ECLI:NL:RBOVE:2023:4336

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummers: ZWO 22/1521 en ZWO 22/1522 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiser], uit [woonplaats], eiser, gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp, en het college van burgemeester en wethouders van Losser, verweerder, gemachtigden: C. Hammerman en M. Noordkamp. Inleiding In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen twee lasten onder dwangsom die verweerder bij besluiten van 16 september 2021 en 22 november 2021 aan hem heeft opgelegd. Bij twee afzonderlijke besluiten van 14 juli 2022 op de bezwaren van eiser is verweerder bij de opgelegde lasten onder dwangsom gebleven. Verweerder heeft met een verweerschrift op de beroepen van eiser gereageerd. De rechtbank heeft de beroepen op 28 september 2023 op zitting behandeld. Hierbij was eiser aanwezig, vergezeld door zijn dochter [naam] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Aanleiding 1.1 Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres 1], kadastraal bekend als gemeente Losser, [plaats] (hierna aangeduid als: het perceel). Op het perceel houdt eiser hobbymatig paarden. 1.2 Eiser was ook eigenaar van een perceel aan de [adres 2]. Dit perceel heeft hij verkocht aan de gemeente Losser. Die verkoop is vastgelegd in een verkoopovereenkomst van 4 mei 2020. In deze overeenkomst is onder meer bepaald dat de gemeente Losser zich verplicht tot de planologisch-juridische inpassing van de hobbymatige activiteiten en bebouwing van eiser op het perceel. 1.3 Naar aanleiding van een melding hebben twee toezichthouders van de gemeente Losser op 13 april 2021 het perceel bezocht voor een controle. Daarbij hebben zij onder meer geconstateerd dat op het perceel een schuur stond die aan reparatie toe was. Eiser heeft tijdens die controle desgevraagd aangegeven dat hij begin mei 2021 wilde beginnen met het repareren en uitbreiden van de schuur en dat hij bezig was met het regelen van de benodigde vergunning daarvoor. 1.4 Op 7 september 2021 hebben twee toezichthouders van de gemeente Losser opnieuw het perceel bezocht voor een controle. Tijdens deze controle is geconstateerd dat op het perceel de bestaande stal voor het houden van paarden werd vergroot dan wel dat rondom en over deze bestaande stal heen een nieuwe stal werd gebouwd, zonder dat de daarvoor vereiste omgevingsvergunning was verleend. Daarop hebben de toezichthouders op 8 september 2021 mondeling (telefonisch) aan eiser een bouwstop opgelegd. Bij besluit van 16 september 2021 heeft verweerder deze bouwstop aan eiser bevestigd en aan hem een last onder dwangsom opgelegd (last onder dwangsom 1). In last onder dwangsom 1 heeft verweerder eiser gelast om de bouwwerkzaamheden aan de paardenstal per direct gestaakt te houden zolang hij niet beschikt over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Aan overtreding van deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 10.000,-. 1.5 Mede naar aanleiding van een handhavingsverzoek, hebben twee toezichthouders van de gemeente Losser op 16 november 2021 opnieuw het perceel bezocht. Tijdens deze controle is onder meer geconstateerd dat eiser is doorgegaan met de uitbreiding van de bestaande stal / bouw van een nieuwe stal over de oude heen. Daarop heeft verweerder bij besluit van 22 november 2021 (last onder dwangsom 2) eiser opnieuw gelast om de bouwwerkzaamheden aan de stal per direct gestaakt te houden zolang hij niet beschikt over de daarvoor benodigde omgevingsvergunning, op straffe van een dwangsom van € 10.000,-. 1.6 Bij brief van 15 december 2021 heeft eiser gereageerd op last onder dwangsom 1. Per brief van 5 januari 2022 heeft hij bezwaar gemaakt tegen last onder dwangsom 2. Verweerder heeft in de besluiten op bezwaar van 14 juli 2022 het bezwaar tegen last onder dwangsom 1 niet-ontvankelijk verklaard (besluit op bezwaar 1) en het bezwaar tegen last onder dwangsom 2 ongegrond verklaard (besluit op bezwaar 2). Het beroep tegen besluit op bezwaar 1 heeft zaaknummer ZWO 22/1522, het beroep tegen besluit op bezwaar 2 heeft zaaknummer ZWO 22/1521. Last onder dwangsom 1 Standpunten verweerder 2.1 Volgens verweerder is het bezwaar tegen last onder dwangsom 1 terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiser dat bezwaar te laat heeft ingediend. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat last onder dwangsom 1 op 20 september 2021 per aangetekende post naar eiser is gestuurd, zodat de bezwaartermijn afliep op 1 november 2021. Eiser heeft zijn bezwaar van 15 december 2021 pas op 16 december 2021 bij verweerder ingediend. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat ook bij een verschoonbare termijnoverschrijding geldt dat eiser dan alsnog binnen veertien dagen nadat hij van last onder dwangsom 1 op de hoogte was geraakt, daartegen bezwaar had moeten indienen. Een kopie van last onder dwangsom 1 is op 26 november 2021 meegestuurd met de verzending van last onder dwangsom 2 naar eiser. Dit betekent volgens verweerder dat het bezwaar tegen last onder dwangsom 1 uiterlijk op 10 december 2021 had moeten worden ingediend. Ook om deze reden is verweerder van mening dat het bezwaar tegen last onder dwangsom 1 te laat is ingediend. De beroepsgronden van eiser 2.2 Eiser voert in beroep allereerst aan dat hij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord. Daarnaast voert hij aan dat hij volgens verweerder zijn bezwaar tegen last onder dwangsom 1 zes dagen te laat heeft ingediend. Volgens eiser is deze termijnoverschrijding zo gericht van aard dat verweerder het bezwaar ontvankelijk had moeten verklaren. Daarnaast kan niet voor 100% worden gesteld dat aan artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voldaan. Eiser is van mening dat, omdat last onder dwangsom 1 zo belastend voor hem is, dat besluit (fysiek) aan hem had moeten worden uitgereikt. Omdat dat niet is gebeurd, is het besluit niet op een juiste wijze bekendgemaakt. Eiser ontkent last onder dwangsom 1 rond 20 september 2021 te hebben ontvangen.

2.3 Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Dit betekent dat verweerder de keuze had om last onder dwangsom 1 aan eiser toe te zenden of aan hem uit te reiken. Verweerder heeft gekozen voor toezending. Dat mag. Eisers stelling dat niet aan artikel 3:41 van de Awb is voldaan omdat last onder dwangsom 1 niet aan hem is uitgereikt, is dan ook onjuist. 2.4 Bij de stukken die verweerder heeft overgelegd zit een verzendbewijs van PostNL dat betrekking heeft op last onder dwangsom 1. Hierop staat dat dit document op 20 september 2021 door PostNL is ontvangen en dat is geprobeerd om dat op 21 september 2021 op het adres van eiser in Oldenzaal te bezorgen. Omdat dat niet lukte is de zending naar een PostNL-afhaalpunt in Oldenzaal gegaan. Daarbij is aangegeven dat de zending vanaf 21 september 2021 daar kon worden afgehaald. Op 12 oktober 2021 heeft PostNL de envelop met last onder dwangsom 1 naar verweerder teruggestuurd, met daarop vermeld dat eiser die niet heeft afgehaald. 2.5 Het is vaste rechtspraak dat, als een besluit aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het kantoor van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. 2.6 De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de door hem overgelegde stukken voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat PostNL last onder dwangsom 1 op 21 september 2021 op het adres van eiser heeft aangeboden en daarna een afhaalbericht voor hem heeft achtergelaten. De gevolgen van het vervolgens niet ophalen van last onder dwangsom 1 bij Post NL komen voor rekening en risico van eiser. Voor zover hij heeft aangevoerd dat PostNL geen afhaalbericht heeft achtergelaten, heeft eiser dat op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt. De omstandigheid dat op de envelop die retour is gestuurd naar verweerder een kruis door het adres en de naam van eiser staat, leidt niet tot een ander oordeel. Dat neemt namelijk niet weg dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat PostNL last onder dwangsom 1 op 21 september 2021 heeft aangeboden op het juiste adres van eiser en daarna een afhaalbericht heeft achtergelaten. Ter zitting heeft eiser nog aangevoerd dat zijn post soms bij één van zijn buren wordt bezorgd. Deze niet onderbouwde stelling leidt ook niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft aannemelijk gemaakt dat last onder dwangsom 1 op 20 september 2021 per aangetekende post naar het juiste adres van eiser is gestuurd en daar op 21 september 2021 op regelmatige wijze is aangeboden door PostNL. 2.7 Dit betekent dat de termijn voor het maken van bezwaar tegen last onder dwangsom 1 begon op 21 september 2021 en afliep op 1 november 2021. Eiser heeft zijn bezwaar daartegen dus ongeveer anderhalve maand te laat ingediend. Hij heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die maken dat deze termijnoverschrijding verschoonbaar kan worden geacht. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder het bezwaar tegen last onder dwangsom 1 op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. 2.8 Wat verweerder heeft gesteld over het maken van bezwaar binnen veertien dagen na de toezending van last onder dwangsom 1 als bijlage bij last onder dwangsom 2, laat de rechtbank verder onbesproken. Gelet op het voorgaande is dat voor de beoordeling van deze zaak niet meer relevant. 2.9 Over eisers beroepsgrond dat hij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord, overweegt de rechtbank het volgende. 2.9.1 Uit de bijlagen bij het verweerschrift blijkt dat eiser bij brieven van 28 april 2022 is uitgenodigd voor een hoorzitting bij de adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Losser (de commissie) op 12 mei 2022, om 19:00 uur, waarop de bezwaren tegen beide lasten onder dwangsom werden behandeld. De brieven van 28 april 2022 zijn gestuurd naar eisers toenmalige gemachtigde, [gemachtigde]. 2.9.2 Per brief van 11 mei 2022 heeft eisers huidige gemachtigde verweerder meegedeeld dat hij vanaf die datum optreedt als gemachtigde. In deze brief vraag gemachtigde om uitstel van de hoorzitting bij de commissie. Daarbij stelt hij dat hij meer tijd nodig heeft om het dossier over de situatie en de lasten onder dwangsom goed te kunnen doorgronden. Ook stelt gemachtigde in die brief dat er geen urgentie is om de behandeling van de bezwaren niet aan te houden. 2.9.3 Uit het advies van de commissie van 30 mei 2022 blijkt dat de commissie het uitstelverzoek bij e-mail van 12 mei 2022 (verstuurd om 10:00 uur) heeft afgewezen. Hieraan heeft de commissie onder meer ten grondslag gelegd dat de datum van de hoorzitting al per e-mail van25 april 2022 aan [gemachtigde] is meegedeeld, dat de overname van de zaken door gemachtigde een eigen keuze van eiser is en dat dit geen dringend argument is om de hoorzitting te verplaatsen. De hoorzitting heeft dan ook op 12 mei 2022 plaatsgevonden en eiser en zijn gemachtigde waren daarbij niet aanwezig. 2.9.4 De rechtbank overweegt dat het in beginsel in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is om een hoorzitting niet uit te stellen wanneer een belanghebbende of zijn gemachtigde direct na de uitnodiging voor de hoorzitting gemotiveerd heeft meegedeeld dat hij op het genoemde tijdstip niet kan verschijnen. In dit geval is het uitstelverzoek echter pas heel laat, één dag voor de hoorzitting, gedaan. Ook blijkt uit dat verzoek niet waarom gemachtigde van eiser de zaak pas op zo’n laat moment in de bezwaarfase van [gemachtigde] heeft overgenomen. Niet is gebleken dat daar een dringende reden voor was. Verder is de rechtbank er ook niet van overtuigd dat gemachtigde van eiser onvoldoende tijd had om de hoorzitting voor te bereiden, omdat hij in het uitstelverzoek van 11 mei 2022 tevens aanvullende bezwaargronden heeft ingediend. Om deze redenen is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet verplicht was om de hoorzitting uit te stellen en het uitstelverzoek van 11 mei 2022 heeft kunnen afwijzen. 2.10 Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat besluit op bezwaar 1 in stand kan blijven. Last onder dwangsom 2 Standpunten verweerder 3.1 Verweerder is van mening dat het bezwaar tegen last onder dwangsom 2 terecht ongegrond is verklaard. Volgens verweerder blijkt uit de controlerapporten dat vanaf 7 september 2021 een nieuwe stal om de bestaande stal heen is gebouwd. De nieuwe stal omvat meer dan het aantal toegestane vierkante meters, is in strijd met het bestemmingsplan en voor de bouw daarvan is een omgevingsvergunning vereist. Eiser heeft nog steeds geen volledige aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de nieuwe stal ingediend. Omdat op 16 november 2021 op het perceel opnieuw is geconstateerd dat, ook na het opleggen van last onder dwangsom 1, opnieuw werkzaamheden aan de stal zijn verricht, is verweerder van mening dat last onder dwangsom 2 een terecht en evenredig middel is om de illegale bouwwerkzaamheden gestaakt te krijgen en houden.

3.3 Voor wat eiser in deze zaak heeft aangevoerd over het niet horen in bezwaar geldt hetzelfde als wat in de rechtsoverwegingen 2.9 tot en met 2.9.4 staat. Voor de beoordeling van die beroepsgrond verwijst de rechtbank daarom naar die rechtsoverwegingen. 3.4 Hiervoor heeft de rechtbank geoordeeld dat last onder dwangsom 1 met de verzending op 20 september 2021 op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Dit betekent dat dat besluit daarmee in werking is getreden. In last onder dwangsom 2 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat op 16 november 2021 is geconstateerd dat hij na het opleggen van last onder dwangsom 1 toch bouwwerkzaamheden aan de nieuwe stal heeft verricht en dat de opgelegde dwangsom van € 10.000,- daarom is verbeurd. De rechtbank volgt deze conclusie van verweerder. Dit oordeel wordt verderop in deze uitspraak toegelicht. Voor hier betekent dit dat last onder dwangsom 1 was uitgewerkt ten tijde van het opleggen van last onder dwangsom 2. Van strijd met artikel 5:6 van de Awb is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. 3.5 In het controlerapport van 8 september 2021 en last onder dwangsom 1 heeft verweerder gemotiveerd waarom de bouw van de nieuwe stal / uitbreiding van de bestaande stal in strijd is met het bestemmingsplan ‘Buitengebied’. De rechtbank acht deze uitleg overtuigend. Gelet hierop en op de omvang van de paardenstal, ziet de rechtbank niet in waarom voor de bouw van de nieuwe stal / uitbreiding van de bestaande stal geen omgevingsvergunning vereist zou zijn. Eiser heeft dat ook op geen enkele wijze onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook in redelijkheid handhavend kunnen optreden tegen het doorgaan met bouwen/uitbreiden van de stal zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. 3.6 Ter zitting is gebleken dat het eiser er met name om gaat dat verweerder de afspraken nakomt die zijn opgenomen in de overeenkomst van 4 mei 2020 (en die volgens hem op 12 oktober 2021 zijn vastgelegd in een notariële akte). Hij stelt dat verweerder de afspraak is aangegaan om in onderling overleg met hem een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor te bereiden die is afgestemd op het realiseren van de afspraken uit de overeenkomst van 4 mei 2020. Volgens eiser houdt verweerder zich niet aan die afspraak en daarom vindt hij het onredelijk dat handhavend wordt opgetreden tegen uitbreiding van de bestaande stal / bouw van de nieuwe stal. 3.7 In de overeenkomst van 4 mei 2020 staan onder meer de volgende afspraken. De gemeente Losser verplicht zich tot de planologisch-juridische inpassing van de hobbymatige activiteiten en bebouwing van eiser op het perceel. Daarbij is specifiek benoemd welke werken en bebouwing planologisch-juridisch worden toegestaan. Eén van de werken betreft de bouw van een berghok, annex stallingsruimte, met een oppervlakte van maximaal 20 m². Het berghok, annex stallingsruimte, mag uitsluitend ten noordwesten en in het verlengde van de aanwezige stalruimte aangebouwd worden aan die stalruimte. Verder is vastgelegd dat de planologisch-juridische inpassing van de werken en bebouwing zal plaatsvinden door, met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder c, jo. artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, sub 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan. De gemeente Losser en eiser zullen de aanvraag voor een omgevingsvergunning in onderling overleg voorbereiden. De gemeente zal daarbij advies inwinnen over de landschappelijke inpassing en dit advies betrekken bij de door partijen gewenste eindinrichting van het perceel. Eiser dient binnen zes maanden na de datum van de overeenkomst voor de overeengekomen bouw- en gebruiksmogelijkheden een reguliere aanvraag voor een omgevingsvergunning in bij verweerder. Eiser verplicht zich om binnen twee jaar na de datum van de overeenkomst de werkzaamheden uitgevoerd te hebben en de bebouwing gerealiseerd te hebben zoals mogelijk gemaakt met de hiervoor bedoelde omgevingsvergunning. 3.8 Wat er verder ook zij van het (gestelde) niet nakomen door verweerder van de afspraken uit de overeenkomst, dat betekent niet dat eiser zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning de bestaande stal mag uitbreiden dan wel een nieuwe stal over de oude heen mag bouwen. Als eiser niet tevreden is over de manier waarop verweerder invulling geeft aan de gemaakte afspraken, dan moet hij verweerder daarop aanspreken en met verweerder in overleg treden. Ter zitting heeft eiser meerdere keren gezegd dat het moeilijk is om met de gemeente in gesprek te komen over het opstellen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning. Verweerder heeft dit weersproken. Zowel in het verweerschrift als ter zitting heeft verweerder aangegeven dat eiser en verweerder meerdere gesprekken hebben gevoerd. Het voorbereiden van de aanvraag voor een omgevingsvergunning, en de gesprekken die in dat kader wel of niet zijn gevoerd, staan in principe echter los van de overtreding waar deze zaak om draait, het (doorgaan met) bouwen zonder omgevingsvergunning. In het (gestelde) niet nakomen van de afspraken uit de overeenkomst door verweerder ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat verweerder last onder dwangsom 2 niet mocht opleggen. 3.9 Wat eiser in beroep en ter zitting voor het overige nog heeft aangevoerd tegen last onder dwangsom 2 leidt de rechtbank ook niet tot het oordeel dat besluit op bezwaar 2 niet in stand kan blijven. Invordering van de dwangsommen 4.1 Per brief van 30 augustus 2023 heeft de rechtbank aan verweerder gevraagd of in deze zaken invorderingsbesluiten zijn genomen. Per brief van 8 september 2023 heeft verweerder daarop de besluiten van 17 oktober 2022 en 30 november 2022 overgelegd. In deze besluiten is verweerder overgegaan tot invordering van de dwangsommen van € 10.000,- uit de lasten onder dwangsom 1 en 2. Eiser heeft ter zitting verklaard deze invorderingsbesluiten ook te bestrijden. Dit betekent dat de beroepen van eiser op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking hebben op de invorderingsbesluiten van 17 oktober 2022 en 30 november 2022. 4.2 Aan het invorderingsbesluit van 17 oktober 2022 liggen de bevindingen van de controle op 23 september 2021 ten grondslag. Deze bevindingen zijn neergelegd in het controlerapport van 16 november 2021. Aan het invorderingsbesluit van 30 november 2022 liggen de controlerapporten van 4 februari 2022 en 25 mei 2022 ten grondslag. 4.3 De rechtbank overweegt dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen.Verder moet bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering een groot gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 4.4 Eiser heeft ter zitting verklaard dat hij tegen de invorderingsbesluiten dezelfde gronden aanvoert als de gronden die hij tegen de lasten onder dwangsom heeft aangevoerd, aangevuld met wat in de pleitnota staat die zijn gemachtigde ter zitting heeft overgelegd.

5.1 De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en dat de bestreden besluiten op bezwaar en invorderingsbesluiten in stand blijven. 5.2 Omdat de beroepen ongegrond zijn krijgt eiser het door hem betaalde griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:162, rechtsoverweging 3.1, Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:917, rechtsoverweging 5.2. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1524, rechtsoverweging 2.1. Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3954, rechtsoverweging 7.1.