ECLI:NL:RBROT:2024:11759

RECHTBANK ROTTERDAM Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 23/5238 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2024 in de zaak tussen Intrum Nederland B.V., gevestigd in Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. C.A. Doets), en Stichting Autoriteit Financiële Markten, AFM (gemachtigden: mr. A.J. de Heer en mr. W.J. Poot). Inleiding 1. De AFM heeft op 11 november 2022 bij vier afzonderlijke besluiten aan eiseres heffingen opgelegd voor de bijdrage in de kosten voor doorlopend toezicht voor de heffingsjaren 2017 tot en met 2020 (naheffingsbesluiten). 1.1. Bij bestreden besluit van 29 juni 2023 heeft de AFM het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 1.2. De AFM heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. Bij wijzigingsbesluit van 23 september 2024 (wijzigingsbesluit) heeft de AFM de bij besluiten van 11 november 2022 opgelegde heffingen over de jaren 2017 en 2018 ingetrokken en aangegeven dat zij de door eiseres betaalde heffingen over deze jaren zal crediteren aan eiseres. 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2024 gelijktijdig met zaak ROT 23/3491 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam] en de gemachtigden van de AFM, vergezeld door [naam 2]. Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst voor het doen van uitspraak.

2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 3. Aangezien de AFM bij het wijzigingsbesluit de bij besluiten van 11 november 2022 opgelegde heffingen over de jaren 2017 en 2018 heeft ingetrokken en zij de betaalde heffingen over deze jaren zal crediteren aan eiseres, heeft eiseres in zoverre geen procesbelang meer bij de beoordeling van haar beroep. Het beroep zal in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.

5. Bij besluiten van respectievelijk 8 december 2020 (heffingsjaar 2019) en 6 juli 2021 (heffingsjaar 2020) heeft de AFM aan (de rechtsvoorganger van) eiseres heffingen opgelegd voor de bijdrage in de kosten voor doorlopend toezicht (oorspronkelijke heffingsbesluiten). De in de oorspronkelijke heffingsbesluiten opgelegde heffingen zijn: 2019: € 106.491,45 (basistarief € 2.093,00 + variabel € 104.938,45) en 2020: € 110.159,00 (basistarief € 2.060,00 + variabel € 108.099,00). 6. In 2022 heeft de AFM geconstateerd dat zij in het verleden begrote kosten voor doorlopend toezicht ten onrechte niet volledig bij eiseres in rekening heeft gebracht. Overigens heeft zij dit ook vastgesteld bij ongeveer 70 andere onder haar toezicht staande (rechts)personen. In de naheffingsbesluiten heeft de AFM eiseres geïnformeerd dat door een administratieve fout in de vergunningenadministratie, de AFM aan haar ten onrechte niet de volledige bijdrage in de toezichtkosten heeft opgelegd voor de toezichtcategorie “Aanbieders van krediet” voor de heffingsjaren (zover hier nog van belang) 2019 en 2020. In de nieuwe heffingsbesluiten zijn de volgende bedragen met terugwerkende kracht aanvullend in rekening gebracht: 2019: € 108.660,96 (basistarief € 2.251,00 + variabel € 106.491,45 – reeds gefactureerd € 2.251,00) en 2020: € 6.334,86 (basistarief € 2.093,00 + variabel € 110.733,31 – reeds gefactureerd € 106.491,45). 7. Eiseres is een incasso-onderneming. Zij stelt dat een relatief beperkt deel van haar diensten ziet op incasso van vorderingen uit hoofde van een overeenkomst van krediet. Incidenteel neemt eiseres een dergelijke vordering over van haar opdrachtgever door middel van cessie. De kredietrelatie blijft dan achter bij haar opdrachtgever, een vergunning houdende aanbieder van krediet. De AFM heeft naar de opvatting van eiseres ten onrechte de heffingsmaatstaf voor aanbieders van krediet toegepast voor de situatie waarin de kredietrelatie achterblijft bij de oorspronkelijke aanbieder. Voor deze situatie zou zij als bemiddelaar moeten worden beschouwd en als zij wel als aanbieder van krediet met betrekking tot deze vorderingen zou moeten worden beschouwd, dan heeft de AFM een onjuiste toepassing gegeven aan de heffingsmaatstaf. Deze maatstaf omvat uitsluitend cliënten met wie de onderneming zelf een kredietovereenkomst is aangegaan en niet cliënten aan wie diensten worden verleend voor het beheer of de uitvoering van de kredietovereenkomst. 8. Eiseres betoogt verder dat de naheffingen voor haar onverwachts kwamen en tot een aanzienlijke en niet voorziene financiële last hebben geleid. In de bekostigingsregelgeving kan geen grondslag worden gevonden voor het in 2022 met terugwerkende kracht over de jaren 2019 en 2020 in rekening brengen van aanvullende heffingskosten door middel van nieuwe heffingsbesluiten. Er zijn geen wijzigingsbesluiten genomen. De AFM kan ieder jaar één heffing opleggen. De AFM is niet bevoegd om jaren later nog een tweede heffing op te leggen. De jaren zijn boekhoudkundig al afgesloten en eventuele tekorten zijn reeds in het daarop volgende jaar in rekening gebracht en betaald. Het met terugwerkende kracht in rekening brengen van naheffingen is daarnaast ook in strijd met het beginsel van rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. Eiseres heeft de jaarlijkse opgave over de betreffende jaren volledig ter goeder trouw ingevuld. De AFM heeft destijds geen nadere vragen gesteld over de door eiseres opgegeven maatstafwaarden, terwijl zij volledig bekend was met de activiteiten van eiseres. De gevolgen van een administratieve fout in de vergunningenadministratie van de AFM moeten, mede gelet op het tijdsverloop sinds de oorspronkelijke heffingsbesluiten en de daarmee gepaard gaande rechtsverwerking, voor rekening en risico van de AFM blijven. 9. De AFM heeft gewezen op de politiek-bestuurlijke keuze van de wetgever om alle kosten van toezicht van de AFM volledig aan de markt door te belasten (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2017/18, 34 870, nr. 3, p.7). De AFM heeft het systeem van de bekostigingswetgeving toegelicht. Sinds 2019 bevat de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019) de belangrijkste uitgangspunten voor de doorbelasting van kosten. De uitwerking daarvan is opgenomen in het Besluit bekostiging financieel toezicht 2019 (Bbft 2019) en de jaarlijks vast te stellen Regeling bekostiging financieel toezicht 2019 (Regelingen). De uitgangspunten van de bekostigingssystematiek financieel toezicht zijn: - dat alle onder toezicht staande personen de kosten voor toezicht vergoeden (profijtbeginsel). Het profijtbeginsel gaat ervan uit dat alle ondernemingen in de sector profijt hebben van het toezicht, omdat het toezicht noodzakelijk is voor de ordening van de financiële markten. - de begroting van de toezichthouder vormt de basis voor de kosten die in enig jaar in rekening worden gebracht bij onder toezicht staande personen. Kosten die in het ene jaar wel zijn gemaakt maar niet zijn doorbelast, worden het jaar daarop bij het exploitatiesaldo betrokken en worden op die manier uiteindelijk alsnog doorbelast. - voorspelbare en stabiele kosten. Van belang is dat fluctuaties in de kosten zoveel mogelijk worden beperkt. Kosten van de toezichthouder worden beheerst door het kostenkader waarin door de ministers van Financiën en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een maximum voor de begroting is opgenomen. Het uitgangspunt is dat de kosten bestaan uit de som van de totale begrote kosten van de desbetreffende jaar en het exploitatiesaldo over het voorgaande jaar (artikel 15, eerste en tweede lid, van de Wbft 2019). Daarbij heeft de wetgever gekozen voor verdeling van de kosten van toezicht over toezichtcategorieën. Voor deze categorieën is aan de hand van de omvang en intensiteit van het toezicht een procentuele verdeling van de kosten gemaakt. 10. De AFM heeft zich op het standpunt gesteld dat zij is gehouden de in de jaarlijkse Regelingen vastgestelde tarieven in rekening te brengen. Dit geldt ook voor de situatie waarin vanwege een omissie eerder abusievelijk te weinig toezichtskosten in rekening zijn gebracht. Er is sprake van een gebonden systeem en er is geen ruimte om daarvan af te wijken. Artikel 13, eerste lid, van de Wbft 2019 en artikel 11, eerste lid, onder b, van de Wbft (oud) zijn dwingendrechtelijk geformuleerde bepalingen. De AFM verwijst in dit kader naar uitspraken van het College van beroep (Cbb) voor het bedrijfsleven van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:267) en van de rechtbank Rotterdam van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:9153) en 21 juli 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023: 6366). De AFM heeft bij de oorspronkelijke heffingsbesluiten niet in overeenstemming met het uitgangspunt van de wetgever gehandeld. Door een fout in haar administratie zijn bij eiseres te weinig toezichtkosten in rekening gebracht en daardoor hebben andere onder toezicht gestelde personen in de categorie aanbieders van krediet te veel toezichtkosten betaald en zijn zij niet op een gelijke manier behandeld. Eiseres heeft een aanzienlijk voordeel behaald. Weliswaar heeft zij de jaarlijks in rekening gebrachte kosten betaald, maar eiseres had op de hoogte moeten zijn van de op de haar van toepassing zijnde bekostigingswetgeving en had moeten weten dat een deel van haar activiteiten onder de categorie “Aanbieders van krediet” valt. Zij had hiermee in haar bedrijfsvoering rekening kunnen houden, zodat de naheffingen niet als onevenredig of onvoorzien kunnen worden beschouwd. Met het bestreden besluit heeft de AFM beoogd de situatie te herstellen. De ontvangen heffingen zullen worden toegevoegd aan het exploitatiesaldo en worden verrekend met de begroting in het eerstvolgende heffingsjaar (begroting in 2023). Op die manier zullen de ontvangen gelden ten goede komen aan de onder toezicht staande personen, onder wie zich ook aanbieders van krediet bevinden aan wie de AFM voor de heffingsjaren 2019 en 2020 te veel kosten in rekening heeft gebracht. 11.

18. Nu het beroep voor zover gericht tegen de naheffingen van de jaren 2019 en 2020 gegrond is, moet de AFM het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. 19. De rechtbank veroordeelt de AFM in de door eiseres in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 4.497,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt in bezwaar van € 624,- en in beroep van € 875,- en een wegingsfactor 1,5 voor het gewicht van de zaak.

De rechtbank: - verklaart het beroep voor zover gericht tegen de naheffingen over de jaren 2017 en 2018 niet-ontvankelijk; - verklaart het beroep voor zover gericht tegen de naheffingen over de jaren 2019 en 2020 gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 29 juni 2023; - verklaart het bezwaar gegrond voor zover het is gericht tegen de naheffingen over de jaren 2019 en 2020, herroept het naheffingsbesluit in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit; - bepaalt dat de AFM het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden; - veroordeelt de AFM tot betaling van € 4.497,- aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2024. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019) Artikel 2 1. Deze wet is van toepassing op de bij of krachtens enige wet aan de Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten opgedragen taken en daaruit voortvloeiende werkzaamheden. Onder deze werkzaamheden valt ook de betrokkenheid van de toezichthouder bij de voorbereiding van nationale en internationale wet- en regelgeving. Artikel 13 De kosten van de toezichthouder voor de uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 2, worden ten laste gebracht van de onder toezicht staande personen en de personen voor wie de toezichthouder een eenmalige handeling verricht. De kosten worden bepaald en ten laste gebracht op basis van een systematiek met de volgende uitgangspunten: de kosten die ten laste worden gebracht, houden niet meer in dan die volgen uit de begroting van de toezichthouder, met inbegrip van het exploitatiesaldo van het daaraan voorafgaande jaar; zowel directe als indirecte kosten kunnen in rekening worden gebracht; de kosten van een eenmalige handeling worden ten laste gebracht aan de persoon voor wie die handeling is verricht; en e kosten voor de uitvoering van de taken in de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba worden niet op grond van deze wet in rekening gebracht, met uitzondering van de taken op grond van de Pensioenwet BES. Artikel 15 1. De toezichthouder brengt jaarlijks bij een onder toezicht staande persoon een bedrag voor de kosten van het toezicht in rekening. 2. De totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht, bedragen de som van: a. het totaal van de begrote kosten voor het desbetreffende jaar met uitzondering van de begrote kosten voor: 1°. eenmalige handelingen; 2°. de uitvoering van de taken in de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba, met uitzondering van de taken op grond van de Pensioenwet BES; b. het exploitatiesaldo over het voorafgaande jaar, verminderd met: 1°. het deel van het exploitatiesaldo, bedoeld in artikel 8, vierde lid, onderdeel a; en 2°. de aan de Staat toekomende opbrengsten, bedoeld in artikel 11. 3. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de personen die, gelet op de aard en omvang van het toezicht, voor de toepassing van deze wet worden aangemerkt als onder toezicht staand alsmede over de indeling van deze personen in categorieën. 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de systematiek op basis waarvan de totale kosten over de categorieën onder toezicht staande personen worden verdeeld en de berekening van de kosten per onder toezicht staande persoon. Besluit bekostiging financieel toezicht 2019 (Bbft 2019) Artikel 6 1. De Autoriteit Financiële Markten rekent in enig jaar het exploitatiesaldo van het daaraan voorafgaande jaar overeenkomstig de procentuele verdeling, bedoeld in bijlage 1, onderdeel A, zoals die in dat voorafgaande jaar van toepassing was, aan de desbetreffende toezichtcategorieën toe. Artikel 7 1. De Autoriteit Financiële Markten rekent de kosten van haar doorlopend toezicht toe aan de toezichtcategorieën, genoemd in bijlage 1, onderdeel A, overeenkomstig de in dat onderdeel opgenomen procentuele verdeling. 2. De Autoriteit Financiële Markten brengt de kosten van het doorlopend toezicht die worden toegerekend aan een toezichtcategorie in rekening bij de personen die op grond van bijlage 1, onderdeel B, tot die categorie behoren. 3. De hoogte van het jaarlijks aan een persoon in rekening te brengen bedrag voor het doorlopend toezicht wordt bepaald aan de hand van de maatstaven, zoals voor die persoon vastgesteld in bijlage 1, onderdeel B. Artikel 10 1. De toezichthouder baseert het jaarlijks aan een persoon in rekening te brengen bedrag op de bij de toezichthouder laatst bekende gegevens van de desbetreffende persoon. De gegevens gaan niet verder terug dan twee jaar voor het jaar waarin de vergoeding in rekening wordt gebracht. (…) 5. Indien de gegevens van een onder toezicht staande persoon niet bij de toezichthouder bekend zijn, verstrekt die persoon op verzoek, binnen een door de toezichthouder te stellen redelijke termijn, een opgave van zijn gegevens die betrekking hebben op de voor hem relevante maatstaf. 6. Indien een persoon als bedoeld in het vijfde lid niet binnen de door de toezichthouder gestelde termijn een opgave heeft gedaan of een kennelijk onjuiste of onvolledige opgave heeft gedaan, maakt de toezichthouder een schatting van zijn gegevens.

Niet in geschil is dat eiseres geen rechtsmiddel heeft ingesteld tegen de oorspronkelijke heffingen en dat zij de heffingen destijds heeft betaald. De heffingen over de jaren 2019 en 2020 hebben dan ook formele rechtskracht gekregen. De rechtbank stelt vast dat de AFM met de naheffingen in 2022 is terug gekomen van deze in rechte vaststaande besluiten, maar deze besluiten niet heeft gewijzigd of ingetrokken. Zij heeft opnieuw (na)heffingen opgelegd over de jaren 2019 en 2020. 12. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het Cbb van 18 juni 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD4847) zijn de heffingen als hier aan de orde aan te merken als een vorm van belasting. Het legaliteitsbeginsel, zoals dat voor belastingen en andere heffingen van de rijksoverheid is neergelegd in artikel 104 van de Grondwet, staat er aan in de weg dat belasting zou kunnen worden geheven op buitenwettelijke gronden. Het legaliteitsbeginsel brengt mee dat de omschrijving van belastbare feiten en de bij de heffing in acht te nemen tarieven hun grondslag moeten hebben in formele wetgeving. 13. In de Wbft 2019 of het Bbft 2019 is geen bepaling aan te wijzen waaruit volgt dat kosten voor het doorlopend toezicht met terugwerkende kracht aanvullend in rekening mogen worden gebracht. In artikel 15 van de Wbft 2019 is slechts bepaald dat de toezichthouder jaarlijks bij een onder toezicht staande persoon een bedrag voor de kosten van het toezicht in rekening brengt. Het twee keer heffen van toezichtkosten over hetzelfde jaar verhoudt zich niet met het systeem. Nu voor de jaren 2019 en 2020 sprake is van in rechte vaststaande heffingen en er geen wettelijke bepaling is aan te wijzen op grond waarvan er een naheffing kon worden opgelegd, is het bestreden besluit in strijd met het legaliteitsbeginsel. 14. Wat betreft het standpunt van de AFM dat zij in verband met de bekostigingssystematiek en gelijke behandeling van andere onder toezicht gestelde personen in de categorie “Aanbieders van krediet” gehouden is om de omissie in de heffingen te herstellen overweegt de rechtbank het volgende. Uitgangspunt van de wettelijke systematiek is dat de AFM alle kosten van haar toezicht doorbelast aan de onder toezicht staande personen. Op grond van artikel 13, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 wordt het totaal aan de sector in rekening te brengen bedrag gevormd uit het totale bedrag van de begroting met verrekening van het exploitatiesaldo, dat zowel positief als negatief kan zijn, van het voorgaande jaar. Wat betreft de jaren 2019 en 2020 zijn de toezichtkosten verdeeld over de op dat moment onder toezicht staande partijen (waaronder eiseres) en zijn de kosten reeds gedekt. Van openstaande kosten is geen sprake. De AFM heeft verklaard dat de naheffingen die aan eiseres zijn opgelegd niet verrekend zullen worden met de aanbieders van krediet die in 2019 en 2020 onder toezicht stonden, maar aan het exploitatiesaldo voor 2023 zullen worden toegevoegd. De bedragen komen dus niet één op één ten goede aan de personen uit de betreffende categorie die in de jaren 2019 en 2020 onder toezicht stonden, maar aan aanbieders van krediet die in 2023 onder toezicht staan. Dit zijn deels andere personen dan die in 2019 en 2020 actief waren. 15. Voor zover de AFM bedoeld heeft de oorspronkelijke heffingen in te trekken of te wijzigen en met terugwerkende kracht nieuwe heffingen heeft willen opleggen is het volgende van belang. Op grond van vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1545) komt aan een bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel en ook overigens geen sprake is van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel. De AFM is tot de naheffingen overgegaan nadat ontdekt is dat de AFM-registratie een aantal administratieve tekortkomingen heeft. Gesteld noch gebleken is dat eiseres daarvan enig verwijt kan worden gemaakt. Zij heeft destijds de gevraagde informatie aangeleverd. Uit de onder 9 aangehaalde Memorie van Toelichting volgt dat de onder toezicht staande personen rekening moeten kunnen houden met de jaarlijks te vergoeden kosten. Voorspelbaarheid en stabiliteit zijn relevant vanuit economisch oogpunt en bedrijfsvoering. Eiseres heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in 2022 alsnog in rekening gebrachte kosten over de jaren 2019 en 2020 voor haar niet voorzienbaar waren. Na het opleggen van de naheffingen is tussen eiseres en de AFM discussie ontstaan over het al dan niet juist toepassen van de heffingsmaatstaf en deze discussie is nog steeds gaande, zodat moeilijk kan worden volgehouden dat het duidelijk voor eiseres moet zijn geweest dat de AFM voor de jaren 2019 en 2020 onjuiste toezichtkosten in rekening heeft gebracht. Eiseres kon en hoefde hiermee geen rekening te houden in haar bedrijfsvoering en kan de naheffingen niet met terugwerkende kracht toerekenen aan haar klanten. Gelet op het voorgaande heeft eiseres zich terecht op het standpunt gesteld dat de naheffingsbesluiten in strijd zijn met de rechtszekerheid. 16. De conclusie is dat de AFM niet bevoegd was de naheffingsbesluiten te nemen. Op de overige gronden van eiseres hoeft daarom niet te worden ingegaan. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. 17. Omdat het opleggen van een rechtmatige naheffing aan eiseres over de jaren 2019 en 2020 op grond van de thans geldende regelgeving niet mogelijk is, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren, de primaire besluiten van 11 november 2022 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.