ECLI:NL:RBDHA:2024:5598

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 24/2170 uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 april 2024 in de zaak tussen Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, verzoekster (gemachtigde: mr. B.N. Kloostra), en het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, het college (gemachtigde: mr. W.M. Lambooij). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag (belanghebbende) (gemachtigde: ir. [naam 1] ). Inleiding 1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de goedkeuring van het “Faunabeheerplan meeuwen havengebieden van Rotterdam, Dordrecht en Alblasserdam 2022-2027 (het faunabeheerplan). Met het besluit van 8 februari 2022 heeft het college het faunabeheerplan goedgekeurd. Op 15 maart 2022 heeft het college een vervangend besluit genomen. Met het besluit van 8 juli 2022 op het bezwaar van verzoekster is het college bij dit besluit gebleven. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld (zaaknr. SGR 22/4620). Met het besluit van 14 maart 2023 heeft het college een herziene versie van het faunabeheerplan goedgekeurd. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Verzoekster heeft hierop gereageerd. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van belanghebbende, vergezeld door drs. [naam 2] , drs. ing. [naam 3] (Deltalinqs), [naam 4] (JBS Europoort), [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] (Loodswezen). Totstandkoming van het besluit 2. De faunabeheereenheid heeft het faunabeheerplan vastgesteld en op 28 januari 2022 ter goedkeuring ingediend bij het college. Het faunabeheerplan heeft betrekking op de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw. In het faunabeheerplan wordt beschreven dat de aanwezigheid van broedende zilvermeeuwen en kleine mantelmeeuwen voor bedrijven in de genoemde havengebieden al meer dan 15 jaar zorgt voor de nodige uitdagingen. De meeuwen zorgen, met name in het broedseizoen, voor onveilige situaties die kunnen leiden tot ernstige calamiteiten. In de tijd dat de kuikens nog niet vliegvlug zijn vertonen de oudermeeuwen agressief gedrag tegen personen. De agressie kan leiden tot letsel, angst en daardoor onzorgvuldig werken van mensen. Dit laatste kan leiden tot onveilige situaties op bedrijfsterreinen. Risicovolle situaties kunnen ook ontstaan door uitwerpselen van meeuwen die bedrijfsinstallaties aantasten. Concentraties van meeuwen kunnen een risico zijn voor de volksgezondheid, met name foerageren op vuilnishopen bij de AVR en vervuiling van voedingsmiddelen. In de lucht zijn meeuwen, net als andere grote vogels, een risico voor helikopters van het loodswezen, vooral bij opstijgen en landen op het helikopterplatform. In het faunabeheerplan wordt een aantal maatregelen beschreven: Opzettelijk storen en incidenteel vangen en doden van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw met vrijvliegende jachtvogels (havik, slechtbuizerd en woestijnbuizerd) van 1 februari tot 31 juli, 24 uur per etmaal, bij de genoemde categorie van bedrijven c.q. locaties; Opzettelijk storen en incidenteel vangen en doden van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw gedurende het hele jaar, 24 uur per etmaal, met vrijvliegende jachtvogels (havik, slechtbuizerd en woestijnbuizerd), bij het loodswezen en AVR; Het verplaatsen van nesten met eieren van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw in de periode van 1 april tot en met 31 juli, volgens protocol, gelegen binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de genoemde categorieën van bedrijven. Nesten van jongen worden niet verplaatst; Het vernielen van (eieren en) nesten van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli op het terrein van het Loodswezen en tot 300 meter buiten dit terrein; Het vernielen van (eieren en) nesten van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de benoemde categorieën van bedrijven c.q. locaties en in benoemde omstandigheden. Voor de onder 4 en 5 vermelde maatregelen geldt een quotum van maximaal aantal te vernietigen nesten van 100 voor de zilvermeeuw en 400 kleine mantelmeeuwen. Met dit quotum wordt het zogenaamde 1% mortaliteitscriterium niet overschreden en leiden die maatregelen niet tot verslechtering van de staat van instandhouding. Dit criterium houdt in dat een toename van de natuurlijke sterfte van minder dan 1% beschouwd kan worden als een niet wezenlijk effect op de staat van instandhouding. Met het besluit van 8 februari 2022 heeft het college het faunabeheerplan goedgekeurd voor de periode van 8 februari 2022 tot en met 31 januari 2027. Op 15 maart 2022 heeft het college een vervangend besluit genomen en het faunabeheerplan goedgekeurd voor de periode van 8 februari 2022 tot en met 31 januari 2028. Met het besluit van 8 juli 2022 heeft het college het goedkeuringsbesluit van 15 maart 2022, conform het advies van de Bezwarencommissie van 20 juni 2022, in stand gelaten. Op 6 februari 2023 heeft de faunabeheereenheid een herziene versie van het faunabeheerplan ter goedkeuring ingediend. Met het besluit van 14 maart 2023 heeft het college deze herziene versie goedgekeurd. In de herziene versie van het faunabeheerplan is, op basis van de meest actuele cijfers het maximale aantal te verwijderen nesten voor de zilvermeeuw naar beneden bijgesteld naar 50. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 bij wijze van ordemaatregel geschorst tot de uitspraak op dit verzoek.

Overgangsrecht Omgevingswet 4. Het bestreden besluit is genomen op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een aanvraag om goedkeuring van een faunabeheerplan is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om goedkeuring is in dit geval ingediend op 28 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wnb nog van toepassing is. Het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 5. Het college heeft in het besluit van 14 maart 2023, waarbij het gewijzigde faunabeheerplan is goedgekeurd, aangegeven dat dit besluit het aangevochten besluit in onderhavige procedure vervangt. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter beoogt het college hiermee het bestreden besluit op bezwaar in dier voege te wijzigen dat het goedkeuringsbesluit van 15 maart 2022 wordt herroepen en dat alsnog wordt besloten om het gewijzigd faunabeheerplan goed te keuren. De voorzieningenrechter gaat er daarom voorshands vanuit dat het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 een besluit betreft als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Overeenkomstig hetgeen verzoekster ter zitting heeft aangegeven zal de voorzieningenrechter het verzoek en de gronden van verzoekster aanmerken als zijnde gericht tegen het besluit van 14 maart 2023. Wettelijk kader 6. Ingevolge artikel 3.1 van de Wnb is het verboden om: 1. opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen; 2. opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen; 3. eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben. 4. vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen; 5. Het verbod, bedoeld in het vierde lid, is niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort. Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van de genoemde verboden ten aanzien van vogels, hun nesten, rustplaatsen of eieren. In artikel 3.3, tweede lid, van de Wnb is bepaald dat provinciale staten bij verordening vrijstelling kunnen verlenen van de in artikel 3.1 genoemde verboden. In artikel 3.3, vierde lid, onder b, van de Wnb is bepaald dat een ontheffing of vrijstelling uitsluitend kan worden verleend indien geen andere bevredigende oplossing bestaat en de ontheffing nodig is in - voor zover hier van belang – (1) het belang van de volksgezondheid of (2) de openbare veiligheid en (3) de veiligheid van het luchtverkeer. In artikel 3.59, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2019 van de provincie Zuid-Holland is bepaald dat het de grondgebruiker op de door hem gebruikte gronden of in of aan door hem gebruikte opstallen op grond van de mogelijkheid van artikel 3.3, tweede lid, in samenhang met artikel 3.15, van de Wet natuurbescherming, is toegestaan om van de in de bijlage III aangewezen vogels en kruisingen daarvan opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren te vernielen of te beschadigen, in het belang van de in artikel 3.3, vierde lid, onder b, van de Wnb genoemde gevallen (vrijstelling nestbehandeling vogels). Deze vrijstellingsregeling ziet ook op de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw. Rechtsgevolgen goedkeuringsbesluit 7. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:875) overwogen dat de goedkeuring van een faunabeheerplan een rechtshandeling is voor zover dat betrekking heeft op de landelijke en provinciale vrijstellingen. Een goedgekeurd faunabeheerplan is een voorwaarde voor het gebruik kunnen maken van de landelijke en provinciale vrijstellingen. Het wijzigt in zoverre de rechtspositie van belanghebbenden en heeft dan ook rechtsgevolg. Dit rechtsgevolg is zelfstandig en niet slechts procedureel, omdat geen nader besluit nodig is om van de vrijstellingen gebruik te mogen maken. In zoverre is een goedkeuringsbesluit een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dat vatbaar is voor bezwaar en beroep, aldus de Afdeling. Dat geldt echter niet voor goedkeuring van maatregelen in een faunabeheerplan die niet vallen onder de landelijke of provinciale vrijstelling en waarvoor nog een ontheffing nodig is op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb. 8. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het bestreden goedkeuringsbesluit in ieder geval rechtsgevolgen voor zover het faunabeheerplan betrekking heeft op het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw (de maatregelen onder 4 en 5 als weergegeven in rechtsoverweging 2). Deze maatregelen hebben immers betrekking op de in artikel 3.59, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2019 opgenomen vrijstelling voor het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw. Daarom is het goedkeuringsbesluit in zoverre vatbaar voor bezwaar en beroep en is de voorzieningenrechter in zoverre bevoegd daarover een voorlopig oordeel te geven. 9. Verzoekster betoogt dat het goedkeuringsbesluit ook rechtgevolgen heeft voor zover het faunabeheerplan betrekking heeft op het opzettelijk verplaatsen van nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw (de maatregel onder 3). Zij bepleit dat dit ook valt onder de provinciale vrijstelling, nu sprake is van het opzettelijke beschadigen van nesten en het verplaatsen regelmatig niet lukt en leidt tot het vernielen van nesten. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3401) stelt eiseres dat de vrijstelling ook van toepassing is omdat sprake is van voorwaardelijk opzet. Het college betwist dat en stelt dat de maatregel van verplaatsing niet valt onder de vrijstelling. Het faunabeheerplan heeft in zoverre geen rechtsgevolgen. Het college stelt dat voor het uitvoeren van die maatregelen nog een ontheffing nodig is als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb. Die ontheffing is door het college op 24 maart 2022 verleend. Daartegen zijn door verzoekster geen rechtsmiddelen ingesteld, zodat die ontheffing inmiddels onherroepelijk is. 10. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in het verweerschrift erkent dat het vernielen van nesten een zekere relatie heeft met het verplaatsen van nesten omdat, als het verplaatsen mislukt, het nest verloren gaat. Blijkens het overzicht zijn er in 2022 en 2023 80 verplaatsingen geweest, waarvan er 11 zijn mislukt en hebben geleid tot vernietiging. Daaruit kan worden afgeleid dat er een niet te verwaarlozen kans bestaat dat verplaatsingen leiden tot vernietiging of beschadiging van nesten. Verder wordt en is de ontheffing voor de verplaatsingen slechts verleend voor overtreding van het verbod van artikel 3.1, derde lid, van de Wnb om eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben. Die ontheffing ziet dus niet op het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren of het wegnemen van nesten als bedoeld in het tweede lid van artikel 3.1 van de Wnb. Gelet op het voorgaande kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden uitgesloten dat de bodemrechter tot de conclusie komt dat het verplaatsen van nesten wel valt onder de provinciale vrijstelling voor het opzettelijk vernietigen of beschadigen van nesten.

12. Verzoekster wenst schorsing van het goedkeuringsbesluit en het faunabeheerplan om het opnieuw vernielen van honderden nesten per jaar van beide soorten meeuwen in het komende broedseizoen, met onomkeerbare schade aan beide populaties tot gevolg, te voorkomen. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft verzoekster verwezen naar een advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) van 15 januari 2024 (het STAB-advies), dat op verzoek van de rechtbank in het door haar ingestelde beroep is uitgebracht. De conclusie die uit het STAB-advies kan worden getrokken is volgens verzoekster dat in afwijking van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:745) en de vereisten die volgen uit artikel 9 van de Vogelrichtlijn en artikel 3.3 van de Wnb, met de goedkeuring van het faunabeheerplan toestemming is verleend voor het vernielen van nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw zonder dat aan de wettelijke vereisten voor het verlenen van een dergelijke toestemming was voldaan. De bewijslast dat aan de wettelijke voorwaarden voor toestemming wordt voldaan berust bij gedeputeerde staten en dient nauwkeurig en treffend te worden gemotiveerd, aldus verzoekster. Daarnaast is naar de mening van verzoekster ten onrechte en op een wijze die in strijd is met artikel 9 van de Vogelrichtlijn en artikel 3.3 van de Wnb door het college toepassing gegeven aan het 1%-criterium inzake natuurlijke jaarlijkse sterfte. Bij toepassing van dat criterium dient de staat van instandhouding van de betrokken soort een rol te spelen, alsmede de andere invloeden die tot mortaliteit leiden, die niet kunnen worden aangemerkt als ‘natuurlijke sterfte’. De staat van instandhouding van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw is ten onrechte niet in de beoordeling betrokken, aldus verzoekster. 13. In paragaaf 5 van het STAB-advies is vermeld dat niet uitgesloten is dat nesten van de zilvermeeuwen en de kleine mantelmeeuwen op sommige plekken, vanwege de veiligheid van werknemers, het best verplaatst of vernield kunnen worden, maar uit het faunabeheerplan blijkt niet dat dergelijke situaties zich voordoen. Daarbij gaat het kennelijk om uitzonderlijke gevallen, terwijl het faunabeheerplan het mogelijk maakt dat jaarlijks 100 nesten van de zilvermeeuwen 400 nesten van de kleine mantelmeeuw worden vernield. De noodzaak daartoe acht de STAB niet aangetoond. Daarnaast blijkt uit paragraaf 6 van het STAB-advies dat schade aan de volksgezondheid door meeuwen in het havengebied niet is aangetoond. Verder concludeert de STAB in paragraaf 7 van het advies dat meeuwen een risico kunnen vormen voor de veiligheid van het vliegverkeer, maar dat niet vaststaat dat meeuwen die (mogelijk) op het terrein van het Loodswezen broeden of verblijven een bijzondere bijdrage leveren aan dat risico. Daarmee is ook niet zeker dat de maatregelen uit het faunabeheerplan in een straal van 300 meter rondom het helikopterplatform dat risico tegengaan. Daarnaast constateert dat STAB in paragraaf 8 van het advies dat het faunabeheerplan geen afweging bevat van andere bevredigende oplossingen die kunnen dienen ter voorkoming van schade aan installaties en besmetting van bulkgoederen. De STAB heeft verder kritiek op de berekeningswijze bij de toepassing van het 1%-mortaliteitscriterium en komt tot andere lagere quota. 14. Het college betwist de bevindingen en conclusies uit het STAB-advies en stelt dat in het faunabeheerplan wel voldoende is onderbouwd dat het broeden van meeuwen op en nabij bedrijfsterreinen leidt tot grote risico's voor de volksgezondheid en openbare veiligheid en in het geval van de helikopters van het Loodswezen ook voor de veiligheid van het luchtverkeer en dat de maatregelen nodig zijn. Het college verwijst daarbij naar de adviezen van de GGD en de DCMR en heeft bij het verweerschrift een verklaring van een werknemer overgelegd, alsmede enkele foto’s. Verder wijst het college erop dat deze rechtbank en in hoger beroep de Afdeling in 2007 en 2008 in een eerdere zaak over ontheffing voor het bewerken en nesten van deze meeuwen in het havengebied ook al voldoende aannemelijk hebben geacht dat de volksgezondheid en openbare veiligheid in geding was. 15. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de beoordeling van het STAB-rapport en de reactie daarop van het college nader onderzoek vergt in de bodemprocedure. Gelet op de het aantal en de aard van de kritiekpunten in het rapport van de STAB, moet naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voorshands worden betwijfeld of het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 - voor zover dat appellabel is - wel voldoet aan de in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb genoemde eisen. Belangenafweging 16. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen bestaat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter twijfel of het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 in beroep in stand kan blijven. 17. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het belang bij het voorkomen van onomkeerbare vernietiging van nesten in dit geval zwaarwegender te achten dan de door het college en belanghebbende naar voren gebrachte belangen. Daarbij weegt mee dat de verplaatsing en zeker de vernietiging van nesten de afgelopen twee jaar slechts beperkt is toegepast en dat mede gelet op het STAB-advies voorshands onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat schorsing van het goedkeuringsbesluit zal leiden tot urgente situaties die tot grote gevolgen voor de veiligheid leiden. De voorzieningenrechter betrekt daarbij dat voor zeer urgente gevallen eventueel ontheffing kan worden gevraagd aan het college.

18. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023, voor zover dat ziet op de in het faunabeheerplan opgenomen maatregelen verplaatsen en vernietigen van nesten, is geschorst tot de uitspraak op het beroep. 19. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.

De voorzieningenrechter: - schorst het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 tot de uitspraak op het beroep, voor zover dat ziet op: - het verplaatsen van nesten met eieren van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw in de periode van 1 april tot en met 31 juli, volgens protocol, gelegen binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de genoemde categorieën van bedrijven; - het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli op het terrein van het Loodswezen en tot 300 meter buiten dit terrein; - het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de benoemde categorieën van bedrijven c.q. locaties en in benoemde omstandigheden; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan verzoekster moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan verzoekster. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 april 2024. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.