ECLI:NL:RBMNE:2021:3550

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 20/2922 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2021 in de zaak tussen [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. J.P. Sanchez Montoto), en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder (gemachtigde: mr. drs. J.S.P. Smelik).

In het besluit van 25 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder een boete opgelegd van € 24.000,- wegens overtreding van artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Tevens heeft verweerder besloten de inspectiegegevens en boete openbaar te maken. In het besluit van 14 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 20 mei 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Inleiding 1. De eenmanszaak [eiseres] is op 6 maart 2018 als koeriersbedrijf ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Eiseres is de eigenaar en de heer [A] heeft een volledige volmacht de eenmanszaak te vertegenwoordigen. 2. Verweerder heeft in 2018 een onderzoek uitgevoerd in de onderneming van eiseres in verband met de naleving van de regels zoals gesteld in de Wav. Daarvan is een door twee arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW een op ambtseed opgemaakt boeterapport opgesteld, d.d. 23 september 2019. 3. Uit dit rapport blijkt dat verweerder in het kader van dit onderzoek driemaal een vordering op grond van artikel 15a van de Wav aan eiseres heeft doen toekomen. 4. Op 4 juli 2018 heeft verweerder gevorderd om de identiteit vast te stellen van drie personen, namelijk [B] , [C] en [D] . Deze drie werknemers zijn voor eiseres werkzaam sinds april/mei 2018. Aan deze vordering heeft eiseres voldaan (vordering 1). 5. Op 23 januari 2019 heeft verweerder gevorderd de identiteit van een zevental personen vast te stellen omdat het vermoeden bestond dat er meer dan de drie hierboven genoemde werknemers voor [eiseres] werkzaamheden hebben verricht. Deze vordering betrof onder meer [E] , werkzaam vanaf 1 juli 2018, en [F] , werkzaam vanaf 1 juli 2018. Alleen van deze twee personen kon met zekerheid worden vastgesteld dat zij arbeid voor eiseres hebben verricht. De overige vijf personen zijn daarom verder buiten het onderzoek gebleven. Op deze vordering heeft eiseres niet gereageerd (vordering 2). 6. Op 14 mei 2019 heeft verweerder gevorderd om de identiteit van onbekende arbeidskrachten die in maart 2018 werkzaamheden hebben verricht vast te stellen, omdat uit ontvangen informatie is gebleken dat er in maart 2018 meer/andere mensen – minimaal vier – dan de hierboven genoemde werknemers arbeid moeten hebben verricht voor eiseres. Ook op deze vordering heeft eiseres niet gereageerd (vordering 3). Besluitvorming 7. Verweerder heeft bij het primaire besluit van 25 februari 2020 aan eiseres een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 15a van de Wav. Tevens heeft verweerder besloten de inspectiegegevens en de boete openbaar te maken. Eiseres heeft alleen bezwaar gemaakt tegen de opgelegde boete van € 24.000,-. 8. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [F] en [E] vanaf respectievelijk april en juli 2018 voor eiseres werkzaam zijn (vordering 2). Verweerder heeft daaraan verder ten grondslag gelegd dat in maart 2018 vermoedelijk door ten minste vier personen werkzaamheden voor eiseres zijn verricht (vordering 3). Deze werkzaamheden kunnen niet door [B] , [C] en [D] (vordering 1) en [F] en [E] (vordering 2) zijn verricht omdat deze werknemers pas later in dienst van eiseres zijn getreden. Eiseres heeft niet binnen 48 uren aan vordering 2 ten aanzien van [F] en [E] en vordering 3 ten aanzien van de vier onbekende werknemers op grond van artikel 15a van de Wav voldaan. Er is daarom sprake van zes overtredingen van artikel 15a van de Wav. Het boetebedrag bedraagt daarom € 24.000,- (= 6 x € 4.000,- ). Eiseres heeft geen maximale inspanningen verricht om overtreding van de Wav te voorkomen. Van het ontbreken van verwijtbaarheid aan de kant van eiseres is dan ook geen sprake. Evenmin is sprake van een verminderde verwijtbaarheid. Er is derhalve geen aanleiding om de boete te matigen. Evenmin is gebleken dat de boete anderszins onevenredig is. Overtreding artikel 15a Wav ten aanzien van zes personen? 9. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder niet mocht uitgaan van de conclusies in het boeterapport. Er is volgens eiseres geen sprake van een overtreding van artikel 15a van de Wav. Eiseres verwijst daartoe allereerst naar het boeterapport op pagina 2, alinea 5 en 6. Hieruit blijkt volgens eiseres dat zij aan alle vorderingen heeft voldaan. Bij e-mail van 6 juli 2018 en bij een controle op 14 september 2018 zijn bescheiden ten aanzien van alle werknemers overgelegd. Eiseres heeft de gegevens verstrekt van [D] , [B] en [G] , [H] , [C] en [F] . Eiseres heeft verder aangevoerd dat zij in maart 2018 geen personeel in dienst had. Eiseres verwijst naar de aangifte loonheffingen over maart 2018 waaruit volgt dat zij geen werknemers in dienst had in maart 2018. Het is slechts vermoeden van verweerder dat er in die maand nog vier werknemers in dienst waren en dat is onvoldoende voor toepassing artikel 15a van de Wav. 10. De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat eiseres heeft voldaan aan vordering 1. Evenmin is in geschil dat [E] en [F] , waar vordering 2 op ziet, werkzaamheden hebben verricht voor eiseres. 11. In geschil is wél of: (i) eiseres tijdig heeft voldaan aan vordering 2 om de identiteit van [E] en [F] vast te stellen, en of (ii) vordering 3 terecht is ingesteld, of dat dit niet het geval is omdat geen sprake is van een vermoeden in de zin van artikel 15a van de Wav en er geen werknemers voor eiseres werkzaam waren in maart 2018. 12. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) mag de rechtbank uitgaan van de juistheid van de inhoud van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, behalve als er bijzondere omstandigheden zijn. 13. In artikel 15a van de Wav staat dat de werkgever, als de toezichthouder dat heeft gevorderd, verplicht is om binnen 48 uur de identiteit vast te stellen van een persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht, aan de hand van een document als genoemd in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken. 14. De inspecteur kan op basis van dit artikel van de Wav de identiteit van een arbeidskracht vaststellen. De werkgever heeft dus de plicht om aan de vordering van de inspecteur te voldoen. Vordering 2: [F] en [E] 15. Over vordering 2 heeft eiseres ter zitting (in aanvulling op het gestelde in overweging 9) toegelicht dat de boekhouder de kopieën van de identiteitsbewijzen aan de inspecteur heeft laten zien en dat de inspecteur deze kopieën heeft meegenomen. Eiseres heeft ter zitting verder toegelicht dat zij ook een kopie van de identiteitskaart van [F] als bijlage bij de email van 6 juli 2018 aan verweerder heeft gestuurd. Eiseres stelt dat zij daarmee aan vordering 2 heeft voldaan. 16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres dit niet aannemelijk gemaakt. 17. Uit de door eiseres in overweging 9 aangehaalde alinea’s uit het boeterapport blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat zij aan vordering 2 heeft voldaan. Deze alinea’s hebben betrekking op het feit dat eiseres aan vordering 1 voldaan heeft. 18. De email van 6 juli 2018 waarmee eiseres naar zij stelt het identiteitsbewijs van [F] aan verweerder zou hebben verstrekt, dateert van vóór de datum van vordering 2 (23 januari 2019). Daarbij komt dat uit de door eiseres overgelegde e-mail ook niet blijkt dat zij het identiteitsbewijs van [F] aan verweerder heeft verstuurd. Eiseres heeft een kopie van haar e-mail van 27 mei 2020 aan verweerder overgelegd, waarmee zij een kopie van haar e-mail van 6 juli 2018 aan verweerder heeft doorgestuurd. In de e-mail van 6 juli 2018 staat slechts dat ‘verweerder daarmee de ID kaart van de jongens ontvangt’. Welke identiteitsbewijzen met de e-mail zijn meegestuurd, is niet uit de e-mail van 6 juli 2018 op te maken. Uit de e-mail van 27 mei 2020 blijkt dat er 5 bijlagen met deze e-mail zijn verzonden ten aanzien van vier werknemers.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 29 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. Griffier De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3186) Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1097

Bij de in het geding gebrachte kopie van deze e-mail zaten echter slechts 4 bijlagen, waarvan er 1 onleesbaar is, en deze bijlagen betroffen slechts 3 werknemers. De leesbare bijlagen hebben geen betrekking op [F] , en overigens ook niet op [E] . 19. Verder valt op dat eiseres in haar opsomming in haar beroepschrift, zoals opgenomen in overweging 9, [E] niet heeft opgenomen. 20. Daarbij komt dat de stelling van eiseres dat de inspecteurs tijdens het bezoek aan de onderneming inzage hebben gehad in de administratie van eiseres en kopieën van de identiteitsbewijzen (waaronder die van [E] en [F] ) hebben verkregen, door verweerder gemotiveerd is weersproken. Verweerder heeft ter zitting gemotiveerd toegelicht dat de inspecteurs alléén stukken opvragen als zij niet in het bezit zijn hiervan. 21. Ter zitting heeft eiseres bovendien erkend dat zij niet op vordering 2 heeft gereageerd. De toelichting van eiseres dat zij meende dat de e-mail van 6 juli 2018 en het geven van inzage in de identiteitsbewijzen door de boekhouder voldoende was, maakt dit niet anders. 22. Gezien al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende is om aan de inhoud van het boeterapport ten aanzien van vordering 2 te twijfelen. Verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan vordering 2. 23. Gezien het voorgaande bestaat er geen aanleiding om de behandeling van het beroep aan te houden - zoals door eiseres ter zitting verzocht - om eiseres in de gelegenheid te stellen alsnog een kopie van de email van 6 juli 2018 met bijlagen (in plaats van de e-mail van 27 mei 2020 waarmee deze e-mail aan verweerder is doorgestuurd) te verstrekken. 24. De in beroep bij brief van 5 mei 2021 overgelegde kopie van het rijbewijs van [F] leidt niet tot een ander oordeel, omdat daarmee niet is aangetoond dat dit document bij de e-mail van 6 juli 2018 was gevoegd en geen identiteitsdocument is in de zin van de Wet op de Identificatieplicht. Vordering 3 - vier onbekende werknemers 25. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich op basis van het boeterapport op het standpunt heeft kunnen stellen dat er een vermoeden was dat vanaf maart 2018 vier onbekende arbeidskrachten voor eiseres werkzaamheden hebben verricht. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat uit het boeterapport blijkt dat eiseres in maart 2018 gereden ritten gefactureerd heeft aan [bedrijf 1] en [bedrijf 2] . De ritten voor [bedrijf 1] werden gereden in opdracht van [bedrijf 3] . Uit bijlage 14 en 16 bij het boeterapport is af te leiden dat eiseres op zes dagen per week 568 stops aan [bedrijf 1] heeft gefactureerd. Aangezien een arbeidskracht maximaal 124 stops per maand maakt, betekent dit dat er minimaal 4,58 personen in de maand maart 2018 voor eiseres moeten hebben gewerkt. Daarnaast blijkt uit het boeterapport dat in de maand maart 2018 ruim € 5800,- aan [bedrijf 2] is gefactureerd. Dit terwijl de bij verweerder bekende werknemers (vordering 1 en 2 )deze werkzaamheden niet verricht kunnen hebben omdat zij pas later in dienst zijn getreden en werknemers ook verklaard hebben dat zij in maart 2018 niet voor eiseres hebben gewerkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gezien dit alles op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een vermoeden in de zin van artikel 15a van de Wav, en niet enkel van gissingen, zoals aangevoerd door eiseres. Het standpunt van eiseres ter zitting dat er door [eiseres] inderdaad ritten gefactureerd zijn in maart 2018, maar dat [bedrijf 1] de ritten uitvoerde en dat eiseres nog geen personeel in dienst had, acht de rechtbank niet geloofwaardig. Eiseres heeft geen enkele onderbouwing gegeven van deze constructie. Ook heeft eiseres geen uitleg gegeven waarom in maart een bedrag van ruim € 5.800,- aan [bedrijf 2] is gefactureerd. De stellingen van eiseres doen er derhalve niet aan af dat verweerder uit heeft mogen gaan van het boeterapport en zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een daadwerkelijk vermoeden dat er vier onbekende werknemers in maart 2018 voor eiseres werkzaam zijn geweest. 26. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen staat vast staat dat eiseres niet heeft voldaan aan vorderingen 2 en 3 om binnen de daarvoor bestemde termijn van 48 uur aan de inspecteur een afschrift van het identiteitsbewijs van de betreffende zes werknemers te verstrekken. Verweerder heeft dus terecht geconcludeerd dat sprake is van zes overtredingen van artikel 15a van de Wav, zodat verweerder gerechtigd was de boete op te leggen. Bestaat er aanleiding om de boete te matigen? 27. Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat de boete gematigd moet worden op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres heeft alle informatie verstrekt en bovendien had de informatie opgevraagd kunnen worden bij [bedrijf 1] en [bedrijf 3] als hoofdopdrachtgever. Verweerder moet bovendien naar het oordeel van eiseres in beroep ex nunc toetsen en in beroep is van de werknemers alsnog informatie verstrekt. Er bestaat slechts zekerheid over twee werknemers, dus de boete moet daartoe gematigd worden en worden verminderd tot € 8.000,-. 28. De rechtbank overweegt dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 15a Wav gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb de hoogte van de boete afstemmen op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en op de ernst van de overtreding. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 29. Op grond van de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, zesde lid, van de Wav heeft verweerder beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient verweerder in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen, die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. 30. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de hoogte van de boete voldoet aan deze eisen en leidt tot een evenredige sanctie. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. 31. De rechtbank is, samen met verweerder, van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij al wat redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de overtredingen te voorkomen of dat sprake is van het geheel ontbreken of van een verminderde mate van verwijtbaarheid. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan. Dat verweerder ook informatie heeft opgevraagd /kunnen opvragen bij [bedrijf 3] en [bedrijf 1] laat de verplichting van [eiseres] onverlet om de identiteit van haar arbeidskrachten voorafgaande aan de tewerkstelling vast te stellen om zo te controleren of zij in Nederland mochten werken. Hieruit volgt dat artikel 15a van de Wav, anders dan eiseres ter zitting heeft betoogd, ook ziet op Nederlanders en niet alleen op vreemdelingen.