ECLI:NL:RBOBR:2016:3494
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/396
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: A. Posset),
en
de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch, verweerder
(gemachtigden: mr. E.C. Pieternaat en mr. J. Bijveld).
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het inleidend verzoek van eiser om een raadgevend referendum te houden over een initiatiefvoorstel van de Bossche Volkspartij niet ingewilligd.
Eiser heeft op 18 januari 2016 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook heeft eiser een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Dat verzoek is bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 5 februari 2016 niet-ontvankelijk verklaard (SHE 16/165, ECLI:NL:RBOBR:2016:462).
Op 15 januari 2016 en 27 januari 2016 heeft eiser gronden van bezwaar bij verweerder ingediend.
Eiser heeft op 1 februari 2016, onder verwijzing naar artikel 7:1a van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb), verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de
bestuursrechter. Verweerder heeft met dat verzoek ingestemd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De feiten en het geschil
1. In deze zaak gaat het om het volgende.
1.1. Op 14 april 2015 heeft verweerder unaniem besloten medewerking te verlenen aan het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) om de vestiging van een asielzoekerscentrum te realiseren indien een geschikte locatie voorhanden is. Op 4 november 2015 hebben de raadsleden van de Bossche Volkspartij (BVP) het initiatiefvoorstel “Geen AZC in ’s-Hertogenbosch” ingediend. In dat voorstel is verweerder verzocht te besluiten niet langer medewerking te verlenen aan het vestigen van een AZC binnen de gemeente ’s‑Hertogenbosch en de huidige voorbereidende werkzaamheden te staken.
1.2. Op 17 november 2015 heeft eiser een inleidend verzoek ingediend tot het houden van een referendum over het initiatiefvoorstel van de BVP van 4 november 2015. Over dat inleidend verzoek (hierna ook kortweg: “het verzoek”) gaat deze zaak.
1.3. Het presidium heeft de Bossche gemeenteraad daarop voorgesteld in te stemmen met het inleidende verzoek. Op dat voorstel is tijdens de raadsvergadering van 15 december 2015 door de raadsleden van D66, Rosmalens Belang, VVD, CDA, Bosch Belang, PvdA, SP, Groen Links en de Bossche Groenen het amendement “voorlopig verzoek referendum AZC” ingediend. In dat amendement is voorgesteld het verzoek van eiser niet in te willigen. Verweerder heeft het amendement, met uitzondering van de leden van de BVP, tijdens die raadsvergadering aanvaard.
1.4. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek niet ingewilligd. Hij heeft daarbij de overwegingen van het amendement tot de zijne gemaakt. Deze luiden onder meer dat een raadgevend referendum niet is bedoeld om al genomen raadsbesluiten terug te draaien, en dat het de uitvoering van raadsbesluiten ernstig zou bemoeilijken als elk genomen raadsbesluit door het achtereenvolgens indienen van een initiatiefvoorstel en (daarop betrekking hebbend) referendumverzoek, opnieuw ter discussie kan worden gesteld. Eiser had op het moment dat het raadsbesluit van 14 april 2015 nog een conceptbesluit was, zonder enig bezwaar een inleidend referendumverzoek kunnen indienen, maar heeft dat niet gedaan, aldus verweerder.
1.5. In deze zaak is de vraag aan de orde of verweerder mocht besluiten het inleidend verzoek tot het houden van een referendum af te wijzen. Eiser meent dat verweerder dat niet mocht, omdat zijn inleidende verzoek aan alle vereisten voldeed die de “referendumverordening ’s-Hertogenbosch 2014” (de verordening) stelt. Verweerder is daarentegen van mening dat de verordening hem wel die vrijheid geeft. De rechtbank zal de verdere onderbouwing van die standpunten hierna in de beoordeling bespreken.
De inhoud van de verordening
2. Voor een goed begrip van de standpunten van partijen en van het oordeel van de rechtbank is de tekst van de verordening van belang. De relevante artikelen zullen
daarom in een bijlage worden opgenomen, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank
2.1. Verweerder heeft op de zitting een – zo begrijpt de rechtbank – primair standpunt toegevoegd aan datgene, wat in het bestreden besluit is overwogen. Dat standpunt komt op het volgende neer.
2.2. Verweerder heeft de motivering van het bestreden besluit op de zitting zo uitgelegd dat hij eisers inleidend verzoek heeft afgewezen, omdat het concept-raadsbesluit waarop dat verzoek betrekking heeft, niet referendabel is. Hij verwijst daarbij naar de geest en strekking van (artikel 2) van de verordening en redeneert als volgt. De verordening maakt raadgevende referenda mogelijk over nog voorliggende concept-raadsbesluiten (artikel 4, eerste lid). Daarmee sluit zij correctieve referenda uit, dat wil zeggen: referenda over al genomen raadsbesluiten. Het voorliggend concept-raadsbesluit waarover eiser een referendum wenst, beoogt in feite een eerder raadsbesluit (gedeeltelijk) terug te draaien. Het strekt er immers toe om, in weerwil van het raadsbesluit van 14 april 2015, geen medewerking te verlenen aan het vestigen van een AZC in de gemeente ’s-Hertogenbosch. Volgens verweerder verzoekt eiser daarmee materieel om een correctief referendum, namelijk om een referendum over het eerder genomen besluit om wél een AZC te vestigen, terwijl de verordening in het houden van zulke referenda niet voorziet.
2.3. Eiser legt de verordening daarentegen formeel uit. Hij stelt dat zijn verzoek om een referendum betrekking heeft op een voorliggend concept-raadsbesluit, zodat de verordening van toepassing is. Dat het voorliggend concept-raadsbesluit materieel beoogt een eerder besluit (gedeeltelijk) terug te draaien, maakt dat niet anders.
2.4. De rechtbank stelt vast dat de tekst (van artikel 2) van de verordening zwijgt over de vraag of de verordening enkel formeel correctieve referenda uitsluit of dat zij ook materieel correctieve referenda verhindert. Daarom betrekt de rechtbank de totstandkomingsgeschiedenis van de verordening in haar oordeel.
2.5. De geldende referendumverordening is vastgesteld in 2014. Tot die tijd kon in de gemeente ‘s-Hertogenbosch om een referendum worden verzocht over ‘projecten met ingrijpende gevolgen voor de Bossche samenleving en waarbij de besluitvorming veel tijd vergt en/of grote financiële consequenties heeft en/of waarbij veel partijen zijn betrokken’ (artikel 2 van de oude referendumverordening). Uit de toelichting bij (artikel 2 van) de huidige verordening blijkt dat de gemeenteraad er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om terug te komen van deze materiële omschrijving van het toepassingsbereik van de referendumverordening. De toelichting luidt dat de hiervoor geciteerde omschrijving van het toepassingsbereik van de oude referendumverordening “niet eenduidig” is en “onduidelijkheid” schept. “Om deze onduidelijkheid weg te nemen” bepaalt de huidige verordening dat “concept-raadsbesluiten referendabel” zijn. De raad heeft daarmee uitdrukkelijk afstand genomen van een materieel criterium ter afbakening van het toepassingsbereik van de verordening. De rechtbank oordeelt daarom dat de verordening betrekking heeft op referenda die formeel een voorgenomen raadsbesluit als onderwerp hebben. Zij sluit referenda die materieel correctief zijn, dus niet uit.
2.6. De rechtbank stelt vast dat het hier aan de orde zijnde inleidend verzoek tot het houden van een referendum formeel betrekking heeft op een concept-raadsbesluit en niet op een al genomen raadsbesluit. De rechtbank oordeelt daarom dat de geest en strekking (van artikel 2) van de verordening – anders dan verweerder meent – zich niet verzet tegen inwilliging van eisers verzoek en dat daarin dus geen reden kon zijn gelegen om het verzoek af te wijzen.
3.1. Verweerder heeft in het bestreden besluit en in het verweerschrift – naar de rechtbank begrijpt thans subsidiair – het standpunt ingenomen dat er, gelet op de tekst van artikel 4, vijfde lid, van de verordening, nog ruimte bestond om het verzoek af te wijzen. Dat blijkt volgens verweerder uit het gebruik van het woord “of” in dat artikellid: “Indien het verzoek voldoet aan het bepaalde in voorgaande leden, beslist de raad in de vergadering waarin over het concept-raadsbesluit zou worden besloten of het verzoek tot het houden van een referendum wordt ingewilligd.” Volgens verweerder veronderstelt die tekst dat – nadat is vastgesteld dat aan alle overige in artikel 4 genoemde eisen is voldaan – nog ruimte bestaat voor een inhoudelijke beoordeling over de vraag of het verzoek tot het houden van een referendum wordt ingewilligd. Van die ruimte heeft verweerder in dit geval gebruik gemaakt door het verzoek niet in te willigen, omdat hij het onwenselijk acht een referendum te houden over een onderwerp waarover de raad al eerder heeft besloten.
3.2. Eiser is van mening dat die ruimte er niet meer was, omdat aan alle voorschriften die artikel 4 van de verordening stelt aan het indienen van een inleidend verzoek voor een referendum, waaronder het vereiste dat sprake moet zijn van 350 handtekeningen, was voldaan. Volgens eiser staat de bevoegdheid van artikel 4, vijfde lid, slechts toe dat verweerder de ontvankelijkheid van een inleidend verzoek beoordeelt: alleen als blijkt dat onvoldoende geldige handtekeningen zijn opgehaald of als het gaat om een besluit waarover geen referendum kan worden gehouden, kan gebruik worden gemaakt van de beslissingsruimte die artikel 4, vijfde lid, van de verordening biedt. Verweerder was dus niet meer gerechtigd om, nu aan alle vereisten was voldaan en geen van de in artikel 2 genoemde uitzonderingsgevallen zich voordeed, te beslissen dat het verzoek niet werd ingewilligd.
3.3. De rechtbank oordeelt hierover als volgt. Helder is dat de tekst van artikel 4, vijfde lid van de verordening ruimte laat voor een beoordeling. Er staat immers dat de raad, indien het verzoek voldoet aan het bepaalde in de leden 1 tot en met 4, beslist of het verzoek wordt ingewilligd, en niet dat het verzoek wordt ingewilligd. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat die ruimte niet is bedoeld voor een beoordeling over de ontvankelijkheid van het verzoek. In artikel 4, zesde lid, van de verordening is immers bepaald dat de stemming over het concept-raadsbesluit niet wordt aangehouden als eerder negatief over de ontvankelijkheid is beslist. Dat impliceert dat op een eerder moment, voorafgaand aan de raadsvergadering, een ontvankelijkheidsbeoordeling heeft plaatsgevonden. Daaruit volgt dus dat de beslissing “of het verzoek tot het houden van een referendum wordt ingewilligd” (artikel 4, vijfde lid van de verordening) die tijdens de raadsvergadering wordt genomen, niet op ontvankelijkheidskwesties ziet. Niet op de ontvankelijkheidskwesties die in artikel 2 van de verordening worden geregeld (de vraag welke soorten besluiten referendabel zijn), maar ook niet op ontvankelijkheidskwesties die in artikel 4, eerste tot en met vierde lid van de verordening, zijn geregeld: lid 5 van artikel 4 begint immers met de zinsnede “Indien het verzoek voldoet aan het bepaalde in de voorgaande leden”. Evenmin ziet de ruimte op, zoals eiser wel heeft geopperd, een beoordeling of de vereiste 350 handtekening geldig zijn. In het derde lid van artikel 4 van de verordening is immers bepaald dat het verzoek wordt ondersteund door ten minste 350 handtekeningen van kiesgerechtigden. Dat impliceert dus dat het gaat om 350 geldige handtekeningen.
3.4. Verweerder heeft dus op grond van artikel 4, vijfde lid van de verordening de vrijheid om op andere gronden dan een ontvankelijkheidsbeoordeling, te beslissen of het verzoek tot het houden van een referendum wordt ingewilligd. Dat wordt niet anders door het beroep dat eiser doet op de toelichting bij de verordening, waarin staat dat het uitdrukkelijk het doel van de verordening is dat referendumverzoeken die aan alle gestelde eisen voldoen, door de raad worden gehonoreerd. Die toelichting ziet immers, blijkens het kopje waaronder zij is geplaatst, op artikel 5 van de verordening. Dat artikel gaat over een definitief verzoek om een referendum te houden, niet over een inleidend verzoek zoals hier aan de orde is.
3.5. De ruimte die verweerder dus nog heeft, is door hem in dit geval gebruikt om het inleidend verzoek af te wijzen op de grond dat het (naar zijn oordeel) onwenselijk is om alsnog referenda mogelijk te maken over onderwerpen waarover de raad reeds heeft besloten. De rechtbank zal een dergelijk besluit met de nodige terughoudendheid moeten toetsen en zij is, die terughoudendheid betrachtend, van oordeel dat verweerder die keus bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen maken. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat het de rechtszekerheid en slagvaardigheid niet ten goede komt wanneer aanvaard zou worden dat daar, waar bij de totstandkoming van een raadsbesluit niet om een referendum is verzocht, op een later moment, als dat besluit al is genomen en de uitvoering in gang is gezet, alsnog via een ‘omweg’ wordt bewerkstelligd dat een referendum plaatsvindt.
4. De conclusie luidt dat het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan en dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Lie, voorzitter, en mr. M. van den Brink en
mr. J.J.J. Sillen, leden, in aanwezigheid van B.C.T. Rabou-Coort LLB, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Referendumverordening ’s-Hertogenbosch 2014
Artikel 1 Begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan onder:
a. raad: de gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch;
b. presidium: het door de raad op grond van het reglement van orde ingestelde presidium;
c. college: het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch;
d. referendum: stemming waarbij de kiesgerechtigden zich uitspreken over een concept raadsbesluit;
e. kiesgerechtigden: diegenen die stemrecht hebben voor de verkiezing van de leden van de raad.
f. concept raadsbesluit: een aan de raad voorgelegd besluit dat op de agenda van de raadsvergadering is opgenomen;
Artikel 2 Referendabele besluiten
1. Concept raadsbesluiten kunnen onderwerp zijn van een referendum, met uitzondering van besluiten:
a. over individuele kwesties, zoals benoemingen, ontslagen, schorsingen, kwijtscheldingen en, schenkingen;
b. over de hoogte van geldelijke voorzieningen voor ambtsdragers, gewezen ambtsdragers en hun nabestaanden;
c. de vaststelling, wijziging of intrekking van de arbeidsvoorwaardenregeling en daaruit voortvloeiende besluiten met betrekking tot de griffier en de medewerkers van de griffie;
d. over de vaststelling van de gemeentelijke begroting en de rekening;
e. over de vaststelling van gemeentelijke tarieven en belastingen;
f. in het kader van deze verordening;
g. ter uitvoering van een besluit van een hoger bestuursorgaan of de wetgever waaromtrent de raad geen beleidsvrijheid heeft;
Artikel 3 Initiatief vanuit de raad (raadplegend referendum)
1. Een voorstel vanuit de raad om een referendum te houden geschiedt door het indienen van een motie bij het concept-raadsbesluit waarvoor het referendum wordt gevraagd.
2. Indien de raad de motie aanneemt, wordt niet gestemd over het concept-raadsbesluit en wordt de verdere behandeling ervan uitgesteld.
3. Het presidium bereidt een raadsvoorstel voor met daarin in ieder geval een vraagstelling en een paragraaf over de wijze waarop de voorlichting van gemeentezijde inhoudelijk en financieel wordt vorm gegeven. Het voorstel legt de dag vast waarop het referendum wordt gehouden.
4. De raad neemt in de eerstvolgende vergadering of zo snel mogelijk daarna, een besluit over het in het derde lid genoemde voorstel.
5. De stemming over het concept raadsbesluit, zoals dat luidt na verwerking van de aanvaarde amendementen, wordt aangehouden tot de eerstvolgende vergadering na de dag waarop het referendum wordt gehouden, tenzij de raad besluit geen referendum te houden.
Artikel 4 Initiatief vanuit de bevolking (raadgevend referendum)
1. Kiesgerechtigden kunnen de gemeenteraad verzoeken om een referendum te houden over een voorliggend concept-raadsbesluit.
2. Een inleidend verzoek om een referendum te houden wordt uiterlijk één week voor de plenaire behandeling van het concept raadsbesluit bij de raad ingediend. Het verzoek is voorzien van een dagtekening en vermeldt om welk concept-besluit het gaat.
3. Het verzoek wordt ondersteund door ten minste 350 handtekeningen van kiesgerechtigden. Elke handtekening gaat vergezeld van een daarbij behorende naam, adres, woonplaats en geboortedatum.
4. De in het derde lid bedoelde ondersteuningsverklaringen worden geplaatst op een daartoe door het college verstrekt standaard formulier, dat ter ondertekening op het gemeentehuis en/of andere door het college aan te wijzen plaatsen ligt. Bij het plaatsen van een handtekening op een lijst dient de kiesgerechtigde zich te legitimeren met een geldig identiteitsbewijs. Daarnaast stelt het college de mogelijkheid open om met gebruikmaking van Digid online de ondersteuningsverklaring te ondertekenen.
5. Indien het verzoek voldoet aan het bepaalde in de voorgaande leden, beslist de raad in de vergadering waarin over het concept-raadsbesluit zou worden besloten of het verzoek tot het houden van een referendum wordt ingewilligd.
6. De stemming over het concept raadsbesluit wordt aangehouden tot de eerstvolgende vergadering na de dag waarop het referendum wordt gehouden, tenzij eerder negatief over de ontvankelijkheid van het referendumverzoek wordt beslist.
Artikel 5 Behandeling van een raadgevend referendum
1. Kiesgerechtigden dienen binnen zes weken na de dag dat de raad het besluit bedoeld in artikel 4 vijfde lid heeft genomen, een definitief verzoek in om een referendum te houden.
2. Het verzoek wordt ondersteund door ten minste 3000 handtekeningen van kiesgerechtigden. Elke handtekening gaat vergezeld van een daarbij behorende naam, adres, woonplaats en geboortedatum. De voor het inleidende verzoek ondertekende ondersteuningsverklaringen gelden ook als ondersteuningsverklaring voor het definitieve verzoek.
3. De in het tweede lid bedoelde ondersteuningsverklaringen worden geplaatst op een daartoe door het college verstrekt standaard formulier, dat ter ondertekening op het gemeentehuis en/of andere door het college aan te wijzen plaatsen ligt. Bij het plaatsen van een handtekening op een lijst dient de kiesgerechtigde zich te legitimeren met een geldig identiteitsbewijs. Daarnaast stelt het college de mogelijkheid open om met gebruikmaking van Digid online de ondersteuningsverklaring te ondertekenen.
4. Als het definitieve verzoek voldoet aan de gestelde eisen bereidt het presidium een raadsvoorstel voor met daarin in ieder geval een vraagstelling, een paragraaf over de wijze waarop de voorlichting van gemeentezijde instanties inhoudelijk en financieel wordt vorm gegeven en een paragraaf over de wijze waarop de initiatiefnemers en maatschappelijk organisaties worden gefaciliteerd bij het organiseren van debat en publiciteit over het onderwerp. Het voorstel legt de dag vast waarop het referendum wordt gehouden.
5. De raad neemt zo snel mogelijk een besluit over het voorstel genoemd in het vierde lid.