ECLI:NL:RBROT:2021:6171

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 19/6457 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2021 in de zaak tussen [naam eiser 1], te [vestigingsplaats eiser 1], en [naam eiser 2] , tevens h.o.d.n. [naam hotel], te [vestigingsplaats eiser 2], eisers, gemachtigde: mr. J. Nagtegaal, en de burgemeester van Rotterdam, verweerder, gemachtigde: mr. E. van Lunteren.

Bij besluit van 6 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eisers verleende exploitatievergunningen en Drank- en Horecawetvergunningen voor [naam eiser 1] ([naam eiser 1]), gevestigd aan de [adres 1] en het [naam hotel] ([naam hotel]), gevestigd aan [adres 2], voor onbepaalde tijd ingetrokken. Bij besluit van 8 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 7 januari 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eisers hebben nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2021. Eisers zijn verschenen, vertegenwoordigd door [naam 1], [naam 2] en [naam 3], en bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Op 11 mei 2017 is aan [naam eiser 1] een exploitatievergunning verleend en zijn de leidinggevenden van deze inrichting op de bestaande Drank- en Horecawetvergunning gewijzigd. Op 14 september 2018 is aan [naam hotel] een exploitatievergunning verleend en zijn er leidinggevenden van deze inrichting op de bestaande Drank- en Horecawetvergunning bijgeschreven. 1.2 Bij besluit van 29 december 2017 heeft verweerder aan [naam eiser 1] een bestuurlijke maatregel opgelegd inhoudende het vaststellen van de sluitingstijd van deze inrichting op 02.00 uur. Ook heeft verweerder aan [naam eiser 1] een waarschuwing voor vertrouwen gegeven in verband met een geweldsincident op 25 december 2017. Bij het geven van deze waarschuwing zijn de gebeurtenissen d.d. 21 oktober 2017 betrokken. Op 7 mei 2018 heeft verweerder aan [naam eiser 1] een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van de in de exploitatievergunning voorgeschreven sluitingstijden. In het besluit d.d. 7 mei 2018 wordt tevens een tweede waarschuwing voor vertrouwen gegeven. In geval de wijze van exploiteren niet zou worden aangepast, kan/zal verweerder zijn vertrouwen in eisers als ondernemers verliezen. Bij besluit van 4 juni 2018 heeft verweerder aan [naam hotel] een eerste bestuurlijke waarschuwing gegeven omdat de inrichting geopend was terwijl de exploitatievergunning was verlopen. Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft verweerder aan [naam hotel] een bestuurlijke waarschuwing gegeven omdat de inrichting voor het publiek was geopend zonder dat er een exploitant of beheerder aanwezig was. 1.3 Het primaire besluit is gebaseerd op de rapportages van Stadsbeheer van 3 december 2018, 20 januari 2019 en 31 januari 2019 en de rapportage van de politie van 11 februari 2019. Uit deze rapportages blijkt het volgende: T.a.v. [naam eiser 1]: - Op 21 oktober 2017 was er een feest gaande in de inrichting, terwijl de vergunning deze vorm van exploitatie niet toeliet. Tevens was er gedurende dat feest geen beheerder aanwezig. - Op 25 december 2017 heeft zich een ernstig geweldsincident voorgedaan in de inrichting. - Op 27 januari 2018 is geconstateerd dat het terras na sluitingstijd werd geëxploiteerd. Hiermee is artikel 2:29, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV) overtreden. - Op 29 januari 2018 is geconstateerd dat er na sluitingstijd werd geëxploiteerd. - Op 11 maart 2018 constateerde de politie dat vanuit de inrichting meer dan achtergrondmuziek ten gehore werd gebracht. De muziek was vanuit de inrichting op straat te horen. - Op 16 juli 2018 constateerde de politie dat het terras buiten de toegestane tijden werd geëxploiteerd. - Op 28 juli 2018 constateerde de politie dat vanuit de inrichting meer dan achtergrondmuziek werd geproduceerd - Op 31 januari 2019 werd geconstateerd dat er geen beheerder in de inrichting aanwezig was. - Op 3 februari 2019 werden de sluitingstijden overtreden. Voorts werd er meer dan achtergrondmuziek te gehore gebracht. - Ook was er op 3 februari 2019 voor de tweede maal geen beheerder aanwezig. T.a.v. [naam hotel]: - Op 12 mei 2018 werd geconstateerd dat de inrichting geopend was terwijl de exploitatievergunning was verlopen. - Op 26 oktober 2018 werd geconstateerd dat er sprake was van een overtreding van artikel 2:30a, eerste lid, van de APV. In de inrichting was geen beheerder aanwezig die op de exploitatievergunning opgenomen staat. - Op 25 november 2018 werd nogmaals geconstateerd dat er geen beheerder aanwezig was. - Op 20 januari 2019 werd voor de derde keer geconstateerd dat er geen beheerder aanwezig was. Als gevolg van het primaire besluit mogen eisers gedurende 12 maanden geen voedingsmiddelen en drank aan de gasten van de hotels aanbieden. Een openbare inrichting mag volgens artikel 1, vijfde lid, onder a, van het Besluit openbare inrichtingen 2017 geen gebruik maken van de vrijstelling van de vergunning plicht (zoals het verstrekken van ontbijt) als de vergunning naar aanleiding van een bestuurlijke maatregel is ingetrokken. 1.4 Tegen het primaire besluit hebben eisers bezwaar gemaakt en tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De zitting bij de voorzieningenrechter heeft op 25 juni 2019 plaatsgevonden. Ter zitting hebben partijen afgesproken dat vanaf 26 juni 2019 in de twee ter zake doende inrichtingen van eisers, zeven dagen per week, van 7.00 uur tot 12.00 uur ontbijt mag worden geserveerd en dat eisers ontbijtpakketten mogen meegeven aan vertrekkende gasten. Het verzoek om een voorlopige voorziening is tegen deze achtergrond ingetrokken. 1.5 Na een hoorzitting, waarbij eisers zijn verschenen, heeft de Algemene Bezwaarschriftencommissie op 3 september 2019 verweerder geadviseerd het primaire besluit te handhaven en het bezwaar ongegrond te verklaren. 2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder, met verwijzing naar het uitgebrachte advies, het verlies van vertrouwen in eisers als exploitanten van de horeca-inrichtingen ten grondslag gelegd. Daarbij is overwogen dat in de periode van oktober 2017 tot en met februari 2019 veertien malen is geconstateerd dat de inrichtingen niet overeenkomstig de ter zake geldende wet- en regelgeving werden geëxploiteerd. Verweerder rekent het eisers daarbij zeer aan dat de overtredingen hebben plaatsgevonden zeer kort na het ernstige geweldsincident op 25 december 2017. Naar de mening van verweerder hebben de feiten die zich hebben voorgedaan geleid tot aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting en hebben de gegeven waarschuwingen, een last onder dwangsom, een bestuurlijke maatregel en door eisers zelf getroffen maatregelen, niet tot het gewenste effect geleid. Omdat een exploitatievergunning persoonsgebonden is en er geen vertrouwen meer is in de ondernemers zijn alle exploitatievergunningen van deze exploitanten ingetrokken. 3. Eisers stellen zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met de proportionaliteit en de subsidiariteit. Zij menen dat verweerder geen goede belangenafweging heeft gemaakt. Gelet op de stappenplannen in het Handhavingsarrangement is ook onduidelijk waarom verweerder geen minder verstrekkende maatregelen heeft getroffen. Daar komt bij dat het ontnemen van de mogelijkheid om ontbijt te leveren vergaande gevolgen heeft voor eisers. Verder voeren eisers aan dat niet of onvoldoende door verweerder is meegewogen dat [naam hotel] de bedrijfsvoering grondig had aangepast om verdere overtredingen te voorkomen. Ook stellen eisers zich op het standpunt dat uit de stappenplannen van de Horecanota Rotterdam 2017-2021 (de Horecanota) blijkt dat er een opbouwende lijn zit in de ernst van de maatregelen en sancties voordat tot intrekking kan worden overgegaan en een dergelijke opbouw ontbreekt in het geval van eisers. Eisers menen dat verweerder had kunnen volstaan met minder vergaande maatregelen. Daarnaast had verweerder rekening moeten houden met het feit dat er een jaar en vijf maanden verstreken was sinds de bestuurlijke maatregel en waarschuwing voor vertrouwen op 29 december 2017. Verweerder heeft het tijdsverloop ten onrechte niet meegewogen bij de belangenafweging of de toepassing van de subsidiariteit en proportionaliteit. Ook heeft er geen geweldsincident meer plaatsgevonden na het incident van december 2017. De aard van de overtredingen en de mate waarin die de openbare orde zouden hebben geschonden rechtvaardigen ook niet zonder meer dat verschillende minder vergaande maatregelen niet werden genomen. Ook rechtvaardigt de enkele stelling dat de exploitatievergunningen persoonsgebonden zijn omdat zij op dezelfde naam staan niet dat alle vergunningen worden ingetrokken. Verder betwisten eisers de gestelde overtredingen.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Vaz, rechter, in aanwezigheid van mr. F. van Ommeren, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 1 juli 2021. de griffier is buiten staat de rechter is verhinderd te tekenen griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 19/6457 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2021 in de zaak tussen [naam eiser 1], te [vestigingsplaats eiser 1], en [naam eiser 2] , tevens h.o.d.n. [naam hotel], te [vestigingsplaats eiser 2], eisers, gemachtigde: mr. J. Nagtegaal, en de burgemeester van Rotterdam, verweerder, gemachtigde: mr. E. van Lunteren.

Bij besluit van 6 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eisers verleende exploitatievergunningen en Drank- en Horecawetvergunningen voor [naam eiser 1] ([naam eiser 1]), gevestigd aan de [adres 1] en het [naam hotel] ([naam hotel]), gevestigd aan [adres 2], voor onbepaalde tijd ingetrokken. Bij besluit van 8 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 7 januari 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eisers hebben nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2021. Eisers zijn verschenen, vertegenwoordigd door [naam 1], [naam 2] en [naam 3], en bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Op 11 mei 2017 is aan [naam eiser 1] een exploitatievergunning verleend en zijn de leidinggevenden van deze inrichting op de bestaande Drank- en Horecawetvergunning gewijzigd. Op 14 september 2018 is aan [naam hotel] een exploitatievergunning verleend en zijn er leidinggevenden van deze inrichting op de bestaande Drank- en Horecawetvergunning bijgeschreven. 1.2 Bij besluit van 29 december 2017 heeft verweerder aan [naam eiser 1] een bestuurlijke maatregel opgelegd inhoudende het vaststellen van de sluitingstijd van deze inrichting op 02.00 uur. Ook heeft verweerder aan [naam eiser 1] een waarschuwing voor vertrouwen gegeven in verband met een geweldsincident op 25 december 2017. Bij het geven van deze waarschuwing zijn de gebeurtenissen d.d. 21 oktober 2017 betrokken. Op 7 mei 2018 heeft verweerder aan [naam eiser 1] een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van de in de exploitatievergunning voorgeschreven sluitingstijden. In het besluit d.d. 7 mei 2018 wordt tevens een tweede waarschuwing voor vertrouwen gegeven. In geval de wijze van exploiteren niet zou worden aangepast, kan/zal verweerder zijn vertrouwen in eisers als ondernemers verliezen. Bij besluit van 4 juni 2018 heeft verweerder aan [naam hotel] een eerste bestuurlijke waarschuwing gegeven omdat de inrichting geopend was terwijl de exploitatievergunning was verlopen. Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft verweerder aan [naam hotel] een bestuurlijke waarschuwing gegeven omdat de inrichting voor het publiek was geopend zonder dat er een exploitant of beheerder aanwezig was. 1.3 Het primaire besluit is gebaseerd op de rapportages van Stadsbeheer van 3 december 2018, 20 januari 2019 en 31 januari 2019 en de rapportage van de politie van 11 februari 2019. Uit deze rapportages blijkt het volgende: T.a.v. [naam eiser 1]: - Op 21 oktober 2017 was er een feest gaande in de inrichting, terwijl de vergunning deze vorm van exploitatie niet toeliet. Tevens was er gedurende dat feest geen beheerder aanwezig. - Op 25 december 2017 heeft zich een ernstig geweldsincident voorgedaan in de inrichting. - Op 27 januari 2018 is geconstateerd dat het terras na sluitingstijd werd geëxploiteerd. Hiermee is artikel 2:29, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV) overtreden. - Op 29 januari 2018 is geconstateerd dat er na sluitingstijd werd geëxploiteerd. - Op 11 maart 2018 constateerde de politie dat vanuit de inrichting meer dan achtergrondmuziek ten gehore werd gebracht. De muziek was vanuit de inrichting op straat te horen. - Op 16 juli 2018 constateerde de politie dat het terras buiten de toegestane tijden werd geëxploiteerd. - Op 28 juli 2018 constateerde de politie dat vanuit de inrichting meer dan achtergrondmuziek werd geproduceerd - Op 31 januari 2019 werd geconstateerd dat er geen beheerder in de inrichting aanwezig was. - Op 3 februari 2019 werden de sluitingstijden overtreden. Voorts werd er meer dan achtergrondmuziek te gehore gebracht. - Ook was er op 3 februari 2019 voor de tweede maal geen beheerder aanwezig. T.a.v. [naam hotel]: - Op 12 mei 2018 werd geconstateerd dat de inrichting geopend was terwijl de exploitatievergunning was verlopen. - Op 26 oktober 2018 werd geconstateerd dat er sprake was van een overtreding van artikel 2:30a, eerste lid, van de APV. In de inrichting was geen beheerder aanwezig die op de exploitatievergunning opgenomen staat. - Op 25 november 2018 werd nogmaals geconstateerd dat er geen beheerder aanwezig was. - Op 20 januari 2019 werd voor de derde keer geconstateerd dat er geen beheerder aanwezig was. Als gevolg van het primaire besluit mogen eisers gedurende 12 maanden geen voedingsmiddelen en drank aan de gasten van de hotels aanbieden. Een openbare inrichting mag volgens artikel 1, vijfde lid, onder a, van het Besluit openbare inrichtingen 2017 geen gebruik maken van de vrijstelling van de vergunning plicht (zoals het verstrekken van ontbijt) als de vergunning naar aanleiding van een bestuurlijke maatregel is ingetrokken. 1.4 Tegen het primaire besluit hebben eisers bezwaar gemaakt en tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De zitting bij de voorzieningenrechter heeft op 25 juni 2019 plaatsgevonden. Ter zitting hebben partijen afgesproken dat vanaf 26 juni 2019 in de twee ter zake doende inrichtingen van eisers, zeven dagen per week, van 7.00 uur tot 12.00 uur ontbijt mag worden geserveerd en dat eisers ontbijtpakketten mogen meegeven aan vertrekkende gasten. Het verzoek om een voorlopige voorziening is tegen deze achtergrond ingetrokken. 1.5 Na een hoorzitting, waarbij eisers zijn verschenen, heeft de Algemene Bezwaarschriftencommissie op 3 september 2019 verweerder geadviseerd het primaire besluit te handhaven en het bezwaar ongegrond te verklaren. 2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder, met verwijzing naar het uitgebrachte advies, het verlies van vertrouwen in eisers als exploitanten van de horeca-inrichtingen ten grondslag gelegd. Daarbij is overwogen dat in de periode van oktober 2017 tot en met februari 2019 veertien malen is geconstateerd dat de inrichtingen niet overeenkomstig de ter zake geldende wet- en regelgeving werden geëxploiteerd. Verweerder rekent het eisers daarbij zeer aan dat de overtredingen hebben plaatsgevonden zeer kort na het ernstige geweldsincident op 25 december 2017. Naar de mening van verweerder hebben de feiten die zich hebben voorgedaan geleid tot aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting en hebben de gegeven waarschuwingen, een last onder dwangsom, een bestuurlijke maatregel en door eisers zelf getroffen maatregelen, niet tot het gewenste effect geleid. Omdat een exploitatievergunning persoonsgebonden is en er geen vertrouwen meer is in de ondernemers zijn alle exploitatievergunningen van deze exploitanten ingetrokken. 3. Eisers stellen zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met de proportionaliteit en de subsidiariteit. Zij menen dat verweerder geen goede belangenafweging heeft gemaakt. Gelet op de stappenplannen in het Handhavingsarrangement is ook onduidelijk waarom verweerder geen minder verstrekkende maatregelen heeft getroffen. Daar komt bij dat het ontnemen van de mogelijkheid om ontbijt te leveren vergaande gevolgen heeft voor eisers. Verder voeren eisers aan dat niet of onvoldoende door verweerder is meegewogen dat [naam hotel] de bedrijfsvoering grondig had aangepast om verdere overtredingen te voorkomen. Ook stellen eisers zich op het standpunt dat uit de stappenplannen van de Horecanota Rotterdam 2017-2021 (de Horecanota) blijkt dat er een opbouwende lijn zit in de ernst van de maatregelen en sancties voordat tot intrekking kan worden overgegaan en een dergelijke opbouw ontbreekt in het geval van eisers. Eisers menen dat verweerder had kunnen volstaan met minder vergaande maatregelen. Daarnaast had verweerder rekening moeten houden met het feit dat er een jaar en vijf maanden verstreken was sinds de bestuurlijke maatregel en waarschuwing voor vertrouwen op 29 december 2017. Verweerder heeft het tijdsverloop ten onrechte niet meegewogen bij de belangenafweging of de toepassing van de subsidiariteit en proportionaliteit. Ook heeft er geen geweldsincident meer plaatsgevonden na het incident van december 2017. De aard van de overtredingen en de mate waarin die de openbare orde zouden hebben geschonden rechtvaardigen ook niet zonder meer dat verschillende minder vergaande maatregelen niet werden genomen. Ook rechtvaardigt de enkele stelling dat de exploitatievergunningen persoonsgebonden zijn omdat zij op dezelfde naam staan niet dat alle vergunningen worden ingetrokken. Verder betwisten eisers de gestelde overtredingen.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Vaz, rechter, in aanwezigheid van mr. F. van Ommeren, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 1 juli 2021. de griffier is buiten staat de rechter is verhinderd te tekenen griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Ook zijn drie van de gestelde overtredingen eisers pas bij het primaire besluit tegengeworpen waardoor zij niet de kans hebben gehad om hiervan te herstellen en zijn deze gebaseerd op oncontroleerbare mutaties. Daarnaast menen zij dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 10, tweede lid, van de Europese Dienstenrichtlijn omdat het voor een exploitant met verschillende bedrijfsvoeringen onduidelijk is hoe het criterium ‘vertrouwen van de ondernemer’ en de handhaving wordt ingevuld waardoor dit willekeur in de hand werkt. Eisers stellen zich op het standpunt dat er geen sprake was een structureel laakbare bedrijfsvoering in strijd met de openbare orde. 4.1. Bij de beoordeling van het beroep zijn in het bijzonder de volgende bepalingen van belang. In artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV is bepaald dat de burgemeester, onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 van de APV, de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd kan intrekken indien naar zijn oordeel zich in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed. In artikel 31, eerste lid, onder c, van de DHW is bepaald dat een vergunning door de burgemeester wordt ingetrokken indien zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. 4.2. Verweerder hanteert bij de uitoefening van de bevoegdheid op grond van artikel 2:28, zesde lid, onder a, van de APV het handhavingsarrangement van de Horecanota. Uit de Horecanota volgt dat ‘wanneer de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld, verweerder kan besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is. Verweerder meent dan dat de ondernemer met zijn exploitatie een gevaar vormt voor de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat en treft maatregelen om een verstoring daarvan in de toekomst tegen te gaan. Dit geldt eveneens wanneer een ondernemer telkens bepalingen in de APV overtreedt en zich door de getroffen maatregelen er niet toe laat leiden zijn bedrijfsvoering dusdanig aan te passen dat hij overtredingen of incidenten in de toekomst voorkomt. Verweerder kan dan oordelen dat hij zijn vertrouwen in de desbetreffende ondernemer is kwijtgeraakt.’ 5.1 Niet in geschil is dat verweerder het bevoegd gezag is om de exploitatievergunningen en de Drank- en Horecawetvergunningen in te trekken. Bij de beslissing om een exploitatievergunning in te trekken op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV en de Horecanota komt verweerder beoordelingsruimte toe. De rechtbank moet het bestreden besluit daarom terughoudend toetsen. 5.2 De rechtbank overweegt dat het ontvallen van het vertrouwen is gebaseerd op de rapportages van de politie en Stadsbeheer waaruit blijkt dat zich een veelheid aan overtredingen en incidenten hebben voorgedaan. Met betrekking tot de overtredingen en incidenten overweegt de rechtbank als volgt. Niet in geschil is dat er op 25 december 2017 een ernstig geweldsincident in [naam eiser 1] heeft plaatsgevonden. De rechtbank overweegt dat een ernstig geweldsincident een bedreiging is voor de openbare orde en veiligheid en leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting. De stelling van eisers dat zij niet betrokken waren bij het incident en na het incident maatregelen hebben getroffen maakt dit niet anders nu eisers als exploitanten te allen tijde verantwoordelijk zijn voor de exploitatie van de horeca-inrichtingen. Met betrekking tot de overtreding op 31 januari 2019 in de [naam eiser 1] overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat er geen beheerder aanwezig was omdat de beheerder eten was gaan halen. Dat er wel iemand aanwezig was die later op de beheerderslijst is geplaatst, maakt niet dat er geen sprake was van een overtreding nu die persoon op de betreffende datum nog geen beheerder was. Wat betreft de stelling van eisers dat drie van de gestelde overtredingen pas bij het primaire besluit zijn tegengeworpen waardoor zij niet de kans hebben gehad om hiervan te herstellen, overweegt de rechtbank dat het hier gaat om overtredingen die geconstateerd zijn door de politie op 11 maart 2018, 16 juli 2018 en 28 juli 2018 waar [naam eiser 1] bij betrokken was. Daarnaast gaat het om overtredingen die zich in het geheel niet zouden mogen voordoen. Ook kan de rechtbank de stelling van eisers niet volgen dat deze overtredingen zijn gebaseerd op oncontroleerbare mutaties nu het gaat om mutaties die ambtsedig door de politie zijn opgemaakt. Verder overweegt de rechtbank dat eisers geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd die maken dat verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van het op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte politierapport (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:543). Hetzelfde geldt voor de geconstateerde overtreding op 3 februari 2019. Niet aannemelijk is gemaakt waarom verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van de politierapportage van 11 februari 2019. Uit deze rapportage blijkt namelijk dat er voor de avond van 3 februari 2019 weliswaar een ‘verlaatje’ was aangevraagd, maar dat de politieagenten buiten de inrichting om 4.30 uur en om 5.20 uur harde muziek hebben geconstateerd. Nu er sprake is geweest van het meer dan achtergrondmuziek ten gehore brengen van geluid en een ‘geluidje’ tot maximaal 02.00 uur geldig was, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er sprake was van een overtreding. Daarnaast is niet vastgesteld dat er een beheerder in de [naam eiser 1] aanwezig was en deze dient duidelijk in de inrichting aanwezig te zijn. Wat betreft de stelling van eisers dat er op 12 mei 2018 geen schending van de openbare orde was door het niet tijdig aanvragen van een verlenging van de vergunning voor [naam hotel], overweegt de rechtbank dat elke overtreding van de APV een schending van de openbare orde oplevert. Hieronder valt ook het exploiteren van een inrichting zonder een daartoe strekkende exploitatievergunning. Wat betreft de stelling van eisers dat er geen beheerder aanwezig was in het [naam hotel] op 26 oktober 2018 omdat de bar/het restaurant gesloten was overweegt de rechtbank als volgt. Het is in de rapportage inderdaad onduidelijk gebleven of met ‘de inrichting’ de bar of restaurant wordt bedoeld of het hotel. Volgens de Horecanota is een bedrijf open voor publiek, wanneer de deur geopend is en iedereen feitelijk het bedrijf kan binnengaan of wanneer er bezoekers in het bedrijf zijn (ook als de deur dicht is). Indien het bedrijf geopend is voor publiek, dient er een beheerder aanwezig te zijn. Niet in geschil is dat er op 26 oktober 2018 geen beheerder aanwezig was. Nu de medewerker van het [naam hotel] heeft verklaard dat de inrichting open was voor publiek, de deur naar de bar/het restaurant geopend was en de controle tijdens reguliere openingstijden van het [naam hotel] heeft plaatsgevonden, kan de rechtbank het standpunt van verweerder volgen dat de bar/het restaurant geopend was en dat er daardoor sprake was van een overtreding omdat er geen beheerder was. Wat betreft het niet aanwezig zijn van een beheerder in het [naam hotel] op 25 november 2018 en 20 januari 2019 overweegt de rechtbank dat gelet op hetgeen door de inspecteurs tijdens de inspecties is waargenomen het aannemelijk is dat de bar/het restaurant geopend was.

Ook zijn drie van de gestelde overtredingen eisers pas bij het primaire besluit tegengeworpen waardoor zij niet de kans hebben gehad om hiervan te herstellen en zijn deze gebaseerd op oncontroleerbare mutaties. Daarnaast menen zij dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 10, tweede lid, van de Europese Dienstenrichtlijn omdat het voor een exploitant met verschillende bedrijfsvoeringen onduidelijk is hoe het criterium ‘vertrouwen van de ondernemer’ en de handhaving wordt ingevuld waardoor dit willekeur in de hand werkt. Eisers stellen zich op het standpunt dat er geen sprake was een structureel laakbare bedrijfsvoering in strijd met de openbare orde. 4.1. Bij de beoordeling van het beroep zijn in het bijzonder de volgende bepalingen van belang. In artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV is bepaald dat de burgemeester, onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 van de APV, de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd kan intrekken indien naar zijn oordeel zich in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed. In artikel 31, eerste lid, onder c, van de DHW is bepaald dat een vergunning door de burgemeester wordt ingetrokken indien zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. 4.2. Verweerder hanteert bij de uitoefening van de bevoegdheid op grond van artikel 2:28, zesde lid, onder a, van de APV het handhavingsarrangement van de Horecanota. Uit de Horecanota volgt dat ‘wanneer de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld, verweerder kan besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is. Verweerder meent dan dat de ondernemer met zijn exploitatie een gevaar vormt voor de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat en treft maatregelen om een verstoring daarvan in de toekomst tegen te gaan. Dit geldt eveneens wanneer een ondernemer telkens bepalingen in de APV overtreedt en zich door de getroffen maatregelen er niet toe laat leiden zijn bedrijfsvoering dusdanig aan te passen dat hij overtredingen of incidenten in de toekomst voorkomt. Verweerder kan dan oordelen dat hij zijn vertrouwen in de desbetreffende ondernemer is kwijtgeraakt.’ 5.1 Niet in geschil is dat verweerder het bevoegd gezag is om de exploitatievergunningen en de Drank- en Horecawetvergunningen in te trekken. Bij de beslissing om een exploitatievergunning in te trekken op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV en de Horecanota komt verweerder beoordelingsruimte toe. De rechtbank moet het bestreden besluit daarom terughoudend toetsen. 5.2 De rechtbank overweegt dat het ontvallen van het vertrouwen is gebaseerd op de rapportages van de politie en Stadsbeheer waaruit blijkt dat zich een veelheid aan overtredingen en incidenten hebben voorgedaan. Met betrekking tot de overtredingen en incidenten overweegt de rechtbank als volgt. Niet in geschil is dat er op 25 december 2017 een ernstig geweldsincident in [naam eiser 1] heeft plaatsgevonden. De rechtbank overweegt dat een ernstig geweldsincident een bedreiging is voor de openbare orde en veiligheid en leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting. De stelling van eisers dat zij niet betrokken waren bij het incident en na het incident maatregelen hebben getroffen maakt dit niet anders nu eisers als exploitanten te allen tijde verantwoordelijk zijn voor de exploitatie van de horeca-inrichtingen. Met betrekking tot de overtreding op 31 januari 2019 in de [naam eiser 1] overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat er geen beheerder aanwezig was omdat de beheerder eten was gaan halen. Dat er wel iemand aanwezig was die later op de beheerderslijst is geplaatst, maakt niet dat er geen sprake was van een overtreding nu die persoon op de betreffende datum nog geen beheerder was. Wat betreft de stelling van eisers dat drie van de gestelde overtredingen pas bij het primaire besluit zijn tegengeworpen waardoor zij niet de kans hebben gehad om hiervan te herstellen, overweegt de rechtbank dat het hier gaat om overtredingen die geconstateerd zijn door de politie op 11 maart 2018, 16 juli 2018 en 28 juli 2018 waar [naam eiser 1] bij betrokken was. Daarnaast gaat het om overtredingen die zich in het geheel niet zouden mogen voordoen. Ook kan de rechtbank de stelling van eisers niet volgen dat deze overtredingen zijn gebaseerd op oncontroleerbare mutaties nu het gaat om mutaties die ambtsedig door de politie zijn opgemaakt. Verder overweegt de rechtbank dat eisers geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd die maken dat verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van het op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte politierapport (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:543). Hetzelfde geldt voor de geconstateerde overtreding op 3 februari 2019. Niet aannemelijk is gemaakt waarom verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van de politierapportage van 11 februari 2019. Uit deze rapportage blijkt namelijk dat er voor de avond van 3 februari 2019 weliswaar een ‘verlaatje’ was aangevraagd, maar dat de politieagenten buiten de inrichting om 4.30 uur en om 5.20 uur harde muziek hebben geconstateerd. Nu er sprake is geweest van het meer dan achtergrondmuziek ten gehore brengen van geluid en een ‘geluidje’ tot maximaal 02.00 uur geldig was, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er sprake was van een overtreding. Daarnaast is niet vastgesteld dat er een beheerder in de [naam eiser 1] aanwezig was en deze dient duidelijk in de inrichting aanwezig te zijn. Wat betreft de stelling van eisers dat er op 12 mei 2018 geen schending van de openbare orde was door het niet tijdig aanvragen van een verlenging van de vergunning voor [naam hotel], overweegt de rechtbank dat elke overtreding van de APV een schending van de openbare orde oplevert. Hieronder valt ook het exploiteren van een inrichting zonder een daartoe strekkende exploitatievergunning. Wat betreft de stelling van eisers dat er geen beheerder aanwezig was in het [naam hotel] op 26 oktober 2018 omdat de bar/het restaurant gesloten was overweegt de rechtbank als volgt. Het is in de rapportage inderdaad onduidelijk gebleven of met ‘de inrichting’ de bar of restaurant wordt bedoeld of het hotel. Volgens de Horecanota is een bedrijf open voor publiek, wanneer de deur geopend is en iedereen feitelijk het bedrijf kan binnengaan of wanneer er bezoekers in het bedrijf zijn (ook als de deur dicht is). Indien het bedrijf geopend is voor publiek, dient er een beheerder aanwezig te zijn. Niet in geschil is dat er op 26 oktober 2018 geen beheerder aanwezig was. Nu de medewerker van het [naam hotel] heeft verklaard dat de inrichting open was voor publiek, de deur naar de bar/het restaurant geopend was en de controle tijdens reguliere openingstijden van het [naam hotel] heeft plaatsgevonden, kan de rechtbank het standpunt van verweerder volgen dat de bar/het restaurant geopend was en dat er daardoor sprake was van een overtreding omdat er geen beheerder was. Wat betreft het niet aanwezig zijn van een beheerder in het [naam hotel] op 25 november 2018 en 20 januari 2019 overweegt de rechtbank dat gelet op hetgeen door de inspecteurs tijdens de inspecties is waargenomen het aannemelijk is dat de bar/het restaurant geopend was.

Gelet op de verschillende overtredingen die zich in een tijdsbestek van minder dan anderhalf jaar hebben voorgedaan heeft verweerder aannemelijk kunnen achten dat met eisers als exploitanten in de toekomst zich in de [naam eiser 1] of het [naam hotel] een feit of feiten zullen voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed. Verweerder heeft zich hierdoor naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij zijn vertrouwen in eisers als exploitanten is verloren. Op grond van de Horecanota kon verweerder op die grond de exploitatievergunningen en de Drank- en Horecawetvergunningen intrekken. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in overeenstemming gehandeld met zijn beleid. 5.3 Met betrekking tot de stelling van eisers dat het tijdsverloop sinds het incident in december 2017 door verweerder meegewogen had moeten worden, overweegt de rechtbank als volgt. Volgens de Horecanota moet inderdaad de gezette handhavingsstap worden herhaald, indien een incident na een jaar maar binnen vijf jaar heeft plaatsgevonden. Dit geldt echter niet voor het onderdeel ‘geen vertrouwen in ondernemer’. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft bij uitspraak van 12 december 2018 (ECLI: NL:RVS:2018:4091) overwogen dat voor de intrekkingsgrond ‘verlies van vertrouwen’ geen concreet stappenplan bestaat. Dat maakt echter niet dat de Horecanota in zoverre niet mocht worden toegepast. Ter zake van deze intrekkingsgrond staat in de Horecanota vermeld dat wanneer de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld, de burgemeester kan besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is. Nu de overtredingen in een tijdsbestek van anderhalf jaar hebben plaatsgevonden, acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder de in deze periode begane overtredingen heeft meegenomen in zijn besluitvorming. Wat betreft het intrekken van beide exploitatievergunningen van eisers overweegt de rechtbank dat de exploitatievergunning persoonsgebonden is. Zodra het vertrouwen in de exploitant is opgezegd dan geldt dit voor alle exploitatievergunningen waarbij de exploitant betrokken is omdat er geen vertrouwen meer is in de persoon. Ook al hebben alle overtredingen alleen in één inrichting plaatsgevonden, ook dan kunnen beide exploitatievergunningen worden ingetrokken. In dit verband merkt de rechtbank op dat in beide inrichtingen overtredingen hebben plaatsgevonden. Ook de stelling van eisers dat meegewogen dient te worden dat de bedrijfsvoering van [naam hotel] grondig is aangepast en dat er vier nieuwe beheerders zijn bijgeschreven, slaagt niet omdat er ondanks waarschuwingen en maatregelen tot driemaal toe een overtreding is geweest voor het niet aanwezig zijn van een beheerder in het [naam hotel]. 5.4 De rechtbank is van oordeel dat de intrekking van de exploitatievergunningen geen schending van het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel oplevert. Voordat verweerder is overgegaan tot het toepassen van de meest verstrekkende bevoegdheid van intrekking van de vergunningen, heeft verweerder eerst gekozen voor minder verstrekkende maatregelen. Zo heeft verweerder eerst aan eisers meerdere waarschuwingen gegeven, een bestuurlijke maatregel en een last onder dwangsom opgelegd. Gelet hierop acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder uiteindelijk heeft besloten om over te gaan tot meer verstrekkende maatregelen. Verweerder kon in het kader van de belangenafweging in redelijkheid een groter gewicht toekennen aan het algemene belang bij het voorkomen van aantasting van de openbare orde en het woon- en leefklimaat dan aan het financieel belang van eisers bij de voortzetting van de exploitatie van de inrichtingen. De stelling van eisers dat het ontnemen van de mogelijkheid om ontbijt te leveren onevenredige gevolgen heeft voor eisers, slaagt ook niet. Zoals de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 7 januari 2020 heeft overwegen is het allereerst niet ongebruikelijk dat in een voorlopige voorziening hangende bezwaar een voorziening wordt getroffen die geldt tot de nog te nemen beslissing op bezwaar of tot zes weken na de nog te nemen beslissing op bezwaar. Daarnaast is inherent aan de getroffen maatregel dat eisers financieel hard worden geraakt. Dat eisers veel hebben geïnvesteerd in de inrichtingen maakt dit niet anders. Gelet hierop zijn de gevolgen van de intrekking niet onevenredig in verhouding tot de met de Horecanota te dienen doelen van bescherming van de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat. De keuze van verweerder om niet te volstaan met een minder ingrijpende maatregel acht de rechtbank dan ook niet onredelijk. 5.5. Het betoog van eisers dat met het bestreden besluit artikel 10 van de Europese Dienstenrichtlijn is geschonden omdat onduidelijk is hoe het criterium ‘vertrouwen van de ondernemer’ en de handhaving wordt ingevuld, faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen – zie de uitspraken van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2168 en ECLI:NL:RVS:2020:2169 – is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Europese Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Europese Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van artikel 10, eerste lid, moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, moeten deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend zijn gemaakt. Artikel 10 verzet zich dus in beginsel niet tegen een vergunningsvoorwaarde bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist het Unierecht in zo’n geval dat vooraf duidelijk is onder welke omstandigheden aan die vergunningsvoorwaarde wordt voldaan (zie punt 58 uit het arrest van het Hof van 8 mei 2013, ECLI:EU:C: 2013:288, Libert ). De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan er niet aan in de weg dat die specificatie plaatsvindt op bestuurlijk niveau, bijvoorbeeld in een beleidsregel of blijkens een vaste bestuurspraktijk. 5.6. De rechtbank is van oordeel dat uit de Horecanota voldoende duidelijk blijkt onder welke omstandigheden verweerder kan oordelen dat hij zijn vertrouwen in de desbetreffende ondernemer is kwijtgeraakt. Het criterium dat is genoemd in de wettelijke bepaling waarop de intrekking is gebaseerd, betreft “indien naar zijn oordeel in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed”. Dat criterium is voldoende duidelijk en objectief en is vervolgens uitgewerkt in de Horecanota. Het is in beginsel voldoende duidelijk wanneer het vereiste dat er geen vertrouwen meer is in de exploitant wordt tegengeworpen. In de Horecanota staat dat de burgemeester kan besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is indien de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld. De burgemeester meent dan dat de ondernemer met zijn exploitatie een gevaar vormt voor de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat en treft maatregelen om een verstoring daarvan in de toekomst tegen te gaan.

Gelet op de verschillende overtredingen die zich in een tijdsbestek van minder dan anderhalf jaar hebben voorgedaan heeft verweerder aannemelijk kunnen achten dat met eisers als exploitanten in de toekomst zich in de [naam eiser 1] of het [naam hotel] een feit of feiten zullen voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed. Verweerder heeft zich hierdoor naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij zijn vertrouwen in eisers als exploitanten is verloren. Op grond van de Horecanota kon verweerder op die grond de exploitatievergunningen en de Drank- en Horecawetvergunningen intrekken. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in overeenstemming gehandeld met zijn beleid. 5.3 Met betrekking tot de stelling van eisers dat het tijdsverloop sinds het incident in december 2017 door verweerder meegewogen had moeten worden, overweegt de rechtbank als volgt. Volgens de Horecanota moet inderdaad de gezette handhavingsstap worden herhaald, indien een incident na een jaar maar binnen vijf jaar heeft plaatsgevonden. Dit geldt echter niet voor het onderdeel ‘geen vertrouwen in ondernemer’. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft bij uitspraak van 12 december 2018 (ECLI: NL:RVS:2018:4091) overwogen dat voor de intrekkingsgrond ‘verlies van vertrouwen’ geen concreet stappenplan bestaat. Dat maakt echter niet dat de Horecanota in zoverre niet mocht worden toegepast. Ter zake van deze intrekkingsgrond staat in de Horecanota vermeld dat wanneer de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld, de burgemeester kan besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is. Nu de overtredingen in een tijdsbestek van anderhalf jaar hebben plaatsgevonden, acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder de in deze periode begane overtredingen heeft meegenomen in zijn besluitvorming. Wat betreft het intrekken van beide exploitatievergunningen van eisers overweegt de rechtbank dat de exploitatievergunning persoonsgebonden is. Zodra het vertrouwen in de exploitant is opgezegd dan geldt dit voor alle exploitatievergunningen waarbij de exploitant betrokken is omdat er geen vertrouwen meer is in de persoon. Ook al hebben alle overtredingen alleen in één inrichting plaatsgevonden, ook dan kunnen beide exploitatievergunningen worden ingetrokken. In dit verband merkt de rechtbank op dat in beide inrichtingen overtredingen hebben plaatsgevonden. Ook de stelling van eisers dat meegewogen dient te worden dat de bedrijfsvoering van [naam hotel] grondig is aangepast en dat er vier nieuwe beheerders zijn bijgeschreven, slaagt niet omdat er ondanks waarschuwingen en maatregelen tot driemaal toe een overtreding is geweest voor het niet aanwezig zijn van een beheerder in het [naam hotel]. 5.4 De rechtbank is van oordeel dat de intrekking van de exploitatievergunningen geen schending van het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel oplevert. Voordat verweerder is overgegaan tot het toepassen van de meest verstrekkende bevoegdheid van intrekking van de vergunningen, heeft verweerder eerst gekozen voor minder verstrekkende maatregelen. Zo heeft verweerder eerst aan eisers meerdere waarschuwingen gegeven, een bestuurlijke maatregel en een last onder dwangsom opgelegd. Gelet hierop acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder uiteindelijk heeft besloten om over te gaan tot meer verstrekkende maatregelen. Verweerder kon in het kader van de belangenafweging in redelijkheid een groter gewicht toekennen aan het algemene belang bij het voorkomen van aantasting van de openbare orde en het woon- en leefklimaat dan aan het financieel belang van eisers bij de voortzetting van de exploitatie van de inrichtingen. De stelling van eisers dat het ontnemen van de mogelijkheid om ontbijt te leveren onevenredige gevolgen heeft voor eisers, slaagt ook niet. Zoals de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 7 januari 2020 heeft overwegen is het allereerst niet ongebruikelijk dat in een voorlopige voorziening hangende bezwaar een voorziening wordt getroffen die geldt tot de nog te nemen beslissing op bezwaar of tot zes weken na de nog te nemen beslissing op bezwaar. Daarnaast is inherent aan de getroffen maatregel dat eisers financieel hard worden geraakt. Dat eisers veel hebben geïnvesteerd in de inrichtingen maakt dit niet anders. Gelet hierop zijn de gevolgen van de intrekking niet onevenredig in verhouding tot de met de Horecanota te dienen doelen van bescherming van de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat. De keuze van verweerder om niet te volstaan met een minder ingrijpende maatregel acht de rechtbank dan ook niet onredelijk. 5.5. Het betoog van eisers dat met het bestreden besluit artikel 10 van de Europese Dienstenrichtlijn is geschonden omdat onduidelijk is hoe het criterium ‘vertrouwen van de ondernemer’ en de handhaving wordt ingevuld, faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen – zie de uitspraken van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2168 en ECLI:NL:RVS:2020:2169 – is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Europese Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Europese Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van artikel 10, eerste lid, moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, moeten deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend zijn gemaakt. Artikel 10 verzet zich dus in beginsel niet tegen een vergunningsvoorwaarde bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist het Unierecht in zo’n geval dat vooraf duidelijk is onder welke omstandigheden aan die vergunningsvoorwaarde wordt voldaan (zie punt 58 uit het arrest van het Hof van 8 mei 2013, ECLI:EU:C: 2013:288, Libert ). De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan er niet aan in de weg dat die specificatie plaatsvindt op bestuurlijk niveau, bijvoorbeeld in een beleidsregel of blijkens een vaste bestuurspraktijk. 5.6. De rechtbank is van oordeel dat uit de Horecanota voldoende duidelijk blijkt onder welke omstandigheden verweerder kan oordelen dat hij zijn vertrouwen in de desbetreffende ondernemer is kwijtgeraakt. Het criterium dat is genoemd in de wettelijke bepaling waarop de intrekking is gebaseerd, betreft “indien naar zijn oordeel in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed”. Dat criterium is voldoende duidelijk en objectief en is vervolgens uitgewerkt in de Horecanota. Het is in beginsel voldoende duidelijk wanneer het vereiste dat er geen vertrouwen meer is in de exploitant wordt tegengeworpen. In de Horecanota staat dat de burgemeester kan besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is indien de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld. De burgemeester meent dan dat de ondernemer met zijn exploitatie een gevaar vormt voor de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat en treft maatregelen om een verstoring daarvan in de toekomst tegen te gaan.