ECLI:NL:RVS:2022:1439

201908718/1/A2.Datum uitspraak: 18 mei 2022 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. appellante sub 1], gevestigd te Heusden, gemeente Asten, 2. het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 oktober 2019 in zaak nr. 18/1527 in het geding tussen: [appellante sub 1] en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.

Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college een aanvraag van [appellante sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Bij besluit van 15 mei 2018 heeft het college het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft tegen de uitspraak incidenteel hoger beroep ingesteld. [appellante sub 1] en het college hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2021, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [eigenaar] en mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, zijn verschenen.

Inleiding 1. appellante sub 1] is eigenaar van een perceel aan de [locatie] te Heusden (hierna ook: het perceel), waar zij een pluimveehouderij exploiteert. [appellante sub 1] heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de VR2014). Volgens [appellante sub 1] beperkt de VR2014 haar mogelijkheden om op het perceel uit te breiden, waardoor zij planschade lijdt. 2. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 november 2017 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld advies van oktober 2017 ten grondslag gelegd. Volgens het SAOZ-advies is de VR2014 op 18 maart 2014 in werking getreden. In het SAOZ-advies is verder het volgende vermeld. Het oude planologische regime voor het perceel van [appellante sub 1] bestond uit de bestemmingsplannen "Buitengebied 2008", "Buitengebied Asten 2008" en "Asten Archeologie 2012". In het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" had het perceel de bestemming "Agrarisch" met een bouwblok van ongeveer 1,5 ha. Binnen het bouwblok is maximaal één agrarische bedrijf toegestaan. Mestbewerking, mestverwerking en -vergisting van eigen producten zijn aangemerkt als bij het agrarisch bedrijf behorende nevenactiviteiten en zijn toegestaan tot een hoeveelheid van 25.000 ton mest. Binnen het bouwblok zijn verder bedrijfsgebouwen, uitgezonderd bedrijfswoningen, en bouwwerken geen gebouwen zijnde toegestaan. Bij het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2009" zijn enkele regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" aangevuld of gewijzigd, waaronder de begripsbepaling voor ‘intensieve veehouderij’. Tevens is een verbod opgenomen voor het gebruik van meer dan één bouwlaag voor het houden van dieren, behoudens twee uitzonderingen. In het bestemmingsplan "Asten Archeologie 2012" is het perceel van [appellante sub 1] mede bestemd voor de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 3". Deze bestemming is primair ten opzichte van de andere aan de gronden toegekende bestemmingen en bevat een bouwverbod, tenzij aan de uitzonderingen daarop wordt voldaan. Op de bij de VR2014 behorende kaart is het perceel van [appellante sub 1] aangeduid als "Gemengd landelijk gebied". In artikel 7.3 van de VR2014 zijn bepalingen opgenomen voor bestemmingsplannen waarvan het plangebied in gemengd landelijk gebied ligt. In artikel 34 van de VR2014 zijn regels opgenomen als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" had [appellante sub 1] op het perceel een planologisch bouwblok met een oppervlakte van 1,5 ha, waarbinnen nog ruimte aanwezig was voor nieuwe gebouwen. Op grond van de archeologische bestemming mocht een gebouw een oppervlakte hebben van maximaal 2.500 m2. Volgens de SAOZ bevat artikel 34 van de VR2014 geen absoluut verbod voor de bouw van nieuwe gebouwen binnen het bouwblok. Het bouwen van nieuwe gebouwen is nog steeds mogelijk, maar daaraan zijn wel nadere eisen gesteld. De gestelde eisen leiden volgens de SAOZ nog niet tot schade. De SAOZ heeft in haar advies vermeld dat het stellen van nadere eisen is geregeld in artikel 3.6, eerste lid, onder d, van de Wro. Eventuele planschade kan volgens de SAOZ pas worden vastgesteld met analoge toepassing van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro, nadat een aanvraag om omgevingsvergunning is afgewezen. Uitspraak van de rechtbank 3. De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 34 van de VR2014 een rechtstreekse weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Artikel 34 van de VR 2014 is daarom een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro. De rechtbank heeft overwogen dat vaststaat en ook niet in geschil is dat op de peildatum 18 maart 2014 de achtergrondconcentratie voor fijn stof een knelpunt was voor vergunningverlening. De rechtbank heeft daarom aannemelijk geacht dat, gelet op artikel 34 van de VR2014, op de peildatum geen omgevingsvergunning had kunnen worden verleend voor een toename van de bestaande oppervlakte aan bebouwing voor de veehouderij op het perceel van [appellante sub 1]. Deze achtergrondbelasting voor fijnstof en ook de achtergrondbelasting voor geur kan wijzigen door vestiging van nieuwe veehouderijen of de uitbreiding of staking van bestaande veehouderijen. Ter zitting bij de rechtbank is onweersproken gesteld dat in de jaren na de peildatum ruimte was voor uitbreiding van bebouwing, omdat de achtergrondconcentratie voor fijnstof toen was gedaald. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld dat de inwerkingtreding van de VR2014 daadwerkelijk tot een verslechtering heeft geleid ten opzichte van de mogelijkheden onder het voorheen geldende planologische regime. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het verzoek om een tegemoetkoming in planschade daarom mocht afwijzen. Het incidenteel hoger beroep van het college 4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 34 van de VR2014 een rechtstreekse weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en daarmee een schadeoorzaak is als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro. Volgens het college volgt uit deze bepaling dat niet voldoende is als een aanvraag om omgevingsvergunning kan worden geweigerd op grond van een bepaling in een provinciale verordening. De bepaling in de provinciale verordening moet de weigeringsgrond voor die afwijzing bevatten. De rechtbank heeft dit volgens het college miskend. Het college voert aan dat artikel 34 geen rechtstreeks werkende weigeringsrond bevat. In het artikel is slechts opgenomen dat er tijdelijk voorwaardelijke bepalingen gelden. Volgens het college is een voorwaardelijke bepaling in een provinciale verordening geen weigeringsgrond. 4.1. Artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, onder IV en V, luidt: "Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.3, tweede lid, en artikel 7.3, tweede lid, gelden de volgende voorwaardelijke bepalingen: a. een toename van de bestaande bebouwing voor de uitoefening van een veehouderij is toegestaan indien: IV. is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten, in de bebouwde kom niet hoger is dan 12% en in het buitengebied niet hoger is dan 20%, tenzij er - indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentages - maatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert; V. is aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 µg/m3." 4.2. Deze bepalingen komen er op neer dat de toename van bestaande bebouwing voor de uitoefening van een veehouderij niet is toegestaan als - de achtergrondconcentratie voor geur in het buitengebied hoger is dan 20% en maatregelen van de aanvrager de eigen bijdrage aan die achtergrondconcentratie niet kunnen compenseren, - de achtergrondconcentratie voor fijn stof vermeerderd met de bijdrage van de aanvrager hoger is dan 31,2 µg/m3. Als dit het geval is, is een aanvraag om omgevingsvergunning in strijd met regels die met toepassing van artikel 4.1, derde lid, van de Wro zijn gesteld in een provinciale verordening en de burger rechtstreeks binden. Dit is volgens artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo een grond voor weigering van een omgevingsvergunning.

7. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep bij de rechtbank gegrond verklaren en het besluit van het college van 15 mei 2018 vernietigen. De Afdeling zal het college opdragen om binnen 26 weken na deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het door [appellante sub 1] gemaakte bezwaar. Het college moet aan het nieuwe besluit een nieuw advies van een ter zake deskundige ten grondslag leggen. De deskundige moet een vergelijking maken tussen artikel 34 van de VR2014 en het voorheen voor het perceel van [appellante sub 1] geldende oude planologische regime dat werd gevormd door de bestemmingsplannen "Buitengebied 2008", "Buitengebied Asten 2008" en "Asten Archeologie 2012". Daarbij moet de deskundige ervan uitgaan dat op grond van het oude planologische regime op het perceel van [appellante sub 1] binnen het bouwblok van 1,5 ha bedrijfsgebouwen en andere bouwwerken waren toegestaan met per bouwwerk een oppervlakte kleiner dan 2.500 m2 of een oppervlakte van 2.500 m2 of groter als de bouwwerken minder diep reiken dan 0,4 m beneden maaiveld. Als op grond van de planvergelijking moet worden aangenomen dat artikel 34 van de VR2014 voor [appellante sub 1] tot een planologisch nadeel lijdt, dan dient de omvang van dat planologisch nadeel op geld gewaardeerd te worden. In dat geval moet het college in het nieuwe besluit ook gemotiveerd ingaan op de vraag welk gedeelte van het planologisch nadeel redelijkerwijs voor rekening van [appellante sub 1] moet blijven. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Proceskosten 8. Het college moet de bij [appellante sub 1] in bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond; II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant ongegrond; III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 oktober 2019 in zaak nr. 18/1527; IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 15 mei 2018, kenmerk C2222474/4352796; VI. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het door [appellante sub 1] gemaakte bezwaar te nemen; VII. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.095,38, waarvan € 3.036,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 693,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. E.A. Minderhoud , leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier. w.g. Bormanvoorzitter w.g. Oranje griffier Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022 507

In het SAOZ-advies is in dit verband ten onrechte aangenomen dat de vereisten van artikel 34 van de VR2014 over achtergrondconcentraties van geur en fijnstof nadere eisen zijn als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wro. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat artikel 34 van de VR2014 een weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. 4.3. Het betoog slaagt niet. 5. Het college betoogt dat op grond van artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro alleen tijdelijke planschade voor een tegemoetkoming in aanmerking kan komen. Het college voert aan dat artikel 34 van de VR2014 immers slechts geldt tot een bestemmingsplan overeenkomstig de VR2014 is vastgesteld. De gemeenteraad van Asten heeft de VR2014 verwerkt in het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2016". Het bestemmingplan "Buitengebied Asten 2016", zoals dat luidt na het besluit van 3 juli 2018 tot gedeeltelijke wijziging ervan, bood vanaf het moment van inwerkingtreding het planologisch kader. Als [appellante sub 1] op grond van de regels van dat bestemmingsplan een omgevingsvergunning was geweigerd, had hij bij de gemeente Asten een aanvraag om tegemoetkoming in planschade kunnen indienen. 5.1. Artikel 6.1, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro luidt: 1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. 2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is: e. een bepaling van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, of van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, voor zover die bepaling een weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, of 2.11, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht." Artikel 4.1, eerste, tweede en derde lid, van de Wro luidt, voor zover hier van belang: "1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen. […] 2. Tenzij bij de verordening een andere termijn wordt gesteld, stelt de gemeenteraad een jaar na inwerkingtreding van de verordening een bestemmingsplan of een beheersverordening vast met inachtneming van de verordening. 3. Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid [provinciale verordening] kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsverordening kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels." 5.2. Uit de hiervoor vermelde bepalingen valt niet af te leiden dat op grond van artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Wro alleen tijdelijke planschade voor tegemoetkoming in aanmerking kan komen. Uit artikel 6.1, eerste lid, van de Wro volgt dat in beginsel alle planschade die een aanvrager ten gevolge van een in het tweede lid vermelde schadeoorzaak lijdt of zal lijden bij de vaststelling van de hoogte van de tegemoetkoming moet worden betrokken. De tekst van artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro bevat geen uitzondering op dit uitgangspunt. Op grond van artikel 4.1, derde lid, van de Wro kunnen slechts regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de provinciale verordening. Met het oog op de verwezenlijking van het doel van de VR2014 zijn met toepassing van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro in de artikelen 6.3, tweede lid, en 7.3, tweede lid, van de VR2014 aanwijzingen gegeven om vergelijkbare planologische beperkingen als zijn opgenomen in artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, onder IV en V van de VR2014, op te nemen in een volgend bestemmingsplan. Gelet op artikel 4.1, tweede lid van de Wro, heeft de gemeenteraad van Asten de planologische beperkingen van de artikelen 6.3, tweede lid, en 7.3, tweede lid, van de VR2014 opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2016". Gelet op de systematiek van artikel 4.1, eerste, tweede en derde lid, van de Wro zijn de planologische beperkingen van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, onder IV en V, van de VR2014 niet van tijdelijke aard. [appellante sub 1] kan dan ook ten gevolge van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, onder IV en V, van de VR2014 permanente schade, bestaande uit waardevermindering van zijn perceel, lijden. De planschade die [appellante sub 1] van deze bepaling lijdt, moet aan de VR2014 worden toegerekend. 5.3. Het betoog slaagt niet. Het hoger beroep van [appellante sub 1] 6. [ appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank van een onjuiste maatstaf is uitgegaan. De rechtbank heeft ten onrechte eventuele verminderingen of vermeerderingen van de achtergrondconcentratie fijnstof na de peildatum bij haar oordeel over zijn aanvraag om een tegemoetkoming in planschade betrokken. Veranderingen in de achtergrondconcentratie fijnstof na de peildatum zijn volgens [appellante sub 1] toekomstige onzekere gebeurtenissen die niet betrokken mogen worden bij het antwoord op de vraag of hij ten gevolge van de VR2014 planologisch nadeel lijdt. [appellante sub 1] voert aan dat op grond van het oude planologische regime de hoeveelheid fijn stof geen beperking vormde voor uitbreiding van de bedrijfsbebouwing op zijn perceel. Volgens [appellante sub 1] kon hij onder het oude planologische regime zijn gehele perceel van 1,5 ha benutten voor bedrijfsbebouwing, behoudens ruimte voor landschappelijke inpassing. Het oude planologische regime stond op zijn perceel de bouw van bedrijfsgebouwen met ieder een oppervlakte tot 2.500 m2 toe. Ook in het SAOZ-advies is niet vermeld dat fijnstof onder het oude planologische regime een beperking vormde voor de bouw van nieuwe bedrijfsgebouwen op zijn perceel. [appellante sub 1] voert aan dat artikel 34 van de VR2014 voor hem een planologisch nadeel oplevert, omdat daarin de hoeveelheid fijn stof wel een beperking kan zijn voor het bouwen van nieuwe bedrijfsgebouwen op zijn perceel. 6.1. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.