Artikel XV

In de Paspoortwet zijn aan de paspoortafgevende autoriteiten voorschriften gegeven betreffende afgifte, vervanging, wijziging, beperking van de geldigheid, vervallenverklaring, weigering en inhouding van paspoorten en andere reisdocumenten. De in de Paspoortwet gegeven voorschriften zijn nader uitgewerkt in de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001, de Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001 en de Paspoortuitvoeringsregeling Nederlandse Antillen en Aruba 2001. Voor de wijze waarop de gegevens worden opgenomen, kunnen worden geraadpleegd en worden verwijderd van personen waarvan de vervallenverklaring of weigering van een reisdocument is gevraagd, zijn voorschriften gegeven in het (hoewel vervallen, maar nog steeds in gebruik zijnde) "Privacyreglement register paspoortsignaleringen".
In de hierna volgende paragrafen zal nader worden ingegaan op de mogelijkheden tot vervallenverklaring of weigering van een reisdocument in verband met een belastingschuld. Het gebruik maken van deze mogelijkheid wordt aangeduid als signalering bij de paspoortafgevende autoriteiten, korter gezegd: paspoortsignalering.
Paspoortsignalering houdt in dat een aantal persoonsgegevens van de belastingschuldige van wie om vervallenverklaring of weigering van het reisdocument is gevraagd, door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt opgenomen in het register paspoortsignaleringen en de daarop gebaseerde signaleringslijst. Dit is een lijst met namen van personen aan wie zonder voorkennis van de signalerende autoriteit geen nieuw reisdocument mag worden verstrekt. Zie ook hetgeen is opgemerkt onder § 5 hierna.
De bevoegdheid tot het signaleren van een belastingschuldige berust bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de uitvoering bij het Agentschap BPR (Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten) van dat ministerie. De verzoeken om daarvoor in aanmerking komende personen te signaleren gaan uit van de ontvanger en worden ingezonden door tussenkomst van het ministerie.
De belangrijkste functie van het reisdocument is de houder ervan het reizen van en naar het buitenland en ook zijn verblijf aldaar te vergemakkelijken. Hoewel in dit hoofdstuk de term "paspoortsignalering" wordt gebruikt, beperkt de vervallenverklaring of weigering zich niet uitsluitend tot het paspoort. Naast het paspoort is er nog een aantal reisdocumenten zoals het diplomatieke paspoort en het dienstpaspoort en het reisdocument voor vluchtelingen of voor vreemdelingen. Een ander, belangrijk reisdocument is de Nederlandse identiteitskaart. Deze kaart kan niet vervallen worden verklaard of worden geweigerd. In dit hoofdstuk wordt uitsluitend ingegaan op de vervallenverklaring of weigering van "gewone" paspoorten.
De bevoegdheid tot het afgeven van een paspoort berust bij de burgemeester voorzover het personen betreft die als ingezetene in de basisadministratie persoonsgegevens van zijn gemeente zijn ingeschreven. Als de aanvrager niet in een gemeente in Nederland staat ingeschreven is de burgemeester van de gemeente Den Haag bevoegd. Wanneer de aanvrager in het buitenland verblijft, zijn de hoofden van de consulaire posten bevoegd (de Nederlandse consulaten in het buitenland). Daarnaast is nog een aantal andere autoriteiten bevoegd tot het verstrekken van reisdocumenten. De autoriteiten die bevoegd zijn tot het verstrekken van reisdocumenten worden aangeduid als de paspoortafgevende autoriteiten.
Zie ook bijlage IX bij deze leidraad voor het adres van het Bureau Vestigingsregister en de adressen van instanties die bevoegd zijn tot het verstrekken van reisdocumenten.
In de artikelen 18 t/m 24 van de Paspoortwet is bepaald op welke gronden een reisdocument kan worden geweigerd of vervallen kan worden verklaard. In artikel 22, letter a, van de Paspoortwet is als grond tot weigering of vervallen verklaring opgenomen: "Het nalatig zijn in het nakomen van zijn verplichting tot betaling van de verschuldigde belastingen en/of premies sociale verzekeringen terwijl het gegronde vermoeden bestaat dat de persoon die nalatig is in het nakomen van zijn verplichtingen zich door verblijf in het buitenland aan de wettelijke mogelijkheid tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken". Van paspoortsignalering kan dus niet alleen gebruik worden gemaakt als de belastingschuldige zich al in het buitenland heeft gevestigd, maar ook als er een gegrond vermoeden bestaat dat de belastingschuldige zich aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering zal (gaan) onttrekken.
Aan de mogelijkheid tot signalering stelt artikel 22 van de Paspoortwet twee eisen voordat tot het daadwerkelijk weigeren of vervallen van het reisdocument kan worden overgegaan:
a. Er moet duidelijk sprake zijn van nalatigheid in het nakomen van de verplichting tot betaling (bijvoorbeeld het niet bereid zijn een betalingsregeling te treffen). Het enkele bestaan van de schuld zonder dat gebleken is dat betrokkene de schuld niet wil voldoen, is dus niet voldoende. In dit verband wordt opgemerkt dat een signalering nimmer het karakter van een strafmaatregel mag krijgen. Als blijkt dat een belastingschuldige zijn schuld niet kan voldoen, blijft signalering achterwege. Evenmin wordt van deze maatregel gebruik gemaakt om een belastingschuldige langs deze weg te dwingen alsnog de voor de heffing benodigde gegevens aan de inspecteur te verstrekken.
b. Er moet sprake zijn van een gegrond vermoeden dat betrokkene zich door verblijf in het buitenland aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken. Een dergelijk gegrond vermoeden zal moeten blijken uit gedragingen van de belastingschuldige zoals bijvoorbeeld verkoop van zijn woning en/of inboedel, het opzeggen van de huur of het niet opgeven van zijn woon- of verblijfplaats.
In het algemeen zullen, wanneer de betrokkene nog hier te lande is gevestigd, alle middelen tot invordering jegens belastingschuldige van de verschuldigde gelden moeten zijn benut voordat tot signalering kan worden overgegaan. Als de betrokkene zich al in het buitenland heeft gevestigd, waardoor de invorderingsmogelijkheden aanzienlijk beperkter zijn, zal signalering sneller kunnen plaatsvinden.
Tot slot wordt opgemerkt dat signalering door de Belastingdienst uitsluitend plaatsvindt als er aanwijzingen zijn dat signalering tot succes kan leiden. Als de belastingschuldige bijvoorbeeld geen Nederlands paspoort nodig heeft, is signalering zinloos.
In de signalering kunnen worden begrepen alle belastingen verschuldigd aan het rijk, provincie en gemeente. Hoewel dit niet uitdrukkelijk in artikel 22, letter a, van de Paspoortwet is vermeld, vallen ook heffingen, rechten, boeten, kosten en rente waarvan de heffing en inning is opgedragen aan het rijk, de provincie of de gemeente onder de werking van dit artikel.
Omdat een gegrond vermoeden moet bestaan dat betrokkene door verblijf in het buitenland zich aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering wil onttrekken, is in beginsel geen begrenzing aan de omvang van de schuld gesteld.
Duidelijk is dat bij een geringe schuld moeilijk valt aan te tonen dat iemand zich voor een dergelijke geringe schuld aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering zal onttrekken. Daarnaast kan de noodzaak tot signalering per geval verschillen en is die noodzaak niet in de eerste plaats afhankelijk van de hoogte van de openstaande schuld.
Het vorenstaande geeft aanleiding geen verzoek om paspoortsignalering aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor te leggen als de totale materiële belastingschuld minder bedraagt dan € 5000. In het geval de ontvanger toch voor een lager bedrag tot signalering wil overgaan, neemt hij vooraf contact op met het ministerie. Zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat belastingaanslagen in de signalering worden begrepen waarvan de redelijke verschuldigdheid twijfelachtig is. Als gerede twijfel bestaat aan de juistheid van de belastingaanslag(en) - hetgeen zich met name zal voordoen bij ambtshalve vastgestelde belastingaanslagen - moet contact met de inspecteur worden opgenomen om zo mogelijk tot een nadere vaststelling van een meer redelijk geacht bedrag te komen. Het vorenstaande mag echter niet leiden tot een situatie dat de signalering van een belastingschuldige achterwege wordt gelaten in verband met het feit dat (uitsluitend) ambtshalve belastingaanslagen zijn opgelegd. In die situatie is een indicatie van de inspecteur dat een deel van de belastingaanslag(en) in redelijkheid verschuldigd kan/kunnen worden geacht (tot een bedrag van ten minste € 5000) voldoende om een voorstel tot signalering in te dienen. In een eventuele door de belastingschuldige in te stellen bezwaar- en beroepsprocedure na weigering van het reisdocument moet de materiële verschuldigdheid van de opgelegde belastingaanslagen(en) kunnen worden onderbouwd.
De inspecteur dient dus een verklaring te kunnen overleggen waaruit blijkt dat de opgelegde belastingaanslag(en) in redelijkheid materieel verschuldigd kunnen worden geacht.
De paspoortsignalering (zie § 2 hiervoor) heeft tot gevolg dat het reisdocument van de gesignaleerde vervallen kan worden verklaard of een reisdocument kan worden geweigerd. Vervallenverklaring houdt in dat het reisdocument ongeldig is geworden en kan worden ingehouden door alle autoriteiten die daartoe bevoegd zijn.
Weigering van een reisdocument houdt in dat negatief wordt beslist op een ingediend verzoek om de verstrekking van een reisdocument. Deze vorm van signalering wordt de passieve signalering genoemd.
Naast de paspoortafgevende autoriteiten zijn ook de autoriteiten die zijn belast met de grensbewaking en de politie bevoegd tot inhouding van een reisdocument. Deze bevoegdheid maakt het mogelijk om, als aanvulling op het verzoek aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot opname van een belastingschuldige in het register paspoortsignaleringen, dit ministerie te verzoeken de Minister van Justitie uit te nodigen de belastingschuldige op te nemen in het opsporingsregister ter onmiddellijke inhouding van het reisdocument. De opname in het opsporingsregister wordt aangeduid als actieve signalering. De actieve signalering is met name doeltreffend als de belastingschuldige regelmatig deelneemt aan het grensverkeer. Aangezien de Koninklijke Marechaussee als autoriteit belast met de grensbewaking ook bevoegd is tot het inhouden van het reisdocument bestaat de mogelijkheid dat het reisdocument van een belastingschuldige bij vertrek uit Nederland of terugkomst uit het buitenland wordt ingehouden.
Het ingehouden reisdocument wordt vervolgens opgezonden aan de autoriteit die bevoegd is tot het verstrekken van een nieuw document.
Die autoriteit zal op grond van de inhouding van het bestaande reisdocument in beginsel de aanvraag van een nieuw reisdocument weigeren.
Pas nadat de belastingschuldige aan wie een nieuw reisdocument moet worden geweigerd of waarvan het bestaande reisdocument vervallen moet worden verklaard, is opgenomen in het register van gesignaleerde personen, kan hem een nieuw reisdocument worden geweigerd of het reisdocument dat hij in zijn bezit heeft worden ingehouden door de daartoe bevoegde autoriteiten. De procedure die wordt gevolgd bij de aanvraag van een nieuw reisdocument is afhankelijk van de vraag of de belastingschuldige al dan niet in een gemeente in Nederland staat ingeschreven of in het buitenland woont.
De burgemeesters zijn bevoegd tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument. De werkwijze die de burgemeester volgt bij de behandeling van een aanvraag van een gesignaleerde belastingschuldige is als volgt.
- De burgemeester ontvangt een aanvraag tot verstrekking van een reisdocument. Hij gaat na of de aanvrager voorkomt in de lijst van gesignaleerde personen. Als dat het geval is, kan de burgemeester bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nagaan of de signalering nog van kracht is en nadere gegevens over de gesignaleerde belastingschuldige opvragen.
- Binnen vier weken stuurt de burgemeester de gesignaleerde belastingschuldige bericht dat hij van plan is de aanvraag te weigeren.
- De belastingschuldige heeft dan de volgende mogelijkheden: 1. Hij reageert niet op de mededeling. In dat geval volgt binnen vier weken bericht van de weigering, tenzij de burgemeester vindt dat de gesignaleerde belastingschuldige door de weigering onevenredig wordt benadeeld. De burgemeester overlegt in dat geval met de ontvanger die om opname in het register paspoortsignaleringen heeft gevraagd en geeft het reisdocument terug of verstrekt een reisdocument met een beperkte geldigheidsduur of een reisdocument dat slechts voor een beperkt aantal landen kan worden gebruikt. De burgemeester licht vervolgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in en vermeldt daarbij het oordeel van de ontvanger over de beslissing tot teruggave van het reisdocument.
2. De belastingschuldige verzoekt de burgemeester binnen twee weken na ontvangst van de mededeling om uitstel van de beslissing voor een periode van acht weken.
1. Hij reageert niet op de mededeling. In dat geval volgt binnen vier weken bericht van de weigering, tenzij de burgemeester vindt dat de gesignaleerde belastingschuldige door de weigering onevenredig wordt benadeeld. De burgemeester overlegt in dat geval met de ontvanger die om opname in het register paspoortsignaleringen heeft gevraagd en geeft het reisdocument terug of verstrekt een reisdocument met een beperkte geldigheidsduur of een reisdocument dat slechts voor een beperkt aantal landen kan worden gebruikt. De burgemeester licht vervolgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in en vermeldt daarbij het oordeel van de ontvanger over de beslissing tot teruggave van het reisdocument.
2. De belastingschuldige verzoekt de burgemeester binnen twee weken na ontvangst van de mededeling om uitstel van de beslissing voor een periode van acht weken.
De gesignaleerde belastingschuldige neemt vervolgens contact op met de ontvanger, waaronder hij ressorteert, en probeert tot overeenstemming te komen over de afwikkeling van zijn belastingschuld. Nadat overeenstemming is bereikt, verstrekt de burgemeester uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming een reisdocument of geeft het vervallen verklaarde reisdocument terug.
Zo nodig kan de geldigheidsduur en/of het aantal landen waarvoor het reisdocument kan worden gebruikt, worden beperkt. Beperking van de geldigheidsduur of het aantal landen zal met name plaatsvinden in de gevallen waarin de ontvanger zekerheid wenst dat de belastingschuldige de gedane toezeggingen ook nakomt.
Wanneer de belastingschuldige geen overeenstemming bereikt met de ontvanger hoeft de ontvanger de burgemeester niet in te lichten. Wanneer de burgemeester na het verstrijken van het verleende uitstel van acht weken geen bericht heeft ontvangen dat overeenstemming met de belastingschuldige is bereikt, zal hij binnen vier weken na verstrijken van het verleende uitstel overgaan tot weigering van het reisdocument, tenzij hij vindt dat de gesignaleerde belastingschuldige daardoor onevenredig wordt benadeeld. In dat geval volgt de burgemeester de procedure die onder punt 1 is omschreven.
Wanneer de belastingschuldige niet staat ingeschreven in een gemeente in Nederland is de burgemeester van de gemeente Den Haag bevoegd een aanvraag voor een nieuw reisdocument in ontvangst te nemen. Laatstgenoemde zal eerst nagaan of de belastingschuldige wellicht in een gemeente in Nederland staat ingeschreven. Als dat niet het geval blijkt te zijn, neemt hij de aanvraag in behandeling waarbij dezelfde procedure wordt gevolgd als is omschreven in het vierde lid van deze paragraaf.
Naast een aantal autoriteiten in Nederland zijn ook de hoofden van de consulaire posten in het buitenland bevoegd tot het verstrekken en inhouden van reisdocumenten. Bevoegd tot weigering of vervallenverklaring van reisdocumenten in het buitenland is het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Wanneer een gesignaleerde belastingschuldige in het buitenland verblijft en aldaar een verzoek doet tot verstrekking van een reisdocument, licht het consulaat het Ministerie van Buitenlandse Zaken in. Vervolgens behandelt het Ministerie van Buitenlandse Zaken de aanvraag op dezelfde wijze als is omschreven in het vierde lid van deze paragraaf.
Aan de gesignaleerde wordt altijd een reisdocument - al dan niet met beperkte geldigheidsduur - verstrekt c.q. mag hij het bestaande reisdocument behouden, als zich omstandigheden voordoen waarbij het privé belang van de gesignaleerde prevaleert boven het belang van degene die om de signalering heeft verzocht. Het besluit toch een reisdocument te verstrekken kan de daartoe bevoegde autoriteit nemen ondanks het feit dat fiscaal bezwaar bestaat tegen de afgifte van een reisdocument. Hierbij wordt opgemerkt dat de ontvanger altijd dient in te stemmen met de afgifte van een reisdocument als dringende familie-omstandigheden daartoe aanleiding geven, ondanks eventuele bezwaren die overigens mochten bestaan.
Vervallenverklaring of weigering tot afgifte van een reisdocument heeft voor de gesignaleerde verstrekkende gevolgen. Het betekent niet alleen dat hij in zijn bewegingsvrijheid wordt beperkt maar tevens dat hem in een aantal landen geen (nieuwe) werk- of verblijfsvergunning wordt verstrekt en de gesignaleerde dientengevolge verplicht is naar Nederland terug te komen. Zowel het besluit tot signalering van een belastingschuldige als het besluit fiscaal bezwaar te maken tegen de afgifte van een reisdocument dient dus te geschieden op basis van een behoedzaam en selectief gevoerd beleid.
De gesignaleerde belastingschuldige kan bij degenen die de beslissing tot weigering of vervallenverklaring heeft genomen een bezwaarschrift indienen tegen de beschikking tot weigering of vervallenverklaring. Tegen de afwijzende beslissing op een bezwaarschrift kan beroep worden ingesteld bij de administratieve rechter. In deze procedure kan niet de belastingaanslag worden getoetst, omdat daarvoor een afzonderlijke administratieve rechtsgang bestaat.
Als 2 jaar zijn verstreken nadat de signalering heeft plaatsgevonden en niet uitdrukkelijk om handhaving van de signalering is gevraagd door de autoriteit die om de signalering heeft verzocht, worden de persoonsgegevens van de gesignaleerde belastingschuldige verwijderd uit het signaleringsregister. Zolang de schuld niet is aangezuiverd en een positief resultaat nog niet is uitgesloten, wordt de signalering niet ingetrokken en wordt om handhaving van de signalering verzocht vóórdat de termijn van 2 jaar is verstreken. Als de schuld is aangezuiverd, kwijtschelding is verleend of anderszins is teniet gegaan, stelt de desbetreffende ontvanger door tussenkomst van het ministerie het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daarvan op de hoogte onder mededeling dat niet langer fiscaal bezwaar bestaat tegen de afgifte van een reisdocument met normale geldigheidsduur.
Naast het tenietgaan van de schuld bestaat ook de mogelijkheid dat de ontvanger constateert dat de gesignaleerde in omstandigheden is komen te verkeren die voldoening van de schuld uitsluiten. Ook kan de ontvanger daarvan op de hoogte worden gesteld door een Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland.
Eveneens bestaat de mogelijkheid dat de hoop op een positief resultaat moet worden opgegeven, omdat ondanks alle aangewende pogingen de gesignaleerde niet meer kan worden achterhaald. Ook in deze gevallen kan de ontvanger door tussenkomst van het ministerie aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties meedelen dat de fiscale bezwaren tegen de afgifte van een reisdocument met normale geldigheidsduur zijn opgeheven. De mededeling dat de signalering kan worden opgeheven heeft tot gevolg dat de persoonsgegevens van de gesignaleerde uit het register paspoortsignaleringen worden verwijderd, tenzij tevens op verzoek van andere instanties signalering heeft plaatsgevonden.