ECLI:NL:RVS:2022:1064

201907707/1/A2. Datum uitspraak: 13 april 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, nu: de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 12 september 2019 in zaak nr. 18/2283 in het geding tussen: Stichting Verschillend Onderwijs in Leusden Achterveld (VOILA), gevestigd te Leusden, en de minister.

Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister de door de stichting ontvangen bijzondere bekostiging voor basisschool Groenhorst vanwege de samenvoeging van de basisscholen Kinderland en Groenhorst (na samenvoeging: Het Kompas) gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 132.273,67 teruggevorderd van de stichting. Bij besluit van 3 mei 2018 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het terug te vorderen bedrag op grond van een prijsbijstelling verhoogd naar € 133.137,23. Bij uitspraak van 12 september 2019 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 mei 2018 vernietigd, het besluit van 10 oktober 2017 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De stichting heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J.N. Haddink en mr. R. Kurvink, en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. V.G.A. Kellenaar, zijn verschenen. Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op de door de stichting gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) als belanghebbende in de gelegenheid gesteld hierover een schriftelijke reactie in te dienen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft daarvan geen gebruik gemaakt. Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Inleiding en geschil 1.       Het bevoegd gezag van een basisschool die is ontstaan uit samenvoeging van twee of meer zelfstandige basisscholen kan gedurende zes jaar in aanmerking komen voor bijzondere bekostiging door de minister.       Het wettelijk kader hiervoor wordt gevormd door de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo), de Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging van scholen in het primair onderwijs (Stcrt. 2015, 12208; hierna: Regeling 2015) en de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       Bij brief van 9 januari 2015, een zogeheten BRIN-mutatieformulier, heeft de stichting aan de minister medegedeeld dat de basisscholen Kinderland en Groenhorst per 1 augustus 2015 gaan fuseren, waarop Kinderland wordt opgeheven en Groenhorst verder zal gaan als basisschool Het Kompas. Vanwege deze samenvoeging heeft de minister bij besluiten van 20 augustus 2015, 15 april 2016 en 14 april 2017 bijzondere bekostiging verstrekt aan de stichting voor de schooljaren 2015-2016, 2016-2017 en 2017-2018 voor het onderwijs aan Het Kompas. 3.       De aanspraak van de stichting op bekostiging vanwege samenvoeging is volgens de minister vervallen, omdat op de fusiedatum 1 augustus 2015 geen enkele leerling van de op te heffen school Kinderland naar de beoogde fusieschool Groenhorst is overgegaan. Om te kunnen spreken van een samenvoeging moet volgens de minister een substantieel deel van de leerlingen overgaan van de op te heffen school naar de fusieschool. De minister heeft overeenkomstig de door hem gehanteerde beleidslijn bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidie het terug te vorderen bedrag beperkt tot de bijzondere bekostiging die de stichting heeft ontvangen voor het schooljaar 2017-2018. De stichting is het niet eens met de gewijzigde vaststelling van de bekostiging voor het derde schooljaar en het daarmee samenhangende vervallen van de aanspraak op bijzondere bekostiging voor de daaropvolgende drie schooljaren, omdat een substantieel deel van de leerlingen van de groepen 1 tot en met 7 van Kinderland in het schooljaar 2014-2015, dus een schooljaar eerder, al is overgegaan naar Groenhorst en er dus wel sprake is van samenvoeging.

Oordeel van de rechtbank 5.       De rechtbank heeft overwogen dat zonder het overgaan van leerlingen van de verdwijnende school naar de fusieschool geen sprake kan zijn van samenvoeging van scholen in de in van de Regeling 2015. Dit volgt uit de grammaticale uitleg van het begrip ‘samenvoeging’, de wetssystematiek van de Wpo en de toelichting bij de Regeling 2015. Volgens de rechtbank volgt daaruit echter niet dat alleen sprake is van samenvoeging als een substantieel deel van de leerlingen op de fusiedatum is overgegaan, omdat een samenvoeging van scholen een proces is dat veel tijd kan kosten. Aangezien niet in geschil is dat in het schooljaar 2014-2015 vanwege de voorgenomen samenvoeging een substantieel deel van de leerlingen van Kinderland naar Groenhorst is overgegaan en evenmin in geschil is dat er ook een integratie van personeel, middelen, huisvesting en organisatie heeft plaatsgevonden, heeft de rechtbank geconcludeerd dat Kinderland en Groenhorst per 1 augustus 2015 wel zijn samengevoegd in de zin van de Regeling 2015. Omdat op het moment van de samenvoeging noch ten tijde van de besluiten waarbij de bijzondere bekostiging is toegekend het vereiste gold dat alleen sprake is van samenvoeging bij overgang van een substantieel deel van de leerlingen op de fusiedatum, hoefde de stichting dat niet te weten en kan de bekostiging dus niet om die reden worden teruggevorderd, aldus de rechtbank. Gronden van het hoger beroep 6.       De minister betoogt dat alleen sprake is van samenvoeging als deze is ontstaan op de door het bevoegd gezag zelf gemelde fusiedatum. In dit geval heeft de stichting op 9 januari 2015 gemeld dat de samenvoeging op 1 augustus 2015 zou plaatsvinden. Op dat moment was echter duidelijk dat alle leerlingen die nog op Kinderland zaten (groep 8) zouden doorstromen naar het voortgezet onderwijs en er op de fusiedatum dus geen enkele leerling zou overgaan naar Groenhorst. De stichting heeft er bewust voor gekozen om het samengaan van de twee basisscholen in twee stappen te laten verlopen door het samengaan op 1 augustus 2014 te beperken tot de groepen 1 tot en met 7 en Kinderland nog een jaar te laten bestaan voor de leerlingen van groep 8. Door deze handelwijze is de samenvoeging niet alleen onnodig een jaar vertraagd, maar heeft de stichting via de kleine scholentoeslag ook financieel voordeel behaald ten opzichte van de situatie dat de scholen op 1 augustus 2014 in één keer geheel waren samengegaan. Onder deze omstandigheden is er volgens de minister geen goede grond om voor de toepassing van de Regeling 2015 uit te gaan van een andere fusiedatum dan de datum waarvoor de stichting om haar moverende redenen heeft gekozen. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat het feit dat een jaar eerder een grote groep leerlingen is overgegaan van Kinderland naar Groenhorst maakt dat er sprake is van een samenvoeging. De minister voert verder aan dat het doel van de Regeling 2015 is om compensatie te bieden aan het bevoegd gezag van kleine scholen. De bekostiging van kleine scholen is hoger dan die van grotere scholen. Op grond van de Regeling 2015 krijgen schoolbesturen het verschil aan bekostiging gecompenseerd. Het gaat dan - kort weergegeven - om het verschil tussen de som van de bekostiging van alle bij de samenvoeging betrokken scholen in het schooljaar na de samenvoeging wanneer de samenvoeging niet zou hebben plaatsgevonden, en de som van de bekostiging van de samengevoegde school in het schooljaar na de samenvoeging. In dit geval is er volgens de minister geen compensatie nodig. Door het besluit van de stichting om Kinderland nog een schooljaar in stand te houden voor groep 8 werd deze school in dat laatste schooljaar waarin nog onderwijs werd gegeven aan 15 leerlingen bekostigd op basis van 77 leerlingen, omdat voor de reguliere bekostiging naar het aantal leerlingen van het voorafgaande schooljaar wordt gekeken. Verder kreeg de basisschool Groenhorst/Het Kompas in het schooljaar na de fusiedatum niet te maken met extra kosten vanwege de instroom van extra leerlingen ten opzichte van het schooljaar voorafgaand aan de fusie. De organisatie hoefde ook niet te worden aangepast aan de nieuwe situatie. De situatie was immers onveranderd ten opzichte van het schooljaar 2014-2015. De stichting heeft alleen te maken met overtollig personeel vanwege de opheffing van Kinderland. De Regeling 2015 is echter geen personeelsvoorziening voor gevallen waarin de school ophoudt te bestaan vanwege (al dan niet vrijwillige) opheffing, aldus de minister. De minister stelt zich op standpunt dat hij, gelet op het voorgaande, terecht op grond van artikel 4:49, eerste lid, onder a en b, van de Awb tot wijziging van de subsidievaststelling is overgegaan en op grond van artikel 4:57 van de Awb de onverschuldigd verstrekte bijzondere bekostiging kon terugvorderen. Hij is de stichting al vergaand tegemoetgekomen door de stichting de bekostiging en faciliteiten te laten houden die voor de eerste twee schooljaren zijn toegekend, aldus de minister.

Samenvoeging 6.1.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4071, overwogen dat de betekenis van de term samenvoeging is: het tot een eenheid of geheel verenigen. Dat brengt mee dat de nieuwe school moet zijn ontstaan uit de op te heffen school en de overnemende dan wel nieuw te vormen school (de fusieschool). Verder wordt de essentie van het bestaan van een basisschool ingegeven door het bieden van basisonderwijs aan leerlingen. Zonder leerlingen kan een school niet bestaan. Onder verwijzing naar de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1196, heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat uit het stelsel van de Wpo, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van ‘basisschool’ in artikel 1, volgt dat de aanspraak op bekostiging voor samenvoeging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs. Gelet op artikel 121, derde lid, van de Wpo is ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar bepalend. In de uitspraak van 4 december 2019 heeft de Afdeling overwogen dat dit erop duidt dat de wetgever ervan uit is gegaan dat ook na de samenvoeging van de scholen voor dit aantal leerlingen onderwijs zou worden verzorgd. 6.2.    In dit geval is op de fusiedatum 1 augustus 2015 geen enkele leerling van Kinderland naar Groenhorst/Het Kompas overgegaan. De leerlingen van de groepen 1 tot en met 7 van Kinderland naar Groenhorst waren al op 1 augustus 2014 overgegaan. De overige leerlingen van groep 8 stonden in het schooljaar 2014-2015 nog wel op Groenhorst ingeschreven, maar van deze 15 leerlingen was toen al duidelijk dat zij in het nieuwe schooljaar naar een school voor voortgezet onderwijs zouden gaan. Ten tijde van de fusiemelding, op 9 januari 2015, stond dus al vast dat Kinderland als basisschool zou ophouden te bestaan. De minister betoogt terecht dat een dergelijke school behoort te worden opgeheven. De situatie waarin Kinderland zich bevond, onderscheidt zich immers niet van de situatie van andere scholen die bij het ontbreken van leerlingen de school sluiten. De minister stelt zich eveneens terecht op het standpunt dat de situatie van Groenhorst/Het Kompas, waarvoor de bekostiging is bedoeld, ten opzichte van het voorgaande jaar niet is veranderd. Zoals overwogen in de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4070, is de Regeling 2015 niet in de eerste plaats bedoeld om tijdelijk compensatie te bieden voor overtollig personeel. Zoals de minister heeft gesteld, is de aanvullende bijzondere bekostiging bedoeld om schoolbesturen in staat te stellen na de fusie hun organisatie stapsgewijs aan te passen aan de nieuwe situatie en is het niet de bedoeling van de Regeling 2015 om wegens overtollig personeel in dienst van de stichting gedurende zes jaar lang bijzondere bekostiging wegens samenvoeging te verstrekken aan Het Kompas. Voor zover de stichting stelt dat het aan haar als bevoegd gezag is om te beslissen of een school wordt opgeheven of samengevoegd en dat in dit geval het bestuur, na het doorlopen van alle daarvoor vereiste trajecten rechtsgeldig heeft besloten tot samenvoeging van beide scholen, volgt uit het vorenstaande dat de Wpo en de Regeling 2015 niet voorzien in de bekostiging daarvan. 6.3.    De conclusie is dat er in dit geval geen sprake is geweest van samenvoeging van scholen die op grond van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo en artikel 3 van de Regeling 2015 voor bekostiging in aanmerking kon komen. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. Het betoog slaagt in zoverre. Lagere vaststelling en terugvordering 6.4.    Op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan de minister de bijzondere bekostiging intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen indien de vaststelling hiervan onjuist was en de ontvanger dit wist of behoorde te weten. In de twee hiervoor genoemde uitspraken van 4 december 2019, alsmede in een derde uitspraak van die datum, ECLI:NL:RVS:2019:4073, heeft de Afdeling geoordeeld dat een schoolbestuur had behoren te weten dat een samenvoeging van scholen in de zin van de Wpo inhoudt dat in elk geval de activiteit waarvoor de bekostiging wordt verstrekt, te weten het verzorgen van onderwijs, van de op te heffen school overgaat naar de fusieschool en er op de fusiedatum dus leerlingen moeten overgaan van de op te heffen school naar de fusieschool. Volgens de stichting is het pas sinds die uitspraken duidelijk dat op grond van de Regeling 2015 bij samenvoeging de eis geldt dat er op de fusiedatum leerlingen overgaan. Zij heeft dit standpunt onderbouwd met de reactie van de minister op een ingediend verzoek om informatie, waaruit blijkt dat de minister tot de inwerkingtreding van de Regeling 2015 de bijzondere bekostiging niet terugvorderde als er op de fusiedatum geen leerlingen waren overgegaan. De Regeling 2015 houdt dus een verslechtering in ten opzichte van de daarvoor geldende regelgeving, waarmee zij bij de voorbereiding van de samenvoeging geen rekening had kunnen houden, aldus de stichting. Zij wijst in dat verband op een tweetal uitspraken van de Afdeling van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2242 en ECLI:NL:RVS:2021:2245, waarin volgens haar is overwogen dat aan een schoolbestuur niet een eis kan worden tegengeworpen die nog niet gold ten tijde van de voorbereiding van de samenvoeging. De minister heeft ter zitting uiteengezet dat de uitleg van het begrip samenvoeging niet ten nadele is veranderd met de invoering van de Regeling 2015. Onder de daarvoor geldende regelgeving werd het begrip samenvoeging door de minister zelfs strenger uitgelegd en moesten alle leerlingen van de op te heffen school overgaan naar de fusieschool, in plaats van een substantieel deel. In 2014 kwamen er signalen aan het licht dat er schoolbesturen waren die aanvankelijk een samenvoeging van scholen hadden gemeld maar waarbij uiteindelijk geen leerlingen zijn overgegaan, een zogeheten 0-fusie. De directie Primair Onderwijs van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft de Inspectie van het Onderwijs vervolgens verzocht daar onderzoek naar te doen. Naar aanleiding daarvan is er in april en mei 2016 door de inspectie een onderzoek gestart. De inspectie heeft zich bij het onderzoek beperkt tot de gemelde samenvoegingen in de schooljaren 2014-2015 en 2015-2016. Het behoort tot de discretionaire bevoegdheid van de inspectie om te bepalen in welke zaken en welke perioden zij onderzoek verricht en de inspectie heeft geen aanleiding gezien om de onderzoekresultaten verder uit te breiden naar voorgaande jaren. Dit verklaart de inhoud van de reactie op het verzoek om informatie, aldus de minister. Uiteindelijk is in 17 zaken tot terugvordering overgegaan. De Afdeling is van oordeel dat de minister hiermee voldoende uiteen heeft gezet waarom hij pas vanaf het schooljaar 2014-2015 actief is gaan controleren of een samenvoeging voldeed aan de daarvoor geldende eisen. De Afdeling deelt het standpunt van de minister dat die eisen niet strenger zijn geworden met de invoering van de Regeling 2015. Ook onder de daarvoor geldende regelgeving was er geen definitie van het begrip samenvoeging opgenomen en dient dus aansluiting te worden gezocht bij de betekenis van dit begrip in het normale spraakgebruik en het stelsel van de Wpo, zoals gedaan in de uitspraken van 4 december 2019. De Afdeling ziet geen aanleiding om, zoals verzocht door de stichting, terug te komen van haar oordeel in de uitspraken van 4 december 2019. Ook is dit geval niet vergelijkbaar met de zaken in de door de stichting genoemde uitspraken van 6 oktober 2021.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 12 september 2019 in zaak nr. 18/2283; III.      verklaart het beroep ongegrond; IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Stichting Verschillend Onderwijs in Leusden Achterveld (VOILA) een schadevergoeding van € 500,00 te betalen; V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Stichting Verschillend Onderwijs in Leusden Achterveld (VOILA) in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 379,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. De Vries-Biharie griffier Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022 611   BIJLAGE - Wettelijk kader   Wet op het primair onderwijs Artikel 1. Begripsbepalingen In deze wet wordt verstaan onder: […]; basisschool: een school waar basisonderwijs wordt gegeven, niet zijnde een speciale school voor basisonderwijs; […]. Artikel 69. Grondslag bekostiging 1. De openbare en de bijzondere scholen worden door het Rijk bekostigd volgens de bepalingen van deze titel met uitzondering van afdeling 3. Geen bekostiging vindt plaats indien groepen van leerlingen van verschillende scholen al dan niet van hetzelfde bevoegd gezag gezamenlijk onderwijs ontvangen. De bedragen die de gemeente krachtens deze wet in aanvulling op de rijksbekostiging verstrekt blijven ten laste van de gemeente. 2-5. […]. Artikel 120. Grondslag bekostiging personeel basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs 1. Voor de bekostiging van personeel wordt een bedrag per leerling toegekend, welk bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. Voor het schooljaar waarin een nieuwe basisschool respectievelijk nieuwe speciale school voor basisonderwijs wordt geopend, wordt vermenigvuldigd met de geraamde landelijk gewogen gemiddelde leeftijd op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar van de leraren van basisscholen respectievelijk van de leraren van speciale scholen voor basisonderwijs. 2-7. […]. Artikel 121. Aantal leerlingen 1-2. […]. 3. Voor de toepassing van artikel 120, eerste lid, geldt ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, voor elke school vastgesteld volgens het eerste lid, en de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. 4-5. […]. Artikel 123. Bijzondere bekostiging personeelskosten 1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het basisonderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van bijzondere bekostiging voor personeelskosten. 2-4. […]. Artikel 134. Bekostiging door Rijk aan bevoegd gezag, samenwerkingsverband en gemeente 1-8. […]. 9. Ingeval een samenvoeging plaatsvindt tussen 1 januari en 1 oktober daaropvolgend, wordt de bekostiging ten behoeve van de uitgaven voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 113, van alle bij de samenvoeging betrokken scholen gehandhaafd tot het einde van het jaar waarin de samenvoeging plaatsvond. 10-11. […]. Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging van scholen in het primair onderwijs (Stcrt. 2015, 12208) Artikel 3. Bijzondere bekostiging wegens samenvoeging per 1 augustus 2015 tot en met 31 juli 2025 van basisscholen 1. Het bevoegd gezag van een basisschool die op 1 augustus van een van de jaren 2015 tot en met 2024 is ontstaan uit samenvoeging van twee of meer zelfstandige basisscholen, ontvangt de eerste zes schooljaren na de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de personeelskosten van leraren en die van de schoolleiding. 2-5. […]. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:49 1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen: a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld; b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen. 2-3. […]. Artikel 4:57 1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen. 2-4. […].

201907707/1/A2. Datum uitspraak: 13 april 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, nu: de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 12 september 2019 in zaak nr. 18/2283 in het geding tussen: Stichting Verschillend Onderwijs in Leusden Achterveld (VOILA), gevestigd te Leusden, en de minister.

Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister de door de stichting ontvangen bijzondere bekostiging voor basisschool Groenhorst vanwege de samenvoeging van de basisscholen Kinderland en Groenhorst (na samenvoeging: Het Kompas) gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 132.273,67 teruggevorderd van de stichting. Bij besluit van 3 mei 2018 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het terug te vorderen bedrag op grond van een prijsbijstelling verhoogd naar € 133.137,23. Bij uitspraak van 12 september 2019 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 mei 2018 vernietigd, het besluit van 10 oktober 2017 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De stichting heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J.N. Haddink en mr. R. Kurvink, en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. V.G.A. Kellenaar, zijn verschenen. Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op de door de stichting gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) als belanghebbende in de gelegenheid gesteld hierover een schriftelijke reactie in te dienen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft daarvan geen gebruik gemaakt. Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Inleiding en geschil 1.       Het bevoegd gezag van een basisschool die is ontstaan uit samenvoeging van twee of meer zelfstandige basisscholen kan gedurende zes jaar in aanmerking komen voor bijzondere bekostiging door de minister.       Het wettelijk kader hiervoor wordt gevormd door de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo), de Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging van scholen in het primair onderwijs (Stcrt. 2015, 12208; hierna: Regeling 2015) en de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       Bij brief van 9 januari 2015, een zogeheten BRIN-mutatieformulier, heeft de stichting aan de minister medegedeeld dat de basisscholen Kinderland en Groenhorst per 1 augustus 2015 gaan fuseren, waarop Kinderland wordt opgeheven en Groenhorst verder zal gaan als basisschool Het Kompas. Vanwege deze samenvoeging heeft de minister bij besluiten van 20 augustus 2015, 15 april 2016 en 14 april 2017 bijzondere bekostiging verstrekt aan de stichting voor de schooljaren 2015-2016, 2016-2017 en 2017-2018 voor het onderwijs aan Het Kompas. 3.       De aanspraak van de stichting op bekostiging vanwege samenvoeging is volgens de minister vervallen, omdat op de fusiedatum 1 augustus 2015 geen enkele leerling van de op te heffen school Kinderland naar de beoogde fusieschool Groenhorst is overgegaan. Om te kunnen spreken van een samenvoeging moet volgens de minister een substantieel deel van de leerlingen overgaan van de op te heffen school naar de fusieschool. De minister heeft overeenkomstig de door hem gehanteerde beleidslijn bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidie het terug te vorderen bedrag beperkt tot de bijzondere bekostiging die de stichting heeft ontvangen voor het schooljaar 2017-2018. De stichting is het niet eens met de gewijzigde vaststelling van de bekostiging voor het derde schooljaar en het daarmee samenhangende vervallen van de aanspraak op bijzondere bekostiging voor de daaropvolgende drie schooljaren, omdat een substantieel deel van de leerlingen van de groepen 1 tot en met 7 van Kinderland in het schooljaar 2014-2015, dus een schooljaar eerder, al is overgegaan naar Groenhorst en er dus wel sprake is van samenvoeging.

Oordeel van de rechtbank 5.       De rechtbank heeft overwogen dat zonder het overgaan van leerlingen van de verdwijnende school naar de fusieschool geen sprake kan zijn van samenvoeging van scholen in de in van de Regeling 2015. Dit volgt uit de grammaticale uitleg van het begrip ‘samenvoeging’, de wetssystematiek van de Wpo en de toelichting bij de Regeling 2015. Volgens de rechtbank volgt daaruit echter niet dat alleen sprake is van samenvoeging als een substantieel deel van de leerlingen op de fusiedatum is overgegaan, omdat een samenvoeging van scholen een proces is dat veel tijd kan kosten. Aangezien niet in geschil is dat in het schooljaar 2014-2015 vanwege de voorgenomen samenvoeging een substantieel deel van de leerlingen van Kinderland naar Groenhorst is overgegaan en evenmin in geschil is dat er ook een integratie van personeel, middelen, huisvesting en organisatie heeft plaatsgevonden, heeft de rechtbank geconcludeerd dat Kinderland en Groenhorst per 1 augustus 2015 wel zijn samengevoegd in de zin van de Regeling 2015. Omdat op het moment van de samenvoeging noch ten tijde van de besluiten waarbij de bijzondere bekostiging is toegekend het vereiste gold dat alleen sprake is van samenvoeging bij overgang van een substantieel deel van de leerlingen op de fusiedatum, hoefde de stichting dat niet te weten en kan de bekostiging dus niet om die reden worden teruggevorderd, aldus de rechtbank. Gronden van het hoger beroep 6.       De minister betoogt dat alleen sprake is van samenvoeging als deze is ontstaan op de door het bevoegd gezag zelf gemelde fusiedatum. In dit geval heeft de stichting op 9 januari 2015 gemeld dat de samenvoeging op 1 augustus 2015 zou plaatsvinden. Op dat moment was echter duidelijk dat alle leerlingen die nog op Kinderland zaten (groep 8) zouden doorstromen naar het voortgezet onderwijs en er op de fusiedatum dus geen enkele leerling zou overgaan naar Groenhorst. De stichting heeft er bewust voor gekozen om het samengaan van de twee basisscholen in twee stappen te laten verlopen door het samengaan op 1 augustus 2014 te beperken tot de groepen 1 tot en met 7 en Kinderland nog een jaar te laten bestaan voor de leerlingen van groep 8. Door deze handelwijze is de samenvoeging niet alleen onnodig een jaar vertraagd, maar heeft de stichting via de kleine scholentoeslag ook financieel voordeel behaald ten opzichte van de situatie dat de scholen op 1 augustus 2014 in één keer geheel waren samengegaan. Onder deze omstandigheden is er volgens de minister geen goede grond om voor de toepassing van de Regeling 2015 uit te gaan van een andere fusiedatum dan de datum waarvoor de stichting om haar moverende redenen heeft gekozen. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat het feit dat een jaar eerder een grote groep leerlingen is overgegaan van Kinderland naar Groenhorst maakt dat er sprake is van een samenvoeging. De minister voert verder aan dat het doel van de Regeling 2015 is om compensatie te bieden aan het bevoegd gezag van kleine scholen. De bekostiging van kleine scholen is hoger dan die van grotere scholen. Op grond van de Regeling 2015 krijgen schoolbesturen het verschil aan bekostiging gecompenseerd. Het gaat dan - kort weergegeven - om het verschil tussen de som van de bekostiging van alle bij de samenvoeging betrokken scholen in het schooljaar na de samenvoeging wanneer de samenvoeging niet zou hebben plaatsgevonden, en de som van de bekostiging van de samengevoegde school in het schooljaar na de samenvoeging. In dit geval is er volgens de minister geen compensatie nodig. Door het besluit van de stichting om Kinderland nog een schooljaar in stand te houden voor groep 8 werd deze school in dat laatste schooljaar waarin nog onderwijs werd gegeven aan 15 leerlingen bekostigd op basis van 77 leerlingen, omdat voor de reguliere bekostiging naar het aantal leerlingen van het voorafgaande schooljaar wordt gekeken. Verder kreeg de basisschool Groenhorst/Het Kompas in het schooljaar na de fusiedatum niet te maken met extra kosten vanwege de instroom van extra leerlingen ten opzichte van het schooljaar voorafgaand aan de fusie. De organisatie hoefde ook niet te worden aangepast aan de nieuwe situatie. De situatie was immers onveranderd ten opzichte van het schooljaar 2014-2015. De stichting heeft alleen te maken met overtollig personeel vanwege de opheffing van Kinderland. De Regeling 2015 is echter geen personeelsvoorziening voor gevallen waarin de school ophoudt te bestaan vanwege (al dan niet vrijwillige) opheffing, aldus de minister. De minister stelt zich op standpunt dat hij, gelet op het voorgaande, terecht op grond van artikel 4:49, eerste lid, onder a en b, van de Awb tot wijziging van de subsidievaststelling is overgegaan en op grond van artikel 4:57 van de Awb de onverschuldigd verstrekte bijzondere bekostiging kon terugvorderen. Hij is de stichting al vergaand tegemoetgekomen door de stichting de bekostiging en faciliteiten te laten houden die voor de eerste twee schooljaren zijn toegekend, aldus de minister.

Samenvoeging 6.1.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4071, overwogen dat de betekenis van de term samenvoeging is: het tot een eenheid of geheel verenigen. Dat brengt mee dat de nieuwe school moet zijn ontstaan uit de op te heffen school en de overnemende dan wel nieuw te vormen school (de fusieschool). Verder wordt de essentie van het bestaan van een basisschool ingegeven door het bieden van basisonderwijs aan leerlingen. Zonder leerlingen kan een school niet bestaan. Onder verwijzing naar de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1196, heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat uit het stelsel van de Wpo, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van ‘basisschool’ in artikel 1, volgt dat de aanspraak op bekostiging voor samenvoeging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs. Gelet op artikel 121, derde lid, van de Wpo is ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar bepalend. In de uitspraak van 4 december 2019 heeft de Afdeling overwogen dat dit erop duidt dat de wetgever ervan uit is gegaan dat ook na de samenvoeging van de scholen voor dit aantal leerlingen onderwijs zou worden verzorgd. 6.2.    In dit geval is op de fusiedatum 1 augustus 2015 geen enkele leerling van Kinderland naar Groenhorst/Het Kompas overgegaan. De leerlingen van de groepen 1 tot en met 7 van Kinderland naar Groenhorst waren al op 1 augustus 2014 overgegaan. De overige leerlingen van groep 8 stonden in het schooljaar 2014-2015 nog wel op Groenhorst ingeschreven, maar van deze 15 leerlingen was toen al duidelijk dat zij in het nieuwe schooljaar naar een school voor voortgezet onderwijs zouden gaan. Ten tijde van de fusiemelding, op 9 januari 2015, stond dus al vast dat Kinderland als basisschool zou ophouden te bestaan. De minister betoogt terecht dat een dergelijke school behoort te worden opgeheven. De situatie waarin Kinderland zich bevond, onderscheidt zich immers niet van de situatie van andere scholen die bij het ontbreken van leerlingen de school sluiten. De minister stelt zich eveneens terecht op het standpunt dat de situatie van Groenhorst/Het Kompas, waarvoor de bekostiging is bedoeld, ten opzichte van het voorgaande jaar niet is veranderd. Zoals overwogen in de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4070, is de Regeling 2015 niet in de eerste plaats bedoeld om tijdelijk compensatie te bieden voor overtollig personeel. Zoals de minister heeft gesteld, is de aanvullende bijzondere bekostiging bedoeld om schoolbesturen in staat te stellen na de fusie hun organisatie stapsgewijs aan te passen aan de nieuwe situatie en is het niet de bedoeling van de Regeling 2015 om wegens overtollig personeel in dienst van de stichting gedurende zes jaar lang bijzondere bekostiging wegens samenvoeging te verstrekken aan Het Kompas. Voor zover de stichting stelt dat het aan haar als bevoegd gezag is om te beslissen of een school wordt opgeheven of samengevoegd en dat in dit geval het bestuur, na het doorlopen van alle daarvoor vereiste trajecten rechtsgeldig heeft besloten tot samenvoeging van beide scholen, volgt uit het vorenstaande dat de Wpo en de Regeling 2015 niet voorzien in de bekostiging daarvan. 6.3.    De conclusie is dat er in dit geval geen sprake is geweest van samenvoeging van scholen die op grond van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo en artikel 3 van de Regeling 2015 voor bekostiging in aanmerking kon komen. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. Het betoog slaagt in zoverre. Lagere vaststelling en terugvordering 6.4.    Op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan de minister de bijzondere bekostiging intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen indien de vaststelling hiervan onjuist was en de ontvanger dit wist of behoorde te weten. In de twee hiervoor genoemde uitspraken van 4 december 2019, alsmede in een derde uitspraak van die datum, ECLI:NL:RVS:2019:4073, heeft de Afdeling geoordeeld dat een schoolbestuur had behoren te weten dat een samenvoeging van scholen in de zin van de Wpo inhoudt dat in elk geval de activiteit waarvoor de bekostiging wordt verstrekt, te weten het verzorgen van onderwijs, van de op te heffen school overgaat naar de fusieschool en er op de fusiedatum dus leerlingen moeten overgaan van de op te heffen school naar de fusieschool. Volgens de stichting is het pas sinds die uitspraken duidelijk dat op grond van de Regeling 2015 bij samenvoeging de eis geldt dat er op de fusiedatum leerlingen overgaan. Zij heeft dit standpunt onderbouwd met de reactie van de minister op een ingediend verzoek om informatie, waaruit blijkt dat de minister tot de inwerkingtreding van de Regeling 2015 de bijzondere bekostiging niet terugvorderde als er op de fusiedatum geen leerlingen waren overgegaan. De Regeling 2015 houdt dus een verslechtering in ten opzichte van de daarvoor geldende regelgeving, waarmee zij bij de voorbereiding van de samenvoeging geen rekening had kunnen houden, aldus de stichting. Zij wijst in dat verband op een tweetal uitspraken van de Afdeling van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2242 en ECLI:NL:RVS:2021:2245, waarin volgens haar is overwogen dat aan een schoolbestuur niet een eis kan worden tegengeworpen die nog niet gold ten tijde van de voorbereiding van de samenvoeging. De minister heeft ter zitting uiteengezet dat de uitleg van het begrip samenvoeging niet ten nadele is veranderd met de invoering van de Regeling 2015. Onder de daarvoor geldende regelgeving werd het begrip samenvoeging door de minister zelfs strenger uitgelegd en moesten alle leerlingen van de op te heffen school overgaan naar de fusieschool, in plaats van een substantieel deel. In 2014 kwamen er signalen aan het licht dat er schoolbesturen waren die aanvankelijk een samenvoeging van scholen hadden gemeld maar waarbij uiteindelijk geen leerlingen zijn overgegaan, een zogeheten 0-fusie. De directie Primair Onderwijs van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft de Inspectie van het Onderwijs vervolgens verzocht daar onderzoek naar te doen. Naar aanleiding daarvan is er in april en mei 2016 door de inspectie een onderzoek gestart. De inspectie heeft zich bij het onderzoek beperkt tot de gemelde samenvoegingen in de schooljaren 2014-2015 en 2015-2016. Het behoort tot de discretionaire bevoegdheid van de inspectie om te bepalen in welke zaken en welke perioden zij onderzoek verricht en de inspectie heeft geen aanleiding gezien om de onderzoekresultaten verder uit te breiden naar voorgaande jaren. Dit verklaart de inhoud van de reactie op het verzoek om informatie, aldus de minister. Uiteindelijk is in 17 zaken tot terugvordering overgegaan. De Afdeling is van oordeel dat de minister hiermee voldoende uiteen heeft gezet waarom hij pas vanaf het schooljaar 2014-2015 actief is gaan controleren of een samenvoeging voldeed aan de daarvoor geldende eisen. De Afdeling deelt het standpunt van de minister dat die eisen niet strenger zijn geworden met de invoering van de Regeling 2015. Ook onder de daarvoor geldende regelgeving was er geen definitie van het begrip samenvoeging opgenomen en dient dus aansluiting te worden gezocht bij de betekenis van dit begrip in het normale spraakgebruik en het stelsel van de Wpo, zoals gedaan in de uitspraken van 4 december 2019. De Afdeling ziet geen aanleiding om, zoals verzocht door de stichting, terug te komen van haar oordeel in de uitspraken van 4 december 2019. Ook is dit geval niet vergelijkbaar met de zaken in de door de stichting genoemde uitspraken van 6 oktober 2021.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 12 september 2019 in zaak nr. 18/2283; III.      verklaart het beroep ongegrond; IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Stichting Verschillend Onderwijs in Leusden Achterveld (VOILA) een schadevergoeding van € 500,00 te betalen; V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Stichting Verschillend Onderwijs in Leusden Achterveld (VOILA) in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 379,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. De Vries-Biharie griffier Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022 611   BIJLAGE - Wettelijk kader   Wet op het primair onderwijs Artikel 1. Begripsbepalingen In deze wet wordt verstaan onder: […]; basisschool: een school waar basisonderwijs wordt gegeven, niet zijnde een speciale school voor basisonderwijs; […]. Artikel 69. Grondslag bekostiging 1. De openbare en de bijzondere scholen worden door het Rijk bekostigd volgens de bepalingen van deze titel met uitzondering van afdeling 3. Geen bekostiging vindt plaats indien groepen van leerlingen van verschillende scholen al dan niet van hetzelfde bevoegd gezag gezamenlijk onderwijs ontvangen. De bedragen die de gemeente krachtens deze wet in aanvulling op de rijksbekostiging verstrekt blijven ten laste van de gemeente. 2-5. […]. Artikel 120. Grondslag bekostiging personeel basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs 1. Voor de bekostiging van personeel wordt een bedrag per leerling toegekend, welk bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. Voor het schooljaar waarin een nieuwe basisschool respectievelijk nieuwe speciale school voor basisonderwijs wordt geopend, wordt vermenigvuldigd met de geraamde landelijk gewogen gemiddelde leeftijd op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar van de leraren van basisscholen respectievelijk van de leraren van speciale scholen voor basisonderwijs. 2-7. […]. Artikel 121. Aantal leerlingen 1-2. […]. 3. Voor de toepassing van artikel 120, eerste lid, geldt ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, voor elke school vastgesteld volgens het eerste lid, en de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. 4-5. […]. Artikel 123. Bijzondere bekostiging personeelskosten 1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het basisonderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van bijzondere bekostiging voor personeelskosten. 2-4. […]. Artikel 134. Bekostiging door Rijk aan bevoegd gezag, samenwerkingsverband en gemeente 1-8. […]. 9. Ingeval een samenvoeging plaatsvindt tussen 1 januari en 1 oktober daaropvolgend, wordt de bekostiging ten behoeve van de uitgaven voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 113, van alle bij de samenvoeging betrokken scholen gehandhaafd tot het einde van het jaar waarin de samenvoeging plaatsvond. 10-11. […]. Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging van scholen in het primair onderwijs (Stcrt. 2015, 12208) Artikel 3. Bijzondere bekostiging wegens samenvoeging per 1 augustus 2015 tot en met 31 juli 2025 van basisscholen 1. Het bevoegd gezag van een basisschool die op 1 augustus van een van de jaren 2015 tot en met 2024 is ontstaan uit samenvoeging van twee of meer zelfstandige basisscholen, ontvangt de eerste zes schooljaren na de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de personeelskosten van leraren en die van de schoolleiding. 2-5. […]. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:49 1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen: a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld; b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen. 2-3. […]. Artikel 4:57 1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen. 2-4. […].

In die gevallen waren op de fusiedatum wel leerlingen overgegaan, zij het niet het onder de nieuwe regelgeving, de Regeling 2017, vereiste van ten minste 50%. 6.5.    In dit geval wist de stichting dat de activiteit waarvoor de bekostiging was verstrekt, het verzorgen van onderwijs, op de fusiedatum niet kon overgaan naar Groenhorst/Het Kompas, omdat er aan het eind van het schooljaar 2014-2015 geen enkele leerling op Kinderland was overgebleven. De stichting had daarom behoren te weten dat de subsidievaststelling onjuist was. Daarmee is voldaan aan het in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalde. De minister was dan ook bevoegd om de bekostiging lager vast te stellen. 6.6.    Bij de toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van rijksbijdragen enerzijds en de gevolgen van het terugkomen op de vaststelling van de rijksbijdrage anderzijds. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidbeginsel mogen de voor de stichting nadelige gevolgen van de gewijzigde vaststelling en de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. De stichting heeft gesteld dat door omstandigheden die buiten haar invloedssfeer liggen, te weten de wens van de ouders om de kinderen al in het schooljaar 2014-2015 in te schrijven op Groenhorst, de situatie is ontstaan dat geen leerlingen op de fusiedatum zijn overgegaan en dat het niet de bedoeling is geweest misbruik te maken van de bekostigingsregels. Deze omstandigheid maakt echter niet dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven. Zoals hiervoor is overwogen, had de stichting na die eerdere inschrijving op Groenhorst kunnen weten dat zij geen recht (meer) had op bijzondere bekostiging. De stichting heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat zij onevenredige gevolgen ondervindt van de terugvordering. De minister heeft met toepassing van het door hem gehanteerde matigingsbeleid de terugvordering beperkt tot de bijzondere bekostiging voor het schooljaar 2017-2018. Daarnaast heeft de minister ter zitting toegezegd dat het mogelijk is een terugbetalingsregeling te treffen. De minister heeft daarmee in voldoende mate rekening gehouden met de (financiële) belangen van de stichting. Dat de minister meer gewicht heeft toegekend aan het uitgangspunt dat ten onrechte uitgekeerde bekostiging wordt teruggevorderd is dan ook niet onredelijk. 6.7.    Gelet op het vorenstaande is geen sprake van onnodig nadelige gevolgen voor de stichting en mocht de minister overgaan tot gewijzigde vaststelling en terugvordering van de bijzondere bekostiging voor het schooljaar 2017-2018. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre eveneens. Overschrijding redelijke termijn 7.       De stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 7.1.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. 7.2.    De minister heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 10 oktober 2017 ontvangen op 17 november 2017. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan vier maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de Afdeling. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, zal de Afdeling de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van € 500,00 aan de stichting als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade. Eindoordeel 8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 mei 2018 alsnog ongegrond verklaren. 9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 10.     Het verzoek van de stichting om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn dient te worden toegewezen. 11.     De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die de stichting heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.

In die gevallen waren op de fusiedatum wel leerlingen overgegaan, zij het niet het onder de nieuwe regelgeving, de Regeling 2017, vereiste van ten minste 50%. 6.5.    In dit geval wist de stichting dat de activiteit waarvoor de bekostiging was verstrekt, het verzorgen van onderwijs, op de fusiedatum niet kon overgaan naar Groenhorst/Het Kompas, omdat er aan het eind van het schooljaar 2014-2015 geen enkele leerling op Kinderland was overgebleven. De stichting had daarom behoren te weten dat de subsidievaststelling onjuist was. Daarmee is voldaan aan het in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalde. De minister was dan ook bevoegd om de bekostiging lager vast te stellen. 6.6.    Bij de toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van rijksbijdragen enerzijds en de gevolgen van het terugkomen op de vaststelling van de rijksbijdrage anderzijds. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidbeginsel mogen de voor de stichting nadelige gevolgen van de gewijzigde vaststelling en de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. De stichting heeft gesteld dat door omstandigheden die buiten haar invloedssfeer liggen, te weten de wens van de ouders om de kinderen al in het schooljaar 2014-2015 in te schrijven op Groenhorst, de situatie is ontstaan dat geen leerlingen op de fusiedatum zijn overgegaan en dat het niet de bedoeling is geweest misbruik te maken van de bekostigingsregels. Deze omstandigheid maakt echter niet dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven. Zoals hiervoor is overwogen, had de stichting na die eerdere inschrijving op Groenhorst kunnen weten dat zij geen recht (meer) had op bijzondere bekostiging. De stichting heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat zij onevenredige gevolgen ondervindt van de terugvordering. De minister heeft met toepassing van het door hem gehanteerde matigingsbeleid de terugvordering beperkt tot de bijzondere bekostiging voor het schooljaar 2017-2018. Daarnaast heeft de minister ter zitting toegezegd dat het mogelijk is een terugbetalingsregeling te treffen. De minister heeft daarmee in voldoende mate rekening gehouden met de (financiële) belangen van de stichting. Dat de minister meer gewicht heeft toegekend aan het uitgangspunt dat ten onrechte uitgekeerde bekostiging wordt teruggevorderd is dan ook niet onredelijk. 6.7.    Gelet op het vorenstaande is geen sprake van onnodig nadelige gevolgen voor de stichting en mocht de minister overgaan tot gewijzigde vaststelling en terugvordering van de bijzondere bekostiging voor het schooljaar 2017-2018. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre eveneens. Overschrijding redelijke termijn 7.       De stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 7.1.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. 7.2.    De minister heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 10 oktober 2017 ontvangen op 17 november 2017. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan vier maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de Afdeling. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, zal de Afdeling de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van € 500,00 aan de stichting als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade. Eindoordeel 8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 mei 2018 alsnog ongegrond verklaren. 9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 10.     Het verzoek van de stichting om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn dient te worden toegewezen. 11.     De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die de stichting heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.