ECLI:NL:RBGEL:2023:1643

RECHTBANK GELDERLAND Bestuursrecht zaaknummer: ARN 21/3035 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen [eiseres] , uit [woonplaats], eiseres (gemachtigde: mr. S. van Gent) en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerde (het college) (gemachtigde: M. Lingbeek). Inleiding In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom en de invordering van die dwangsom. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Met het bestreden besluit van 20 mei 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij het dwangsombesluit en invorderingsbesluit gebleven. De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. Totstandkoming van de besluiten Eisers exploiteert een beton-, boor-, zaag- en sloopbedrijf. Voor haar bedrijf gebruikt eiseres een locatie aan de [locatie] in [woonplaats] als opslaglocatie. Eerder, op 10 oktober 2017, heeft eiseres voor deze locatie een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) gedaan. Op 7 juli 2020 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd in verband met de volgende overtredingen: overschrijding geluidsnormen (artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit) wijzigingen niet gemeld (artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit) aanleg geluidswal en opslag grond in strijd met Besluit bodemkwaliteit (artikel 38 en 42 van het Besluit bodemkwaliteit) opslag van asbest zonder melding Activiteitenbesluit en OBM (artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit en artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht jo artikel 2.2a, tweede lid, onder h, van het Besluit omgevingsrecht). Op 16 december 2020 heeft het college een invorderingsbesluit genomen. Met dit besluit zijn dwangsommen ingevorderd van last 2 en 3, nadat de begunstigingstermijn daarvan op 23 juli 2020 verstreek. De dwangsommen zijn op 19 en 26/27 augustus 2020 en 2, 10, 17, 24 en 29 september 2020/1 oktober 2020 verbeurd. In het bestreden besluit van 20 mei 2021 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit ongegrond verklaard.

De rechtbank beoordeelt de oplegging van de last onder dwangsom en de invordering van de dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank is ten aanzien van last 3 onbevoegd en is van oordeel dat het beroep voor het overige gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. I. Last onder dwangsom Overtreding/Last 1: overschrijding geluidsnormen? 1.1. Het college heeft eiseres in de eerste plaats aangeschreven in verband met overschrijding van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Hieraan heeft het college een controlerapport van 23 januari 2020, een rapport van een hercontrole van 21 april 2020 en het akoestisch onderzoek van 6 juni 2012 (het akoestisch onderzoek) ten grondslag gelegd. Uit het akoestisch onderzoek zou volgen dat de opslag en stalling van materialen en voertuigen binnen 75 meter vanaf de woning aan de [locatie] leiden tot overschrijding van de geluidsnormen. Eiseres is daarom aangeschreven om “geen activiteiten uit te voeren binnen de 75 meter contour t.o.v. [locatie]”. 1.2. Eiseres stelt dat het college op basis van zijn constateringen en het akoestisch onderzoek niet aannemelijk heeft gemaakt dat de geluidsnormen zijn overschreden. Het college gaat er ten onrechte van uit dat volgens het akoestisch onderzoek helemaal geen akoestisch relevante activiteiten binnen 75 meter van de [locatie] mogen plaatsvinden, want dat mag wel in de dagperiode tussen 7.00 en 19.00 uur. Het college heeft niet vastgesteld dat in de avond- of nachtperiode (laad- en los)activiteiten hebben plaatsgevonden binnen de 75 meter-contour. Bovendien verschilt de feitelijke situatie van de situatie waarin het akoestisch onderzoek is gedaan, zo worden bijvoorbeeld vrachtwagens gebruikt die minder geluid produceren. 1.3. Het college stelt zich op het standpunt dat de toezichthouder op 23 januari en 21 april 2020 heeft geconstateerd dat binnen de 75 meter-contour materialen en voertuigen waren opgeslagen en gestald. Volgens het college is het algemeen bekend en gebruikelijk, ook volgens het akoestisch onderzoek, dat voertuigen bij bouw- en sloopbedrijven voor 7.00 uur ’s ochtends vertrekken. Daardoor is het voldoende aannemelijk dat de geluidsnormen zijn overschreden. 1.4. Of het college bevoegd was handhavend op te treden, hangt af van of het college aannemelijk heeft gemaakt dat een overschrijding heeft plaatsgevonden. Uit het akoestisch onderzoek volgt, kort gezegd, dat binnen de 75 meter-contour vanaf de Eeuwlandsweg 9 in de avond- en nachtperiode (tussen 19.00 – 7.00 uur) geen akoestisch relevante activiteiten mogen plaatsvinden, omdat dan de geluidsnormen worden overschreden. 1.5. De rechtbank is van oordeel dat het college in de eerste plaats niet kon handhaven op basis van een contour in een akoestisch onderzoek. Het gaat hier namelijk om de vraag of sprake is van overtreding van (de geluidsnormen uit) het Activiteitenbesluit. Het college heeft bovendien niet aannemelijk gemaakt dat die geluidsnormen zijn overschreden. Het college heeft namelijk niet zelf geconstateerd/vastgesteld dat dit het geval is. De algemene aanname dat het gebruikelijk is dat akoestisch relevante activiteiten bij een sloopbedrijf als dat van eiseres altijd vóór 7.00 uur plaatsvinden is daarvoor niet voldoende, want dat betekent nog niet dat in dit concrete geval overtredingen hebben plaatsgevonden. Het besluit heeft daardoor een zorgvuldigheidsgebrek. Daar komt nog bij dat eiseres onbetwist heeft gesteld dat de feitelijke situatie verschilt van de situatie in het akoestisch onderzoek. Het is niet op voorhand ondenkbaar dat de door eiseres genoemde omstandigheden, zoals gebruik van een ander, stiller type vrachtwagens, relevant zouden kunnen zijn voor het ter plaatse geproduceerde geluid. 1.6. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank gaat in de conclusie van deze uitspraak in op de gevolgen daarvan. Overtreding/Last 2: wijzigingen niet gemeld? 2. Eiseres is aangeschreven, omdat zij de volgende wijzigingen ten opzichte van de melding Activiteitenbesluit uit 2017 niet zou hebben gemeld: - gebruik gronden buiten de inrichting; - het aanleggen van een ‘geluidswal’; - opslag van meer dan 45 m³ aan van eigen project afkomstige afvalstoffen in containers. Gebruik gronden buiten gemelde grenzen van de inrichting 2.1. Eiseres stelt dat zij van het college heeft gekregen om de betreffende gronden tijdelijk in gebruik te nemen. Verder heeft eiseres op 29 september 2020 de vergroting van de inrichting alsnog gemeld, zodat sprake is van legalisatie. 2.2. Eiseres betwist niet dat zij gronden buiten het gemelde terrein van de inrichting in gebruik heeft genomen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij toestemming had van het college om dat te doen. En, al zou die toestemming er zijn, dan laat dit de meldingsplicht uit het Activiteitenbesluit onverlet. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet. 2.3. De rechtbank is evenwel met eiseres van oordeel dat de overtreding op het moment van het nemen van het bestreden besluit was beëindigd. Niet in geschil is namelijk dat eiseres op 29 september 2020 alsnog een melding heeft gedaan en dat deze melding compleet was en door het college is geaccepteerd. Daarmee is in dit specifieke geval, waarin sprake is van een melding, sprake van legalisering. De rechtbank is van oordeel dat het college vanaf dat moment niet langer bevoegd was om handhavend op te treden tegen het ontbreken van de melding. Dit betekent dat het college de opgelegde last onder dwangsom in zoverre ten onrechte in stand heeft gelaten. Het beroep is op dit punt gegrond. De rechtbank gaat in de conclusie van deze uitspraak in op de gevolgen daarvan. Geluidswal 2.4. Wat betreft de geluidswal heeft het college ter zitting erkend dat deze niet gemeld had hoeven worden op grond van het Activiteitenbesluit en dat de last op dit punt ten onrechte is opgelegd en het bezwaar gegrond had moeten worden verklaard. Het beroep is op dit punt gegrond. De rechtbank gaat in de conclusie van deze uitspraak in op de gevolgen daarvan. Meer dan 45 m³ afvalstoffen? 2.5. Eiseres betwist dat zij meer dan de gemelde 45 m³ van eigen projecten afkomstige afvalstoffen had opgeslagen in haar inrichting. Op de foto’s bij het rapport van 23 januari 2020 zijn op veel foto’s goederen te zien die geen afvalstoffen zijn, namelijk bakstenen, houten balken en brandhout. Eiseres verkoopt deze goederen aan derden en dus zijn het tweedehands goederen die zonder voorafgaande bewerking worden hergebruikt en geen afvalstoffen. Verder zijn de containers verre van vol, maar neemt het college aan dat toch de maximale inhoud van de containers aanwezig is. De constatering dat 200 m³ afvalstoffen aanwezig is, is niet juist. Tot slot strekt de last verder dan noodzakelijk, want eisers wordt verplicht om een melding te doen, maar daarmee wordt de activiteit milieuvergunningplichtig. Eiseres had ook kunnen worden gesommeerd om de hoeveelheid afval terug te brengen tot de toegestane hoeveelheid. 2.6. Eiseres heeft in 2017 gemeld dat zij maximaal 45 m³ afvalstoffen afkomstig uit eigen projecten zal opslaan. Volgens het college heeft eiseres de verandering dat inmiddels meer afvalstoffen worden opgeslagen niet gemeld en levert dit een overtreding op van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit. De vraag die nu voorligt is of het college er terecht van is uitgegaan dat de aangetroffen materialen kwalificeren als afvalstof.

8. De rechtbank is niet bevoegd om te oordelen over last 3 en de invordering daarvan. De rechtbank verwijst dit beroep daarom door naar de Afdeling. 9. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Dit betekent dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden ten aanzien van overtreding 1 (artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit); en overtreding 2 (artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit) voor zover niet is gemeld: het gebruik van gronden buiten de inrichting en het aanleggen van de ‘geluidswal’. Dit betekent verder dat het college ten onrechte tot invordering is overgegaan ten aanzien van overtreding 2 (artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij voorgaande overtredingen in stand zijn gelaten en herroept in zoverre de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit. 10. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 11. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,-.

De rechtbank: verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het beroep tegen het bestreden besluit (dwangsom en invordering) voor last 3 en zendt dit beroep door naar de Afdeling; verklaart het beroep voor het overige gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 20 mei 2021 en herroept de last onder dwangsom van 7 juli 2020 voor zover daarin is beslist dat: o artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit is overtreden (overtreding/last 1); o artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit is overtreden (overtreding 2/last 2) ten aanzien van het niet-melden van het gebruik van gronden buiten de inrichting en van de ‘geluidswal’; vernietigt het bestreden besluit van 20 mei 2021 en herroept het invorderingsbesluit van 16 december 2020 voor zover daarin is beslist dat is ingevorderd ten aanzien van overtreding van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit (overtreding 2/last 2); laat het bestreden besluit voor het overige in stand; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit; bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,00 aan eiseres moet vergoeden; veroordeelt het college in de proceskosten van € 2.868,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Overtreding van artikel 8.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer jo. artikel 2.17, eerste lid, onder a en b, van het Activiteitenbesluit. Akoestisch onderzoek industrielawaai bestemmingsplan bedrijven en sportterreinen te [woonplaats] van Buijvoets bouw en geluidsadvisering met kenmerk 12035 van 6 juni 2012. Zie bijvoorbeeld AbRvS 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2150, r.o. 4.5. Zie ook AbRvS 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1050. Op grond van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit. Vergelijk AbRvS 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2600, ro. 7.2. Artikel 1.1, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) jo. artikel 2.1, tweede lid, van het Bor en 28.10, onder 12, onder b en c, van Bijlage I van het Bor. Zie bijvoorbeeld ook AbRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:665, r.o. 3.3. Artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit en artikel 8.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 2.2a, tweede lid, onder h, van het Besluit omgevingsrecht. Zie bijvoorbeeld AbRvS 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968. Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 115. AbRvS 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1223, r.o. 11.1. AbRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.

2.7. Voor wat hier onder afvalstoffen wordt verstaan, wordt aangesloten bij het begrip uit artikel 1.1 van de Wet milieubeheer. Daarin zijn afvalstoffen “alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.” 2.8. De rechtbank is van oordeel dat het college er terecht van is uit gegaan dat hier sprake was van afvalstoffen, omdat niet in geschil is dat het om materialen gaat die vrijkomen van de door eiseres gesloopte gebouwen waarvan de houder zich heeft ontdaan. Dat eiseres de goederen – zonder voorafgaande bewerking – aan derden verkoopt als tweedehands goederen, is niet onderbouwd. Zelfs als dat zo zou zijn, dan laat dat onverlet dat de houders van de materialen zich daarvan hebben ontdaan op het moment dat de materialen aan eiseres zijn geleverd. De beroepsgrond slaagt niet. 2.9. Wat betreft de hoeveelheid van de afvalstoffen, heeft het college onderbouwd dat in ieder geval meer dan 45 m³ is aangetroffen. Het college heeft dit gebaseerd op de constatering dat vijf containers zijn aangetroffen van 7x2x2 meter en vier containers van 6x2x1 meter die grotendeels waren gevuld met afvalstoffen, hetgeen neerkomt op 188 m³. Ook indien de containers minder dan halfvol zouden zijn geweest (wat volgens de foto’s niet het geval was), dan zou de gemelde hoeveelheid nog steeds ruimschoots worden overschreden. De enkele niet-onderbouwde stelling van eiseres dat de hoeveelheid afvalstoffen onjuist is, omdat de containers niet vol waren, is onvoldoende om daar anders over te oordelen. 2.10. De beroepsgrond dat deze last te verstrekkend is, slaagt niet. De last luidt namelijk als volgt: “u dient ervoor zorg te dragen dat de eerder in dit besluit beschreven overtreding 4 in de toekomst niet nogmaals plaatsvindt.” Anders dan eiseres stelt, verplicht het college haar niet dat zij de overtreding alsnog meldt en kan hier bijvoorbeeld ook worden in gelezen dat de hoeveelheid afvalstoffen wordt teruggebracht naar de eerder gemelde 45 m³. Overtreding/Last 3: Besluit Bodemkwaliteit? 3.1. Last 3 ziet op overtreding van artikel 38 en 43 van het Bbk. De rechtbank overweegt ambtshalve dat zij niet bevoegd is om te oordelen over deze last. Tegen handhavingsbesluiten op grond van de Wet bodembescherming staat op grond van artikel 2, van Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks beroep open bij de Afdeling. 3.2. Omdat last 3 splitsbaar is ten opzichte van de andere lasten stuurt de rechtbank het beroep tegen last 3 daarom door naar de Afdeling voor verdere behandeling. Overtreding/Last 4: opslag asbest 4.1. In de last onder dwangsom staat verder dat op het perceel circa 139 m³ asbest wordt opgeslagen zonder dat dit is gemeld op grond van het Activiteitenbesluit of een Omgevingsvergunning Beperkte Milieutoets is verleend. Aan deze overtreding liggen controlerapporten ten grondslag van 19 en 26 mei 2020. 4.2. Eiseres stelt dat het aangetroffen materiaal op 19 en 26 mei 2020 geen asbesthoudend materiaal was, want het waren asbestvrije golfplaten. Eiseres heeft aan de toezichthouder verklaard dat deze platen voor de zekerheid in big bags zijn vervoerd en opgeslagen. Eiseres verwijst naar het asbestinventarisatierapport (productie 5), waaruit volgt dat geen sprake was van asbesthoudend materiaal. Verder blijkt uit het rapport van de toezichthouder niet dat sprake was van asbesthoudend materiaal, maar is de conclusie alleen gebaseerd op de labels op de zakken. Het college heeft onvoldoende onderzoek gedaan, want hij had op zijn minst een monster kunnen nemen. 4.3. Het is aan het college om aannemelijk te maken dat sprake is van een overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dat, met de controlerapporten van 19 en 26 mei 2020, gedaan. Uit die controlerapporten met foto’s blijkt dat de toezichthouder meerdere zakken heeft aangetroffen waarop “asbest” staat vermeld. Verder is tijdens de controle op 19 mei 2020 met eiseres gesproken. Hierover heeft de toezichthouder in het rapport geschreven: “ik vraag hem waarom hij dit asbest niet opslaat op zijn andere locatie aan de Europaweg, hiervoor is wel een vergunning afgegeven. Hij geeft aan dat hij daar geen ruimte heeft. Hij geeft nog aan dat hij anders de containers wel op een vrachtwagen laat staan en deze gewoon langs de weg parkeert. Daarna lopen we naar de container die niet goed verpakt is, ik geef aan dat dit slordig is. Volgens de heer Nijhof kan dit komen door het op- en afladen van de containers van de vrachtwagen, dan kan de lading gaan schuiven waardoor de binnenfolie is gescheurd. (…)”. Met andere woorden: eiseres heeft op het moment van aantreffen niet ontkend dat sprake was van asbest, en ook niet aangegeven dat het ter plekke eenvoudig te controleren/zien was (zoals de gemachtigde van eiseres ter zitting heeft verklaard) dat geen sprake was van asbest in de zakken. Het asbestinventarisatierapport dat eiseres aanhaalt, geeft geen aanleiding om anders te oordelen. Dit rapport gaat over een project op de Opsterholtseweg 4-A in IJsselmuiden, maar het is niet aangetoond dat het materiaal dat tijdens de controles is aangetroffen, afkomstig is van dit project. Daarom is niet duidelijk of het materiaal dat is onderzocht in dat rapport op dat moment in de bakken op het perceel aanwezig was. Bovendien volgt uit het rapport dat weliswaar een deel van het in IJsselmuiden vrijgekomen materiaal uit asbestvrije platen bestond, maar ook dat een deel daarvan wel degelijk uit asbesthoudende platen bestond. Het rapport is daarom onvoldoende om de bevindingen van de toezichthouder te weerleggen. Gelet op het voorgaande, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om nader onderzoek naar het aangetroffen materiaal te doen. De beroepsgrond slaagt niet. II. Invordering Adressant 5.1. Eiseres stelt dat het invorderingsbesluit aan de onjuiste persoon is geadresseerd. De last is opgelegd aan eiseres en het invorderingsbesluit aan de heer Nijhof als natuurlijk persoon. 5.2. Nu de invorderingsbeschikking is gericht aan de cliënt van gemachtigde, en niet in geschil is dat dat eiseres is, slaagt deze beroepsgrond niet. Vertrouwensbeginsel 6.1. Eiseres stelt dat hij in zijn zienswijze op het invorderingsbesluit heeft aangegeven dat aan haar wat betreft overtreding/last 2 is aangeraden een melding te doen, zodat daarmee de kous af was. 6.2. Het college heeft niet betwist dat dit aan eiseres is meegedeeld en dat de mededeling aan het college kan worden toegerekend, maar stelt dat dit geen toezegging is geweest dat de dwangsom niet betaald hoefde te worden. 6.3. Bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 6.4. In haar uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel.