ECLI:NL:RBGEL:2022:6833

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummers: ARN 20/4448 en ARN 20/4451 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaken tussen [eiseres] ., uit [plaats 1] , eiseres (gemachtigde: mr. T. Segers), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid , verweerder (gemachtigde: mr. A.D. Brouwers-Wozniak). Inleiding 1. Bij primair besluit van 17 december 2019 (primair besluit 1) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van in totaal € 6.300 wegens twee overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Bij besluit van 10 juli 2020 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 1.1. Bij primair besluit van eveneens 17 december 2019 (primair besluit 2) heeft verweerder eiseres een schriftelijke waarschuwing preventieve stillegging van werk (waarschuwing) gegeven. Bij besluit van eveneens 10 juli 2020 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 1.2. Eiseres heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld, waarop verweerder heeft gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft de beroepen, samen met het beroep met zaaknummer ARN 20/5934, op 28 september 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen [persoon A] en [persoon B] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [persoon C] Totstandkoming van de besluiten 2. Eiseres, een gecertificeerd saneringsbedrijf, was op 11 februari 2019 op een locatie in [plaats 2] bezig met het verwijderen van asbesthoudende golfplaten van het dak van een loods. Op die dag heeft [persoon D] , arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW (arbeidsinspecteur), een inspectie gehouden op deze locatie. Op 6 juni 2019 heeft hij op ambtseed een boeterapport opgesteld. 2.1. Het boeterapport vermeldt de volgende bevindingen van de arbeidsinspecteur:  Tijdens de werkzaamheden werd gebruik gemaakt van een mobiele torenkraan, waaraan een werkbak was gekoppeld door middel van een viersprong hijsketting. Beide werknemers maakten gebruik van een valstopapparaat met een vallijn van zes meter. Tijdens de werkzaamheden op het dak stapten zij meerdere malen met ten minste één voet uit de werkbak en het verwijderen van de golfplaten vond soms plaats terwijl de werkbak (nog) niet op het dak rustte. Uit deze bevindingen blijkt dat beide werknemers de handleiding van de werkbak niet hebben nageleefd en dat het arbeidsmiddel niet uitsluitend werd gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij was ingericht en bestemd. Dit is in strijd met artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. Dit is de eerste overtreding.  De werkzaamheden werden verricht met een hijswerktuig dat uitsluitend was bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen. Dit is in strijd met artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. Er is geen sprake van een uitzonderingssituatie, omdat het mogelijk was om een deel van de asbesthoudende beplating van het dak van de loods met behulp van een verreiker te verwijderen. Dit is de tweede overtreding. 2.2. Verweerder heeft eiseres op grond van het boeterapport een boete van in totaal € 6.300 opgelegd. De boete voor de eerste overtreding bedraagt € 3.600 en de boete voor de tweede overtreding bedraagt € 2.700. Daarnaast heeft verweerder eiseres, omdat sprake is van een herhaaldelijke overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit, de waarschuwing gegeven dat bij een toekomstige soortgelijke overtreding kan worden overgegaan tot stillegging van werk om verdere herhaling van de overtreding te voorkomen.

3. De rechtbank beoordeelt eerst de oplegging van de boete vanwege de twee door verweerder geconstateerde overtredingen (zaaknummer ARN 20/4448) en daarna de oplegging van de waarschuwing (zaaknummer ARN 20/4451). Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. 3.1. De voor de beoordeling van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Zaaknummer ARN 20/4448 Heeft eiseres de eerste overtreding begaan? 4. Eiseres betoogt dat geen sprake is van overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. Primair betwist eiseres dat de handleiding van de werkbak niet is nageleefd. Subsidiair stelt eiseres dat de handleiding adviezen en richtlijnen bevat en dat het niet naleven van de handleiding niet zonder meer betekent dat artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit is overtreden. Volgens eiseres is het gebruik van positioneringslijnen onmogelijk, belastend en minder veilig dan de door haar werknemers gebruikte valstoplijnen. 4.1. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de werknemers van eiseres tijdens de werkzaamheden geen gebruik maakten van positioneringslijnen, maar van valstoplijnen. In paragraaf 2.4 van de handleiding staat onder het kopje ‘persoonlijke veiligheid’ dat in de werkbak altijd een veiligheidsgordel met een korte lijn, dat wil zeggen een positioneringslijn, moet worden gebruikt. Dit betekent dat de werkbak tijdens de werkzaamheden is gebruikt in strijd met de daarvoor geldende handleiding. Omdat in de handleiding staat beschreven op welke wijze de werkbak moet worden gebruikt en welke veiligheidsvoorschriften daarbij in acht moeten worden genomen, is de rechtbank, anders dan eiseres, van oordeel dat het handelen in strijd met de handleiding betekent dat de werkbak niet is gebruikt op de wijze waarvoor deze is ingericht en bestemd, dat dit gevaar voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers kon opleveren, en dat dus sprake is van overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. De rechtbank wijst in dit verband op de Nota van Toelichting bij het Arbobesluit, waarin staat dat het van groot belang is ook de gebruiksaanwijzing van de arbeidsmiddelen na te leven. Verder acht de rechtbank van belang dat in de handleiding staat vermeld dat wanneer de werkbak niet volgens de handleiding wordt bediend dat kan leiden tot de dood of zwaar letsel. De stelling van eiseres dat het werken met positioneringslijnen onmogelijk, belastend en minder veilig is dan het werken met valstoplijnen, maakt het oordeel dat de handleiding is geschonden en dat alleen dit al een overtreding van artikel 7.3, tweede lid van het Arbobesluit oplevert niet anders. Het betoog van eiseres slaagt niet. 4.2. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de vraag of eiseres de eerste overtreding heeft begaan bevestigend moet worden beantwoord. Is er grond voor matiging van de boete voor de eerste overtreding op grond van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel)? 5. Eiseres betoogt dat op grond van de vier in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel genoemde matigingsgronden tot matiging van de boete moet worden overgegaan. Zij heeft namelijk de risico’s van de werkzaamheden voldoende geïnventariseerd en een veilige werkwijze ontwikkeld, de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze, adequate instructies gegeven, en adequaat toezicht gehouden. 5.1. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat eiseres weliswaar de risico’s heeft geïnventariseerd, maar geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld ten behoeve van het veilig werken met de werkbak. Zo heeft zij juist het gebruik van valstoplijnen als werkwijze voorgeschreven en niet de in de handleiding voorgeschreven positioneringslijnen. Er is dus niet voldaan aan de eerste matigingsgrond. 5.2. Bij het beoordelen of is voldaan aan de andere matigingsgronden, kan in aanmerking worden genomen dat geen sprake was van een veilige werkwijze. Er kan namelijk sprake zijn van een samenhang tussen de verschillende matigingsgronden. Naar het oordeel van de rechtbank is, als gevolg van het ontbreken van een veilige werkwijze, ook niet voldaan de overige drie matigingsgronden. Nu er geen veilige werkwijze is ontwikkeld, kan er ook geen sprake zijn van noodzakelijke randvoorwaarden voor deze veilige werkwijze, en kunnen er ook geen adequate instructies zijn gegeven. Ook kan, als geen sprake is van een veilige werkwijze, logischerwijs geen sprake zijn van adequaat toezicht op het naleven van een veilige werkwijze. 5.3. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding om de boete te matigen op grond van de Beleidsregel. De beroepsgrond slaagt niet. Heeft eiseres de tweede overtreding begaan? 6. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit, omdat sprake is van de uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit, zoals dat sinds 1 juli 2020 luidt. Volgens eiseres is het dakoppervlak dat met een verreiker kon worden bereikt dusdanig klein dat niet van haar kon worden verlangd daarvoor andere middelen dan een torenkraan in te zetten. 6.1. Partijen zijn het erover eens dat, bij de beantwoording van de vraag of sprake is van de uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit, aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld of van eiseres kon worden verlangd dat zij de werkzaamheden die met een verreiker hadden kunnen worden uitgevoerd ook daadwerkelijk met een verreiker had uitgevoerd. 6.2. Uit het asbestinventarisatierapport blijkt dat de totale werkzaamheden bestonden uit het verwijderen van ongeveer 645 m² asbesthoudende golfplaten. Op de zitting is verklaard dat ongeveer 20% daarvan (ongeveer 130 m²) bereikbaar was met een verreiker. Op de zitting is ook verklaard dat in totaal ongeveer vier uur is besteed aan het verwijderen van de 645 m² golfplaten en dat de werkzaamheden die met een verreiker hadden kunnen worden uitgevoerd ongeveer één uur hebben geduurd. Dit betekent dat een, zowel verhoudingsgewijs als absoluut, beperkt oppervlak met een verreiker bereikt kon worden. Als daarvoor een verreiker zou zijn gebruikt, had het gebied twee keer moeten worden vrijgegeven en had naast een torenkraan ook nog een verreiker aangevoerd moeten worden, zodat sprake zou zijn geweest van dubbele vervoersbewegingen. Deze omstandigheden maken naar het oordeel van de rechtbank dat in dit specifieke geval niet van eiseres kon worden verlangd om, naast de torenkraan, ook gebruik te maken van een verreiker. Dit betekent dat de uitzondering als opgenomen in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit van toepassing is en dat daarom geen sprake is van overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. Verweerder heeft eiseres hiervoor dan ook ten onrechte een boete opgelegd. De beroepsgrond slaagt. Is de hoogte van de boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel? 7. Eiseres betoogt dat de hoogte van de boete niet evenredig is. De werkzaamheden konden namelijk niet op een andere manier worden uitgevoerd en een andere werkmethode had grotere gevaren met zich had meegebracht. Verder heeft eiseres – los van de vraag of de toegepaste werkmethode voldoet aan de strikte toepassing van de Arbowet- en regelgeving – zeer zorgvuldig gewerkt en is zij zeer ervaren en deskundig op het gebied van daksaneringen met behulp van een torenkraan. 7.1. De rechtbank ziet in deze omstandigheden geen grond voor het oordeel dat de opgelegde boete onevenredig hoog is.

10. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt bestreden besluit 1 voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door primair besluit 1 voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag te herroepen, door de hoogte van de boete (na matiging) vast te stellen op € 3.060 (€ 3.600 – 15% van € 3.600) en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1. Verder vernietigt de rechtbank bestreden besluit 2 en voorziet zij zelf in de zaak door primair besluit 2 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 2. 10.1. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600 (1 punt voor het indienen van de bezwaarschriften, 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 541 in bezwaar en € 759 in beroep en een wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank:  verklaart de beroepen gegrond;  vernietigt bestreden besluit 1 voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag;  herroept primair besluit 1 voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag;  stelt de boete vast op € 3.060;  vernietigt bestreden besluit 2;  herroept primair besluit 2;  bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;  bepaalt dat verweerder het griffierecht van in totaal € 708 (2 x € 354) aan eiseres moet vergoeden;  veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.600 aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage EVRM Artikel 6 1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:4 1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Artikel 5:8 Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd. Artikel 5:46 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Arbeidsomstandighedenwet Artikel 16 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers. 10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald. 11. Het niet naleven van de in het tiende lid bedoelde voorschriften en verboden kan worden aangemerkt als strafbaar feit. Artikel 28a 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 34 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. 5. Onverminderd het derde en vierde lid verhoogt de op grond van het eerste lid aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het tiende lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden. Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 7.3 2. Om te voorkomen dat het gebruik van arbeidsmiddelen gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers oplevert, worden de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemers worden gesteld, uitsluitend gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd. Artikel 7.18 4. Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd. Artikel 7.23d 2. Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die of een werkplatform dat is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken. Artikel 9.9b 1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: g. van hoofdstuk 7: de artikelen […], 7.3 tot en met 7.4a, eerste tot en met zesde lid, […], 7.17c tot en met 7.18a, tweede tot en met dertiende lid, […], 7.23 tot en met 7.23d, […]. Artikel 9.10a 1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. 4. Indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid en kan worden afgezien van een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid. Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving Artikel 1. Boeteoplegging 11.