ECLI:NL:RVS:2022:1560

202100574/1/A3. Datum uitspraak: 1 juni 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: New York Pizza Utrecht Centrum B.V. (hierna: de vennootschap), gevestigd te Utrecht, appellante, tegen de uitspraak van 2 december 2020 van de rechtbank Midden-­Nederland in zaak nr. 19/2515 in het geding tussen: de vennootschap en de burgemeester van Utrecht.

Bij besluit van 22 oktober 2018 heeft de burgemeester afwijzend beslist op de aanvraag van de vennootschap om de bij besluit van 23 juli 2013 verleende vergunning voor de exploitatie van horecabedrijf New York Pizza Utrecht Centrum (hierna: het horecabedrijf) te wijzigen en die vergunning ingetrokken. Bij besluit van 20 mei 2019 heeft de burgemeester het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij tussenuitspraak van 14 mei 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de burgemeester in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen. Bij brief van 16 juni 2020 heeft de burgemeester de motivering van het besluit van 20 mei 2019 aangevuld. Bij uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank het door de vennootschap tegen het besluit van 20 mei 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht. Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2021, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door [leidinggevende], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A. Braxhoven, zijn verschenen.

1.       De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2.       De burgemeester heeft op 23 juli 2013 aan [leidinggevende] in privé een vergunning verleend voor de exploitatie van het horecabedrijf. In die vergunning is [leidinggevende] als één van de leidinggevenden vermeld. Op grond van die vergunning konden klanten eten en drinken ter plaatse consumeren en afhalen. Daarnaast beschikte het bedrijf over een bezorgdienst. Op 29 mei 2018 heeft de vennootschap een aanvraag ingediend om deze exploitatievergunning te wijzigen. De aanvraag ziet op een wijziging van de rechtsvorm van een eenmanszaak in een besloten vennootschap en het bij- en afschrijven van leidinggevenden. De besluiten van 22 oktober 2018 en 20 mei 2019 3.       In het besluit van 22 oktober 2018 heeft de burgemeester de aanvraag afgewezen en de op 23 juli 2013 verleende exploitatievergunning ingetrokken. In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (hierna: de Horecaverordening) staat dat voor het verkrijgen van een exploitatievergunning vereist is dat de leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Volgens de burgemeester voldoet [leidinggevende] niet aan dit vereiste. Aan dit standpunt heeft hij ten grondslag gelegd dat hij, i) op 28 september 2010 een snelheidsovertreding heeft begaan die heeft geleid tot ontzegging van de rijbevoegdheid voor een periode van vier maanden, ii) op 15 april 2014 een snelheidsovertreding heeft begaan die heeft geleid tot ontzegging van de rijbevoegdheid voor een periode van een maand, iii) op 3 juli 2016 een snelheidsovertreding heeft begaan die heeft geleid tot de invordering van zijn rijbewijs, iv) op 5 juli 2016 heeft gereden terwijl zijn rijbewijs was ingevorderd, v) 8 april 2017 oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van de vluchtstrook, vi) op 21 mei 2017 een politieagent in functie heeft beledigd en vii) op 6 maart 2018 een snelheidsovertreding heeft begaan. Daarnaast heeft de burgemeester bij zijn standpunt betrokken dat twee straatcoaches aangifte hebben gedaan van een incident dat heeft plaatsgevonden op 8 augustus 2014, waarbij [leidinggevende] volgens de straatcoaches door rood reed en hen moedwillig bijna aanreed. Verder heeft de burgemeester betrokken dat [leidinggevende] op 20 juni 2015 een fietser heeft aangereden terwijl hij met een te hoge snelheid reed en dat hij op 19 september 2015 door de politie aan de kant is gezet wegens agressief en onveilig rijgedrag. Bij zijn standpunt heeft de burgemeester verder betrokken dat hij [leidinggevende] al in het besluit van 23 juli 2013 erop heeft gewezen dat hij in aanraking was gekomen met de politie en justitie en dat hij hem in dat besluit ook heeft gewaarschuwd dat een volgend feit tot intrekking van de exploitatievergunning zou kunnen leiden. De tussenuitspraak 4.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat artikel 10 van de Dienstenrichtlijn zich niet verzet tegen de in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening neergelegde eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester echter ondeugdelijk gemotiveerd dat in het geval van [leidinggevende] niet aan dit vereiste wordt voldaan. De vennootschap heeft namelijk naar voren gebracht dat kort nadat [leidinggevende] de onderneming in 2013 heeft overgenomen bij hem kanker is geconstateerd, waarvoor hij in 2013 en 2014 operaties en chemokuren heeft ondergaan. Volgens de vennootschap was [leidinggevende] hierdoor vaak emotioneel en is zijn rijgedrag hierdoor te verklaren. De burgemeester is in zijn besluit van 20 mei 2019, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet ingegaan op wat de vennootschap in zoverre heeft aangevoerd. De rechtbank heeft de burgemeester op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. De aanvullende motivering in de brief van 16 juni 2020 5.       In de brief van 16 juni 2020 heeft de burgemeester de motivering van zijn besluit aangevuld. Hij heeft toegelicht dat het weliswaar goed mogelijk is dat [leidinggevende] na de diagnose kanker in de periode 2013-2014 het te hard rijden als uitlaatklep heeft gebruikt voor zijn emoties, maar dat de strafbare gedragingen hierdoor niet worden gerechtvaardigd. Hierbij heeft de burgemeester meegewogen dat de door hem betrokken feiten zijn begaan in de periode 2010-2018 en dat het hierbij bovendien niet alleen gaat om verkeersovertredingen. De burgemeester heeft er verder op gewezen dat uit een uittreksel uit de Justitiële Documentatie van 28 april 2020 blijkt dat [leidinggevende] slechts een paar maanden voor zijn besluit van 22 oktober 2018, namelijk op 14 juli 2018, een geldboete heeft gekregen van € 450,- voor het beledigen van een politieambtenaar in functie. Dit feit, dat hij niet heeft betrokken bij het besluit van 20 mei 2019, versterkt zijn standpunt. Volgens de burgemeester kan [leidinggevende] ook bij de exploitatie van het horecabedrijf worden aangesproken door politieagenten of gemeentelijke toezichthouders. De burgemeester heeft er als gevolg van de gedragingen van [leidinggevende] geen vertrouwen in dat hij de aanwijzingen van de politie en de gemeente op een juiste wijze zal opvolgen en de regels zal naleven. De uitspraak van 2 december 2020 6.       In de uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester met de brief van 16 juni 2020 het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek heeft hersteld. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester deugdelijk gemotiveerd dat [leidinggevende] niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Hij heeft de aanvraag om die reden terecht afgewezen. Dat [leidinggevende] bereid is een cursus via het CBR te volgen of een andere redelijke voorwaarde te accepteren, leidt niet tot een ander oordeel, omdat in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening staat dat de burgemeester een vergunningaanvraag moet afwijzen als een leidinggevende niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Dat de minister van Rechtsbescherming aan [leidinggevende] op 19 mei 2020 een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) heeft verleend voor het screeningsprofiel 'exploitatievergunning' is niet van belang, omdat daarbij een ander toetsingskader geldt. Verder is volgens de rechtbank niet gebleken dat de burgemeester niet alle relevante omstandigheden heeft betrokken, noch dat de aangevoerde omstandigheden van dien aard zijn dat het bestreden besluit onevenredig is. Vanwege het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek heeft de rechtbank het besluit van 20 mei 2019 vernietigd. Omdat de burgemeester dit gebrek in de brief van 16 juni 2020 heeft hersteld, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Hoger beroep 7.       De vennootschap voert in de eerste plaats aan dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening, in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Er ontbreekt een objectieve en duidelijke definitie van het criterium 'in enig opzicht van slecht levensgedrag'. Zo'n definitie is niet opgenomen in de toelichting op de Horecaverordening. De burgemeester heeft ook geen beleidsregel vastgesteld waarin hij heeft uitgewerkt hoe hij dat criterium toepast. Hij volgt op dit punt ook niet een vaste gedragslijn die kenbaar is. Het criterium 'in enig opzicht van slecht levensgedrag' leidt daarom tot willekeurige besluitvorming. Er ontbreekt bovendien een dwingende reden van algemeen belang die het stellen van deze eis rechtvaardigt, aldus de vennootschap. De eis dat een leidinggevende niet van 'slecht levensgedrag' mag zijn, is bovendien discriminerend, omdat deze eis niet wordt gesteld aan exploitanten van bijvoorbeeld supermarkten en benzinestations.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraken, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2022 753   BIJLAGE   Dienstenrichtlijn Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 1.   Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2.   De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 7:12

2.   De beslissing wordt bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan degenen tot wie zij is gericht. Betreft het een besluit dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht, dan wordt de beslissing tevens bekendgemaakt op dezelfde wijze als waarop dat besluit bekendgemaakt is, tenzij het bestreden besluit in stand wordt gelaten. 3.  Zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van de beslissing wordt hiervan mededeling gedaan aan de belanghebbenden die in bezwaar of bij de voorbereiding van het bestreden besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht. 4.  Bij de mededeling, bedoeld in het derde lid, is artikel 6:23 van overeenkomstige toepassing en wordt met het oog op de aanvang van de beroepstermijn zo duidelijk mogelijk aangegeven wanneer de bekendmaking van de beslissing overeenkomstig het tweede lid heeft plaatsgevonden. Artikel 8:51a 1.  De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. 2.  De bestuursrechter bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen. Hij kan deze termijn verlengen. Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 Artikel 7 Eisen 1. Voor het verkrijgen van een exploitatievergunning moeten leidinggevenden aan de volgende eisen voldoen: […] b. zij mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn; […] Artikel 9 Weigeringsgronden 1. De burgemeester weigert de exploitatievergunning: […] b. Indien niet is voldaan aan de eisen zoals gesteld in artikel 7. […]

202100574/1/A3. Datum uitspraak: 1 juni 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: New York Pizza Utrecht Centrum B.V. (hierna: de vennootschap), gevestigd te Utrecht, appellante, tegen de uitspraak van 2 december 2020 van de rechtbank Midden-­Nederland in zaak nr. 19/2515 in het geding tussen: de vennootschap en de burgemeester van Utrecht.

Bij besluit van 22 oktober 2018 heeft de burgemeester afwijzend beslist op de aanvraag van de vennootschap om de bij besluit van 23 juli 2013 verleende vergunning voor de exploitatie van horecabedrijf New York Pizza Utrecht Centrum (hierna: het horecabedrijf) te wijzigen en die vergunning ingetrokken. Bij besluit van 20 mei 2019 heeft de burgemeester het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij tussenuitspraak van 14 mei 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de burgemeester in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen. Bij brief van 16 juni 2020 heeft de burgemeester de motivering van het besluit van 20 mei 2019 aangevuld. Bij uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank het door de vennootschap tegen het besluit van 20 mei 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht. Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2021, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door [leidinggevende], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A. Braxhoven, zijn verschenen.

1.       De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2.       De burgemeester heeft op 23 juli 2013 aan [leidinggevende] in privé een vergunning verleend voor de exploitatie van het horecabedrijf. In die vergunning is [leidinggevende] als één van de leidinggevenden vermeld. Op grond van die vergunning konden klanten eten en drinken ter plaatse consumeren en afhalen. Daarnaast beschikte het bedrijf over een bezorgdienst. Op 29 mei 2018 heeft de vennootschap een aanvraag ingediend om deze exploitatievergunning te wijzigen. De aanvraag ziet op een wijziging van de rechtsvorm van een eenmanszaak in een besloten vennootschap en het bij- en afschrijven van leidinggevenden. De besluiten van 22 oktober 2018 en 20 mei 2019 3.       In het besluit van 22 oktober 2018 heeft de burgemeester de aanvraag afgewezen en de op 23 juli 2013 verleende exploitatievergunning ingetrokken. In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (hierna: de Horecaverordening) staat dat voor het verkrijgen van een exploitatievergunning vereist is dat de leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Volgens de burgemeester voldoet [leidinggevende] niet aan dit vereiste. Aan dit standpunt heeft hij ten grondslag gelegd dat hij, i) op 28 september 2010 een snelheidsovertreding heeft begaan die heeft geleid tot ontzegging van de rijbevoegdheid voor een periode van vier maanden, ii) op 15 april 2014 een snelheidsovertreding heeft begaan die heeft geleid tot ontzegging van de rijbevoegdheid voor een periode van een maand, iii) op 3 juli 2016 een snelheidsovertreding heeft begaan die heeft geleid tot de invordering van zijn rijbewijs, iv) op 5 juli 2016 heeft gereden terwijl zijn rijbewijs was ingevorderd, v) 8 april 2017 oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van de vluchtstrook, vi) op 21 mei 2017 een politieagent in functie heeft beledigd en vii) op 6 maart 2018 een snelheidsovertreding heeft begaan. Daarnaast heeft de burgemeester bij zijn standpunt betrokken dat twee straatcoaches aangifte hebben gedaan van een incident dat heeft plaatsgevonden op 8 augustus 2014, waarbij [leidinggevende] volgens de straatcoaches door rood reed en hen moedwillig bijna aanreed. Verder heeft de burgemeester betrokken dat [leidinggevende] op 20 juni 2015 een fietser heeft aangereden terwijl hij met een te hoge snelheid reed en dat hij op 19 september 2015 door de politie aan de kant is gezet wegens agressief en onveilig rijgedrag. Bij zijn standpunt heeft de burgemeester verder betrokken dat hij [leidinggevende] al in het besluit van 23 juli 2013 erop heeft gewezen dat hij in aanraking was gekomen met de politie en justitie en dat hij hem in dat besluit ook heeft gewaarschuwd dat een volgend feit tot intrekking van de exploitatievergunning zou kunnen leiden. De tussenuitspraak 4.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat artikel 10 van de Dienstenrichtlijn zich niet verzet tegen de in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening neergelegde eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester echter ondeugdelijk gemotiveerd dat in het geval van [leidinggevende] niet aan dit vereiste wordt voldaan. De vennootschap heeft namelijk naar voren gebracht dat kort nadat [leidinggevende] de onderneming in 2013 heeft overgenomen bij hem kanker is geconstateerd, waarvoor hij in 2013 en 2014 operaties en chemokuren heeft ondergaan. Volgens de vennootschap was [leidinggevende] hierdoor vaak emotioneel en is zijn rijgedrag hierdoor te verklaren. De burgemeester is in zijn besluit van 20 mei 2019, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet ingegaan op wat de vennootschap in zoverre heeft aangevoerd. De rechtbank heeft de burgemeester op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. De aanvullende motivering in de brief van 16 juni 2020 5.       In de brief van 16 juni 2020 heeft de burgemeester de motivering van zijn besluit aangevuld. Hij heeft toegelicht dat het weliswaar goed mogelijk is dat [leidinggevende] na de diagnose kanker in de periode 2013-2014 het te hard rijden als uitlaatklep heeft gebruikt voor zijn emoties, maar dat de strafbare gedragingen hierdoor niet worden gerechtvaardigd. Hierbij heeft de burgemeester meegewogen dat de door hem betrokken feiten zijn begaan in de periode 2010-2018 en dat het hierbij bovendien niet alleen gaat om verkeersovertredingen. De burgemeester heeft er verder op gewezen dat uit een uittreksel uit de Justitiële Documentatie van 28 april 2020 blijkt dat [leidinggevende] slechts een paar maanden voor zijn besluit van 22 oktober 2018, namelijk op 14 juli 2018, een geldboete heeft gekregen van € 450,- voor het beledigen van een politieambtenaar in functie. Dit feit, dat hij niet heeft betrokken bij het besluit van 20 mei 2019, versterkt zijn standpunt. Volgens de burgemeester kan [leidinggevende] ook bij de exploitatie van het horecabedrijf worden aangesproken door politieagenten of gemeentelijke toezichthouders. De burgemeester heeft er als gevolg van de gedragingen van [leidinggevende] geen vertrouwen in dat hij de aanwijzingen van de politie en de gemeente op een juiste wijze zal opvolgen en de regels zal naleven. De uitspraak van 2 december 2020 6.       In de uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester met de brief van 16 juni 2020 het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek heeft hersteld. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester deugdelijk gemotiveerd dat [leidinggevende] niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Hij heeft de aanvraag om die reden terecht afgewezen. Dat [leidinggevende] bereid is een cursus via het CBR te volgen of een andere redelijke voorwaarde te accepteren, leidt niet tot een ander oordeel, omdat in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening staat dat de burgemeester een vergunningaanvraag moet afwijzen als een leidinggevende niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Dat de minister van Rechtsbescherming aan [leidinggevende] op 19 mei 2020 een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) heeft verleend voor het screeningsprofiel 'exploitatievergunning' is niet van belang, omdat daarbij een ander toetsingskader geldt. Verder is volgens de rechtbank niet gebleken dat de burgemeester niet alle relevante omstandigheden heeft betrokken, noch dat de aangevoerde omstandigheden van dien aard zijn dat het bestreden besluit onevenredig is. Vanwege het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek heeft de rechtbank het besluit van 20 mei 2019 vernietigd. Omdat de burgemeester dit gebrek in de brief van 16 juni 2020 heeft hersteld, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Hoger beroep 7.       De vennootschap voert in de eerste plaats aan dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening, in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Er ontbreekt een objectieve en duidelijke definitie van het criterium 'in enig opzicht van slecht levensgedrag'. Zo'n definitie is niet opgenomen in de toelichting op de Horecaverordening. De burgemeester heeft ook geen beleidsregel vastgesteld waarin hij heeft uitgewerkt hoe hij dat criterium toepast. Hij volgt op dit punt ook niet een vaste gedragslijn die kenbaar is. Het criterium 'in enig opzicht van slecht levensgedrag' leidt daarom tot willekeurige besluitvorming. Er ontbreekt bovendien een dwingende reden van algemeen belang die het stellen van deze eis rechtvaardigt, aldus de vennootschap. De eis dat een leidinggevende niet van 'slecht levensgedrag' mag zijn, is bovendien discriminerend, omdat deze eis niet wordt gesteld aan exploitanten van bijvoorbeeld supermarkten en benzinestations.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraken, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2022 753   BIJLAGE   Dienstenrichtlijn Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 1.   Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2.   De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 7:12

2.   De beslissing wordt bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan degenen tot wie zij is gericht. Betreft het een besluit dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht, dan wordt de beslissing tevens bekendgemaakt op dezelfde wijze als waarop dat besluit bekendgemaakt is, tenzij het bestreden besluit in stand wordt gelaten. 3.  Zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van de beslissing wordt hiervan mededeling gedaan aan de belanghebbenden die in bezwaar of bij de voorbereiding van het bestreden besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht. 4.  Bij de mededeling, bedoeld in het derde lid, is artikel 6:23 van overeenkomstige toepassing en wordt met het oog op de aanvang van de beroepstermijn zo duidelijk mogelijk aangegeven wanneer de bekendmaking van de beslissing overeenkomstig het tweede lid heeft plaatsgevonden. Artikel 8:51a 1.  De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. 2.  De bestuursrechter bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen. Hij kan deze termijn verlengen. Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 Artikel 7 Eisen 1. Voor het verkrijgen van een exploitatievergunning moeten leidinggevenden aan de volgende eisen voldoen: […] b. zij mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn; […] Artikel 9 Weigeringsgronden 1. De burgemeester weigert de exploitatievergunning: […] b. Indien niet is voldaan aan de eisen zoals gesteld in artikel 7. […]

De vennootschap verzoekt de Afdeling om het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen of een conclusie te vragen aan de advocaat-generaal. 7.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493, strekt het vereiste dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. In de terminologie ligt besloten dat het om eerder getoond gedrag gaat dat in het licht van deze motieven niet past bij de verantwoordelijkheid die op een leidinggevende van een horecabedrijf rust. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1262) is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van het eerste lid van dit artikel moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, zijn deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend gemaakt. Dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft, betekent niet dat alleen al daarom moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2168). Dat is pas het geval indien van die vrijheid op inconsistente, niet inzichtelijke en niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich dus in beginsel niet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan (zie punt 58 uit het arrest van het Hof van 8 mei 2013, ECLI:EU:C:2013:288, Libert).  Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan daaraan niet in de weg. Anders dan in eerdere rechtspraak (onder andere de uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1099), waarin is overwogen dat geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken, overweegt de Afdeling dat, gelet op het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de vergunningaanvrager relevant moeten zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Indien de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk en de burgemeester een betrokkene zijn levensgedrag in een concreet geval wil tegenwerpen moet de motivering van de burgemeester in ieder geval aan de volgende eisen voldoen. Ten eerste moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet. Daarmee geeft de Afdeling een nadere invulling aan eerdere rechtspraak, waarin werd geoordeeld dat indien de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd, uitsluitend die gedragingen onder de voorwaarde vallen waarvan het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan die voorwaarde is voldaan. Verder mag de toepassing van de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is op grond van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet verder gaan dan nodig is om te waarborgen dat horecabedrijven worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn). Dit betekent dat geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag op zichzelf bezien niet mogen leiden tot een weigering van een vergunning en dat feiten en omstandigheden die wel kunnen leiden tot het oordeel dat de aanvrager van slecht levensgedrag is, niet gedurende een onredelijke lange periode in de weg mogen blijven staan aan verlening van de gevraagde vergunning. De burgemeester moet daarom motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen. 7.2.    Anders dan de vennootschap stelt is het criterium 'in enig opzicht van slecht levensgedrag', zoals ook de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, nader uitgelegd in de artikelsgewijze toelichting op de Horecaverordening. Uit deze toelichting volgt dat dit criterium wordt gekoppeld aan de betrokkenheid bij strafbare feiten. Volgens de toelichting zullen in beginsel gedragingen en veroordelingen die in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit hebben plaatsgevonden, worden meegenomen in de beoordeling omtrent het levensgedrag. Indien binnen deze periode sprake is van gedragingen en/of veroordelingen die leiden tot een beoordeling van het levensgedrag, kunnen gedragingen en/of veroordelingen langer dan vijf jaar voorafgaand aan het besluit in de beoordeling worden betrokken. In de toelichting staat verder dat aansluiting wordt gezocht bij het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999, dat is gebaseerd op de Drank- en Horecawet. Gelet op deze toelichting van de regelgever is naar het oordeel van de Afdeling, anders dan de vennootschap betoogt, in algemene zin duidelijk en vooraf kenbaar onder welke omstandigheden het levensgedrag wordt tegengeworpen en hoe de burgemeester dit beoordeelt. Het gaat daarbij om gedragingen die naar hun aard de vrees rechtvaardigen dat de aanwezigheid van de aanvrager als verantwoordelijke voor de exploitatie van de horeca-inrichting een bedreiging vormt voor de openbare orde, veiligheid of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat in de buurt waarin de horeca-inrichting is gelegen. Dit betekent dat het bij de beoordeling betrekken van het levensgedrag van een leidinggevende, anders dan de vennootschap betoogt, is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening, is daarom niet in strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. Deze bepaling uit de Horecaverordening is daarnaast niet ingegeven door overwegingen met betrekking tot de nationaliteit van de dienstverrichters.

De vennootschap verzoekt de Afdeling om het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen of een conclusie te vragen aan de advocaat-generaal. 7.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493, strekt het vereiste dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. In de terminologie ligt besloten dat het om eerder getoond gedrag gaat dat in het licht van deze motieven niet past bij de verantwoordelijkheid die op een leidinggevende van een horecabedrijf rust. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1262) is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van het eerste lid van dit artikel moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, zijn deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend gemaakt. Dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft, betekent niet dat alleen al daarom moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2168). Dat is pas het geval indien van die vrijheid op inconsistente, niet inzichtelijke en niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich dus in beginsel niet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan (zie punt 58 uit het arrest van het Hof van 8 mei 2013, ECLI:EU:C:2013:288, Libert).  Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan daaraan niet in de weg. Anders dan in eerdere rechtspraak (onder andere de uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1099), waarin is overwogen dat geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken, overweegt de Afdeling dat, gelet op het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de vergunningaanvrager relevant moeten zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Indien de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk en de burgemeester een betrokkene zijn levensgedrag in een concreet geval wil tegenwerpen moet de motivering van de burgemeester in ieder geval aan de volgende eisen voldoen. Ten eerste moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet. Daarmee geeft de Afdeling een nadere invulling aan eerdere rechtspraak, waarin werd geoordeeld dat indien de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd, uitsluitend die gedragingen onder de voorwaarde vallen waarvan het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan die voorwaarde is voldaan. Verder mag de toepassing van de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is op grond van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet verder gaan dan nodig is om te waarborgen dat horecabedrijven worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn). Dit betekent dat geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag op zichzelf bezien niet mogen leiden tot een weigering van een vergunning en dat feiten en omstandigheden die wel kunnen leiden tot het oordeel dat de aanvrager van slecht levensgedrag is, niet gedurende een onredelijke lange periode in de weg mogen blijven staan aan verlening van de gevraagde vergunning. De burgemeester moet daarom motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen. 7.2.    Anders dan de vennootschap stelt is het criterium 'in enig opzicht van slecht levensgedrag', zoals ook de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, nader uitgelegd in de artikelsgewijze toelichting op de Horecaverordening. Uit deze toelichting volgt dat dit criterium wordt gekoppeld aan de betrokkenheid bij strafbare feiten. Volgens de toelichting zullen in beginsel gedragingen en veroordelingen die in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit hebben plaatsgevonden, worden meegenomen in de beoordeling omtrent het levensgedrag. Indien binnen deze periode sprake is van gedragingen en/of veroordelingen die leiden tot een beoordeling van het levensgedrag, kunnen gedragingen en/of veroordelingen langer dan vijf jaar voorafgaand aan het besluit in de beoordeling worden betrokken. In de toelichting staat verder dat aansluiting wordt gezocht bij het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999, dat is gebaseerd op de Drank- en Horecawet. Gelet op deze toelichting van de regelgever is naar het oordeel van de Afdeling, anders dan de vennootschap betoogt, in algemene zin duidelijk en vooraf kenbaar onder welke omstandigheden het levensgedrag wordt tegengeworpen en hoe de burgemeester dit beoordeelt. Het gaat daarbij om gedragingen die naar hun aard de vrees rechtvaardigen dat de aanwezigheid van de aanvrager als verantwoordelijke voor de exploitatie van de horeca-inrichting een bedreiging vormt voor de openbare orde, veiligheid of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat in de buurt waarin de horeca-inrichting is gelegen. Dit betekent dat het bij de beoordeling betrekken van het levensgedrag van een leidinggevende, anders dan de vennootschap betoogt, is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening, is daarom niet in strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. Deze bepaling uit de Horecaverordening is daarnaast niet ingegeven door overwegingen met betrekking tot de nationaliteit van de dienstverrichters.

Daarom is ook geen sprake van strijd met het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn neergelegde discriminatieverbod. Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. Het betoog slaagt niet. 8.       In de tweede plaats betoogt de vennootschap dat de rechtbank in de uitspraak van 2 december 2020 ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat [leidinggevende] niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Zijn ziekte heeft invloed gehad op zijn gedrag. De burgemeester en de rechtbank hadden een deskundige moeten inschakelen om deze invloed te onderzoeken. Zij hadden ook een deskundige moeten inschakelen om te beoordelen of hij zich ook tijdens zijn werk zal gedragen zoals hij in het verkeer heeft gedaan. Volgens de vennootschap zijn de gedragingen van [leidinggevende] die de burgemeester aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd bovendien niet gerelateerd aan de onderneming. Verder zijn er tot op heden nooit problemen geweest met de exploitatie. Daarnaast heeft de minister voor Rechtsbescherming op 19 mei 2020 een VOG verleend voor het screeningsprofiel 'exploitatievergunning'. 8.1.    Dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening in algemene zin niet in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, neemt niet weg dat de burgemeester per geval moet onderbouwen of het gedrag van een leidinggevende valt onder 'slecht levensgedrag'. De toepassing van dit criterium moet daarbij consistent, inzichtelijk en in overeenstemming met de toelichting zijn (vergelijk de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2169). 8.2.    De vennootschap bestrijdt niet dat de incidenten waar [leidinggevende] bij betrokken was en die de burgemeester ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit, hebben plaatsgevonden. De burgemeester heeft zich, gelet op deze incidenten, redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat [leidinggevende] niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester mocht deze incidenten relateren aan de vennootschap, die [leidinggevende] immers als leidinggevende wenst aan te stellen. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het incident van 8 augustus 2014 waarbij [leidinggevende] volgens twee straatcoaches door rood reed en hen moedwillig bijna aanreed, en de incidenten van 21 mei 2017 en 14 juli 2018 waarbij [leidinggevende] politieagenten in functie heeft beledigd, relevant zijn voor de exploitatie van het horecabedrijf. Bij de exploitatie van het horecabedrijf zal [leidinggevende] als leidinggevende namens de vennootschap namelijk de aanwijzingen van toezichthouders en politieambtenaren moeten opvolgen. Van belang is verder dat geen sprake is van een eenmalig incident en dat er maar weinig tijd zit tussen het laatste incident van 14 juli 2018 en het besluit van 20 mei 2019. Verder is van belang dat [leidinggevende] had kunnen weten dat zijn gedragingen tot intrekking konden leiden. In de artikelsgewijze toelichting op de Horecaverordening staat namelijk dat betrokkenheid bij strafbare feiten hiertoe kan leiden. Bovendien heeft de burgemeester [leidinggevende] al in het besluit van 23 juli 2013 hiervoor gewaarschuwd, zodat hij ook daarom vooraf had kunnen weten dat hij bij nieuwe overtredingen niet aan de voorwaarde van goed levensgedrag zou voldoen. De Afdeling weegt verder mee dat de burgemeester een terugkijkperiode van in beginsel vijf jaren hanteert. De gedragingen van [leidinggevende] hebben dus alleen voor een bepaalde periode tot gevolg dat de vennootschap het horecabedrijf niet op de door haar gewenste wijze kan exploiteren. Hoewel de Afdeling zich kan voorstellen dat de ziekte van [leidinggevende] invloed heeft gehad op zijn gedrag, kan die ziekte er niet aan afdoen aan de incidenten hebben plaatsgevonden. Dat de minister voor Rechtsbescherming aan [leidinggevende] een VOG heeft verleend voor het screeningsprofiel 'exploitatievergunning', maakt verder geen verschil. Bij de vraag of een VOG al dan niet wordt verleend op grond van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens vindt immers een andere beoordeling plaats dan in het kader van de APV (vergelijk onder meer de uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:392). Het betoog slaagt niet. 9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd, voor zover aangevallen. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden

Daarom is ook geen sprake van strijd met het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn neergelegde discriminatieverbod. Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. Het betoog slaagt niet. 8.       In de tweede plaats betoogt de vennootschap dat de rechtbank in de uitspraak van 2 december 2020 ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat [leidinggevende] niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Zijn ziekte heeft invloed gehad op zijn gedrag. De burgemeester en de rechtbank hadden een deskundige moeten inschakelen om deze invloed te onderzoeken. Zij hadden ook een deskundige moeten inschakelen om te beoordelen of hij zich ook tijdens zijn werk zal gedragen zoals hij in het verkeer heeft gedaan. Volgens de vennootschap zijn de gedragingen van [leidinggevende] die de burgemeester aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd bovendien niet gerelateerd aan de onderneming. Verder zijn er tot op heden nooit problemen geweest met de exploitatie. Daarnaast heeft de minister voor Rechtsbescherming op 19 mei 2020 een VOG verleend voor het screeningsprofiel 'exploitatievergunning'. 8.1.    Dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening in algemene zin niet in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, neemt niet weg dat de burgemeester per geval moet onderbouwen of het gedrag van een leidinggevende valt onder 'slecht levensgedrag'. De toepassing van dit criterium moet daarbij consistent, inzichtelijk en in overeenstemming met de toelichting zijn (vergelijk de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2169). 8.2.    De vennootschap bestrijdt niet dat de incidenten waar [leidinggevende] bij betrokken was en die de burgemeester ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit, hebben plaatsgevonden. De burgemeester heeft zich, gelet op deze incidenten, redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat [leidinggevende] niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester mocht deze incidenten relateren aan de vennootschap, die [leidinggevende] immers als leidinggevende wenst aan te stellen. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het incident van 8 augustus 2014 waarbij [leidinggevende] volgens twee straatcoaches door rood reed en hen moedwillig bijna aanreed, en de incidenten van 21 mei 2017 en 14 juli 2018 waarbij [leidinggevende] politieagenten in functie heeft beledigd, relevant zijn voor de exploitatie van het horecabedrijf. Bij de exploitatie van het horecabedrijf zal [leidinggevende] als leidinggevende namens de vennootschap namelijk de aanwijzingen van toezichthouders en politieambtenaren moeten opvolgen. Van belang is verder dat geen sprake is van een eenmalig incident en dat er maar weinig tijd zit tussen het laatste incident van 14 juli 2018 en het besluit van 20 mei 2019. Verder is van belang dat [leidinggevende] had kunnen weten dat zijn gedragingen tot intrekking konden leiden. In de artikelsgewijze toelichting op de Horecaverordening staat namelijk dat betrokkenheid bij strafbare feiten hiertoe kan leiden. Bovendien heeft de burgemeester [leidinggevende] al in het besluit van 23 juli 2013 hiervoor gewaarschuwd, zodat hij ook daarom vooraf had kunnen weten dat hij bij nieuwe overtredingen niet aan de voorwaarde van goed levensgedrag zou voldoen. De Afdeling weegt verder mee dat de burgemeester een terugkijkperiode van in beginsel vijf jaren hanteert. De gedragingen van [leidinggevende] hebben dus alleen voor een bepaalde periode tot gevolg dat de vennootschap het horecabedrijf niet op de door haar gewenste wijze kan exploiteren. Hoewel de Afdeling zich kan voorstellen dat de ziekte van [leidinggevende] invloed heeft gehad op zijn gedrag, kan die ziekte er niet aan afdoen aan de incidenten hebben plaatsgevonden. Dat de minister voor Rechtsbescherming aan [leidinggevende] een VOG heeft verleend voor het screeningsprofiel 'exploitatievergunning', maakt verder geen verschil. Bij de vraag of een VOG al dan niet wordt verleend op grond van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens vindt immers een andere beoordeling plaats dan in het kader van de APV (vergelijk onder meer de uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:392). Het betoog slaagt niet. 9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd, voor zover aangevallen. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden