ECLI:NL:RVS:2018:1438

201706007/1/V6. Datum uitspraak: 2 mei 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te [plaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juni 2017 in zaken nrs. 16/4319 en 16/4318 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).

Bij besluit van 23 maart 2016 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 472.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav). Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de minister [appellante] een betalingsregeling aangeboden ter voldoening van voormelde boete. [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen deze besluiten en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. De minister heeft ingestemd met dit verzoek en de bezwaarschriften doorgezonden naar de rechtbank. Bij uitspraak van 15 juni 2017 heeft de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 23 en 24 maart 2016 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de boete vastgesteld op € 354.000,00, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 maart 2016 en bepaald dat de minister een nieuw besluit inzake de betalingsregeling neemt. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden] (hierna: [gemachtigde]), bijgestaan door mr. C.A.H. van de Sanden, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.A.A.M. Zwagemakers, zijn verschenen.

1.    Onder de staatssecretaris wordt tevens zijn rechtsvoorganger verstaan. 2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 3.    Het door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtseed opgemaakte boeterapport van 16 maart 2015 houdt in dat 59 vreemdelingen van Kroatische nationaliteit in de periode van 1 oktober 2013 tot en met 4 februari 2014 voor [appellante] arbeid hebben verricht, terwijl het UWV Werkbedrijf daarvoor geen tewerkstellingsvergunningen heeft verleend. De vreemdelingen werden ingezet bij de bouw van drie schepen en waren werkzaam via een in- of uitleensituatie of aanneming van werk, waarbij [bedrijf A] is aan te merken als hoofdaannemer, [bedrijf B] en [bedrijf C] als inleners en onderaannemers en [appellante] als uitlener. Volgens het boeterapport is de vrijstelling van de tewerkstellingsvergunningplicht voor buitenlandse dienstverrichters in dit geval niet van toepassing, omdat de dienstverrichting door [appellante] aan [bedrijf C] bestond uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, als bedoel in artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit uitvoering Wav. In het hoger beroep van [appellante] 4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de dienstverrichting aan [bedrijf C] heeft bestaan uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank een onjuiste betekenis heeft toegekend aan de raamovereenkomst tussen haar en [bedrijf C] en de onderliggende orderbevestigingen. Volgens [appellante] hebben deze stukken betrekking op een concrete opdracht voor uitvoering van werkzaamheden en niet op terbeschikkingstelling van personeel. Uit meerdere bepalingen uit de raamovereenkomst volgt dat [appellante] zelf verantwoordelijk was voor het op juiste wijze uitvoeren van de dienst en het risico daarvoor droeg. Zij wijst hierbij ook op de bij het boeterapport gevoegde verklaringen van onder meer haar voormannen en die van [bedrijf C]. Dat [bedrijf C] continue de kwaliteit van de werkzaamheden in de gaten hield, is volgens [appellante] logisch, aangezien uit de overeenkomst tussen [bedrijf B] en [bedrijf C] volgt dat [bedrijf C] op haar beurt verantwoordelijkheid droeg ten opzichte van [bedrijf B]. Dat betekent echter niet dat de verplaatsing van de vreemdelingen naar Nederland het doel op zich was van de dienstverrichting aan [bedrijf C]. [appellante] voert verder aan dat zij ook in Kroatië actief is in de scheepsbouw en daar een werf heeft. Wat betreft de vraag onder wiens leiding en toezicht de vreemdelingen werkzaam waren, voert [appellante] aan dat het, gelet op de complexe situatie op de werkvloer en de hoge eisen die aan de kwaliteit en nauwkeurigheid van het geleverde werk worden gesteld in dit segment van de scheepsbouw, noodzakelijk was dat [bedrijf B] toezicht hield op de kwaliteit van het door onderaannemers verrichte werk en de handhaving van onder meer de veiligheidsregels. Hoewel dat betekent dat [bedrijf B] zeggenschap had over de werknemers van de onderaannemers, laat dat de ondergeschiktheid van die werknemers aan hun eigen werkgevers onverlet. [bedrijf B] was niet bevoegd individuele maatregelen te nemen tegen werknemers die niet bij haar in dienst waren. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de vreemdelingen onder controle, toezicht, gezag en leiding, in arbeidsrechtelijke zin, stonden van [bedrijf B] en [bedrijf C]. 4.1.    Zoals het Hof van Justitie heeft overwogen in het arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., ECLI:EU:C:2011:64, is de terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, derde lid, onder c, van Richtlijn 91/71/EG (PB 1997 L 18; hierna: de Detacheringsrichtlijn) een dienstverrichting tegen vergoeding waarbij de ter beschikking gestelde werknemer in dienst blijft van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand komt met de inlenende onderneming. Deze terbeschikkingstelling wordt erdoor gekenmerkt dat de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt en deze werknemer zijn taken onder toezicht en leiding van de inlenende onderneming vervult.     In het arrest van 18 juni 2015, Martin Meat, ECLI:EU:C:2015:405, heeft het Hof het criterium 'toezicht en leiding', zoals geformuleerd in het arrest Vicoplus, nader uitgewerkt en daartoe in punt 40 overwogen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen controle en leiding over de werknemers zelf en de verificatie door een klant dat een dienstverrichtingsovereenkomst naar behoren is uitgevoerd. Bij een dienstverrichting is immers gebruikelijk dat een klant controleert of de dienst conform de overeenkomst is uitgevoerd. Bovendien kan een klant bij een dienstverrichting bepaalde algemene aanwijzingen geven aan de werknemers van de dienstverrichter zonder dat daarbij sprake is van uitoefening van toezicht op en leiding over die werknemers in de zin van bedoeld criterium, voor zover de dienstverrichter aan de werknemers de specifieke en individuele aanwijzingen geeft die hij nodig acht voor de uitvoering van de betrokken dienst, aldus het Hof.     In het arrest Martin Meat heeft het Hof tevens het criterium "verplaatsing van werknemers", zoals geformuleerd in het arrest Vicoplus, nader uitgewerkt en daarbij benadrukt dat rekening moet worden gehouden met alle factoren die er op wijzen dat die verplaatsing wel of niet het doel is van die dienstverrichting, daaronder begrepen de overeenkomst en de wijze waarop daaraan feitelijke uitvoering is gegeven. In punten 35 tot en met 39 heeft het Hof daartoe overwogen dat met name rekening moet worden gehouden met alle factoren waaruit blijkt dat de gevolgen van het niet conform uitvoeren van de in de overeenkomst vastgelegde dienst al dan niet voor rekening van de dienstverrichter komen. Wanneer de dienstverrichter uit hoofde van de verplichtingen van de overeenkomst de in die overeenkomst vastgelegde dienst naar behoren moet uitvoeren, is het minder waarschijnlijk dat sprake is van terbeschikkingstelling van arbeidskrachten dan wanneer de gevolgen van het feit dat die dienst niet conform is uitgevoerd, niet voor zijn rekening komen. De nationale rechter moet nagaan wat de omvang is van de door partijen aangegane verplichtingen, en of de door de dienstverrichter te ontvangen vergoeding niet alleen afhankelijk is van de hoeveelheid maar ook van de kwaliteit van de geleverde prestatie. Verder wijst de omstandigheid dat het de dienstverrichter vrijstaat om het aantal werknemers te bepalen wier terbeschikkingstelling in de lidstaat van ontvangst hij noodzakelijk acht, er op dat de verplaatsing van werknemers naar de lidstaat van ontvangst niet het doel van de aan de orde zijnde dienst is, maar ondergeschikt is ten opzichte van het verrichten van de in de overeenkomst vastgelegde dienst en dat daarmee sprake is van terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder a, van de Detacheringsrichtlijn.

5.    Reeds gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het hoger beroep van [appellante] gegrond. Hetgeen zij voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidend beroep tegen het besluit van 23 maart 2016 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Aangezien de aan [appellante] opgelegde boete niet in stand blijft, is de grondslag aan het besluit van 24 maart 2016 over de betalingsregeling komen te ontvallen. Reeds hierom zal de Afdeling het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. 6.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juni 2017 in zaken nrs. 16/4319 en 16/4318; III.    verklaart de in die zaken ingestelde beroepen gegrond; IV.    vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 23 maart 2016, kenmerk 071501282/04, en 24 maart 2016, kenmerk 071501282/04DB 071601400/01; V.    veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.734,50 (zegge: tweeduizend zevenhonderdvierendertig euro en vijftig cent, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI.    gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht van € 1.169,00 (zegge: elfhonderdnegenenzestig euro voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier. w.g. Troostwijk    w.g. Oei voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2018 670. BIJLAGE Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Artikel 45 1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij. (…) Artikel 56 In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. (…) Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997 L 18) Artikel 1 1. Deze richtlijn is van toepassing op in een Lid-Staat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een Lid-Staat. 3. Deze richtlijn is van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen: (…) c) als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een Lid-Staat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat. Bijlage V Lijst bedoeld in artikel 18 van de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen Kroatië (PB 2012 L 112) Punt 1 Wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Richtlijn 96/71/EG tussen Kroatië enerzijds en elk van de huidige lidstaten anderzijds, zijn artikel 45 en de eerste alinea van artikel 56 VWEU slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 13. Punt 2 In afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EU) nr. 492/2011 i zullen de huidige lidstaten tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Kroatië nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Kroatische onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding. Punt 5 Een lidstaat die aan het einde van de in punt 2 bedoelde periode van vijf jaar de nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen handhaaft, mag in geval van ernstige verstoringen van zijn arbeidsmarkt of het dreigen daarvan en na kennisgeving aan de Commissie deze maatregelen tot aan het einde van het zevende jaar na de datum van toetreding blijven toepassen. Bij gebreke van een dergelijke kennisgeving zijn de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EU) nr. 492/2011 i van toepassing. Punt 13 […] Niettegenstaande de toepassing van het bepaalde in de punten 1 tot en met 12 geven de huidige lidstaten, wat de toegang tot hun arbeidsmarkt betreft, gedurende eender welke periode tijdens welke nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen worden toegepast, voorrang aan werknemers die onderdaan van de lidstaten zijn boven werknemers die onderdaan van een derde land zijn. Wet arbeid vreemdelingen, zoals deze ten tijde van belang luidde Artikel 2 1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. Artikel 3 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot: a. een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd; (…) Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen Artikel 1e 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, mits a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is, b. de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan de Centrale organisatie voor werk en inkomen heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en c. er geen sprake is van dienstverlening die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten.

Daarentegen leveren de omstandigheden dat de dienstverrichter slechts één enkele klant in de lidstaat van ontvangst heeft, de machines en de ruimten waarin de dienstverrichting plaatsvindt huurt, geen relevante aanwijzingen op om een antwoord te geven op de vraag of de verplaatsing van werknemers naar die lidstaat het daadwerkelijke doel van die dienstverrichting is, aldus het Hof. 4.2.    Uit het onder 4.1 weergegeven kader volgt dat voor de beantwoording van de vraag of [appellante] voor de tewerkstelling van de vreemdelingen over tewerkstellingsvergunningen moest beschikken, bepalend is of de dienstverrichting aan [bedrijf C] voldoet aan de drie in het arrest Vicoplus geformuleerde criteria. 4.3.    Tussen partijen staat vast dat de vreemdelingen in de onder 3 vermelde periode in dienst waren van [appellante]. 4.4.    [appellante] wijst er op zichzelf terecht op dat bij het boeterapport enkele verklaringen zijn gevoegd waaruit volgt dat de vreemdelingen uitsluitend onder haar leiding en toezicht werkzaam waren. De meeste verklaringen duiden er echter op dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de aansturing en controle van de vreemdelingen hoofdzakelijk in handen van [bedrijf C] en [bedrijf B] lag. Zij gaven de vreemdelingen werkopdrachten, ook zonder tussenkomst van de voormannen van [appellante], en bepaalden of zij mochten overwerken. Uit de verklaringen komt verder naar voren dat, voor zover de vreemdelingen ook werden aangestuurd door de voormannen van [appellante], die voormannen op hun beurt werkopdrachten kregen van de werknemers van [bedrijf C] of [bedrijf B]. Zij gaven deze vervolgens door aan de vreemdelingen en vertaalden indien nodig. Dit doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van de verklaringen waaruit volgt dat leiding en toezicht uitsluitend bij de voormannen van [appellante] berustten. Naar aanleiding van het horen van getuigen ter zitting heeft de rechtbank verder in aanmerking genomen dat de aard van het werk en de complexe situatie op de werkvloer het niet toeliet dat er geen nauwgezette controle werd uitgevoerd en dat [bedrijf C] en [bedrijf B] in dit kader - ook tussentijds - instructies gaven. Dit vindt naar het oordeel van de Afdeling steun in bijna alle bij het boeterapport gevoegde verklaringen, waaruit volgt dat zowel [bedrijf C] als [bedrijf B] een sterke verantwoordelijkheid droegen voor een juiste uitvoering van het werk. [appellante] betwist dat in hoger beroep ook niet. Gedurende de werkzaamheden waren voortdurend voormannen en andere leidinggevenden van deze bedrijven aanwezig op de werklocaties die het werk in de gaten hielden en naar eigen zeggen bevoegd waren om de vreemdelingen aan te spreken en hen werkopdrachten te geven. Gelet op de inhoud van deze verklaringen ging de bemoeienis van deze bedrijven met de werkzaamheden verder dan alleen het - als klant of afnemer van een dienst - uitvoeren van een verificatie, als bedoeld in het arrest Martin Meat. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de vreemdelingen onder leiding en toezicht van [bedrijf B] en [bedrijf C] werkten. 4.5.    Uit het boeterapport en de daarbij gevoegde verklaringen komt geen eenduidig beeld naar voren waar het gaat om de vraag of de verplaatsing van de vreemdelingen naar Nederland het doel op zich was van de dienstverrichting door [appellante]. Er zijn verklaringen die erop duiden dat [appellante] werk heeft aangenomen waarbij de verplaatsing van de vreemdelingen naar Nederland ondergeschikt was aan de te verrichten dienst. Zo volgt uit de verklaring van [gemachtigde], wettelijk vertegenwoordiger van [bedrijf C], dat het door [appellante] aangenomen werk bestond uit de bouw van vooraf bepaalde secties van de te bouwen schepen. Daarbij werd de prijs afhankelijk gesteld van onder meer de complexiteit van de sectie en het gewicht van het in de sectie te verwerken staal. Weliswaar was het uurloon volgens deze verklaring ook een factor bij het bepalen van de prijs, maar tussen partijen staat vast dat [appellante] niet op basis van het aantal gewerkte uren heeft gefactureerd aan [bedrijf C]. Deze verklaring, die erop duidt dat de bouw van scheepssecties het doel was van de door [appellante] te verrichten dienst, vindt steun in andere bij het boeterapport gevoegde verklaringen. Zo heeft [persoon C], bedrijfsleider van [bedrijf B], verklaard dat [bedrijf B] de sectiebouw heeft uitbesteed aan [bedrijf C]. [persoon A], ijzerwerkerbaas bij [bedrijf B], heeft verklaard dat hij niet van tevoren weet welke sectie gedaan wordt door de Kroatische werknemers. [persoon B], assistent bedrijfsleider van [bedrijf B], heeft verklaard dat het schip in stukjes is verdeeld en dat de Kroaten bezig zijn met een bepaalde sectie. Tegenover deze verklaringen staan verklaringen die erop duiden dat de verplaatsing van de vreemdelingen het doel op zich was van de dienstverrichting door [appellante]. Zo heeft [persoon C], bedrijfsleider bij [bedrijf B], op de vraag hoe [bedrijf B] in contact is gekomen met [bedrijf C], geantwoord dat [bedrijf B] genoodzaakt was haar capaciteit te verdubbelen en, om snel aan handjes te komen, contact heeft gezocht met [bedrijf C]. [persoon D], ook bedrijfsleider bij [bedrijf B], heeft verklaard dat [bedrijf B] [bedrijf C] heeft benaderd omdat zij geen nieuwe mensen kon krijgen.     Het boeterapport bevat verklaringen, zoals die van [persoon E], ijzerwerkerbaas bij [bedrijf B], die erop duiden dat de op de werklocaties aanwezige Kroaten werkzaamheden verrichtten die geen onderdeel waren van het door [appellante] aangenomen werk. Het is echter niet duidelijk of deze verklaringen betrekking hebben op de vreemdelingen. [appellante] heeft er in dit verband op gewezen dat naast de Kroatische werknemers die bij haar in dienst waren ook andere Kroaten - die via een uitzendbureau waren ingeleend - werkzaamheden aan de schepen hebben verricht. De staatssecretaris heeft dat niet bestreden.     De rechtbank heeft in aanmerking genomen dat tussen [bedrijf C] en [appellante] een summiere raamovereenkomst is gesloten, waarin geen aanneemsom of beschrijving van de opdracht is genoemd. Daar staat tegenover dat bij het boeterapport orderbevestigingen zijn gevoegd waarin de betreffende sectie van het schip is vermeld en waarin is gespecificeerd om welke werkzaamheden het ging. De raamovereenkomst bevat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen bepalingen waaruit volgt dat het risico voor het op juiste wijze uitvoeren van de werkzaamheden bij [appellante] lag en zij een bepaalde kwaliteit moest waarborgen. Wel volgt uit artikel 7 van de raamovereenkomst, waarnaar [appellante] in hoger beroep heeft verwezen, dat zij ten aanzien van het te verrichten werk bepaalde verantwoordelijkheden droeg, zoals de handhaving van veiligheidsvoorschriften. Ook was zij verantwoordelijk voor eventuele kosten en schade als gevolg van het niet nakomen van het werkschema. Daarnaast droeg [appellante] verantwoordelijkheid ten aanzien van het in te zetten personeel, onder meer waar het gaat om de benodigde kwalificaties en diploma's en het zorgdragen voor passende huisvesting.     Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding en dat, in geval van twijfel, aan de betrokkene het voordeel van de twijfel dient te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234). Buiten de hiervoor genoemde elementen, waarover naar het oordeel van de Afdeling dus geen eenduidig beeld bestaat, heeft de staatssecretaris geen elementen in de dienstverrichting door [appellante] kunnen benoemen op basis waarvan moet worden geoordeeld dat de verplaatsing van de vreemdelingen het doel op zich was van die dienstverrichting. In het verweerschrift in beroep heeft de staatssecretaris in dit verband gewezen op de ruime activiteitenomschrijving van [appellante] in het Kroatische handelsregister. De Afdeling acht dat bij de hier te verrichten beoordeling echter niet van doorslaggevend belang.