ECLI:NL:RVS:2020:1954

201907398/1/R3. Datum uitspraak: 19 augustus 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    Raiffeisen Immobilien Kapitalanlage Gesellschaft m.b.H (hierna: Raiffeisen), gevestigd te Wenen (Oostenrijk), 2.    Hermes City Plaza B.V. (hierna: Hermes), gevestigd te Rotterdam, 3.    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 augustus 2019 in zaken nrs. 17/6188 en 17/6189 in het geding tussen: 1.    Coco-Nuts B.V. en andere, 2.    Skihut Exploitatie B.V. en andere, en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.

Bij besluit van 17 februari 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen ten behoeve van de ontwikkeling van het pand gelegen aan het Stadhuisplein 16-38 te Rotterdam. Bij besluiten van 13 september 2017 heeft het college de bezwaren van [belanghebbende A], Skihut Holding B.V. en Sfeerholding B.V. niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren van de overige bezwaarmakers ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 27 augustus 2019 heeft de rechtbank de door Coco-Nuts en andere en Skihut Exploitatie en andere daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben Raiffeisen en Hermes hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. Raiffeisen, Coco-Nuts en andere, Skihut Exploitatie en andere en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting tegelijkertijd met zaak ECLI:NL:RVS:2020:1953 behandeld op 26 mei 2020, waar Raiffeisen, vertegenwoordigd door mr. A.E.M. van den Berg, advocaat te Amsterdam, en ing. M.H.M. van Kesteren, deskundige, Hermes, vertegenwoordigd door mr. A.M.M. Ferwerda en mr. V.A.C. de Gier, beiden advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, ir. G.M. van Dijk, mr. C.W. de Jong, M. Hildenbrant, ir. F.A.G.M. Schermer, P.J.J. Teunissen, mr. A.J.J. van der Vlist en W.H.M. van der Zwan zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Coco-Nuts en andere, vertegenwoordigd door mr. Z.B. Gyömörei en mr. N. Stol, advocaten te Den Haag, en ir. J.F.C. Kupers, deskundige, Skihut Exploitatie en andere, vertegenwoordigd door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, en ir. J.F.C. Kupers, deskundige, en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. A.M.M. Ferwerda en mr. V.A.C. de Gier, beiden advocaat te Rotterdam, gehoord.

Inleiding 1.    De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen ten behoeve van de ontwikkeling van het pand gelegen aan het Stadhuisplein 16-38 te Rotterdam. Het bouwplan betreft het verbouwen van het voormalige kantoorpand en het realiseren van twee extra bouwlagen op het pand. Het gaat om 218 studentenwoningen op de verdiepingen, 11 winkel/horecagelegenheden op de begane grond en in de kelder, alsmede een fietsenstalling van 151 m2 in de kelder. De bestaande hoogte van het pand was 17,7 meter en de nieuwe hoogte wordt 23,7 meter. Het pand is gesitueerd tegenover de horeca-inrichtingen van Coco-Nuts en andere en Skihut Exploitatie en andere. Raiffeisen is eigenaar van het gebouw Stadhuisplein 16-38. Hermes is ontwikkelaar en voormalig eigenaar van het gebouw Stadhuisplein 16-38. Hermes draagt financieel risico in het geval de omgevingsvergunning wordt vernietigd. 2.    Voor de procedure is, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, van belang het recht dat gold ten tijde van het besluit op bezwaar, te weten 13 september 2017. Op dat moment was het bestemmingsplan "Lijnbaankwartier - Coolsingel", zoals vastgesteld op 18 februari 2016, door de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2566, weliswaar vernietigd, maar dat plan bleef op grond van de in die uitspraak getroffen voorlopige voorziening nog wel gelden tot de inwerkingtreding van een nieuw vast te stellen bestemmingsplan. 3.    In het bestemmingsplan "Lijnbaankwartier - Coolsingel", zoals vastgesteld bij besluit van 18 februari 2016, heeft de locatie van het bouwplan de bestemming "Centrum - 1" en "Waarde - Archeologie 3". In artikel 3.1 van de planregels zijn de voor "Centrum - 1" aangewezen gronden onder meer bestemd voor wonen, uitsluitend op de verdiepingen, met inachtneming van het bepaalde in artikel 3, lid 3.2.4, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding "wonen uitgesloten" wonen niet is toegestaan. In artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels is bepaald dat in de bestemming "Centrum - 1" vanaf het moment van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maximaal 650 woningen mogen worden toegevoegd, waarbij geldt dat in geval van transformatie van een kantoorruimte of een andere niet-geluidgevoelige functie naar woningen de binnenwaarde van de woningen maximaal 38 dB mag bedragen. 4.    De rechtbank heeft overwogen dat in artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels enkel is bepaald dat de binnenwaarde van de woningen maximaal 38 dB mag bedragen, en dat hierin niets is bepaald ten aanzien van de geluidbronnen waarop deze norm van toepassing is. Evenmin is een verwijzing opgenomen naar bijvoorbeeld de Wet geluidhinder of andere regelgeving. Anders dan het college stelt is er gelet op de tekst van voornoemde bepaling daarom geen grond om aan te nemen dat deze norm alleen zou gelden ten aanzien van het geluid afkomstig van wegverkeer en tramverkeer en dat deze niet zou gelden ten aanzien van het geluid afkomstig van de ter plaatse aanwezige horeca-inrichtingen, aldus de rechtbank. Indien de planwetgever een dergelijke beperkte toepassing voor ogen zou hebben gehad, zoals het college stelt, had dit volgens de rechtbank gelet op de rechtszekerheid in de tekst van de planregel moeten worden opgenomen. De toelichting bij het bestemmingsplan kan niet tot een ander oordeel leiden, nu deze geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan en juridisch niet bindend is. Nu de tekst van de planregel niet onduidelijk is, ziet de rechtbank geen grond om aan de hand van de toelichting bij het bestemmingsplan een andere uitleg aan de planregel te geven. Derhalve dient ook het horecageluid als bron te worden meegenomen bij de toetsing aan de norm dat de binnenwaarde van de woningen maximaal 38 dB mag bedragen. Bij de besluitvorming is het horecageluid echter niet meegenomen in het onderzoek of aan de norm kan worden voldaan. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd of het bouwplan voldoet aan het bepaalde in artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels. 5.    De rechtbank heeft voorts Hermes niet gevolgd in haar betoog dat artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels op grond van een exceptieve toetsing onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten. Weliswaar is de door Hermes voorgestane exceptieve toetsing in beginsel mogelijk maar volgens vaste rechtspraak, onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2842, is daarvoor vereist dat artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels evident in strijd is met het Bouwbesluit 2012. Aan dit vereiste wordt volgens de rechtbank niet voldaan. Hermes heeft volgens de rechtbank terecht gesteld dat op grond van artikel 3.5 van het Bouwbesluit 2012 voor verbouw - in dit geval van kantoor naar studentenwoningen - als geluidnorm voor de binnenwaarde van woningen 'het rechtens verkregen niveau' geldt, maar niet onderbouwd wat het rechtens verkregen niveau ter plaatse is. Gelet daarop is volgens de rechtbank, anders dan Hermes stelt, niet gebleken dat de norm voor woningen volgens het bestemmingsplan "binnenwaarde van maximaal 38 dB" evident in strijd is met het Bouwbesluit 2012. 6.    Gelet op het duidelijke belang van Coco-Nuts en andere en Skihut Exploitatie en andere bij (handhaving van) deze bepaling valt volgens de rechtbank verder niet in te zien dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zich tegen hun beroep op artikel 3, lid 3.2.4. aanhef en onder c, van de planregels zou verzetten. Hoger beroep 7.    Raiffeisen en Hermes betogen dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Lijnbaankwartier - Coolsingel", zoals vastgesteld bij besluit van 18 februari 2016. De norm van 38 dB ziet volgens hen, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet tevens op horecageluid, maar alleen op weg- en spoorweggeluid. Uit het feit dat in de planregel niet is vermeld op welke geluidbronnen deze norm betrekking heeft, heeft de rechtbank volgens Raiffeisen ten onrechte de conclusie getrokken dat deze planregel duidelijk zou zijn. Dat de planregels in het geheel niets bepalen over de wijze waarop de norm moet worden uitgelegd en toegepast, betekent volgens Raiffeisen juist dat artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels niet duidelijk is. De rechtbank had daarom wel degelijk acht moeten slaan op de plantoelichting. Uit de plantoelichting van het bestemmingsplan van 18 februari 2016 - in samenhang met het vaststellingsbesluit - blijkt volgens Raiffeisen dat de planwetgever met het vaststellen van de binnenwaarde van maximaal 38 dB bij transformatie van bestaande bebouwing naar woningen, heeft aangesloten bij de systematiek van artikel 3.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Daarin wordt een maximale binnenwaarde van 33 dB bij nieuwbouw gehanteerd. Omdat deze waarde een te grote belemmering zou vormen bij transformatie heeft de planwetgever deze waarde verruimd tot 38 dB. Nu in de systematiek van het Bouwbesluit 2012 voor het bepalen van de binnenwaarde alleen moet worden gekeken naar weg- en spoorweglawaai, kan artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels volgens Raiffeisen niet anders worden uitgelegd dan dat ook bij het toetsen aan de 38 dB-norm alleen weg- en spoorweglawaai moet worden betrokken en dat horecageluid dus buiten beschouwing dient te blijven. 7.1.    Het college betoogt eveneens dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Lijnbaankwartier - Coolsingel". De norm van 38 dB ziet volgens het college, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld alleen op weg- en spoorweggeluid. Uit de aanduiding "dB" in artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels volgt volgens het college dat de planregel enkel ziet op de geluidbronnen op grond van de Wet geluidhinder, althans dat horecageluid hier niet onder valt.

11.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020 271.

Het college merkt op dat tot 2006 geluidbelasting van wegverkeer, spoorwegverkeer en industrie in de Wet geluidhinder werd uitgedrukt in de dosismaat dB(A). In 2006 is de wetgever voor wegverkeers- en spoorweglawaai overgestapt op de Europese dosismaat Lden. In de Wet geluidhinder wordt Lden aangegeven in decibel (dB). Lden in dB is een maat die, anders dan dB(A), uitsluitend voor een heel etmaal geldt en die geen toevoeging (A) heeft om het onderscheid zichtbaar te maken met de "oude" dosismaat, aldus het college. Voor horecageluid, genormeerd in de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), wordt de geluidbelasting uitgedrukt in dB(A). Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan waren er in het gebied maar twee geluidbronnen relevant die in dB uitgedrukt werden: wegverkeer (inclusief tramverkeer) en railverkeer. De planwetgever heeft de bedoeling gehad dat de norm strekt tot normering van deze bronnen en niet mede van horecageluid, aldus het college. 7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833, onder 3.1) dient een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, nu de rechtszekerheid vereist dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, kan worden uitgegaan. Zoals verder volgt uit onder meer de uitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2618, wordt, indien de planregels duidelijk zijn, aan een uitleg van de bedoeling van de planwetgever niet toegekomen. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de op de plankaart dan wel verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of bepaald gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft slechts in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in onderlinge samenhang duidelijk zijn (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1953). 7.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Lijnbaankwartier - Coolsingel", zoals vastgesteld bij besluit van 18 februari 2016, enkel is bepaald dat de binnenwaarde van de woningen maximaal 38 dB mag bedragen, en dat hierin niets is bepaald ten aanzien van de geluidbronnen waarop deze norm van toepassing is. Evenmin is een verwijzing opgenomen naar bijvoorbeeld de Wet geluidhinder of andere regelgeving. Voor de juistheid van het standpunt van het college dat de dosismaat dB op geen andere geluidbron betrekking kán hebben dan op weg- en/of spoorweggeluid ziet de Afdeling geen aanknopingspunten. De enkele omstandigheid dat die dosismaat in regelgeving voor weg- en/of spoorweggeluid is gehanteerd, acht de Afdeling daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de tekst van de planregel niet onduidelijk is en er daarom geen grond is om aan de hand van de toelichting bij het bestemmingsplan een andere uitleg aan de planregel te geven. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat derhalve ook het horecageluid als bron dient te worden meegenomen bij de toetsing aan de norm dat de binnenwaarde van de woningen maximaal 38 dB mag bedragen. De betogen falen. 8.    Raiffeisen en Hermes betogen dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Lijnbaankwartier - Coolsingel", zoals vastgesteld bij besluit van 18 februari 2016 en in de uitleg die de rechtbank daaraan heeft gegeven, onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden gelaten, wegens evidente strijd met het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit 2012. De uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels heeft tot gevolg dat de verantwoordelijkheid om geluidgevoelige bestemmingen tegen overmatig geluid te beschermen komt te berusten bij degene die het bouwplan wenst te realiseren. Ingevolge het Activiteitenbesluit berust deze verantwoordelijkheid volgens hen echter bij de drijvers van de horeca-inrichtingen. Ook heeft de uitleg tot gevolg dat met al het geluid afkomstig van de horeca rekening dient te worden gehouden ongeacht de geluidgrenswaarden die zijn voorgeschreven in het Activiteitenbesluit. Gelet op het bepaalde in het Activiteitenbesluit staat het de planwetgever echter niet vrij om dergelijke eisen te stellen, aldus Raiffeisen en Hermes. Verder betogen zij dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels, waarbij ook rekening moet worden gehouden met horecageluid in geval van transformatie, eisen stelt die verder strekken dan waartoe het Bouwbesluit 2012 verplicht. Op grond van artikel 3.5 van het Bouwbesluit 2012 geldt dat voor de geluidwering van een uitwendige scheidingsconstructie bij verbouw moet worden uitgegaan van het rechtens verkregen niveau, het niveau dat er feitelijk was voor de verbouwing, wat volgens hen ook van toepassing is bij transformatie. De rechtbank heeft miskend dat het Bouwbesluit 2012 hieromtrent een uitputtende regeling bevat. Het oordeel van de rechtbank dat de planwetgever uit stedenbouwkundig oogpunt een aanvaardbare maximale geluidwaarde mag vaststellen voor de binnenwaarde van woningen in geval van verbouw naar woningen is volgens hen dan ook onjuist. Verder is volgens hen niet vereist dat wordt onderbouwd wat het rechtens verkregen niveau is, omdat dit het actuele kwaliteitsniveau voor de verbouwing is. 8.1.    Het college betoogt dat, door de planregel uit te leggen zoals de rechtbank voorstaat, de regelgevende systematiek zoals neergelegd in het Activiteitenbesluit wordt doorkruist. De initiatiefnemer van een bouwplan dient aldus namelijk rekening te houden met de geluidbelasting als gevolg van activiteiten die onder het Activiteitenbesluit vallen. 8.2.    De Afdeling stelt vast dat het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit 2012 de goede ruimtelijke ordening waar het gaat om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet exclusief normeren. Een aanvaardbaar woon- en leefklimaat behoort tot een goede ruimtelijke ordening ten behoeve waarvan de raad op grond van artikel 3.1. van de Wet ruimtelijke ordening een bestemmingsplan dient vast te stellen. Met het oog daarop is de raad gehouden om in zijn beschouwing alle relevante geluidbronnen te betrekken; ook andere geluidbronnen dan in het Bouwbesluit 2012 ter bepaling van de binnenwaarde zijn gehanteerd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Lijnbaankwartier - Coolsingel", zoals vastgesteld bij besluit van 18 februari 2016, op grond van een exceptieve toetsing onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten wegens de gestelde evidente strijd met het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit 2012. De betogen falen. 9.    Raiffeisen en Hermes betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat Coco-Nuts en andere en Skihut Exploitatie en andere zich op artikel 3, lid 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Lijnbaankwartier - Coolsingel", zoals vastgesteld bij besluit van 18 februari 2016, kunnen beroepen. Volgens hen staat vast dat artikel 3.2.4, aanhef en onder c, van de planregels uitsluitend de belangen van de bewoners van het pand beoogt te beschermen.