ECLI:NL:RVS:2019:2648

201709508/1/A1. Datum uitspraak: 31 juli 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Elst, gemeente Overbetuwe, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 oktober 2017 in zaak nr. 17/1043 in het geding tussen: [appellanten] en het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.

De last onder dwangsom Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college [appellanten] gelast om binnen de daarbij gestelde termijn het gedeelte van de mestplaat op het perceel [locatie] te Elst dat niet valt onder de bouwvergunning van 22 juli 1987 te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van € 15.000,-- ineens. Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college het door [appellanten] tegen het besluit van 31 mei 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. De invordering Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag ter hoogte van € 15.000,--. Hiertegen hebben [appellanten] bezwaar gemaakt bij het college. Het bezwaarschrift is doorgezonden naar de Afdeling. Nadere stukken en zitting Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. Zowel [belanghebbenden] als [appellanten] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2018, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, advocate te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Karman en A. van Laar, zijn verschenen. Verder zijn [belanghebbenden] ter zitting gehoord. De enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft de zaak na de zitting verwezen naar een meervoudige kamer. De zaak is opnieuw ter zitting behandeld op 17 mei 2019, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, advocate te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Oudenaarden en mr. E. Karman, zijn verschenen. Verder zijn [belanghebbenden] ter zitting gehoord.

Inleiding op het geschil 1.    [appellanten] zijn eigenaar van het perceel [locatie] te Elst (hierna te noemen: het perceel). Op het perceel is een mestplaat aanwezig die volgens het college groter is dan de mestplaat waarvoor op 22 juli 1987 een bouwvergunning is verleend.     Het deel van de mestplaat dat volgens het college groter is dan het oppervlak dat in de bouwvergunning is toegestaan, zal in de rest van de uitspraak worden aangeduid als: de uitbreiding van de mestplaat. 2.    [belanghebbenden] zijn eigenaar van een perceel in de directe omgeving. Zij stellen dat de mestplaat overlast veroorzaakt. 3.    Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college heeft daarbij overwogen dat al eerder een last onder dwangsom is opgelegd voor dezelfde overtreding, maar dat de overtreding daarna niet is beëindigd. Volgens het college kan naar verwachting een omgevingsvergunning worden verleend voor de uitbreiding van de mestplaat. Omdat [appellanten] geen vergunningaanvraag hebben ingediend voor de uitbreiding, heeft het college geconcludeerd dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. In het besluit op bezwaar is het dwangsombesluit niet gewijzigd. 4.    De termijn waarbinnen aan de last moest worden voldaan, liep tot en met 15 augustus 2016. Kort daarna, op 17 augustus 2016, heeft een inspectie plaatsgevonden op het perceel. Daarbij is de mestplaat opgemeten. Het college heeft uit die meting afgeleid dat de mestplaat nog ongewijzigd - dus met de uitbreiding - op het perceel aanwezig is.     Volgens het college is het dwangsombedrag daarom op 16 augustus 2016 van rechtswege verbeurd. Het college heeft bij besluit van 8 augustus 2017, dus bijna een jaar later, besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag. Relevante regelgeving en het bestemmingsplan 5.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn - voor zover deze niet in de overwegingen van de uitspraak zijn weergegeven - opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 6.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Overbetuwe" (hierna te noemen: het bestemmingsplan).     In dit plan is aan het perceel de bestemming "Agrarisch" toegekend. Ook is hieraan de dubbelbestemming "Waarde-Archeologische verwachting 2" toegekend (hierna te noemen: de archeologische dubbelbestemming). Op de verbeelding is aan een deel van het perceel een bouwvlak toegekend.     De relevante regels van het bestemmingsplan zijn - voor zover deze niet in de overwegingen van de uitspraak zijn weergegeven - ook opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 7.    Voor de beoordeling van dit geschil is onder meer artikel 35.2.1 van de planregels van belang. Deze bepaling heeft betrekking op gronden met de archeologische dubbelbestemming en luidt als volgt:     "Ten aanzien van het oprichten van bebouwing gelden de volgende regels: a. bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk groter dan 100 m2 dient de aanvrager een rapport te overleggen, waarin de archeologische waarden van de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft in voldoende mate is vastgesteld; b. indien uit het in onder a genoemde rapport blijkt dat de archeologische waarden van de gronden door het oprichten van het vergunde bouwwerk zullen worden verstoord, kan het bevoegd gezag één of meerdere van de volgende voorwaarden verbinden aan de omgevingsvergunning voor het bouwen: 1. de verplichting tot het treffen van technische maatregelen, waardoor (ondanks de uitvoering van een bouw- of aanlegplan) archeologische resten in de bodem kunnen worden behouden, zoals alternatieven voor heiwerk, het aanbrengen van een beschermende bodemlaag of andere voorzieningen die op dit doel zijn gericht of; 2. de verplichting tot het doen van opgravingen of; 3. de verplichting de werken of werkzaamheden die leiden tot de bodemverstoring te laten begeleiden door een archeologisch deskundige en/of; 4. de verplichting om na beëindiging van de werken en werkzaamheden schriftelijk verslag uit te brengen waaruit blijkt op welke wijze met de archeologische waarden is omgegaan; c. het overleggen van een rapport is niet nodig indien de archeologische waarde van de gronden in andere beschikbare informatie, hetgeen is getoetst door een archeologisch deskundige, afdoende is vastgesteld, waarbij het bepaalde onder b van overeenkomstige toepassing is." De aangevallen uitspraak 8.    De rechtbank heeft het beroep van [appellanten] over het dwangsombesluit ongegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank zich gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2919, die gaat over een eerdere last onder dwangsom die het college heeft opgelegd voor de uitbreiding van de mestplaat. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat voor de uitbreiding van de mestplaat een omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo. Omdat die vergunning niet is verleend, heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de mestplaat. Het hoger beroep over de last onder dwangsom 9.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens hen volgt uit artikel 3, aanhef en onderdeel 6, onder b, van bijlage II bij het Bor dat geen vergunning voor bouwen is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. Omdat de uitbreiding vergunningvrij mocht worden gebouwd, is het indienen van een vergunningaanvraag voor de activiteit 'bouwen' ook niet nodig. Daarom hoeft niet te worden voldaan aan de eisen die in artikel 35.2.1 van de planregels zijn gesteld voor het indienen van een bouwaanvraag, zo betogen zij.      Voor het geval dit betoog niet slaagt, voeren [appellanten] aan dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan hun betoog dat de last onduidelijk is.      Ook betogen zij dat de begunstigingstermijn in dit geval te kort is en dat het bedrag van de opgelegde dwangsom onevenredig hoog is. De rechtbank heeft hiermee ten onrechte geen rekening gehouden, zo stellen zij. Formele rechtskracht 10.    Een besluit dat onherroepelijk is geworden, heeft formele rechtskracht. Dat betekent dat in beginsel moet worden uitgegaan van de juistheid van het besluit.     De formele rechtskracht van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom gaat niet zo ver dat er in een latere handhavingsprocedure zonder meer vanuit moet worden gegaan dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Bij het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom geldt als uitgangspunt dat het college opnieuw - aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die op dat moment gelden - moet beoordelen of sprake is van een overtreding. Voor zo'n inhoudelijke beoordeling bestaat des te meer aanleiding als de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit door een van de partijen wordt bestreden (vergelijk overweging 2.2 van de uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2499). 10.1.    [appellanten] stellen dat geen omgevingsvergunning voor bouwen is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. Een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is volgens hen ook niet vereist. Zij stellen zich daarom op het standpunt dat het ontbreken van een omgevingsvergunning geen overtreding oplevert.     Gelet op dit betoog zal Afdeling - aan de hand van de relevante feiten en omstandigheden en met toepassing van de regels zoals die golden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar - inhoudelijk beoordelen of een omgevingsvergunning is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. De Afdeling zal daarbij eerst bezien of een omgevingsvergunning voor bouwen nodig is.

13.    Zoals uit de overwegingen hierboven blijkt, heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte geoordeeld dat in dit geval sprake is van een overtreding. De rechtbank is daarom ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de mestplaat. 14.    Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Gelet hierop hoeft niet meer te worden ingegaan op de andere gronden die in hoger beroep zijn aangevoerd. 15.    Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellanten] tegen het besluit op bezwaar van 18 januari 2017 alsnog gegrond verklaren. De Afdeling zal dat besluit vernietigen, omdat het college niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom. 16.    De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en zal het primaire besluit van 31 mei 2016 herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 januari 2017.     Het voorgaande betekent dat de last onder dwangsom niet langer geldt. Het college hoeft dus ook niet meer te beslissen op het door [appellanten] gemaakte bezwaar. De handhavingsprocedure is met deze uitspraak beëindigd. Beroepsgronden over de invordering 17.    Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag ter hoogte van € 15.000,--. [appellanten] hebben dit besluit betwist. Uit artikel 5:39, eerste lid, van de Awb volgt daarom dat het hoger beroep ook betrekking heeft op het invorderingsbesluit van 8 augustus 2017. 18.    Met de herroeping van het primaire besluit van 31 mei 2016 is de grondslag aan het invorderingsbesluit van 8 augustus 2017 komen te ontvallen. Zonder een geldig dwangsombesluit kan een dwangsom immers ook niet worden ingevorderd. De Afdeling zal het beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. Daarom hoeft ook niet meer te worden ingegaan op de gronden die zijn aangevoerd over het invorderingsbesluit. Proceskosten 19.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. [appellanten] hebben onder meer gevraagd om een vergoeding van kosten voor het opstellen van een deskundigenrapport. Daarbij hebben zij niet vermeld om welk rapport het gaat. Zij hebben weliswaar gesteld dat 12 uren zijn besteed aan het opstellen van het rapport, maar zij hebben dit aantal uren niet gespecificeerd en zij hebben evenmin vermeld welk uurtarief zou zijn gehanteerd. Daarom komen deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    vernietigt de aangevallen uitspraak; II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 18 januari 2017 gegrond; III.    vernietigt het onder II. genoemde besluit; IV.    herroept het dwangsombesluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 31 mei 2016; V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II. genoemde besluit; VI.    verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 8 augustus 2017 gegrond; VII.    vernietigt het onder VI. genoemde besluit; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.912,24 (zegge: tweeduizendnegenhonderdtwaalf euro en vierentwintig cent), waarvan € 2.816,00 moet worden toegerekend aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier. w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Breunese-van Goor voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019 208.   BIJLAGE   Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:39 1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is […]. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]. 3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt. Artikel 2.3a 1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. 2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode. Artikel 2.10 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: […] c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]. Artikel 2.12 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Besluit omgevingsrecht Artikel 2.3 1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II. 2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II. Bestemmingsplan "Buitengebied Overbetuwe" Hoofdstuk 3 - Agrarisch Artikel 3.1.1 Algemeen De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf […]. Artikel 3.2.4 bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet zijnde teeltondersteunende voorzieningen Bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet zijnde teeltondersteunende voorzieningen, voldoen aan de volgende kenmerken: a. bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, binnen het bouwvlak bedraagt maximaal: 1. hooibergen, voedersilo's 15 m; 2. mestsilo's 5 m; 3. waterbassin 3 m; 4. sleufsilo's en kuilvoerplaten 3 m; 5. erfafscheidingen achter (het verlengde van) de voorgevel van het voorste gebouw maximaal 2 m en voor (het verlengde van) de voorgevel van het voorste gebouw maximaal 1 m; 6. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde 2 m; b. bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, buiten het bouwvlak bedraagt maximaal: […] 2. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, 1 m; […]. Hoofdstuk 35 - Waarde - Archeologische verwachting 2 Artikel 35.1 bestemmingsomschrijving De voor Waarde - Archeologische verwachting 2 aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen (artikel 3 tot en met 29), mede bestemd voor het behoud en de bescherming van te verwachten archeologische resten in de bodem. Artikel 35.2.1 Deze tekst is integraal weergegeven in de uitspraak. Artikel 35.2.2 archeologisch deskundige Alvorens het bevoegd gezag beslist over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 35.2.1 onder a, wint het bevoegd gezag advies in bij een archeologisch deskundige omtrent de vraag of door het verlenen van de omgevingsvergunning geen onevenredige afbreuk wordt of kan worden gedaan aan de archeologische waarden, en zo ja of de voorwaarden zoals opgenomen in artikel 35.2.1 onder b sub 1 tot en met 4 dienen te worden gesteld. Artikel 35.2.3 uitzondering bouwregels Het bepaalde in artikel 35.2.1 onder a is niet van toepassing indien: a. op basis van archeologisch onderzoek is aangetoond dat op de betrokken locatie geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn of; b. het bouwplan betrekking heeft op vervanging van bestaande bouwwerken, waarbij de oppervlakte met maximaal 100 m2 wordt vergroot en de bestaande fundering wordt benut, met uitzondering van nieuwe kelders of; c. gebouwen maximaal 2,5 m uit de bestaande fundering worden vergroot, met uitzondering van nieuwe kelders.

201709508/1/A1. Datum uitspraak: 31 juli 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Elst, gemeente Overbetuwe, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 oktober 2017 in zaak nr. 17/1043 in het geding tussen: [appellanten] en het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.

De last onder dwangsom Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college [appellanten] gelast om binnen de daarbij gestelde termijn het gedeelte van de mestplaat op het perceel [locatie] te Elst dat niet valt onder de bouwvergunning van 22 juli 1987 te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van € 15.000,-- ineens. Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college het door [appellanten] tegen het besluit van 31 mei 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. De invordering Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag ter hoogte van € 15.000,--. Hiertegen hebben [appellanten] bezwaar gemaakt bij het college. Het bezwaarschrift is doorgezonden naar de Afdeling. Nadere stukken en zitting Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. Zowel [belanghebbenden] als [appellanten] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2018, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, advocate te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Karman en A. van Laar, zijn verschenen. Verder zijn [belanghebbenden] ter zitting gehoord. De enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft de zaak na de zitting verwezen naar een meervoudige kamer. De zaak is opnieuw ter zitting behandeld op 17 mei 2019, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, advocate te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Oudenaarden en mr. E. Karman, zijn verschenen. Verder zijn [belanghebbenden] ter zitting gehoord.

Inleiding op het geschil 1.    [appellanten] zijn eigenaar van het perceel [locatie] te Elst (hierna te noemen: het perceel). Op het perceel is een mestplaat aanwezig die volgens het college groter is dan de mestplaat waarvoor op 22 juli 1987 een bouwvergunning is verleend.     Het deel van de mestplaat dat volgens het college groter is dan het oppervlak dat in de bouwvergunning is toegestaan, zal in de rest van de uitspraak worden aangeduid als: de uitbreiding van de mestplaat. 2.    [belanghebbenden] zijn eigenaar van een perceel in de directe omgeving. Zij stellen dat de mestplaat overlast veroorzaakt. 3.    Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college heeft daarbij overwogen dat al eerder een last onder dwangsom is opgelegd voor dezelfde overtreding, maar dat de overtreding daarna niet is beëindigd. Volgens het college kan naar verwachting een omgevingsvergunning worden verleend voor de uitbreiding van de mestplaat. Omdat [appellanten] geen vergunningaanvraag hebben ingediend voor de uitbreiding, heeft het college geconcludeerd dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. In het besluit op bezwaar is het dwangsombesluit niet gewijzigd. 4.    De termijn waarbinnen aan de last moest worden voldaan, liep tot en met 15 augustus 2016. Kort daarna, op 17 augustus 2016, heeft een inspectie plaatsgevonden op het perceel. Daarbij is de mestplaat opgemeten. Het college heeft uit die meting afgeleid dat de mestplaat nog ongewijzigd - dus met de uitbreiding - op het perceel aanwezig is.     Volgens het college is het dwangsombedrag daarom op 16 augustus 2016 van rechtswege verbeurd. Het college heeft bij besluit van 8 augustus 2017, dus bijna een jaar later, besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag. Relevante regelgeving en het bestemmingsplan 5.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn - voor zover deze niet in de overwegingen van de uitspraak zijn weergegeven - opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 6.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Overbetuwe" (hierna te noemen: het bestemmingsplan).     In dit plan is aan het perceel de bestemming "Agrarisch" toegekend. Ook is hieraan de dubbelbestemming "Waarde-Archeologische verwachting 2" toegekend (hierna te noemen: de archeologische dubbelbestemming). Op de verbeelding is aan een deel van het perceel een bouwvlak toegekend.     De relevante regels van het bestemmingsplan zijn - voor zover deze niet in de overwegingen van de uitspraak zijn weergegeven - ook opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 7.    Voor de beoordeling van dit geschil is onder meer artikel 35.2.1 van de planregels van belang. Deze bepaling heeft betrekking op gronden met de archeologische dubbelbestemming en luidt als volgt:     "Ten aanzien van het oprichten van bebouwing gelden de volgende regels: a. bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk groter dan 100 m2 dient de aanvrager een rapport te overleggen, waarin de archeologische waarden van de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft in voldoende mate is vastgesteld; b. indien uit het in onder a genoemde rapport blijkt dat de archeologische waarden van de gronden door het oprichten van het vergunde bouwwerk zullen worden verstoord, kan het bevoegd gezag één of meerdere van de volgende voorwaarden verbinden aan de omgevingsvergunning voor het bouwen: 1. de verplichting tot het treffen van technische maatregelen, waardoor (ondanks de uitvoering van een bouw- of aanlegplan) archeologische resten in de bodem kunnen worden behouden, zoals alternatieven voor heiwerk, het aanbrengen van een beschermende bodemlaag of andere voorzieningen die op dit doel zijn gericht of; 2. de verplichting tot het doen van opgravingen of; 3. de verplichting de werken of werkzaamheden die leiden tot de bodemverstoring te laten begeleiden door een archeologisch deskundige en/of; 4. de verplichting om na beëindiging van de werken en werkzaamheden schriftelijk verslag uit te brengen waaruit blijkt op welke wijze met de archeologische waarden is omgegaan; c. het overleggen van een rapport is niet nodig indien de archeologische waarde van de gronden in andere beschikbare informatie, hetgeen is getoetst door een archeologisch deskundige, afdoende is vastgesteld, waarbij het bepaalde onder b van overeenkomstige toepassing is." De aangevallen uitspraak 8.    De rechtbank heeft het beroep van [appellanten] over het dwangsombesluit ongegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank zich gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2919, die gaat over een eerdere last onder dwangsom die het college heeft opgelegd voor de uitbreiding van de mestplaat. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat voor de uitbreiding van de mestplaat een omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo. Omdat die vergunning niet is verleend, heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de mestplaat. Het hoger beroep over de last onder dwangsom 9.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens hen volgt uit artikel 3, aanhef en onderdeel 6, onder b, van bijlage II bij het Bor dat geen vergunning voor bouwen is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. Omdat de uitbreiding vergunningvrij mocht worden gebouwd, is het indienen van een vergunningaanvraag voor de activiteit 'bouwen' ook niet nodig. Daarom hoeft niet te worden voldaan aan de eisen die in artikel 35.2.1 van de planregels zijn gesteld voor het indienen van een bouwaanvraag, zo betogen zij.      Voor het geval dit betoog niet slaagt, voeren [appellanten] aan dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan hun betoog dat de last onduidelijk is.      Ook betogen zij dat de begunstigingstermijn in dit geval te kort is en dat het bedrag van de opgelegde dwangsom onevenredig hoog is. De rechtbank heeft hiermee ten onrechte geen rekening gehouden, zo stellen zij. Formele rechtskracht 10.    Een besluit dat onherroepelijk is geworden, heeft formele rechtskracht. Dat betekent dat in beginsel moet worden uitgegaan van de juistheid van het besluit.     De formele rechtskracht van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom gaat niet zo ver dat er in een latere handhavingsprocedure zonder meer vanuit moet worden gegaan dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Bij het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom geldt als uitgangspunt dat het college opnieuw - aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die op dat moment gelden - moet beoordelen of sprake is van een overtreding. Voor zo'n inhoudelijke beoordeling bestaat des te meer aanleiding als de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit door een van de partijen wordt bestreden (vergelijk overweging 2.2 van de uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2499). 10.1.    [appellanten] stellen dat geen omgevingsvergunning voor bouwen is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. Een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is volgens hen ook niet vereist. Zij stellen zich daarom op het standpunt dat het ontbreken van een omgevingsvergunning geen overtreding oplevert.     Gelet op dit betoog zal Afdeling - aan de hand van de relevante feiten en omstandigheden en met toepassing van de regels zoals die golden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar - inhoudelijk beoordelen of een omgevingsvergunning is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. De Afdeling zal daarbij eerst bezien of een omgevingsvergunning voor bouwen nodig is.

13.    Zoals uit de overwegingen hierboven blijkt, heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte geoordeeld dat in dit geval sprake is van een overtreding. De rechtbank is daarom ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de mestplaat. 14.    Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Gelet hierop hoeft niet meer te worden ingegaan op de andere gronden die in hoger beroep zijn aangevoerd. 15.    Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellanten] tegen het besluit op bezwaar van 18 januari 2017 alsnog gegrond verklaren. De Afdeling zal dat besluit vernietigen, omdat het college niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom. 16.    De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en zal het primaire besluit van 31 mei 2016 herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 januari 2017.     Het voorgaande betekent dat de last onder dwangsom niet langer geldt. Het college hoeft dus ook niet meer te beslissen op het door [appellanten] gemaakte bezwaar. De handhavingsprocedure is met deze uitspraak beëindigd. Beroepsgronden over de invordering 17.    Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag ter hoogte van € 15.000,--. [appellanten] hebben dit besluit betwist. Uit artikel 5:39, eerste lid, van de Awb volgt daarom dat het hoger beroep ook betrekking heeft op het invorderingsbesluit van 8 augustus 2017. 18.    Met de herroeping van het primaire besluit van 31 mei 2016 is de grondslag aan het invorderingsbesluit van 8 augustus 2017 komen te ontvallen. Zonder een geldig dwangsombesluit kan een dwangsom immers ook niet worden ingevorderd. De Afdeling zal het beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. Daarom hoeft ook niet meer te worden ingegaan op de gronden die zijn aangevoerd over het invorderingsbesluit. Proceskosten 19.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. [appellanten] hebben onder meer gevraagd om een vergoeding van kosten voor het opstellen van een deskundigenrapport. Daarbij hebben zij niet vermeld om welk rapport het gaat. Zij hebben weliswaar gesteld dat 12 uren zijn besteed aan het opstellen van het rapport, maar zij hebben dit aantal uren niet gespecificeerd en zij hebben evenmin vermeld welk uurtarief zou zijn gehanteerd. Daarom komen deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    vernietigt de aangevallen uitspraak; II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 18 januari 2017 gegrond; III.    vernietigt het onder II. genoemde besluit; IV.    herroept het dwangsombesluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 31 mei 2016; V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II. genoemde besluit; VI.    verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 8 augustus 2017 gegrond; VII.    vernietigt het onder VI. genoemde besluit; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.912,24 (zegge: tweeduizendnegenhonderdtwaalf euro en vierentwintig cent), waarvan € 2.816,00 moet worden toegerekend aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier. w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Breunese-van Goor voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019 208.   BIJLAGE   Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:39 1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is […]. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]. 3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt. Artikel 2.3a 1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. 2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode. Artikel 2.10 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: […] c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]. Artikel 2.12 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Besluit omgevingsrecht Artikel 2.3 1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II. 2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II. Bestemmingsplan "Buitengebied Overbetuwe" Hoofdstuk 3 - Agrarisch Artikel 3.1.1 Algemeen De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf […]. Artikel 3.2.4 bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet zijnde teeltondersteunende voorzieningen Bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet zijnde teeltondersteunende voorzieningen, voldoen aan de volgende kenmerken: a. bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, binnen het bouwvlak bedraagt maximaal: 1. hooibergen, voedersilo's 15 m; 2. mestsilo's 5 m; 3. waterbassin 3 m; 4. sleufsilo's en kuilvoerplaten 3 m; 5. erfafscheidingen achter (het verlengde van) de voorgevel van het voorste gebouw maximaal 2 m en voor (het verlengde van) de voorgevel van het voorste gebouw maximaal 1 m; 6. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde 2 m; b. bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, buiten het bouwvlak bedraagt maximaal: […] 2. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, 1 m; […]. Hoofdstuk 35 - Waarde - Archeologische verwachting 2 Artikel 35.1 bestemmingsomschrijving De voor Waarde - Archeologische verwachting 2 aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen (artikel 3 tot en met 29), mede bestemd voor het behoud en de bescherming van te verwachten archeologische resten in de bodem. Artikel 35.2.1 Deze tekst is integraal weergegeven in de uitspraak. Artikel 35.2.2 archeologisch deskundige Alvorens het bevoegd gezag beslist over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 35.2.1 onder a, wint het bevoegd gezag advies in bij een archeologisch deskundige omtrent de vraag of door het verlenen van de omgevingsvergunning geen onevenredige afbreuk wordt of kan worden gedaan aan de archeologische waarden, en zo ja of de voorwaarden zoals opgenomen in artikel 35.2.1 onder b sub 1 tot en met 4 dienen te worden gesteld. Artikel 35.2.3 uitzondering bouwregels Het bepaalde in artikel 35.2.1 onder a is niet van toepassing indien: a. op basis van archeologisch onderzoek is aangetoond dat op de betrokken locatie geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn of; b. het bouwplan betrekking heeft op vervanging van bestaande bouwwerken, waarbij de oppervlakte met maximaal 100 m2 wordt vergroot en de bestaande fundering wordt benut, met uitzondering van nieuwe kelders of; c. gebouwen maximaal 2,5 m uit de bestaande fundering worden vergroot, met uitzondering van nieuwe kelders.

Daarna zal worden ingegaan op de vraag of een omgevingsvergunning nodig is voor het afwijken van het bestemmingsplan. Als dat het geval is, zal - gelet op wat [appellanten] daarover hebben aangevoerd - worden bezien of het college de last onder dwangsom ook heeft gebaseerd op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Omgevingsvergunning voor bouwen 11.    Tussen partijen is niet in geschil dat de mestplaat van [appellanten] langer en breder is dan de mestplaat waarvoor het college bij besluit van 22 juli 1987 aan [appellant A] bouwvergunning heeft verleend. Voor de uitbreiding van de mestplaat is geen bouw- of omgevingsvergunning verleend.      Verder is tussen partijen niet in geschil dat de uitbreiding van de mestplaat een oppervlakte heeft van meer dan 100 m2. De vraag die partijen in hoger beroep met name verdeeld houdt, is of een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist voor de uitbreiding. 11.1.    Artikel 1 van bijlage II bij het Bor luidt: "In deze bijlage wordt verstaan onder: achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen; […] erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden; hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is; […]; openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer; […]."     Artikel 3 van bijlage II bij het Bor luidt: "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op: […] 6. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft: a. een silo, of b. een ander bouwwerk niet hoger dan 2 m; […]." 11.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de mestplaat een bouwwerk, geen gebouw zijnde, is ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering. Verder is niet in geschil dat de mestplaat minder dan 2 meter hoog is en dat deze ligt op het erf als bedoeld in artikel 1 van bijlage II bij het Bor. Partijen verschillen wel van mening over de vraag of de mestplaat in het achtererfgebied ligt als bedoeld in het evengenoemde artikel.     Naar het oordeel van de Afdeling ligt de mestplaat inderdaad in het achtererfgebied. Daartoe is van belang dat de Rijksweg-Zuid moet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied, zoals dat is omschreven in artikel 1 van bijlage II bij het Bor. Gelet op de plek waar het hoofdgebouw op het perceel staat, ligt de mestplaat ten opzichte van de Rijksweg-Zuid in het achtererfgebied. Verder is in de omgeving van het perceel geen openbaar toegankelijk gebied aanwezig dat van invloed is op de omvang van het achtererfgebied. Hierover overweegt de Afdeling dat de watergang aan de noordzijde van het perceel niet kan worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Zoals partijen ter zitting hebben bevestigd, is die watergang - door de daarin aangebrachte duikers - namelijk niet geschikt om te worden gebruikt door scheepvaart en gaat het dus niet om openbaar vaarwater. Ook het bedrijfspad langs de watergang kan niet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Ter zitting is namelijk vastgesteld dat het gaat om een pad dat op het perceel ligt en dat alleen door [appellanten] wordt gebruikt voor hun agrarische bedrijfsvoering.     Dit betekent dat in dit geval is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in artikel 3, aanhef en onderdeel 6, onder b, van bijlage II bij het Bor. 11.3.    Uit de evengenoemde bepaling volgt daarom dat - anders dan in de eerdergenoemde uitspraak van 16 september 2015 is geoordeeld - geen omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen' is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. Op dit punt slaagt het betoog van [appellanten]. Omgevingsvergunning voor afwijken 12.    Het college stelt zich op het standpunt dat de uitbreiding van de mestplaat in strijd is met artikel 35.2.1 van de regels van het bestemmingsplan. Volgens het college moet deze bepaling zo worden uitgelegd dat op gronden met een archeologische dubbelbestemming geen bouwwerken mogen worden gebouwd die groter zijn dan 100 m2, tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 35.2.1 van de planregels. Volgens het college geldt dit ook voor bouwwerken die op zichzelf vergunningvrij mogen worden gebouwd. Bij de aanvraag om het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 35.2.1 van de planregels moet een archeologisch rapport worden overgelegd. Dit rapport maakt het mogelijk om voorwaarden aan de te verlenen omgevingsvergunning te verbinden, als dat nodig zou zijn. 12.1.    De Afdeling volgt de door het college gegeven uitleg van artikel 35.2.1 van de planregels niet. In artikel 35.2.1, onderdeel a, van de planregels is uitdrukkelijk bepaald dat een archeologisch rapport moet worden overgelegd bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. Die verplichting geldt bovendien alleen als het bouwwerk groter is dan 100 m2.      In artikel 35.2.1 van de planregels is niet bepaald dat een archeologisch rapport ook nodig is voor bouwwerken van meer dan dan 100 m2 die zonder een omgevingsvergunning voor bouwen mogen worden gebouwd. Als een bouwwerk vergunningvrij mag worden opgericht, dan hoeft er geen aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen te worden ingediend. En omdat geen aanvraag voor bouwen is vereist, geldt er geen verplichting om voor zulke bouwwerken een archeologisch rapport over te leggen. Omdat de formulering van artikel 35.2.1 duidelijk is, moet deze bepaling letterlijk worden uitgelegd (vergelijk overweging 3.1 van de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833) en is er ook uit een oogpunt van rechtszekerheid geen ruimte voor de door het college gegeven interpretatie van die bepaling. 12.2.    Uit het voorgaande volgt dat - anders dan in de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015 is geoordeeld - voor de uitbreiding van de mestplaat geen omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is vereist. Ook op dit punt slaagt het betoog van [appellanten].     Dit betekent dat de Afdeling niet meer hoeft toe te komen aan het betoog van [appellanten] dat het college de last onder dwangsom niet heeft gebaseerd op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (zie overweging 10.1 van deze uitspraak).

Daarna zal worden ingegaan op de vraag of een omgevingsvergunning nodig is voor het afwijken van het bestemmingsplan. Als dat het geval is, zal - gelet op wat [appellanten] daarover hebben aangevoerd - worden bezien of het college de last onder dwangsom ook heeft gebaseerd op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Omgevingsvergunning voor bouwen 11.    Tussen partijen is niet in geschil dat de mestplaat van [appellanten] langer en breder is dan de mestplaat waarvoor het college bij besluit van 22 juli 1987 aan [appellant A] bouwvergunning heeft verleend. Voor de uitbreiding van de mestplaat is geen bouw- of omgevingsvergunning verleend.      Verder is tussen partijen niet in geschil dat de uitbreiding van de mestplaat een oppervlakte heeft van meer dan 100 m2. De vraag die partijen in hoger beroep met name verdeeld houdt, is of een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist voor de uitbreiding. 11.1.    Artikel 1 van bijlage II bij het Bor luidt: "In deze bijlage wordt verstaan onder: achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen; […] erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden; hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is; […]; openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer; […]."     Artikel 3 van bijlage II bij het Bor luidt: "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op: […] 6. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft: a. een silo, of b. een ander bouwwerk niet hoger dan 2 m; […]." 11.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de mestplaat een bouwwerk, geen gebouw zijnde, is ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering. Verder is niet in geschil dat de mestplaat minder dan 2 meter hoog is en dat deze ligt op het erf als bedoeld in artikel 1 van bijlage II bij het Bor. Partijen verschillen wel van mening over de vraag of de mestplaat in het achtererfgebied ligt als bedoeld in het evengenoemde artikel.     Naar het oordeel van de Afdeling ligt de mestplaat inderdaad in het achtererfgebied. Daartoe is van belang dat de Rijksweg-Zuid moet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied, zoals dat is omschreven in artikel 1 van bijlage II bij het Bor. Gelet op de plek waar het hoofdgebouw op het perceel staat, ligt de mestplaat ten opzichte van de Rijksweg-Zuid in het achtererfgebied. Verder is in de omgeving van het perceel geen openbaar toegankelijk gebied aanwezig dat van invloed is op de omvang van het achtererfgebied. Hierover overweegt de Afdeling dat de watergang aan de noordzijde van het perceel niet kan worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Zoals partijen ter zitting hebben bevestigd, is die watergang - door de daarin aangebrachte duikers - namelijk niet geschikt om te worden gebruikt door scheepvaart en gaat het dus niet om openbaar vaarwater. Ook het bedrijfspad langs de watergang kan niet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Ter zitting is namelijk vastgesteld dat het gaat om een pad dat op het perceel ligt en dat alleen door [appellanten] wordt gebruikt voor hun agrarische bedrijfsvoering.     Dit betekent dat in dit geval is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in artikel 3, aanhef en onderdeel 6, onder b, van bijlage II bij het Bor. 11.3.    Uit de evengenoemde bepaling volgt daarom dat - anders dan in de eerdergenoemde uitspraak van 16 september 2015 is geoordeeld - geen omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen' is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. Op dit punt slaagt het betoog van [appellanten]. Omgevingsvergunning voor afwijken 12.    Het college stelt zich op het standpunt dat de uitbreiding van de mestplaat in strijd is met artikel 35.2.1 van de regels van het bestemmingsplan. Volgens het college moet deze bepaling zo worden uitgelegd dat op gronden met een archeologische dubbelbestemming geen bouwwerken mogen worden gebouwd die groter zijn dan 100 m2, tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 35.2.1 van de planregels. Volgens het college geldt dit ook voor bouwwerken die op zichzelf vergunningvrij mogen worden gebouwd. Bij de aanvraag om het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 35.2.1 van de planregels moet een archeologisch rapport worden overgelegd. Dit rapport maakt het mogelijk om voorwaarden aan de te verlenen omgevingsvergunning te verbinden, als dat nodig zou zijn. 12.1.    De Afdeling volgt de door het college gegeven uitleg van artikel 35.2.1 van de planregels niet. In artikel 35.2.1, onderdeel a, van de planregels is uitdrukkelijk bepaald dat een archeologisch rapport moet worden overgelegd bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. Die verplichting geldt bovendien alleen als het bouwwerk groter is dan 100 m2.      In artikel 35.2.1 van de planregels is niet bepaald dat een archeologisch rapport ook nodig is voor bouwwerken van meer dan dan 100 m2 die zonder een omgevingsvergunning voor bouwen mogen worden gebouwd. Als een bouwwerk vergunningvrij mag worden opgericht, dan hoeft er geen aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen te worden ingediend. En omdat geen aanvraag voor bouwen is vereist, geldt er geen verplichting om voor zulke bouwwerken een archeologisch rapport over te leggen. Omdat de formulering van artikel 35.2.1 duidelijk is, moet deze bepaling letterlijk worden uitgelegd (vergelijk overweging 3.1 van de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833) en is er ook uit een oogpunt van rechtszekerheid geen ruimte voor de door het college gegeven interpretatie van die bepaling. 12.2.    Uit het voorgaande volgt dat - anders dan in de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015 is geoordeeld - voor de uitbreiding van de mestplaat geen omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is vereist. Ook op dit punt slaagt het betoog van [appellanten].     Dit betekent dat de Afdeling niet meer hoeft toe te komen aan het betoog van [appellanten] dat het college de last onder dwangsom niet heeft gebaseerd op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (zie overweging 10.1 van deze uitspraak).