ECLI:NL:RVS:2023:2021

202107640/1/A2. Datum uitspraak: 24 mei 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, 2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 28 oktober 2021 in zaak nr. 21/2547 in het geding tussen: het college en [appellante sub 2]

Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college aan [appellante sub 2] een bestuurlijke boete van € 32.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet kinderopvang (hierna: Wko). Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de bestuurlijke boete verlaagd naar € 27.000,00. Bij uitspraak van 28 oktober 2021 heeft de rechtbank het door het college daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 28 april 2021 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de overtredingen van 31 juli 2019, 2 augustus 2019, 14 augustus 2019 en 22 augustus 2019. De rechtbank heeft het bezwaar in zoverre gegrond verklaard en het besluit van 10 september 2020 herroepen. De rechtbank heeft de bestuurlijke boete voor overtredingen van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 en 21 augustus 2019 en een overtreding van de koppeling in het Personenregister Kinderopvang (hierna: PRK) zelf voorziend vastgesteld op € 12.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting op het hoger beroep van het college gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep ingediend. Het college en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.M. Wiersma, vergezeld van N. van de Lindeloof, S. Aykan, L. Dehimi en L. Ernst, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en bijgestaan door mr. R.M. Kroese en mr. R. Kuyper, zijn verschenen. Ter zitting heeft de Afdeling [beroepskracht B] als getuige gehoord.

Inleiding 1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. 2.       Kinderdagverblijf [appellante sub 2] is gehuisvest in de [straat] in de Utrechtse wijk Tuinwijk en staat met 27 kindplaatsen ingeschreven in het Landelijk Register Kinderopvang. De opvang vindt plaats in twee verticale stamgroepen, genaamd [stamgroep 1] en [stamgroep 2]. Op 22 augustus 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Utrecht op grond van 1.62, tweede lid, van de Wko een onaangekondigd jaarlijks onderzoek uitgevoerd bij het kinderdagverblijf. De toezichthouder heeft de bevindingen van dit onderzoek neergelegd in een inspectierapport van 5 november 2019. Voornemen 3.       Bij brief van 8 januari 2020 heeft het college aan [appellante sub 2] gemeld dat bij het onderzoek door de toezichthouder een aantal overtredingen is geconstateerd. Zo heeft de toezichthouder geconstateerd dat de nieuwe manager die werkzaam is voor de houder van het kinderdagverblijf in strijd met artikel 1.48d, derde lid, en artikel 1.50, vierde lid, van de Wko niet voor aanvang van haar werkzaamheden is gekoppeld aan de houder, terwijl zij wel toegang heeft of zal hebben tot informatie over de kinderen die worden opgevangen en aannemelijk is dat zij ook werkzaam zal zijn op de locatie waar kinderen worden opgevangen. De manager is officieel per 1 september 2019 gestart met haar werkzaamheden, maar is voor die tijd achter de schermen al met voorbereidingswerkzaamheden begonnen. Verder heeft de toezichthouder in de weken 31 tot en met 34 van 2019 zes overtredingen met betrekking tot de beroepskracht-kindratio geconstateerd. Op 31 juli 2019, 2 augustus 2019 en 21 augustus 2019 hadden er, gelet op het aantal kinderen en de leeftijd daarvan, twee beroepskrachten op de groep [stamgroep 1] aanwezig moeten zijn, terwijl er één beroepskracht aanwezig was. Op 14 augustus 2019, 16 augustus 2019 en 22 augustus 2019 hadden er, gelet op het aantal kinderen en de leeftijd daarvan, twee beroepskrachten op de groep [stamgroep 2] aanwezig moeten zijn, terwijl er één beroepskracht aanwezig was. Het college heeft te kennen gegeven voornemens te zijn om voor deze overtredingen op grond van artikel 1.72 van de Wko een bestuurlijke boete op te leggen. Het college heeft in het voornemen een boetebedrag van € 32.000,00 opgenomen, bestaande uit een boete van € 2.000,00 voor de ontbrekende koppeling in het PRK en zes boetes van € 5.000,00 voor het overtreden van de beroepskracht-kindratio. 4.       Op 22 januari 2020 heeft [appellante sub 2] een zienswijze op het voornemen van het college gegeven. 5.       Bij brief van 16 april 2020 heeft het college aan [appellante sub 2] medegedeeld dat de voorgenomen handhavingsprocedure wordt opgeschort, omdat per 16 maart 2020 alle voorzieningen voor kinderopvang in Nederland in verband met de uitbraak van het coronavirus zijn gesloten. In deze brief heeft het college verder toegelicht dat na de opheffing van de sluiting van alle voorzieningen voor kinderopvang alsnog een beslissing over de handhaving wordt genomen. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het op grond van artikel 5:53, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tot vijf jaar na de overtreding bevoegd is om een bestuurlijke boete op te leggen. Bij brief van 17 juni 2020 is aan [appellante sub 2] medegedeeld dat het college, nu de sluiting van alle voorzieningen van kinderopvang weer is opgeheven, een besluit over de voorgenomen handhaving zal nemen. Besluitvorming 6.       Het besluit van 10 september 2020 heeft het college inhoudelijk overeenkomstig het eerder afgegeven voornemen van 8 januari 2020 genomen. Aan [appellante sub 2] is een bestuurlijke boete van € 32.000,00 opgelegd. Het college heeft geen aanleiding gezien om de boetes te matigen. De overtredingen hebben de prioriteit ‘hoog’ in het Afwegingskader dat is opgenomen in de Beleidsregels toezicht & handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht (hierna: de Beleidsregels), waarbij in beginsel voor elke overtreding een boete wordt opgelegd. Verder is [appellante sub 2] volgens het college geen klein kinderdagverblijf, zodat geen aanleiding bestaat om hiervoor een boeteverlagende omstandigheid aan te nemen. [appellante sub 2] heeft ook niet onderbouwd dat de hoogte van de boetes tot onevenredige gevolgen voor de bedrijfsvoering leidt, zodat ook hierin geen grond is gelegen om tot matiging over te gaan, aldus het college. 7.       In het besluit van 28 april 2021 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de stelling van [appellante sub 2] dat er kinderen van de ene naar de andere groep zouden zijn overgeplaatst dan wel dat een beroepskracht van groep is gewisseld, waardoor de beroepskracht-kindratio niet zou zijn overtreden, niet is onderbouwd. Aan dit standpunt heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. Bij de opvang op 31 juli 2019 is op het personeelsrooster op geen enkele manier aangegeven dat een beroepskracht op een andere groep is ingezet, terwijl dit op andere data wel is gebeurd. Het college is van het personeelsrooster uitgegaan en niet van de verklaring van [beroepskracht B] van 8 oktober 2020, omdat het college niet aannemelijk acht dat een werknemer zich na meer dan een jaar nog precies kan herinneren op welke dag zij op welke groep heeft gewerkt. Wat betreft de opvang op 2 augustus 2019 blijkt uit de presentielijst volgens het college op geen enkele wijze dat een kind van de groep [stamgroep 1] naar de groep [stamgroep 2] is geplaatst. In de presentielijst worden de daadwerkelijke tijden van de opvang alsook bijzonderheden zoals afwezigheid, ruildagen en wendagen genoteerd. Er is bij geen enkel kind aangegeven dat de opvang in een andere groep heeft plaatsgevonden. De opmerkingen op het personeelsrooster dat één kind mogelijk op een andere groep wordt opgevangen heeft het college onvoldoende geacht om aan te nemen dat er daadwerkelijk een kind in de andere groep is opgevangen. Ook bij de opvang op 14 augustus 2019 heeft het college een vermelding op het personeelsrooster dat een kind mogelijk in de groep [stamgroep 1] moet worden opgevangen onvoldoende geacht om aan te nemen dat er daadwerkelijk een kind in de andere groep is opgevangen. Bij de opvang op 16 augustus 2019 zijn er acht kinderen als aanwezig gemeld. Gelet op de leeftijden van de kinderen waren twee beroepskrachten vereist terwijl er maar één beroepskracht aanwezig was, aldus het college. Ten aanzien van de opvang op 21 augustus 2019 is zowel op de presentielijst als op het personeelsrooster op geen enkele manier aangegeven dat, om overtredingen te voorkomen, een beroepskracht en een kind naar de groep [stamgroep 2] zijn overgeplaatst. De door [appellante sub 2] overgelegde verklaring van [beroepskracht A] van de groep [stamgroep 1] vermeldt niets over de verplaatsing van een kind en bovendien is die verklaring meer dan een jaar na de bewuste opvangdag opgesteld. Om die reden gaat het college uit van de door [appellante sub 2] overgelegde administratie en niet van de verklaring van de beroepskracht. Tot slot blijkt volgens het college uit de presentielijst van de opvang op 22 augustus 2019 niet dat er een kind is overgeplaatst naar de groep [stamgroep 1], zoals [appellante sub 2] heeft gesteld. Ten aanzien van de opvang op 2 en 22 augustus 2019 heeft het college zich, in afwijking van het eerder ingenomen standpunt, op het standpunt gesteld dat minder dan een dagdeel is afgeweken van de vereiste beroepskracht-kindratio. Om die reden heeft het college de boetes voor deze dagen verlaagd van € 5.000,00 naar € 2.500,00 per overtreding. Verder heeft het college het standpunt gehandhaafd dat de locatiemanager met het PRK had moeten worden gekoppeld voordat zij met haar voorbereidende werkzaamheden startte.

16.     Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover door het college aangevallen, dient te worden vernietigd. Het beroep dient in zoverre ongegrond te worden verklaard. 17.     Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarin het boetebedrag van € 5.000,00 voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 in stand is gelaten en de overtreding van de koppeling in het personenregister kinderopvang bewezen is geacht. Het besluit van 28 april 2021 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Het primaire besluit van 10 september 2020 zal worden herroepen, voor zover daarin een boete van € 5.000,00 is opgelegd voor overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 en voor zover daarin de overtreding van de koppeling in het personenregister kinderopvang bewezen is geacht. De Afdeling zal bepalen dat de boete voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 € 2.500,00 bedraagt. 18.     Het voorgaande leidt ertoe dat het totale boetebedrag uitkomt op € 22.500,00. 19.     De Afdeling zal het verzoek van [appellante sub 2] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn afwijzen. 20.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 28 oktober 2021 in zaak nr. 21/2547 voor zover de rechtbank de overtredingen op 31 juli 2019, 2 augustus 2019, 14 augustus 2019 en 22 augustus 2019 niet bewezen heeft geacht; III.      verklaart het beroep in zoverre ongegrond; IV.     verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] gegrond; V.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 28 oktober 2021 in zaak nr. 21/2547 voor zover de rechtbank de hoogte van de boete van € 5.000,00 voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 in stand heeft gelaten en de overtreding vanwege het ontbreken van de koppeling met het personenregister kinderopvang bewezen heeft geacht; VI.     verklaart het beroep in zoverre gegrond; VII.     vernietigt het besluit van 28 april 2021 in zoverre; VIII.    herroept het besluit van 10 september 2020 in zoverre; IX.     bepaalt dat de boete voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 € 2.500,00 bedraagt; X.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 28 april 2021; XI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XII.     wijst het verzoek om schadevergoeding af. Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier. w.g. Polak voorzitter w.g. Rijsdijk griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023 705   BIJLAGE - Wettelijk kader   Wet kinderopvang Artikel 1.48d 1. Onze minister verwerkt gegevens in het personenregister kinderopvang om te waarborgen dat alle personen die op grond van deze wet over een verklaring omtrent het gedrag moeten beschikken, continu worden gescreend waardoor wordt bijgedragen aan het vergroten van de veiligheid van de opgevangen kinderen. 2. Met het oog op het in het eerste lid genoemde doeleinde schrijven de personen, bedoeld in het eerste lid, zich in, in het personenregister kinderopvang. 3. De houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau heeft toegang tot het personenregister kinderopvang voor het leggen van een koppeling met de in artikel 1.50, derde lid, genoemde personen, inclusief hemzelf. De houder van een gastouderbureau legt tevens een koppeling met de in artikel 1.56b, derde lid, bedoelde personen. Voor de koppeling gebruikt de houder het burgerservicenummer, zodat is gegarandeerd dat hij een koppeling legt met de personen die daadwerkelijk aan hem verbonden moeten zijn en om de persoonsgegevens van die personen in het personenregister kinderopvang te kunnen verifiëren. […] Artikel 1.50 1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanig verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste zin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen, de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voldoen, de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden belast met de verzorging, opvoeding en bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen, de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers en de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op: […] d. het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie; […] 3. In het bezit van een verklaring omtrent het gedrag zijn: […] d. personen die uit hoofde van hun functie toegang hebben of zullen hebben tot informatie over de kinderen die worden opgevangen; […] 4. Na inschrijving van een persoon als bedoeld in het derde lid, en na de koppeling, bedoeld in artikel 1.48d, derde lid, kan die persoon zijn werkzaamheden aanvangen. Artikel 1.72 1. Het college kan degene die een verplichting als bedoeld bij of krachtens de artikelen 1.45, derde lid, 1.47, eerste lid, 1.48d, tweede en derde lid, en 1.49 tot en met 1.59, een afspraak als bedoeld in artikel 167 van de Wet op het primair onderwijs, een aanwijzing onderscheidenlijk een bevel als bedoeld in artikel 1.65 of een vordering tot medewerking als bedoeld in artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht niet nakomt dan wel handelt in strijd met een verbod krachtens artikel 1.66, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 45.000. 2. In afwijking van het eerste lid kan de overtreding niet met een bestuurlijke boete worden afgedaan, indien de overtreding opzettelijk of roekeloos geschiedt en een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft. Besluit kwaliteit kinderopvang Artikel 7 1. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten op een stamgroep wordt afgestemd op het aantal aanwezige kinderen in de stamgroep, waarbij naarmate de kinderen ouder zijn, minder beroepskrachten hoeven te worden ingezet. 2. De verhouding tussen het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten en het aantal aanwezige kinderen in een stamgroep wordt bepaald op grond van tabel 1 in bijlage 1, onderdeel a, bij dit besluit en de daarbij behorende rekenregels. Onze minister stelt een online rekentool ter beschikking met behulp waarvan de in de eerste zin bedoelde verhouding kan worden berekend. 3. Indien kinderen bij een activiteit als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder b, de stamgroep verlaten, leidt dit niet tot een verlaging van het totaal aantal minimaal op of, indien de activiteit buiten het kindercentrum plaatsvindt, vanuit het kindercentrum in te zetten beroepskrachten ten opzichte van de situatie direct voorafgaand aan de activiteit. 4. Indien bij dagopvang per dag ten minste tien aaneengesloten uren opvang wordt geboden, kunnen, in afwijking van het tweede lid, met inachtneming van artikel 3, derde lid, onder a, en vierde lid, voor ten hoogste drie uren per dag minder beroepskrachten worden ingezet, met dien verstande dat gedurende de uren dat minder beroepskrachten worden ingezet ten minste de helft van het aantal beroepskrachten, vereist op grond van het tweede lid, wordt ingezet. De in de eerste zin bedoelde afwijkende inzet kan op de dagen van de week verschillen, zij het dat de afwijkende inzet niet per week verschilt. […] Beleidsregels toezicht & handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht Artikel 4.3 Bestraffend traject (bestuurlijke boete) In artikel 5:2 Awb wordt bepaald wat onder een bestraffende sanctie wordt verstaan, te weten: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Een bestraffende sanctie bestraft een overtreding die ‘in het verleden’ begaan is. Er is dus een overtreding geconstateerd en dat feit wordt bestraft. De vorm van een bestraffende sanctie onder de Wet kinderopvang is de bestuurlijke boete. […] Bij overtredingen met een prioriteit ‘hoog’ in het Afwegingsoverzicht wordt in een concreet geval beoordeeld of een bestuurlijke boete wordt opgelegd.

202107640/1/A2. Datum uitspraak: 24 mei 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, 2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 28 oktober 2021 in zaak nr. 21/2547 in het geding tussen: het college en [appellante sub 2]

Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college aan [appellante sub 2] een bestuurlijke boete van € 32.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet kinderopvang (hierna: Wko). Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de bestuurlijke boete verlaagd naar € 27.000,00. Bij uitspraak van 28 oktober 2021 heeft de rechtbank het door het college daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 28 april 2021 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de overtredingen van 31 juli 2019, 2 augustus 2019, 14 augustus 2019 en 22 augustus 2019. De rechtbank heeft het bezwaar in zoverre gegrond verklaard en het besluit van 10 september 2020 herroepen. De rechtbank heeft de bestuurlijke boete voor overtredingen van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 en 21 augustus 2019 en een overtreding van de koppeling in het Personenregister Kinderopvang (hierna: PRK) zelf voorziend vastgesteld op € 12.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting op het hoger beroep van het college gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep ingediend. Het college en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.M. Wiersma, vergezeld van N. van de Lindeloof, S. Aykan, L. Dehimi en L. Ernst, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en bijgestaan door mr. R.M. Kroese en mr. R. Kuyper, zijn verschenen. Ter zitting heeft de Afdeling [beroepskracht B] als getuige gehoord.

Inleiding 1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. 2.       Kinderdagverblijf [appellante sub 2] is gehuisvest in de [straat] in de Utrechtse wijk Tuinwijk en staat met 27 kindplaatsen ingeschreven in het Landelijk Register Kinderopvang. De opvang vindt plaats in twee verticale stamgroepen, genaamd [stamgroep 1] en [stamgroep 2]. Op 22 augustus 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Utrecht op grond van 1.62, tweede lid, van de Wko een onaangekondigd jaarlijks onderzoek uitgevoerd bij het kinderdagverblijf. De toezichthouder heeft de bevindingen van dit onderzoek neergelegd in een inspectierapport van 5 november 2019. Voornemen 3.       Bij brief van 8 januari 2020 heeft het college aan [appellante sub 2] gemeld dat bij het onderzoek door de toezichthouder een aantal overtredingen is geconstateerd. Zo heeft de toezichthouder geconstateerd dat de nieuwe manager die werkzaam is voor de houder van het kinderdagverblijf in strijd met artikel 1.48d, derde lid, en artikel 1.50, vierde lid, van de Wko niet voor aanvang van haar werkzaamheden is gekoppeld aan de houder, terwijl zij wel toegang heeft of zal hebben tot informatie over de kinderen die worden opgevangen en aannemelijk is dat zij ook werkzaam zal zijn op de locatie waar kinderen worden opgevangen. De manager is officieel per 1 september 2019 gestart met haar werkzaamheden, maar is voor die tijd achter de schermen al met voorbereidingswerkzaamheden begonnen. Verder heeft de toezichthouder in de weken 31 tot en met 34 van 2019 zes overtredingen met betrekking tot de beroepskracht-kindratio geconstateerd. Op 31 juli 2019, 2 augustus 2019 en 21 augustus 2019 hadden er, gelet op het aantal kinderen en de leeftijd daarvan, twee beroepskrachten op de groep [stamgroep 1] aanwezig moeten zijn, terwijl er één beroepskracht aanwezig was. Op 14 augustus 2019, 16 augustus 2019 en 22 augustus 2019 hadden er, gelet op het aantal kinderen en de leeftijd daarvan, twee beroepskrachten op de groep [stamgroep 2] aanwezig moeten zijn, terwijl er één beroepskracht aanwezig was. Het college heeft te kennen gegeven voornemens te zijn om voor deze overtredingen op grond van artikel 1.72 van de Wko een bestuurlijke boete op te leggen. Het college heeft in het voornemen een boetebedrag van € 32.000,00 opgenomen, bestaande uit een boete van € 2.000,00 voor de ontbrekende koppeling in het PRK en zes boetes van € 5.000,00 voor het overtreden van de beroepskracht-kindratio. 4.       Op 22 januari 2020 heeft [appellante sub 2] een zienswijze op het voornemen van het college gegeven. 5.       Bij brief van 16 april 2020 heeft het college aan [appellante sub 2] medegedeeld dat de voorgenomen handhavingsprocedure wordt opgeschort, omdat per 16 maart 2020 alle voorzieningen voor kinderopvang in Nederland in verband met de uitbraak van het coronavirus zijn gesloten. In deze brief heeft het college verder toegelicht dat na de opheffing van de sluiting van alle voorzieningen voor kinderopvang alsnog een beslissing over de handhaving wordt genomen. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het op grond van artikel 5:53, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tot vijf jaar na de overtreding bevoegd is om een bestuurlijke boete op te leggen. Bij brief van 17 juni 2020 is aan [appellante sub 2] medegedeeld dat het college, nu de sluiting van alle voorzieningen van kinderopvang weer is opgeheven, een besluit over de voorgenomen handhaving zal nemen. Besluitvorming 6.       Het besluit van 10 september 2020 heeft het college inhoudelijk overeenkomstig het eerder afgegeven voornemen van 8 januari 2020 genomen. Aan [appellante sub 2] is een bestuurlijke boete van € 32.000,00 opgelegd. Het college heeft geen aanleiding gezien om de boetes te matigen. De overtredingen hebben de prioriteit ‘hoog’ in het Afwegingskader dat is opgenomen in de Beleidsregels toezicht & handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht (hierna: de Beleidsregels), waarbij in beginsel voor elke overtreding een boete wordt opgelegd. Verder is [appellante sub 2] volgens het college geen klein kinderdagverblijf, zodat geen aanleiding bestaat om hiervoor een boeteverlagende omstandigheid aan te nemen. [appellante sub 2] heeft ook niet onderbouwd dat de hoogte van de boetes tot onevenredige gevolgen voor de bedrijfsvoering leidt, zodat ook hierin geen grond is gelegen om tot matiging over te gaan, aldus het college. 7.       In het besluit van 28 april 2021 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de stelling van [appellante sub 2] dat er kinderen van de ene naar de andere groep zouden zijn overgeplaatst dan wel dat een beroepskracht van groep is gewisseld, waardoor de beroepskracht-kindratio niet zou zijn overtreden, niet is onderbouwd. Aan dit standpunt heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. Bij de opvang op 31 juli 2019 is op het personeelsrooster op geen enkele manier aangegeven dat een beroepskracht op een andere groep is ingezet, terwijl dit op andere data wel is gebeurd. Het college is van het personeelsrooster uitgegaan en niet van de verklaring van [beroepskracht B] van 8 oktober 2020, omdat het college niet aannemelijk acht dat een werknemer zich na meer dan een jaar nog precies kan herinneren op welke dag zij op welke groep heeft gewerkt. Wat betreft de opvang op 2 augustus 2019 blijkt uit de presentielijst volgens het college op geen enkele wijze dat een kind van de groep [stamgroep 1] naar de groep [stamgroep 2] is geplaatst. In de presentielijst worden de daadwerkelijke tijden van de opvang alsook bijzonderheden zoals afwezigheid, ruildagen en wendagen genoteerd. Er is bij geen enkel kind aangegeven dat de opvang in een andere groep heeft plaatsgevonden. De opmerkingen op het personeelsrooster dat één kind mogelijk op een andere groep wordt opgevangen heeft het college onvoldoende geacht om aan te nemen dat er daadwerkelijk een kind in de andere groep is opgevangen. Ook bij de opvang op 14 augustus 2019 heeft het college een vermelding op het personeelsrooster dat een kind mogelijk in de groep [stamgroep 1] moet worden opgevangen onvoldoende geacht om aan te nemen dat er daadwerkelijk een kind in de andere groep is opgevangen. Bij de opvang op 16 augustus 2019 zijn er acht kinderen als aanwezig gemeld. Gelet op de leeftijden van de kinderen waren twee beroepskrachten vereist terwijl er maar één beroepskracht aanwezig was, aldus het college. Ten aanzien van de opvang op 21 augustus 2019 is zowel op de presentielijst als op het personeelsrooster op geen enkele manier aangegeven dat, om overtredingen te voorkomen, een beroepskracht en een kind naar de groep [stamgroep 2] zijn overgeplaatst. De door [appellante sub 2] overgelegde verklaring van [beroepskracht A] van de groep [stamgroep 1] vermeldt niets over de verplaatsing van een kind en bovendien is die verklaring meer dan een jaar na de bewuste opvangdag opgesteld. Om die reden gaat het college uit van de door [appellante sub 2] overgelegde administratie en niet van de verklaring van de beroepskracht. Tot slot blijkt volgens het college uit de presentielijst van de opvang op 22 augustus 2019 niet dat er een kind is overgeplaatst naar de groep [stamgroep 1], zoals [appellante sub 2] heeft gesteld. Ten aanzien van de opvang op 2 en 22 augustus 2019 heeft het college zich, in afwijking van het eerder ingenomen standpunt, op het standpunt gesteld dat minder dan een dagdeel is afgeweken van de vereiste beroepskracht-kindratio. Om die reden heeft het college de boetes voor deze dagen verlaagd van € 5.000,00 naar € 2.500,00 per overtreding. Verder heeft het college het standpunt gehandhaafd dat de locatiemanager met het PRK had moeten worden gekoppeld voordat zij met haar voorbereidende werkzaamheden startte.

16.     Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover door het college aangevallen, dient te worden vernietigd. Het beroep dient in zoverre ongegrond te worden verklaard. 17.     Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarin het boetebedrag van € 5.000,00 voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 in stand is gelaten en de overtreding van de koppeling in het personenregister kinderopvang bewezen is geacht. Het besluit van 28 april 2021 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Het primaire besluit van 10 september 2020 zal worden herroepen, voor zover daarin een boete van € 5.000,00 is opgelegd voor overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 en voor zover daarin de overtreding van de koppeling in het personenregister kinderopvang bewezen is geacht. De Afdeling zal bepalen dat de boete voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 € 2.500,00 bedraagt. 18.     Het voorgaande leidt ertoe dat het totale boetebedrag uitkomt op € 22.500,00. 19.     De Afdeling zal het verzoek van [appellante sub 2] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn afwijzen. 20.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 28 oktober 2021 in zaak nr. 21/2547 voor zover de rechtbank de overtredingen op 31 juli 2019, 2 augustus 2019, 14 augustus 2019 en 22 augustus 2019 niet bewezen heeft geacht; III.      verklaart het beroep in zoverre ongegrond; IV.     verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] gegrond; V.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 28 oktober 2021 in zaak nr. 21/2547 voor zover de rechtbank de hoogte van de boete van € 5.000,00 voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 in stand heeft gelaten en de overtreding vanwege het ontbreken van de koppeling met het personenregister kinderopvang bewezen heeft geacht; VI.     verklaart het beroep in zoverre gegrond; VII.     vernietigt het besluit van 28 april 2021 in zoverre; VIII.    herroept het besluit van 10 september 2020 in zoverre; IX.     bepaalt dat de boete voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio op 16 augustus 2019 € 2.500,00 bedraagt; X.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 28 april 2021; XI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XII.     wijst het verzoek om schadevergoeding af. Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier. w.g. Polak voorzitter w.g. Rijsdijk griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023 705   BIJLAGE - Wettelijk kader   Wet kinderopvang Artikel 1.48d 1. Onze minister verwerkt gegevens in het personenregister kinderopvang om te waarborgen dat alle personen die op grond van deze wet over een verklaring omtrent het gedrag moeten beschikken, continu worden gescreend waardoor wordt bijgedragen aan het vergroten van de veiligheid van de opgevangen kinderen. 2. Met het oog op het in het eerste lid genoemde doeleinde schrijven de personen, bedoeld in het eerste lid, zich in, in het personenregister kinderopvang. 3. De houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau heeft toegang tot het personenregister kinderopvang voor het leggen van een koppeling met de in artikel 1.50, derde lid, genoemde personen, inclusief hemzelf. De houder van een gastouderbureau legt tevens een koppeling met de in artikel 1.56b, derde lid, bedoelde personen. Voor de koppeling gebruikt de houder het burgerservicenummer, zodat is gegarandeerd dat hij een koppeling legt met de personen die daadwerkelijk aan hem verbonden moeten zijn en om de persoonsgegevens van die personen in het personenregister kinderopvang te kunnen verifiëren. […] Artikel 1.50 1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanig verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste zin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen, de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voldoen, de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden belast met de verzorging, opvoeding en bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen, de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers en de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op: […] d. het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie; […] 3. In het bezit van een verklaring omtrent het gedrag zijn: […] d. personen die uit hoofde van hun functie toegang hebben of zullen hebben tot informatie over de kinderen die worden opgevangen; […] 4. Na inschrijving van een persoon als bedoeld in het derde lid, en na de koppeling, bedoeld in artikel 1.48d, derde lid, kan die persoon zijn werkzaamheden aanvangen. Artikel 1.72 1. Het college kan degene die een verplichting als bedoeld bij of krachtens de artikelen 1.45, derde lid, 1.47, eerste lid, 1.48d, tweede en derde lid, en 1.49 tot en met 1.59, een afspraak als bedoeld in artikel 167 van de Wet op het primair onderwijs, een aanwijzing onderscheidenlijk een bevel als bedoeld in artikel 1.65 of een vordering tot medewerking als bedoeld in artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht niet nakomt dan wel handelt in strijd met een verbod krachtens artikel 1.66, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 45.000. 2. In afwijking van het eerste lid kan de overtreding niet met een bestuurlijke boete worden afgedaan, indien de overtreding opzettelijk of roekeloos geschiedt en een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft. Besluit kwaliteit kinderopvang Artikel 7 1. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten op een stamgroep wordt afgestemd op het aantal aanwezige kinderen in de stamgroep, waarbij naarmate de kinderen ouder zijn, minder beroepskrachten hoeven te worden ingezet. 2. De verhouding tussen het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten en het aantal aanwezige kinderen in een stamgroep wordt bepaald op grond van tabel 1 in bijlage 1, onderdeel a, bij dit besluit en de daarbij behorende rekenregels. Onze minister stelt een online rekentool ter beschikking met behulp waarvan de in de eerste zin bedoelde verhouding kan worden berekend. 3. Indien kinderen bij een activiteit als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder b, de stamgroep verlaten, leidt dit niet tot een verlaging van het totaal aantal minimaal op of, indien de activiteit buiten het kindercentrum plaatsvindt, vanuit het kindercentrum in te zetten beroepskrachten ten opzichte van de situatie direct voorafgaand aan de activiteit. 4. Indien bij dagopvang per dag ten minste tien aaneengesloten uren opvang wordt geboden, kunnen, in afwijking van het tweede lid, met inachtneming van artikel 3, derde lid, onder a, en vierde lid, voor ten hoogste drie uren per dag minder beroepskrachten worden ingezet, met dien verstande dat gedurende de uren dat minder beroepskrachten worden ingezet ten minste de helft van het aantal beroepskrachten, vereist op grond van het tweede lid, wordt ingezet. De in de eerste zin bedoelde afwijkende inzet kan op de dagen van de week verschillen, zij het dat de afwijkende inzet niet per week verschilt. […] Beleidsregels toezicht & handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht Artikel 4.3 Bestraffend traject (bestuurlijke boete) In artikel 5:2 Awb wordt bepaald wat onder een bestraffende sanctie wordt verstaan, te weten: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Een bestraffende sanctie bestraft een overtreding die ‘in het verleden’ begaan is. Er is dus een overtreding geconstateerd en dat feit wordt bestraft. De vorm van een bestraffende sanctie onder de Wet kinderopvang is de bestuurlijke boete. […] Bij overtredingen met een prioriteit ‘hoog’ in het Afwegingsoverzicht wordt in een concreet geval beoordeeld of een bestuurlijke boete wordt opgelegd.

Dat er geen cautie aan de teamleider is gegeven voorafgaand aan haar verklaring met betrekking tot de locatiemanager, is volgens het college niet vereist omdat de cautie slechts dient te worden gegeven aan de bestuurders van de rechtspersoon waaraan de bestuurlijke boete is opgelegd en niet aan medewerkers van die rechtspersoon. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit weliswaar 43 weken na de totstandkoming van het inspectierapport is genomen, maar dat de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb genoemde termijn een termijn van orde is die niet tot gevolg heeft dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt. Wel kan worden afgezien van boeteoplegging, maar daartoe heeft het college geen aanleiding gezien. Het voornemen tot boeteoplegging is binnen dertien weken na vaststelling van het inspectierapport aan [appellante sub 2] gezonden. Tussen het vaststellen van het inspectierapport en het bestreden besluit zit een langere periode, maar die periode is verklaarbaar door het uitbreken van de coronapandemie. Alle handhavingsprocedures zijn als gevolg daarvan opgeschort en [appellante sub 2] is hierover ook bij brief geïnformeerd, aldus het college. Voor zover [appellante sub 2] heeft gesteld dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, deelt het college dit standpunt niet. Het college is op grond van artikel 1.72, eerste lid, van de Wko bevoegd om ten aanzien van de geconstateerde overtredingen handhavend op te treden. Het college heeft niet gesteld, en [appellante sub 2] heeft niet aangevoerd, dat sprake is van overtredingen die opzettelijk of roekeloos zijn geschied en die een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft, zodat artikel 1.72, tweede lid, van de Wko niet van toepassing is, aldus het college. Verder heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van herhaalde constateringen van overtredingen van de beroepskracht-kindratio waarvoor op grond van de Beleidsregels in beginsel een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Hoewel bij deze locatie en bij [appellante sub 2] als geheel geen sprake is van herhaalde constateringen, is bij andere kindercentra van dezelfde houder, [naam houder], wel sprake van overtredingen van de beroepskracht-kindratio in de 24 maanden voorafgaand aan de hier geconstateerde overtredingen. Omdat het dezelfde houder betreft, is volgens het college sprake van herhaalde overtredingen. Het college heeft, naast de matiging van de hoogte van boete voor de overtredingen op 2 en 22 augustus 2019, geen aanleiding gezien tot verdere matiging. Het college heeft het totaalbedrag aan boetes vastgesteld op € 27.000,00. Uitspraak van de rechtbank 8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de overtreding op 31 juli 2019 niet is bewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellante sub 2] een verklaring van medewerker [beroepskracht 2] heeft overgelegd waaruit volgt dat de medewerker is ingezet op de groep waar op die dag te weinig beroepskrachten waren. Gezien de geringe omvang van de opvanglocatie en daarmee de overzichtelijkheid ervan heeft de rechtbank de motivering van het college over de onaannemelijkheid van het invallen van de begeleiders op de andere groep ontoereikend geacht. De rechtbank heeft niet onaannemelijk geacht dat de medewerkers hebben gezien dat op de groep [stamgroep 2] met 5 kinderen twee beroepskrachten stonden ingeroosterd en op de groep [stamgroep 1] met 7 kinderen met één beroepskracht, en dat zij dit in de praktijk hebben opgelost door één beroepskracht van groep te laten wisselen. De rechtbank heeft om diezelfde reden de verklaring van [beroepskracht A] over 21 augustus 2019 eveneens aannemelijk geacht. Op deze opvangdag was er echter op de groep [stamgroep 2] met één beroepskracht nog een kind te veel aanwezig, zodat de overtreding naar het oordeel van de rechtbank blijft staan. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op 16 augustus 2019 de beroepskracht-kindratio is overschreden. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit het rooster van die opvangdag blijkt dat er te weinig beroepskrachten waren, ook als de door [appellante sub 2] aangedragen correcties in aanmerking worden genomen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de overtredingen op 2, 14 en 22 augustus 2019 niet zijn bewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat bij deze dagen op het rooster aantekeningen zijn gemaakt over het eventueel overplaatsen van een kind naar de andere groep en dat hiermee de reële mogelijkheid open is gebleven dat op die dagen door overplaatsing van een kind van de ene naar de andere groep geen overtreding van de beroepskracht-kindratio heeft plaatsgevonden. De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat voor het college geen grond bestond om voor de opvangdagen 2, 14 en 22 augustus 2019 een boete van in totaal € 10.000,00 op te leggen en dat het college de overtredingen op 16 en 21 augustus 2019 terecht heeft vastgesteld op een bedrag van in totaal € 10.000,00. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht vastgesteld dat een koppeling in het PRK tussen de medewerker en de houder ontbreekt, en heeft het college hiervoor terecht een boete van € 2.000,00 aan [appellante sub 2] opgelegd. Voor het overige heeft de rechtbank het standpunt van het college in het besluit op bezwaar onderschreven. De rechtbank heeft op grond van het voorgaande het beroep gegrond verklaard en de boete zelf voorziend vastgesteld op € 12.000,00. 9.       Het college heeft hoger beroep ingesteld en [appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Hoger beroep van het college Overtredingen van de beroepskracht-kindratio op 31 juli 2019 en 2, 14 en 22 augustus 2019? 10.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overtredingen van de beroepskracht-kind ratio op 31 juli en 2, 14 en 22 augustus 2019 niet zijn bewezen. Daartoe voert het college aan dat uit de administratie van [appellante sub 2] blijkt dat er op deze dagen overtredingen van de beroepskracht-kindratio zijn begaan. Het college stelt zich op het standpunt dat het in beginsel van de administratie van [appellante sub 2] mocht uitgaan. Bij de overtreding op 31 juli 2019 heeft de rechtbank volgens het college teveel waarde gehecht aan de verklaring van beroepskracht [beroepskracht 2] van 8 oktober 2020. Deze verklaring is in bezwaar door het college betrokken bij de besluitvorming. Het is onaannemelijk dat de pedagogisch medewerker na ruim een jaar nog precies weet op welke stamgroep zij heeft gewerkt en zich daarbij de exacte tijden nog weet te herinneren. Het college wijst verder op de gestandaardiseerde opmaak van de verklaring en geeft te kennen dit type verklaringen ook in andere zaken tegen te komen waarin handhavend is opgetreden tegen kinderopvangorganisaties. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte bij de beoordeling betrokken dat [appellante sub 2] een opvanglocatie van geringe omvang en daardoor overzichtelijk is, waardoor het niet onaannemelijk is dat beroepskrachten eventuele problemen in de beroepskracht-kindratio in de praktijk oplossen door van groep te wisselen. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten moet op grond van artikel 7, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang (hierna: Bko) per stamgroep - en niet op locatieniveau - worden beoordeeld en afgestemd op het aantal aanwezige kinderen met inachtneming van hun leeftijden. Beroepskrachten hebben niet altijd het overzicht en het is bovendien aan de houder om te berekenen of is voldaan aan de eisen van de Wko. De houder is daarnaast ook verantwoordelijk voor het in overeenstemming brengen van de administratie en de feitelijke situatie. Ook bij de overtreding van 2 augustus 2019 had de rechtbank niet mogen uitgaan van het aantal beroepskrachten en kinderen op locatieniveau.

Dat er geen cautie aan de teamleider is gegeven voorafgaand aan haar verklaring met betrekking tot de locatiemanager, is volgens het college niet vereist omdat de cautie slechts dient te worden gegeven aan de bestuurders van de rechtspersoon waaraan de bestuurlijke boete is opgelegd en niet aan medewerkers van die rechtspersoon. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit weliswaar 43 weken na de totstandkoming van het inspectierapport is genomen, maar dat de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb genoemde termijn een termijn van orde is die niet tot gevolg heeft dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt. Wel kan worden afgezien van boeteoplegging, maar daartoe heeft het college geen aanleiding gezien. Het voornemen tot boeteoplegging is binnen dertien weken na vaststelling van het inspectierapport aan [appellante sub 2] gezonden. Tussen het vaststellen van het inspectierapport en het bestreden besluit zit een langere periode, maar die periode is verklaarbaar door het uitbreken van de coronapandemie. Alle handhavingsprocedures zijn als gevolg daarvan opgeschort en [appellante sub 2] is hierover ook bij brief geïnformeerd, aldus het college. Voor zover [appellante sub 2] heeft gesteld dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, deelt het college dit standpunt niet. Het college is op grond van artikel 1.72, eerste lid, van de Wko bevoegd om ten aanzien van de geconstateerde overtredingen handhavend op te treden. Het college heeft niet gesteld, en [appellante sub 2] heeft niet aangevoerd, dat sprake is van overtredingen die opzettelijk of roekeloos zijn geschied en die een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft, zodat artikel 1.72, tweede lid, van de Wko niet van toepassing is, aldus het college. Verder heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van herhaalde constateringen van overtredingen van de beroepskracht-kindratio waarvoor op grond van de Beleidsregels in beginsel een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Hoewel bij deze locatie en bij [appellante sub 2] als geheel geen sprake is van herhaalde constateringen, is bij andere kindercentra van dezelfde houder, [naam houder], wel sprake van overtredingen van de beroepskracht-kindratio in de 24 maanden voorafgaand aan de hier geconstateerde overtredingen. Omdat het dezelfde houder betreft, is volgens het college sprake van herhaalde overtredingen. Het college heeft, naast de matiging van de hoogte van boete voor de overtredingen op 2 en 22 augustus 2019, geen aanleiding gezien tot verdere matiging. Het college heeft het totaalbedrag aan boetes vastgesteld op € 27.000,00. Uitspraak van de rechtbank 8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de overtreding op 31 juli 2019 niet is bewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellante sub 2] een verklaring van medewerker [beroepskracht 2] heeft overgelegd waaruit volgt dat de medewerker is ingezet op de groep waar op die dag te weinig beroepskrachten waren. Gezien de geringe omvang van de opvanglocatie en daarmee de overzichtelijkheid ervan heeft de rechtbank de motivering van het college over de onaannemelijkheid van het invallen van de begeleiders op de andere groep ontoereikend geacht. De rechtbank heeft niet onaannemelijk geacht dat de medewerkers hebben gezien dat op de groep [stamgroep 2] met 5 kinderen twee beroepskrachten stonden ingeroosterd en op de groep [stamgroep 1] met 7 kinderen met één beroepskracht, en dat zij dit in de praktijk hebben opgelost door één beroepskracht van groep te laten wisselen. De rechtbank heeft om diezelfde reden de verklaring van [beroepskracht A] over 21 augustus 2019 eveneens aannemelijk geacht. Op deze opvangdag was er echter op de groep [stamgroep 2] met één beroepskracht nog een kind te veel aanwezig, zodat de overtreding naar het oordeel van de rechtbank blijft staan. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op 16 augustus 2019 de beroepskracht-kindratio is overschreden. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit het rooster van die opvangdag blijkt dat er te weinig beroepskrachten waren, ook als de door [appellante sub 2] aangedragen correcties in aanmerking worden genomen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de overtredingen op 2, 14 en 22 augustus 2019 niet zijn bewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat bij deze dagen op het rooster aantekeningen zijn gemaakt over het eventueel overplaatsen van een kind naar de andere groep en dat hiermee de reële mogelijkheid open is gebleven dat op die dagen door overplaatsing van een kind van de ene naar de andere groep geen overtreding van de beroepskracht-kindratio heeft plaatsgevonden. De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat voor het college geen grond bestond om voor de opvangdagen 2, 14 en 22 augustus 2019 een boete van in totaal € 10.000,00 op te leggen en dat het college de overtredingen op 16 en 21 augustus 2019 terecht heeft vastgesteld op een bedrag van in totaal € 10.000,00. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht vastgesteld dat een koppeling in het PRK tussen de medewerker en de houder ontbreekt, en heeft het college hiervoor terecht een boete van € 2.000,00 aan [appellante sub 2] opgelegd. Voor het overige heeft de rechtbank het standpunt van het college in het besluit op bezwaar onderschreven. De rechtbank heeft op grond van het voorgaande het beroep gegrond verklaard en de boete zelf voorziend vastgesteld op € 12.000,00. 9.       Het college heeft hoger beroep ingesteld en [appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Hoger beroep van het college Overtredingen van de beroepskracht-kindratio op 31 juli 2019 en 2, 14 en 22 augustus 2019? 10.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overtredingen van de beroepskracht-kind ratio op 31 juli en 2, 14 en 22 augustus 2019 niet zijn bewezen. Daartoe voert het college aan dat uit de administratie van [appellante sub 2] blijkt dat er op deze dagen overtredingen van de beroepskracht-kindratio zijn begaan. Het college stelt zich op het standpunt dat het in beginsel van de administratie van [appellante sub 2] mocht uitgaan. Bij de overtreding op 31 juli 2019 heeft de rechtbank volgens het college teveel waarde gehecht aan de verklaring van beroepskracht [beroepskracht 2] van 8 oktober 2020. Deze verklaring is in bezwaar door het college betrokken bij de besluitvorming. Het is onaannemelijk dat de pedagogisch medewerker na ruim een jaar nog precies weet op welke stamgroep zij heeft gewerkt en zich daarbij de exacte tijden nog weet te herinneren. Het college wijst verder op de gestandaardiseerde opmaak van de verklaring en geeft te kennen dit type verklaringen ook in andere zaken tegen te komen waarin handhavend is opgetreden tegen kinderopvangorganisaties. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte bij de beoordeling betrokken dat [appellante sub 2] een opvanglocatie van geringe omvang en daardoor overzichtelijk is, waardoor het niet onaannemelijk is dat beroepskrachten eventuele problemen in de beroepskracht-kindratio in de praktijk oplossen door van groep te wisselen. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten moet op grond van artikel 7, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang (hierna: Bko) per stamgroep - en niet op locatieniveau - worden beoordeeld en afgestemd op het aantal aanwezige kinderen met inachtneming van hun leeftijden. Beroepskrachten hebben niet altijd het overzicht en het is bovendien aan de houder om te berekenen of is voldaan aan de eisen van de Wko. De houder is daarnaast ook verantwoordelijk voor het in overeenstemming brengen van de administratie en de feitelijke situatie. Ook bij de overtreding van 2 augustus 2019 had de rechtbank niet mogen uitgaan van het aantal beroepskrachten en kinderen op locatieniveau.

Hierbij is de rechtbank er bovendien ten onrechte vanuit gegaan dat als uit de administratie blijkt dat op bepaalde dagen kinderen zijn opgevangen in de andere stamgroep, dit ook wel het geval zal zijn als er te weinig beroepskrachten zijn ingezet en deze overplaatsing van kinderen niet uit de administratie blijkt. De rechtbank heeft voorts ten onrechte op grond van de aantekening ‘mogelijk 1 kindje naar [stamgroep 2]’ op het rooster aannemelijk geacht dat er een kind van stamgroep [stamgroep 1] naar stamgroep [stamgroep 2] is overgeplaatst. Daarbij komt dat niet kan worden vastgesteld of aan de beroepskracht-kindratio is voldaan als niet duidelijk is welk kind met welke leeftijd is overgeplaatst, aldus het college. Voor de overtreding op 14 augustus 2019 geldt volgens het college hetzelfde als voor de overtreding op 2 augustus 2019 Het voorgaande geldt volgens het college evenzeer voor de overtreding op 22 augustus 2019, met het verschil dat op die dag de toezichthouder niet alleen op basis van de administratie van de houder maar ook uit eigen waarneming heeft vastgesteld dat de beroepskracht-kindratio onjuist was. 10.1.  Uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) volgt dat het bestuursorgaan, in dit geval het college, moet bewijzen dat in een concreet geval een overtreding is gepleegd. In geval van twijfel moet het bestuursorgaan aan de betrokkene het voordeel van de twijfel gunnen. De Afdeling wijst ter vergelijking op overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en op rechtsoverweging 3.4 van de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234. Het college mag in het kader van de op zijn schouders rustende bewijslast in beginsel uitgaan van de door de houder aangeleverde administratie. Het is aan de houder om voldoende twijfel te zaaien over de bewijskracht van de administratie waarop het college het vermoeden van de overtreding heeft gebaseerd. 10.2.  [appellante sub 2] heeft gewezen op een schriftelijke verklaring van [beroepskracht 2] van 8 oktober 2020 dat zij op 31 juli 2019 van de groep [stamgroep 2] naar de groep [stamgroep 1] is gegaan. Desgevraagd heeft [beroepskracht 2], die inmiddels al twee jaar niet meer werkzaam is bij [appellante sub 2], ter zitting als getuige onder ede verklaard dat zij zich de gang van zaken op 31 juli 2019 niet meer kon herinneren. Zij heeft haar agenda en haar mail geraadpleegd om te zien of zij die dag werkte. Zij werkte altijd vaste dagen, behalve in de zomervakantie. Voor de precieze tijden en de groep waar zij toen stond, is zij uitgegaan van de informatie van haar leidinggevende. [appellante sub 2] heeft verder gewezen op de opmerkingen die op de personeelsroosters zijn vermeld. Zo is op 2 augustus 2019 ‘mogelijk 1 kindje naar [stamgroep 2]’ en op 14 augustus 2019 ‘mogelijk 1 kindje naar [stamgroep 1]’ vermeld. Op 22 augustus 2019 is ‘1 kindje van [stamgroep 2] erbij’ vermeld. In de personeelsplanning is er volgens [appellante sub 2] dus al rekening mee gehouden dat een kind in een andere stamgroep moest worden opgevangen om aan de beroepskracht-kindratio te voldoen. Deze verschuiving heeft ook daadwerkelijk plaatsgevonden, maar is niet deugdelijk administratief vastgelegd. Volgens [appellante sub 2] is het niet aannemelijk dat op de ene stamgroep een beroepskracht te veel aanwezig zou zijn geweest en op de andere stamgroep een beroepskracht te weinig zou zijn ingezet. 10.3.  Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in dit geval geen aanleiding bestaat om af te wijken van het uitgangspunt dat het college in beginsel mag uitgaan van de door de houder aangeleverde administratie. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3104, is het immers de verantwoordelijkheid van [appellante sub 2] om de administratie in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie op het kinderdagverblijf. De aangedragen schriftelijke verklaring van [beroepskracht 2] is onvoldoende om de juistheid van het vermoeden van het college op basis van de overgelegde administratie in twijfel te trekken. De verklaring is geruime tijd na de constatering van de overtreding afgelegd en in algemene bewoordingen geformuleerd zonder een meer specifieke toelichting op de gang van zaken op die dag. Ook de verklaring van [beroepskracht 2] ter zitting biedt weinig reden voor twijfel aan het standpunt van het college, aangezien [beroepskracht 2] ter zitting heeft toegelicht dat zij zich niet meer kon herinneren op welke groep zij op 31 juli 2019 werkzaam was en dat zij is uitgegaan van de informatie die door [appellante sub 2] aan haar is verstrekt. Hoewel op grond van de opmerkingen in de personeelsroosters niet valt uit te sluiten dat er op 2, 14 en 22 augustus 2019 mogelijk kinderen zijn overgeplaatst, zijn ook hier de opmerkingen te algemeen voor gerede twijfel aan de door [appellante sub 2] ingebrachte administratie. Immers, niet is vermeld welke kinderen van welke leeftijd van de ene naar de andere stamgroep zijn overgeplaatst, terwijl deze informatie van belang is om te bepalen of aan de beroepskracht-kindratio is voldaan. Zoals het college in de stukken en ter zitting terecht heeft benadrukt is het relevant dat de beroepskracht-kindratio dient te worden vastgesteld op stamgroepniveau en niet, zoals door [appellante sub 2] is betoogd, op locatieniveau. Verder is het, gelet op de sociaal-emotionele veiligheid van de kinderen, niet zonder meer toegestaan om te schuiven in de samenstelling van stamgroepen. 10.4.  Het betoog slaagt. Incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] Matiging vanwege de duur van de overtreding op 16 augustus 2019 11.     [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de overtreding op 16 augustus 2019 korter heeft geduurd dan een dagdeel, zodat de boete met 50% had moeten worden gematigd naar € 2.500,00. 11.1.  Het college heeft zich in de zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van 29 april 2022 op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] er terecht op heeft gewezen dat de overtreding op 16 augustus 2019 korter dan een dagdeel heeft geduurd. De boete dient volgens het college daarom te worden gematigd tot € 2.500,00. Het betoog slaagt. Overtreding door het ontbreken van een koppeling met het PRK 12.     [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de koppeling van de locatiemanager aan de houder van het kinderdagverblijf tot stand moet zijn gebracht voordat de daadwerkelijke werkzaamheden zijn aangevangen. In dit geval heeft de locatiemanager weliswaar al enige voorbereidende werkzaamheden verricht, maar de daadwerkelijke werkzaamheden waren nog niet aangevangen. [appellante sub 2] wijst op de koppeling die tot stand wordt gebracht tussen de in de kinderopvang werkzame persoon en de bestanden van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Kamers van Koophandel (KvK) en de Basisregistratie Personen (BRP). Die koppeling kan pas tot stand komen nadat een werknemer in het bestand van het UWV is ingeschreven, dus nadat de arbeidsovereenkomst in werking is getreden. Werkzaamheden in de zin van artikel 1.50, vierde lid, van de Wko dienen volgens [appellante sub 2] dan ook te worden uitgelegd als inhoudelijke werkzaamheden die voortvloeien uit de overeenkomst tussen houder en werknemer. Verder betwist [appellante sub 2] dat de teamleider zou hebben verklaard dat er al een nieuwe locatiemanager was. Zij heeft slechts verklaard dat er een nieuwe manager was gevonden. Daarnaast voert [appellante sub 2] aan dat de rechtbank de boete verder had moeten matigen. De manager was al werkzaam bij [naam kinderopvang] en in dat kader in het PRK gekoppeld aan de houder. Het college heeft hier geen rekening mee gehouden en zonder verder matiging het standaard boetebedrag van € 2.000,00 opgelegd. 12.1.  Op 22 augustus 2019 heeft de inspectie een interview gehouden met de teamleider van [appellante sub 2].

Hierbij is de rechtbank er bovendien ten onrechte vanuit gegaan dat als uit de administratie blijkt dat op bepaalde dagen kinderen zijn opgevangen in de andere stamgroep, dit ook wel het geval zal zijn als er te weinig beroepskrachten zijn ingezet en deze overplaatsing van kinderen niet uit de administratie blijkt. De rechtbank heeft voorts ten onrechte op grond van de aantekening ‘mogelijk 1 kindje naar [stamgroep 2]’ op het rooster aannemelijk geacht dat er een kind van stamgroep [stamgroep 1] naar stamgroep [stamgroep 2] is overgeplaatst. Daarbij komt dat niet kan worden vastgesteld of aan de beroepskracht-kindratio is voldaan als niet duidelijk is welk kind met welke leeftijd is overgeplaatst, aldus het college. Voor de overtreding op 14 augustus 2019 geldt volgens het college hetzelfde als voor de overtreding op 2 augustus 2019 Het voorgaande geldt volgens het college evenzeer voor de overtreding op 22 augustus 2019, met het verschil dat op die dag de toezichthouder niet alleen op basis van de administratie van de houder maar ook uit eigen waarneming heeft vastgesteld dat de beroepskracht-kindratio onjuist was. 10.1.  Uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) volgt dat het bestuursorgaan, in dit geval het college, moet bewijzen dat in een concreet geval een overtreding is gepleegd. In geval van twijfel moet het bestuursorgaan aan de betrokkene het voordeel van de twijfel gunnen. De Afdeling wijst ter vergelijking op overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en op rechtsoverweging 3.4 van de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234. Het college mag in het kader van de op zijn schouders rustende bewijslast in beginsel uitgaan van de door de houder aangeleverde administratie. Het is aan de houder om voldoende twijfel te zaaien over de bewijskracht van de administratie waarop het college het vermoeden van de overtreding heeft gebaseerd. 10.2.  [appellante sub 2] heeft gewezen op een schriftelijke verklaring van [beroepskracht 2] van 8 oktober 2020 dat zij op 31 juli 2019 van de groep [stamgroep 2] naar de groep [stamgroep 1] is gegaan. Desgevraagd heeft [beroepskracht 2], die inmiddels al twee jaar niet meer werkzaam is bij [appellante sub 2], ter zitting als getuige onder ede verklaard dat zij zich de gang van zaken op 31 juli 2019 niet meer kon herinneren. Zij heeft haar agenda en haar mail geraadpleegd om te zien of zij die dag werkte. Zij werkte altijd vaste dagen, behalve in de zomervakantie. Voor de precieze tijden en de groep waar zij toen stond, is zij uitgegaan van de informatie van haar leidinggevende. [appellante sub 2] heeft verder gewezen op de opmerkingen die op de personeelsroosters zijn vermeld. Zo is op 2 augustus 2019 ‘mogelijk 1 kindje naar [stamgroep 2]’ en op 14 augustus 2019 ‘mogelijk 1 kindje naar [stamgroep 1]’ vermeld. Op 22 augustus 2019 is ‘1 kindje van [stamgroep 2] erbij’ vermeld. In de personeelsplanning is er volgens [appellante sub 2] dus al rekening mee gehouden dat een kind in een andere stamgroep moest worden opgevangen om aan de beroepskracht-kindratio te voldoen. Deze verschuiving heeft ook daadwerkelijk plaatsgevonden, maar is niet deugdelijk administratief vastgelegd. Volgens [appellante sub 2] is het niet aannemelijk dat op de ene stamgroep een beroepskracht te veel aanwezig zou zijn geweest en op de andere stamgroep een beroepskracht te weinig zou zijn ingezet. 10.3.  Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in dit geval geen aanleiding bestaat om af te wijken van het uitgangspunt dat het college in beginsel mag uitgaan van de door de houder aangeleverde administratie. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3104, is het immers de verantwoordelijkheid van [appellante sub 2] om de administratie in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie op het kinderdagverblijf. De aangedragen schriftelijke verklaring van [beroepskracht 2] is onvoldoende om de juistheid van het vermoeden van het college op basis van de overgelegde administratie in twijfel te trekken. De verklaring is geruime tijd na de constatering van de overtreding afgelegd en in algemene bewoordingen geformuleerd zonder een meer specifieke toelichting op de gang van zaken op die dag. Ook de verklaring van [beroepskracht 2] ter zitting biedt weinig reden voor twijfel aan het standpunt van het college, aangezien [beroepskracht 2] ter zitting heeft toegelicht dat zij zich niet meer kon herinneren op welke groep zij op 31 juli 2019 werkzaam was en dat zij is uitgegaan van de informatie die door [appellante sub 2] aan haar is verstrekt. Hoewel op grond van de opmerkingen in de personeelsroosters niet valt uit te sluiten dat er op 2, 14 en 22 augustus 2019 mogelijk kinderen zijn overgeplaatst, zijn ook hier de opmerkingen te algemeen voor gerede twijfel aan de door [appellante sub 2] ingebrachte administratie. Immers, niet is vermeld welke kinderen van welke leeftijd van de ene naar de andere stamgroep zijn overgeplaatst, terwijl deze informatie van belang is om te bepalen of aan de beroepskracht-kindratio is voldaan. Zoals het college in de stukken en ter zitting terecht heeft benadrukt is het relevant dat de beroepskracht-kindratio dient te worden vastgesteld op stamgroepniveau en niet, zoals door [appellante sub 2] is betoogd, op locatieniveau. Verder is het, gelet op de sociaal-emotionele veiligheid van de kinderen, niet zonder meer toegestaan om te schuiven in de samenstelling van stamgroepen. 10.4.  Het betoog slaagt. Incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] Matiging vanwege de duur van de overtreding op 16 augustus 2019 11.     [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de overtreding op 16 augustus 2019 korter heeft geduurd dan een dagdeel, zodat de boete met 50% had moeten worden gematigd naar € 2.500,00. 11.1.  Het college heeft zich in de zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van 29 april 2022 op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] er terecht op heeft gewezen dat de overtreding op 16 augustus 2019 korter dan een dagdeel heeft geduurd. De boete dient volgens het college daarom te worden gematigd tot € 2.500,00. Het betoog slaagt. Overtreding door het ontbreken van een koppeling met het PRK 12.     [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de koppeling van de locatiemanager aan de houder van het kinderdagverblijf tot stand moet zijn gebracht voordat de daadwerkelijke werkzaamheden zijn aangevangen. In dit geval heeft de locatiemanager weliswaar al enige voorbereidende werkzaamheden verricht, maar de daadwerkelijke werkzaamheden waren nog niet aangevangen. [appellante sub 2] wijst op de koppeling die tot stand wordt gebracht tussen de in de kinderopvang werkzame persoon en de bestanden van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Kamers van Koophandel (KvK) en de Basisregistratie Personen (BRP). Die koppeling kan pas tot stand komen nadat een werknemer in het bestand van het UWV is ingeschreven, dus nadat de arbeidsovereenkomst in werking is getreden. Werkzaamheden in de zin van artikel 1.50, vierde lid, van de Wko dienen volgens [appellante sub 2] dan ook te worden uitgelegd als inhoudelijke werkzaamheden die voortvloeien uit de overeenkomst tussen houder en werknemer. Verder betwist [appellante sub 2] dat de teamleider zou hebben verklaard dat er al een nieuwe locatiemanager was. Zij heeft slechts verklaard dat er een nieuwe manager was gevonden. Daarnaast voert [appellante sub 2] aan dat de rechtbank de boete verder had moeten matigen. De manager was al werkzaam bij [naam kinderopvang] en in dat kader in het PRK gekoppeld aan de houder. Het college heeft hier geen rekening mee gehouden en zonder verder matiging het standaard boetebedrag van € 2.000,00 opgelegd. 12.1.  Op 22 augustus 2019 heeft de inspectie een interview gehouden met de teamleider van [appellante sub 2].

De teamleider heeft in dat gesprek gemeld dat zij net een nieuwe locatiemanager had en daarmee het eerste contact had gelegd. Vervolgens heeft de inspectie per e-mail contact gezocht met die locatiemanager. De manager, die op dat moment nog manager was bij een andere kinderopvanglocatie, heeft te kennen gegeven dat zij officieel op 1 september 2019 als locatiemanager bij [appellante sub 2] zou starten en dat de huidige locatiemanager van [appellante sub 2] nog tot 1 september 2019 in functie was, maar dat zij achter de schermen al bezig was met voorbereidingswerkzaamheden. Zij heeft benadrukt dat zij nog niet op de locatie was geweest en ook de teamleiders nog niet had ontmoet. 12.2.  Niet is vastgesteld dat de werkzaamheden die de locatiemanager heeft verricht, werkzaamheden zijn in de zin van de Wko. Het enkele feit dat de toekomstige locatiemanager heeft verklaard dat zij voorbereidende werkzaamheden heeft verricht, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende specifiek om een overtreding door het ontbreken van de koppeling met het PRK aan te nemen. Het betoog slaagt. Overschrijding van de termijn als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb 13.     [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb een termijn van orde is opgenomen, niet heeft onderkend dat het college stelselmatig het voornemen binnen de termijn van 13 weken als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb bekend maakt maar het besluit tot oplegging van de boete ruim na die termijn neemt. Naar aanleiding van een verzoek van [appellante sub 2] op grond van de Wet openbaarheid bestuur heeft het college 192 onherroepelijke boetebeschikkingen openbaar gemaakt. 67 van deze beschikkingen zijn volgens [appellante sub 2] na de termijn genomen. Dit is volgens [appellante sub 2] in strijd met artikel 6, eerste lid, en 14 van het EVRM alsook met het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel. Het besluit dient om die reden te worden vernietigd, dan wel de boete te worden gematigd. 13.1.  In artikel 5:51 van de Awb is bepaald dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport beslist of het een bestuurlijke boete oplegt. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2831, overwogen dat de dertienwekentermijn een termijn van orde is, zodat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding in deze zaak tot een ander oordeel te komen. Weliswaar heeft de Afdeling in de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1730, in navolging van de door de stichting genoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500, overwogen dat een belanghebbende niet langer door de bestuursrechter wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was, maar die situatie is niet vergelijkbaar met dit geval. In die uitspraken is ten gunste van belanghebbenden teruggekomen van de vaste rechtspraak dat bezwaar- en beroepstermijnen van openbare orde zijn. Daaruit kan niet de gevolgtrekking worden gemaakt dat ten nadele van een bestuursorgaan moet worden teruggekomen van het oordeel dat de dertienwekentermijn een termijn van orde is. 13.2.  In dit geval heeft het college het voornemen om een boete op te leggen vijf weken na de dagtekening van het inspectierapport verzonden, zodat [appellante sub 2] op dat moment kon verwachten dat het college haar een boete zou opleggen. Het boetebesluit zelf is 44 weken na de vaststelling van het inspectierapport genomen. Deze lange termijn waarop het boetebesluit na het inspectierapport is genomen is het gevolg van bijzondere omstandigheden, namelijk de uitbraak van de covidpandemie. In deze periode zijn kinderdagverblijven gesloten geweest en zijn bij het college achterstanden ontstaan. Overigens heeft het college bij brief van 16 april 2020 [appellante sub 2] geïnformeerd over de opschorting van de voorgenomen handhavingsprocedure en bij brief van 17 juni 2020 over de hervatting hiervan. Gelet hierop is in dit geval, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, geen sprake van zodanige feiten en omstandigheden dat aan de overschrijding van de dertienwekentermijn juridische gevolgen moeten worden verbonden. Voor zover [appellante sub 2] een beroep wenst te doen op het gelijkheidsbeginsel door te stellen dat het college in andere zaken waarbij de dertienwekentermijn is overschreden geen boete heeft opgelegd, slaagt dat beroep niet. [appellante sub 2] heeft dat beroep niet met concrete gegevens onderbouwd, terwijl het bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel wel in de rede ligt dat de partij die zich daarop beroept duidelijk maakt om welke volgens die partij vergelijkbare gevallen het dan gaat. Het betoog faalt. Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn 14.     [appellante sub 2] betoogt dat de redelijke termijn is overschreden en vraagt om een matiging van de boete. Daartoe voert zij aan dat de termijn is aangevangen bij de ontvangst van het concept inspectierapport van 8 oktober 2019. De rechtbank heeft op het beroep beslist bij uitspraak van 28 oktober 2021. Daarmee is de redelijke termijn  met meer dan zes maanden overtreden en zij acht een matiging van 5% van het boetebedrag van € 27.000,00 gepast. 14.1.  De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg is uitgangspunt dat deze binnen een redelijke termijn plaatsvindt indien de rechtbank binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. In hoger beroep geldt eveneens dat, behoudens bijzondere omstandigheden, deze procesfase met een einduitspraak dient te zijn afgerond binnen twee jaar nadat het hoger beroep is ingesteld. Bij de beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. Daarbij geldt dat een relatief trage behandeling in bezwaar of beroep kan worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling in beroep of hoger beroep. De redelijke termijn is begonnen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan ten aanzien van de beboete (rechts)persoon een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen (arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006, en onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de genoemde uitspraak van 9 december 2009) volgt dat een bestuursorgaan in de regel eerst met de boetekennisgeving een handeling heeft verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen, zodat op dat moment de redelijke termijn aanvangt. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om in dit geval af te wijken van dat uitgangspunt. 14.2.  In dit geval dateert het voornemen van het college om een boete op te leggen van 8 januari 2020. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 28 oktober 2021. De procedure in eerste aanleg heeft daarom korter dan twee jaar geduurd. De rechtbank is terecht tot diezelfde conclusie gekomen. Omdat de Afdeling vandaag uitspraak heeft gedaan, heeft de totale duur van de procedure ook niet langer dan vier jaar geduurd. Daarom is de redelijke termijn niet overschreden. 14.3.  Het betoog faalt. Besluit onbevoegd genomen? 15.     [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft geoordeeld dat het voornemen tot het opleggen van de boete niet door de toezichthouder is genomen, maar dat de rechtbank ten onrechte in het midden heeft gelaten of de toezichthouder wel de behandelend ambtenaar is geweest.

De teamleider heeft in dat gesprek gemeld dat zij net een nieuwe locatiemanager had en daarmee het eerste contact had gelegd. Vervolgens heeft de inspectie per e-mail contact gezocht met die locatiemanager. De manager, die op dat moment nog manager was bij een andere kinderopvanglocatie, heeft te kennen gegeven dat zij officieel op 1 september 2019 als locatiemanager bij [appellante sub 2] zou starten en dat de huidige locatiemanager van [appellante sub 2] nog tot 1 september 2019 in functie was, maar dat zij achter de schermen al bezig was met voorbereidingswerkzaamheden. Zij heeft benadrukt dat zij nog niet op de locatie was geweest en ook de teamleiders nog niet had ontmoet. 12.2.  Niet is vastgesteld dat de werkzaamheden die de locatiemanager heeft verricht, werkzaamheden zijn in de zin van de Wko. Het enkele feit dat de toekomstige locatiemanager heeft verklaard dat zij voorbereidende werkzaamheden heeft verricht, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende specifiek om een overtreding door het ontbreken van de koppeling met het PRK aan te nemen. Het betoog slaagt. Overschrijding van de termijn als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb 13.     [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb een termijn van orde is opgenomen, niet heeft onderkend dat het college stelselmatig het voornemen binnen de termijn van 13 weken als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb bekend maakt maar het besluit tot oplegging van de boete ruim na die termijn neemt. Naar aanleiding van een verzoek van [appellante sub 2] op grond van de Wet openbaarheid bestuur heeft het college 192 onherroepelijke boetebeschikkingen openbaar gemaakt. 67 van deze beschikkingen zijn volgens [appellante sub 2] na de termijn genomen. Dit is volgens [appellante sub 2] in strijd met artikel 6, eerste lid, en 14 van het EVRM alsook met het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel. Het besluit dient om die reden te worden vernietigd, dan wel de boete te worden gematigd. 13.1.  In artikel 5:51 van de Awb is bepaald dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport beslist of het een bestuurlijke boete oplegt. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2831, overwogen dat de dertienwekentermijn een termijn van orde is, zodat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding in deze zaak tot een ander oordeel te komen. Weliswaar heeft de Afdeling in de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1730, in navolging van de door de stichting genoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500, overwogen dat een belanghebbende niet langer door de bestuursrechter wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was, maar die situatie is niet vergelijkbaar met dit geval. In die uitspraken is ten gunste van belanghebbenden teruggekomen van de vaste rechtspraak dat bezwaar- en beroepstermijnen van openbare orde zijn. Daaruit kan niet de gevolgtrekking worden gemaakt dat ten nadele van een bestuursorgaan moet worden teruggekomen van het oordeel dat de dertienwekentermijn een termijn van orde is. 13.2.  In dit geval heeft het college het voornemen om een boete op te leggen vijf weken na de dagtekening van het inspectierapport verzonden, zodat [appellante sub 2] op dat moment kon verwachten dat het college haar een boete zou opleggen. Het boetebesluit zelf is 44 weken na de vaststelling van het inspectierapport genomen. Deze lange termijn waarop het boetebesluit na het inspectierapport is genomen is het gevolg van bijzondere omstandigheden, namelijk de uitbraak van de covidpandemie. In deze periode zijn kinderdagverblijven gesloten geweest en zijn bij het college achterstanden ontstaan. Overigens heeft het college bij brief van 16 april 2020 [appellante sub 2] geïnformeerd over de opschorting van de voorgenomen handhavingsprocedure en bij brief van 17 juni 2020 over de hervatting hiervan. Gelet hierop is in dit geval, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, geen sprake van zodanige feiten en omstandigheden dat aan de overschrijding van de dertienwekentermijn juridische gevolgen moeten worden verbonden. Voor zover [appellante sub 2] een beroep wenst te doen op het gelijkheidsbeginsel door te stellen dat het college in andere zaken waarbij de dertienwekentermijn is overschreden geen boete heeft opgelegd, slaagt dat beroep niet. [appellante sub 2] heeft dat beroep niet met concrete gegevens onderbouwd, terwijl het bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel wel in de rede ligt dat de partij die zich daarop beroept duidelijk maakt om welke volgens die partij vergelijkbare gevallen het dan gaat. Het betoog faalt. Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn 14.     [appellante sub 2] betoogt dat de redelijke termijn is overschreden en vraagt om een matiging van de boete. Daartoe voert zij aan dat de termijn is aangevangen bij de ontvangst van het concept inspectierapport van 8 oktober 2019. De rechtbank heeft op het beroep beslist bij uitspraak van 28 oktober 2021. Daarmee is de redelijke termijn  met meer dan zes maanden overtreden en zij acht een matiging van 5% van het boetebedrag van € 27.000,00 gepast. 14.1.  De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg is uitgangspunt dat deze binnen een redelijke termijn plaatsvindt indien de rechtbank binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. In hoger beroep geldt eveneens dat, behoudens bijzondere omstandigheden, deze procesfase met een einduitspraak dient te zijn afgerond binnen twee jaar nadat het hoger beroep is ingesteld. Bij de beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. Daarbij geldt dat een relatief trage behandeling in bezwaar of beroep kan worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling in beroep of hoger beroep. De redelijke termijn is begonnen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan ten aanzien van de beboete (rechts)persoon een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen (arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006, en onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de genoemde uitspraak van 9 december 2009) volgt dat een bestuursorgaan in de regel eerst met de boetekennisgeving een handeling heeft verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen, zodat op dat moment de redelijke termijn aanvangt. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om in dit geval af te wijken van dat uitgangspunt. 14.2.  In dit geval dateert het voornemen van het college om een boete op te leggen van 8 januari 2020. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 28 oktober 2021. De procedure in eerste aanleg heeft daarom korter dan twee jaar geduurd. De rechtbank is terecht tot diezelfde conclusie gekomen. Omdat de Afdeling vandaag uitspraak heeft gedaan, heeft de totale duur van de procedure ook niet langer dan vier jaar geduurd. Daarom is de redelijke termijn niet overschreden. 14.3.  Het betoog faalt. Besluit onbevoegd genomen? 15.     [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft geoordeeld dat het voornemen tot het opleggen van de boete niet door de toezichthouder is genomen, maar dat de rechtbank ten onrechte in het midden heeft gelaten of de toezichthouder wel de behandelend ambtenaar is geweest.