ECLI:NL:RVS:2023:1545

201905176/1/A3. Datum uitspraak: 19 april 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 22 mei 2019 in zaak nr. 18/2001 en 18/2049 in het geding tussen: de Faunabescherming en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.

Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het faunabeheerplan ‘Algemene Soorten 2017-2023’ gedeeltelijk goedgekeurd. Bij besluit van 21 maart 2018 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2017 nader gemotiveerd en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 mei 2019 heeft de rechtbank het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de Faunabescherming hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland (hierna: Faunabeheereenheid) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 4 augustus 2021, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en [plaatsvervangend voorzitter], het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door mr. M.J.J.P. Stassen, advocaat te Tilburg, [gemachtigden], zijn verschenen. Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: minister) als derde-partij aangemerkt, aan hem schriftelijke vragen gesteld en hem uitgenodigd voor de te houden zitting van 18 maart 2022. De minister heeft op de schriftelijke vragen gereageerd. De Faunabescherming en de Faunabeheereenheid hebben gereageerd op de reactie van de minister. De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld van 18 maart 2022, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door Kloostra en [plaatsvervangend voorzitter], het college, vertegenwoordigd door Schoordijk en K. Groenevelt en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door mr. T. van der Weijde en [gemachtigde], zijn verschenen.

Samenvatting 1.       Deze zaak gaat over het goedkeuringsbesluit van het college over het faunabeheerplan ‘Algemene Soorten 2017-2023’ vastgesteld voor het grondgebied van de provincie Noord-Holland. De Faunabeheereenheid heeft het duurzaam beheer van in het wild levende dieren, de bestrijding van dieren die schade veroorzaken en de uitoefening van de jacht uitgewerkt in dit faunabeheerplan. De Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) vereist dat het college dit plan goedkeurt. Sommige dieren zijn in regelgeving vrijgesteld van het verbod om door mensen gedood te worden. Diersoorten kunnen landelijk of alleen provinciaal zijn vrijgesteld. De vraag die hier wordt beantwoord is of mocht worden uitgegaan van provinciale en landelijke vrijstellingen van diersoorten. Voor vrijstellingen en andere maatregelen tegen diersoorten staan eisen in wetgeving en regelgeving. De Wnb en de Verordening vrijstellingen soorten Noord-Holland, vastgesteld door provinciale staten van Noord-Holland op 3 oktober 2016 (hierna: de verordening) bevatten zulke eisen. Voor provinciale vrijstellingen heeft de Afdeling in de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:745, (hierna: de uitspraak van 7 april 2021) geoordeeld dat die kunnen worden uitgevoerd als aan de eisen uit de verordening of de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb is voldaan. De eisen uit de Wnb zijn er om te voorkomen dat diersoorten worden gedood terwijl andere goede oplossingen mogelijk zijn. Ook moeten vrijstellingen gaan over dieren die bijvoorbeeld belangrijke schade veroorzaken en op lange termijn in hun natuurlijke habitat kunnen blijven bestaan. Wanneer de eisen uit de verordening niet overeenkomen met de eisen uit de Wnb moet alleen worden getoetst aan de eisen uit de Wnb. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat hetzelfde geldt voor landelijke vrijstellingen vanwege de overeenkomsten tussen de manieren waarop de provinciale en landelijke vrijstellingen in de wet geregeld zijn. Ook is het belangrijk dat de vraag of aan de eisen uit de Wnb is voldaan aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Het college moet toetsen of op het eigen grondgebied en op het moment van zijn besluitvorming aan de eisen uit de Wnb is voldaan. Dit betekent dat het college niet zomaar mag uitgaan van vrijstellingen. De Afdeling heeft de onderbouwing voor de maatregelen en de vrijstellingen uit de besluitvorming, het faunabeheerplan, de verordening en de nota van toelichting bij het Bnb bekeken. Voor zowel de provinciaal vrijgestelde soorten als de landelijk vrijgestelde soorten geldt dat onvoldoende is onderbouwd dat aan de eisen zoals genoemd in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb is voldaan. De faunabeheereenheid en het college mochten daarom in dit geval niet uitgaan van de landelijke en provinciale vrijstellingen. Inleiding 2.       Artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat er faunabeheereenheden zijn die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Een faunabeheerplan gaat over populatiebeheer, schadebestrijding en de jacht in dit werkgebied en de uitvoering van landelijke en provinciale vrijstellingen ten behoeve van daarvan. De landelijke vrijstellingen zijn opgenomen in artikel 3.1, eerste en tweede lid, van de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb) en de provinciale vrijstellingen in de verordening. Ingevolge artikel 3.12, zevende lid, van de Wnb moet een faunabeheerplan worden goedgekeurd door het college. De Faunabeheereenheid heeft het faunabeheerplan ‘Algemene Soorten 2017-2023’ vastgesteld voor het grondgebied van de provincie Noord-Holland en op 19 juni 2017 ingediend bij het college. Het college heeft het faunabeheerplan getoetst in het kader van de Wnb, de verordening en de beleidsregel Natuurbescherming Noord-Holland. Omdat het faunabeheerplan met uitzondering van de onderdelen die in het besluit onder 2 en 3 zijn genoemd volgens het college aan de eisen voldoet, heeft het college het faunabeheerplan gedeeltelijk goedgekeurd. De Faunabescherming heeft bezwaar gemaakt, omdat het faunabeheerplan volgens haar niet rechtsgeldig is. Het bestuur van de Faunabeheereenheid bestaat alleen uit jachthouders en maatschappelijke organisaties die ook jachthouder zijn, terwijl volgens de Faunabescherming uit artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb blijkt dat in een dergelijk bestuur ook maatschappelijke organisaties moeten zitten die geen jachthouder zijn. Verder is wat betreft de landelijk vrijgestelde diersoorten niet aangetoond dat de houtduif, de kauw en de zwarte kraai belangrijke schade hebben veroorzaakt. Hetzelfde geldt voor het konijn en de vos en daarbij geldt dat schade door deze diersoorten met effectieve middelen kan worden voorkomen. Ook voor de provinciaal vrijgestelde diersoorten de knobbelzwaan, de meerkoet, de spreeuw, de gaai en de ekster geldt dat niet is aangetoond dat deze in de hele provincie belangrijke schade aanrichten aan genoemde gewassen en geen andere bevredigende oplossing voorhanden is, aldus de Faunabescherming. Het college heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. De gegrondverklaring is gelegen in het feit dat de bestuurssamenstelling van de Faunabeheereenheid eerder niet voldeed aan de eisen uit artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. Dit gebrek is hersteld doordat inmiddels twee maatschappelijke organisaties deel uitmaken van het bestuur en het nieuwe bestuur het faunabeheerplan unaniem heeft bekrachtigd, reden waarom het besluit van 18 juli 2017 nader is onderbouwd maar niet is herroepen. Aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft het beroep van de Faunabescherming ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bestuurssamenstelling van de Faunabeheereenheid voldoet aan de eisen uit de Wnb en de Verordening faunabeheer Noord-Holland. Zij heeft daartoe overwogen dat de tekst van artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb en de wetsgeschiedenis zich er niet tegen verzetten dat onder de maatschappelijke organisaties ook jachthouders vallen en niet is gebleken dat de agrarische collectieven niet (mede) het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren in de regio waartoe het werkgebied van de Faunabeheereenheid behoort. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat nu de goedkeuring van het faunabeheerplan ter beoordeling ligt, gronden die zien op de rechtmatigheid van de landelijke en provinciale vrijstellingen buiten beschouwing moeten blijven. De minister en provinciale staten hebben namelijk voor de landelijke en provinciale vrijstelling al beoordeeld of is voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Volgens de rechtbank kan een besluit tot goedkeuring van een faunabeheerplan alleen betrekking hebben op de vraag of wordt voldaan aan de voorwaarden welke - buiten het toetsingskader van de landelijke en provinciale vrijstellingen - door provinciale staten aan het gebruik van die vrijstellingen zijn gesteld. Van strijd met deze door provinciale staten in de verordening opgenomen voorwaarden is niet gebleken, aldus de rechtbank. Hoger beroep 4.       De Faunabescherming betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de samenstelling van het bestuur van de Faunabeheereenheid nog altijd niet voldoet aan de vereisten uit artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb, omdat vereist is dat twee maatschappelijke organisaties in het bestuur zitten die geen jachthouders zijn en in het bestuur slechts één maatschappelijke organisatie zit die geen jachthouder is.

De samenstelling van het bestuur van de Faunabeheereenheid 6.       In geschil is of de samenstelling van het bestuur voldoet aan de wettelijke eisen zoals neergelegd in artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. 6.1.    In het bestuur van de Faunabeheereenheid zijn om te voldoen aan artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb en artikel 2.2, eerste lid van de Verordening faunabeheer Noord-Holland de volgende organisaties vertegenwoordigd: de Land- en tuinbouworganisatie Noord, de Nederlandse Jagersvereniging, de Nederlandse organisatie voor Jacht en Grondbeheer, de Wildbeheereenheden in Noord-Holland, Hollands Particulier Grondbezit, Staatsbosbeheer, Stichting Landschap Noord-Holland, Vereniging Natuurmonumenten, Stichting Goois Natuurreservaat, N.V. PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland, Waternet en de Agrarische Collectieven Noord-Holland. Deze laatste organisatie bestaat uit vereniging De Lieuw, vereniging Waterland en Dijken, gebiedscoöperatie Noord-Holland Zuid en de vereniging Hollands Noorden. De Agrarische Collectieven Noord-Holland en de terrein beherende organisaties, los van Staatsbosbeheer, zijn volgens het college organisaties, die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Verordening faunabeheer Noord-Holland nodigt een faunabeheereenheid in ieder geval de Dierenbescherming, de Faunabescherming en de Vogelbescherming uit om bij haar vergaderingen aanwezig te zijn en hen te adviseren. 6.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit de tekst van artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb dat de maatschappelijke organisaties het doel behartigen van duurzaam wildbeheer in de regio waar de faunabeheereenheid werkzaam is. In het bestuur van de faunabeheereenheid Noord-Holland zijn zulke maatschappelijke organisaties vertegenwoordigd. Anders dan de Faunabescherming stelt, kan uit de bedoeling van de wetgever, te weten een afdoende representatie van maatschappelijke organisaties die tot doel hebben om natuur en dier te beschermen, en de wetsgeschiedenis niet worden afgeleid dat de huidige samenstelling van het bestuur in strijd is met artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. Dat in de parlementaire geschiedenis van de Wnb aanwijzingen zijn te vinden die er indirect op kunnen wijzen dat maatschappelijke organisaties niet ook jachthouders mogen zijn, geeft de Afdeling geen aanleiding om terug te komen op het in haar uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2114, gegeven oordeel. De Afdeling acht de tekst van de bepalingen van de Wnb bepalend. Het betoog slaagt niet. De goedkeuring van het faunabeheerplan 7.       In geschil is wat het college moet en mag beoordelen bij de beantwoording van de vraag of het faunabeheerplan kan worden goedgekeurd. 7.1.    In de door de Faunabescherming aangehaalde uitspraak van 7 april 2021 gaat de Afdeling in op het systeem van de Wnb, provinciale vrijstellingen en het faunabeheerplan. De Afdeling ziet aanleiding om daarop voortgaand in te gaan op dat systeem, het bijbehorende toetsingskader en de landelijke vrijstellingen. De Wnb is gericht op het beschermen en ontwikkelen van de natuur en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit, op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies, en op het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, mede ter vervulling van maatschappelijke functies. Daarvoor geeft de Wnb verschillende instrumenten. Zo schept artikel 3.12, eerste lid, de bevoegdheid voor faunabeheereenheden om voor hun werkgebied een faunabeheerplan vast te stellen waarin het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht nader kunnen worden uitgewerkt. Een faunabeheerplan is ook nodig om het gebruik van een door provinciale staten verleende provinciale vrijstelling voor het doden van soorten nader uit te werken. Als een faunabeheerplan is vastgesteld, moet het, ingevolge het zevende lid van dit artikel, eerst nog door het college worden goedgekeurd voordat het kan worden uitgevoerd. 7.2.    De vrijstelling om soorten te mogen doden is een uitzondering op het in de Wnb geformuleerde uitgangspunt dat het verboden is soorten te doden. In de Wnb is voor verschillende diersoorten in dit kader een regeling getroffen, namelijk voor vogelsoorten die vallen onder de Vogelrichtlijn, diersoorten die vallen onder de Habitatrichtlijn en overige diersoorten. De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn zijn richtlijnen van het EU-recht en dienen ter bescherming van de daarin opgenomen diersoorten. 7.3.    Ingevolge artikel 3.3, tweede lid, van de Wnb, dat de implementatie is van artikel 9 van de Vogelrichtlijn, kunnen provinciale staten in de provinciale verordening voor aangewezen vogels vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in onder meer artikel 3.1. Vrijstelling mag ingevolge het vierde lid van artikel 3.3 van de Wnb alleen worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is, de vrijstelling nodig is in het kader van specifiek aangeduide belangen, waaronder voorkoming van belangrijke schade, en de vrijstelling niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de soort. Deze eisen zijn afkomstig uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 13 van de Vogelrichtlijn. 7.4.    Ingevolge artikel 3.8, tweede lid, van de Wnb, dat de implementatie is van artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, kunnen provinciale staten in de provinciale verordening voor aangewezen diersoorten vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in onder meer artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb. Vrijstelling mag ingevolge het vijfde lid van artikel 3.8 van de Wnb alleen worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is, de vrijstelling nodig is in het kader van specifiek aangeduide belangen, waaronder voorkoming van ernstige schade en er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Deze eisen zijn afkomstig uit artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Habitatrichtlijn. 7.5.    Ingevolge artikel 3.10, tweede lid, is artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, van de Wnb ook van toepassing op het verbod om soorten te doden als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb. 7.6.    In het kader van schadebestrijding mogen provinciale staten ingevolge artikel 3.15, derde lid, aanhef en onder b, van de Wnb bij verordening alleen vogels en andere diersoorten aanwijzen die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de verordening moet het gebruik van een vrijstelling gebeuren volgens een faunabeheerplan. Dit brengt met zich dat de vrijstelling van het verbod om een bepaalde diersoort te doden pas na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan daadwerkelijk effect heeft. 7.7.    Zoals overwogen in de uitspraak van 7 april 2021 moet bij de beoordeling van een faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan worden gekeken of de eisen die in de verordening aan de uitvoering van de provinciale vrijstelling zijn gesteld overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een provinciale vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Als dat het geval is, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen uit de verordening voldoen. Als de eisen die aan de uitvoering van de provinciale vrijstelling zijn gesteld in de verordening niet overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb worden gesteld, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen.

Provinciaal vrijgestelde diersoorten 9.       Ingevolge artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb wordt een ontheffing of een vrijstelling uitsluitend verleend, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, zij nodig is voor een van de onder b van de bepaling genoemde belangen en de maatregelen niet leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. 9.1.    De definitiebepaling van het begrip gunstige staat van instandhouding is opgenomen in artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb. Daarin is een gunstige staat van instandhouding gedefinieerd als een staat van instandhouding waarvoor geldt dat uit populatie dynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb is "staat van instandhouding van een soort" gedefinieerd als effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van de Habitatrichtlijn. 9.2.    Wat betreft het beoordelingskader in dit soort zaken, heeft het Hof in het arrest van 21 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:477, Commissie/Malta, het volgende overwogen. De lidstaten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt, slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en passende motivering waarin wordt verwezen naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn vermelde redenen, voorwaarden en vereisten. Dit is voorgeschreven, omdat het hier om een uitzonderingsregeling gaat die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. In het arrest van 7 maart 1996, ECLI:EU:C:1996:86, Associazione Italiana per il WWF e.a., heeft het Hof overwogen dat de afwijking van de in de Vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken. Hoewel artikel 9 van de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties (vergelijk de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020). 9.3.    Om de beoordeling van een faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan zoals bedoeld onder 7.7. te kunnen uitvoeren moet dus worden gekeken of de eisen die in de verordening aan de uitvoering van de provinciale vrijstelling zijn gesteld overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een provinciale vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. De toets aan die eisen kan worden gedaan aan de hand van de onderbouwing van de provinciale vrijstellingen die is opgenomen in de toelichting van de verordening waarin per soort is toegelicht waarom is voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. De stellingen daarover zijn onderbouwd met behulp van cijfers en verwijzingen naar bronnen uit de wetenschap en literatuur. Daarnaast kan de toets worden gedaan aan de hand van het faunabeheerplan en de toelichting daarin waarom is voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Het doel van de toets is niet dat de vrijstelling zelf wordt beoordeeld, maar of nog van de vrijstelling kan worden uitgegaan. Knobbelzwaan 10.     Over de vraag of de provinciale vrijstelling van de knobbelzwaan ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren nodig is zoals bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, punt 3, van de Wnb, heeft de Faunabescherming betoogd dat niet vaststaat of afschot in de hele provincie het hele jaar noodzakelijk is, omdat de periodes en locaties van in het faunabeheerplan omschreven schade niet zijn weergegeven en dus niet is aangetoond dat door knobbelzwanen in de hele provincie Noord-Holland gedurende het gehele jaar aan alle genoemde gewassen belangrijke schade is of dreigt te worden aangericht. Daarmee ontbreekt volgens de Faunabescherming een nauwkeurige en treffende motivering van de noodzaak van afschot. 10.1.  In de periode 2009-2013 werd er volgens de toelichting bij de verordening gemiddeld ca. € 30.000,00 aan schade uitgekeerd per jaar. Volgens het faunabeheerplan is gewasschade aanzienlijk met een bedrag tussen de € 15.000,00 en € 30.000,00 met een uitschieter in 2011 van € 45.000,00. Het grootste deel van de schade doet zich voor op blijvend grasland (87%) en op nieuw ingezaaid grasland (10%) en verder op groenten, wintergraan, mais en zomergraan. De schade blijft min of meer stabiel. 60% van de meldingen betreft belangrijke schade van groter dan of gelijk aan € 250,00. 10.2.  Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3366, heeft overwogen is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Flora- en faunawet, de voorloper van de Wnb met vergelijkbare bepaling, gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip 'belangrijke schade' en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, komt het college een zekere beoordelingsruimte toe. Niet vereist is dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan maar vrijstelling dient strikt noodzakelijk te zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering te berusten die verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten. Uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, kan niet de conclusie worden getrokken dat zich in die gebieden belangrijke schade voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe. 10.3.  In dit geval is niet aannemelijk gemaakt dat knobbelzwanen in de gehele provincie gedurende het gehele jaar belangrijke schade hebben aangericht. In het verweer in bezwaar stelt het college zich op het standpunt dat in het faunabeheerplan per soort de schadecijfers zijn opgenomen van de getaxeerde schade en getaxeerde belangrijke schade en is aangegeven waar deze schade optreedt. Dit is de Afdeling uit het faunabeheerplan echter niet gebleken. In het faunabeheerplan wordt verwezen naar figuur 7.9.2, maar deze figuur geeft de winterpopulatie van knobbelzwanen weer en heeft niets van doen met aangerichte schade. In de toelichting op de verordening waar verder naar wordt verwezen staat alleen vermeld dat knobbelzwanen enkel op Texel, de polders Haarlemmermeer en Wieringermeer en in de duinen nauwelijks tot niet voorkomen maar verder in een groot deel van Noord-Holland talrijk zijn en schade aan gewassen en dan met name grasland vrijwel provinciebreed optreedt, uitgezonderd de genoemde gebieden waar knobbelzwanen niet broeden. Ook deze informatie is naar het oordeel van de Afdeling te algemeen. In het advies van de bezwaarschriftencommissie dat het college aan het besluit van 21 maart 2018 ten grondslag heeft gelegd wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1701. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat het college niet per wildbeheereenheid behoefde te specificeren door welke ganzensoort schade is aangericht en een nadere specificering van de gewassen waaraan belangrijke schade is aangericht in dat geval evenmin behoefde te worden gegeven.

15.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van de Faunabescherming ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de Faunabescherming gegrond verklaren, het besluit van 21 maart 2018 vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar van de Faunabescherming ongegrond is verklaard ten aanzien van de knobbelzwaan, de meerkoet, de spreeuw, de gaai, de ekster, de houtduif, de zwarte kraai, de kauw, het konijn en de vos en bepalen dat het college in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar van de Faunabescherming moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Ten slotte ziet de Afdeling aanleiding om aan partijen mee te geven dat voor de resterende looptijd van het faunabeheerplan met ontheffingen gewerkt zal moeten worden. 16.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 mei 2019 in zaak nr. 18/2001, voor zover daarbij het beroep van Stichting de Faunabescherming ongegrond is verklaard; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van Stichting de Faunabescherming gegrond; IV.     vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 21 maart 2018, kenmerk 985074/1056146, voor zover daarbij het bezwaar van Stichting de Faunabescherming ongegrond is verklaard ten aanzien van de knobbelzwaan, de meerkoet, de spreeuw, de gaai, de ekster, de houtduif, de zwarte kraai, de kauw, het konijn en de vos; V.      draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar van Stichting de Faunabescherming te nemen; VI.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.766,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Stichting de Faunabescherming het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier. w.g. Wissels voorzitter w.g. Klein griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023 176-898   BIJLAGE   Wet natuurbescherming Artikel 3.1 1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen. […] Artikel 3.3 […] 2. Provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren. […] 4 Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: 1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid; 2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer; 3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren; 4°. ter bescherming van flora of fauna; 5°. voor onderzoek of onderwijs, het uitzetten of herinvoeren van soorten, of voor de daarmee samenhangende teelt, of 6°. om het vangen, het onder zich hebben of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan; c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. […] Artikel 3.5 1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen. […] Artikel 3.8 […] 2. Provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten. […] 5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: 1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats; 2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom; 3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; 4°. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of 5°. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben; c.er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. […] Artikel 3.10 1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden: a.in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;[…] 2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen: a. in het kader van de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van gebieden, daaronder begrepen het daaropvolgende gebruik van het ingerichte of ontwikkelde gebied; b. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes, of begraafplaatsen; c. ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden; d. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren; e. in het kader van bestendig beheer of onderhoud in de landbouw of bosbouw; f. in het kader van bestendig beheer of onderhoud aan vaarwegen, watergangen, waterkeringen, waterstaatswerken, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen of bermen, of in het kader van natuurbeheer; g. in het kader van bestendig beheer of onderhoud van de landschappelijke kwaliteiten van een bepaald gebied, of h. in het algemeen belang. […] Artikel 3.12 1 Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan. 2 Een faunabeheereenheid heeft de rechtsvorm van een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid of een stichting. In het bestuur van een faunabeheereenheid zijn in ieder geval de jachthouders uit het werkgebied van de faunabeheereenheid en maatschappelijke organisaties die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren in de regio waartoe het werkgebied van de faunabeheereenheid behoort, vertegenwoordigd.

201905176/1/A3. Datum uitspraak: 19 april 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 22 mei 2019 in zaak nr. 18/2001 en 18/2049 in het geding tussen: de Faunabescherming en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.

Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het faunabeheerplan ‘Algemene Soorten 2017-2023’ gedeeltelijk goedgekeurd. Bij besluit van 21 maart 2018 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2017 nader gemotiveerd en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 mei 2019 heeft de rechtbank het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de Faunabescherming hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland (hierna: Faunabeheereenheid) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 4 augustus 2021, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en [plaatsvervangend voorzitter], het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door mr. M.J.J.P. Stassen, advocaat te Tilburg, [gemachtigden], zijn verschenen. Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: minister) als derde-partij aangemerkt, aan hem schriftelijke vragen gesteld en hem uitgenodigd voor de te houden zitting van 18 maart 2022. De minister heeft op de schriftelijke vragen gereageerd. De Faunabescherming en de Faunabeheereenheid hebben gereageerd op de reactie van de minister. De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld van 18 maart 2022, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door Kloostra en [plaatsvervangend voorzitter], het college, vertegenwoordigd door Schoordijk en K. Groenevelt en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door mr. T. van der Weijde en [gemachtigde], zijn verschenen.

Samenvatting 1.       Deze zaak gaat over het goedkeuringsbesluit van het college over het faunabeheerplan ‘Algemene Soorten 2017-2023’ vastgesteld voor het grondgebied van de provincie Noord-Holland. De Faunabeheereenheid heeft het duurzaam beheer van in het wild levende dieren, de bestrijding van dieren die schade veroorzaken en de uitoefening van de jacht uitgewerkt in dit faunabeheerplan. De Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) vereist dat het college dit plan goedkeurt. Sommige dieren zijn in regelgeving vrijgesteld van het verbod om door mensen gedood te worden. Diersoorten kunnen landelijk of alleen provinciaal zijn vrijgesteld. De vraag die hier wordt beantwoord is of mocht worden uitgegaan van provinciale en landelijke vrijstellingen van diersoorten. Voor vrijstellingen en andere maatregelen tegen diersoorten staan eisen in wetgeving en regelgeving. De Wnb en de Verordening vrijstellingen soorten Noord-Holland, vastgesteld door provinciale staten van Noord-Holland op 3 oktober 2016 (hierna: de verordening) bevatten zulke eisen. Voor provinciale vrijstellingen heeft de Afdeling in de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:745, (hierna: de uitspraak van 7 april 2021) geoordeeld dat die kunnen worden uitgevoerd als aan de eisen uit de verordening of de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb is voldaan. De eisen uit de Wnb zijn er om te voorkomen dat diersoorten worden gedood terwijl andere goede oplossingen mogelijk zijn. Ook moeten vrijstellingen gaan over dieren die bijvoorbeeld belangrijke schade veroorzaken en op lange termijn in hun natuurlijke habitat kunnen blijven bestaan. Wanneer de eisen uit de verordening niet overeenkomen met de eisen uit de Wnb moet alleen worden getoetst aan de eisen uit de Wnb. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat hetzelfde geldt voor landelijke vrijstellingen vanwege de overeenkomsten tussen de manieren waarop de provinciale en landelijke vrijstellingen in de wet geregeld zijn. Ook is het belangrijk dat de vraag of aan de eisen uit de Wnb is voldaan aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Het college moet toetsen of op het eigen grondgebied en op het moment van zijn besluitvorming aan de eisen uit de Wnb is voldaan. Dit betekent dat het college niet zomaar mag uitgaan van vrijstellingen. De Afdeling heeft de onderbouwing voor de maatregelen en de vrijstellingen uit de besluitvorming, het faunabeheerplan, de verordening en de nota van toelichting bij het Bnb bekeken. Voor zowel de provinciaal vrijgestelde soorten als de landelijk vrijgestelde soorten geldt dat onvoldoende is onderbouwd dat aan de eisen zoals genoemd in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb is voldaan. De faunabeheereenheid en het college mochten daarom in dit geval niet uitgaan van de landelijke en provinciale vrijstellingen. Inleiding 2.       Artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat er faunabeheereenheden zijn die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Een faunabeheerplan gaat over populatiebeheer, schadebestrijding en de jacht in dit werkgebied en de uitvoering van landelijke en provinciale vrijstellingen ten behoeve van daarvan. De landelijke vrijstellingen zijn opgenomen in artikel 3.1, eerste en tweede lid, van de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb) en de provinciale vrijstellingen in de verordening. Ingevolge artikel 3.12, zevende lid, van de Wnb moet een faunabeheerplan worden goedgekeurd door het college. De Faunabeheereenheid heeft het faunabeheerplan ‘Algemene Soorten 2017-2023’ vastgesteld voor het grondgebied van de provincie Noord-Holland en op 19 juni 2017 ingediend bij het college. Het college heeft het faunabeheerplan getoetst in het kader van de Wnb, de verordening en de beleidsregel Natuurbescherming Noord-Holland. Omdat het faunabeheerplan met uitzondering van de onderdelen die in het besluit onder 2 en 3 zijn genoemd volgens het college aan de eisen voldoet, heeft het college het faunabeheerplan gedeeltelijk goedgekeurd. De Faunabescherming heeft bezwaar gemaakt, omdat het faunabeheerplan volgens haar niet rechtsgeldig is. Het bestuur van de Faunabeheereenheid bestaat alleen uit jachthouders en maatschappelijke organisaties die ook jachthouder zijn, terwijl volgens de Faunabescherming uit artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb blijkt dat in een dergelijk bestuur ook maatschappelijke organisaties moeten zitten die geen jachthouder zijn. Verder is wat betreft de landelijk vrijgestelde diersoorten niet aangetoond dat de houtduif, de kauw en de zwarte kraai belangrijke schade hebben veroorzaakt. Hetzelfde geldt voor het konijn en de vos en daarbij geldt dat schade door deze diersoorten met effectieve middelen kan worden voorkomen. Ook voor de provinciaal vrijgestelde diersoorten de knobbelzwaan, de meerkoet, de spreeuw, de gaai en de ekster geldt dat niet is aangetoond dat deze in de hele provincie belangrijke schade aanrichten aan genoemde gewassen en geen andere bevredigende oplossing voorhanden is, aldus de Faunabescherming. Het college heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. De gegrondverklaring is gelegen in het feit dat de bestuurssamenstelling van de Faunabeheereenheid eerder niet voldeed aan de eisen uit artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. Dit gebrek is hersteld doordat inmiddels twee maatschappelijke organisaties deel uitmaken van het bestuur en het nieuwe bestuur het faunabeheerplan unaniem heeft bekrachtigd, reden waarom het besluit van 18 juli 2017 nader is onderbouwd maar niet is herroepen. Aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft het beroep van de Faunabescherming ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bestuurssamenstelling van de Faunabeheereenheid voldoet aan de eisen uit de Wnb en de Verordening faunabeheer Noord-Holland. Zij heeft daartoe overwogen dat de tekst van artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb en de wetsgeschiedenis zich er niet tegen verzetten dat onder de maatschappelijke organisaties ook jachthouders vallen en niet is gebleken dat de agrarische collectieven niet (mede) het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren in de regio waartoe het werkgebied van de Faunabeheereenheid behoort. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat nu de goedkeuring van het faunabeheerplan ter beoordeling ligt, gronden die zien op de rechtmatigheid van de landelijke en provinciale vrijstellingen buiten beschouwing moeten blijven. De minister en provinciale staten hebben namelijk voor de landelijke en provinciale vrijstelling al beoordeeld of is voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Volgens de rechtbank kan een besluit tot goedkeuring van een faunabeheerplan alleen betrekking hebben op de vraag of wordt voldaan aan de voorwaarden welke - buiten het toetsingskader van de landelijke en provinciale vrijstellingen - door provinciale staten aan het gebruik van die vrijstellingen zijn gesteld. Van strijd met deze door provinciale staten in de verordening opgenomen voorwaarden is niet gebleken, aldus de rechtbank. Hoger beroep 4.       De Faunabescherming betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de samenstelling van het bestuur van de Faunabeheereenheid nog altijd niet voldoet aan de vereisten uit artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb, omdat vereist is dat twee maatschappelijke organisaties in het bestuur zitten die geen jachthouders zijn en in het bestuur slechts één maatschappelijke organisatie zit die geen jachthouder is.

De samenstelling van het bestuur van de Faunabeheereenheid 6.       In geschil is of de samenstelling van het bestuur voldoet aan de wettelijke eisen zoals neergelegd in artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. 6.1.    In het bestuur van de Faunabeheereenheid zijn om te voldoen aan artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb en artikel 2.2, eerste lid van de Verordening faunabeheer Noord-Holland de volgende organisaties vertegenwoordigd: de Land- en tuinbouworganisatie Noord, de Nederlandse Jagersvereniging, de Nederlandse organisatie voor Jacht en Grondbeheer, de Wildbeheereenheden in Noord-Holland, Hollands Particulier Grondbezit, Staatsbosbeheer, Stichting Landschap Noord-Holland, Vereniging Natuurmonumenten, Stichting Goois Natuurreservaat, N.V. PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland, Waternet en de Agrarische Collectieven Noord-Holland. Deze laatste organisatie bestaat uit vereniging De Lieuw, vereniging Waterland en Dijken, gebiedscoöperatie Noord-Holland Zuid en de vereniging Hollands Noorden. De Agrarische Collectieven Noord-Holland en de terrein beherende organisaties, los van Staatsbosbeheer, zijn volgens het college organisaties, die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Verordening faunabeheer Noord-Holland nodigt een faunabeheereenheid in ieder geval de Dierenbescherming, de Faunabescherming en de Vogelbescherming uit om bij haar vergaderingen aanwezig te zijn en hen te adviseren. 6.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit de tekst van artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb dat de maatschappelijke organisaties het doel behartigen van duurzaam wildbeheer in de regio waar de faunabeheereenheid werkzaam is. In het bestuur van de faunabeheereenheid Noord-Holland zijn zulke maatschappelijke organisaties vertegenwoordigd. Anders dan de Faunabescherming stelt, kan uit de bedoeling van de wetgever, te weten een afdoende representatie van maatschappelijke organisaties die tot doel hebben om natuur en dier te beschermen, en de wetsgeschiedenis niet worden afgeleid dat de huidige samenstelling van het bestuur in strijd is met artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. Dat in de parlementaire geschiedenis van de Wnb aanwijzingen zijn te vinden die er indirect op kunnen wijzen dat maatschappelijke organisaties niet ook jachthouders mogen zijn, geeft de Afdeling geen aanleiding om terug te komen op het in haar uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2114, gegeven oordeel. De Afdeling acht de tekst van de bepalingen van de Wnb bepalend. Het betoog slaagt niet. De goedkeuring van het faunabeheerplan 7.       In geschil is wat het college moet en mag beoordelen bij de beantwoording van de vraag of het faunabeheerplan kan worden goedgekeurd. 7.1.    In de door de Faunabescherming aangehaalde uitspraak van 7 april 2021 gaat de Afdeling in op het systeem van de Wnb, provinciale vrijstellingen en het faunabeheerplan. De Afdeling ziet aanleiding om daarop voortgaand in te gaan op dat systeem, het bijbehorende toetsingskader en de landelijke vrijstellingen. De Wnb is gericht op het beschermen en ontwikkelen van de natuur en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit, op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies, en op het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, mede ter vervulling van maatschappelijke functies. Daarvoor geeft de Wnb verschillende instrumenten. Zo schept artikel 3.12, eerste lid, de bevoegdheid voor faunabeheereenheden om voor hun werkgebied een faunabeheerplan vast te stellen waarin het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht nader kunnen worden uitgewerkt. Een faunabeheerplan is ook nodig om het gebruik van een door provinciale staten verleende provinciale vrijstelling voor het doden van soorten nader uit te werken. Als een faunabeheerplan is vastgesteld, moet het, ingevolge het zevende lid van dit artikel, eerst nog door het college worden goedgekeurd voordat het kan worden uitgevoerd. 7.2.    De vrijstelling om soorten te mogen doden is een uitzondering op het in de Wnb geformuleerde uitgangspunt dat het verboden is soorten te doden. In de Wnb is voor verschillende diersoorten in dit kader een regeling getroffen, namelijk voor vogelsoorten die vallen onder de Vogelrichtlijn, diersoorten die vallen onder de Habitatrichtlijn en overige diersoorten. De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn zijn richtlijnen van het EU-recht en dienen ter bescherming van de daarin opgenomen diersoorten. 7.3.    Ingevolge artikel 3.3, tweede lid, van de Wnb, dat de implementatie is van artikel 9 van de Vogelrichtlijn, kunnen provinciale staten in de provinciale verordening voor aangewezen vogels vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in onder meer artikel 3.1. Vrijstelling mag ingevolge het vierde lid van artikel 3.3 van de Wnb alleen worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is, de vrijstelling nodig is in het kader van specifiek aangeduide belangen, waaronder voorkoming van belangrijke schade, en de vrijstelling niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de soort. Deze eisen zijn afkomstig uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 13 van de Vogelrichtlijn. 7.4.    Ingevolge artikel 3.8, tweede lid, van de Wnb, dat de implementatie is van artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, kunnen provinciale staten in de provinciale verordening voor aangewezen diersoorten vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in onder meer artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb. Vrijstelling mag ingevolge het vijfde lid van artikel 3.8 van de Wnb alleen worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is, de vrijstelling nodig is in het kader van specifiek aangeduide belangen, waaronder voorkoming van ernstige schade en er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Deze eisen zijn afkomstig uit artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Habitatrichtlijn. 7.5.    Ingevolge artikel 3.10, tweede lid, is artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, van de Wnb ook van toepassing op het verbod om soorten te doden als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb. 7.6.    In het kader van schadebestrijding mogen provinciale staten ingevolge artikel 3.15, derde lid, aanhef en onder b, van de Wnb bij verordening alleen vogels en andere diersoorten aanwijzen die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de verordening moet het gebruik van een vrijstelling gebeuren volgens een faunabeheerplan. Dit brengt met zich dat de vrijstelling van het verbod om een bepaalde diersoort te doden pas na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan daadwerkelijk effect heeft. 7.7.    Zoals overwogen in de uitspraak van 7 april 2021 moet bij de beoordeling van een faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan worden gekeken of de eisen die in de verordening aan de uitvoering van de provinciale vrijstelling zijn gesteld overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een provinciale vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Als dat het geval is, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen uit de verordening voldoen. Als de eisen die aan de uitvoering van de provinciale vrijstelling zijn gesteld in de verordening niet overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb worden gesteld, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen.

Provinciaal vrijgestelde diersoorten 9.       Ingevolge artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb wordt een ontheffing of een vrijstelling uitsluitend verleend, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, zij nodig is voor een van de onder b van de bepaling genoemde belangen en de maatregelen niet leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. 9.1.    De definitiebepaling van het begrip gunstige staat van instandhouding is opgenomen in artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb. Daarin is een gunstige staat van instandhouding gedefinieerd als een staat van instandhouding waarvoor geldt dat uit populatie dynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb is "staat van instandhouding van een soort" gedefinieerd als effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van de Habitatrichtlijn. 9.2.    Wat betreft het beoordelingskader in dit soort zaken, heeft het Hof in het arrest van 21 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:477, Commissie/Malta, het volgende overwogen. De lidstaten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt, slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en passende motivering waarin wordt verwezen naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn vermelde redenen, voorwaarden en vereisten. Dit is voorgeschreven, omdat het hier om een uitzonderingsregeling gaat die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. In het arrest van 7 maart 1996, ECLI:EU:C:1996:86, Associazione Italiana per il WWF e.a., heeft het Hof overwogen dat de afwijking van de in de Vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken. Hoewel artikel 9 van de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties (vergelijk de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020). 9.3.    Om de beoordeling van een faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan zoals bedoeld onder 7.7. te kunnen uitvoeren moet dus worden gekeken of de eisen die in de verordening aan de uitvoering van de provinciale vrijstelling zijn gesteld overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een provinciale vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. De toets aan die eisen kan worden gedaan aan de hand van de onderbouwing van de provinciale vrijstellingen die is opgenomen in de toelichting van de verordening waarin per soort is toegelicht waarom is voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. De stellingen daarover zijn onderbouwd met behulp van cijfers en verwijzingen naar bronnen uit de wetenschap en literatuur. Daarnaast kan de toets worden gedaan aan de hand van het faunabeheerplan en de toelichting daarin waarom is voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Het doel van de toets is niet dat de vrijstelling zelf wordt beoordeeld, maar of nog van de vrijstelling kan worden uitgegaan. Knobbelzwaan 10.     Over de vraag of de provinciale vrijstelling van de knobbelzwaan ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren nodig is zoals bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, punt 3, van de Wnb, heeft de Faunabescherming betoogd dat niet vaststaat of afschot in de hele provincie het hele jaar noodzakelijk is, omdat de periodes en locaties van in het faunabeheerplan omschreven schade niet zijn weergegeven en dus niet is aangetoond dat door knobbelzwanen in de hele provincie Noord-Holland gedurende het gehele jaar aan alle genoemde gewassen belangrijke schade is of dreigt te worden aangericht. Daarmee ontbreekt volgens de Faunabescherming een nauwkeurige en treffende motivering van de noodzaak van afschot. 10.1.  In de periode 2009-2013 werd er volgens de toelichting bij de verordening gemiddeld ca. € 30.000,00 aan schade uitgekeerd per jaar. Volgens het faunabeheerplan is gewasschade aanzienlijk met een bedrag tussen de € 15.000,00 en € 30.000,00 met een uitschieter in 2011 van € 45.000,00. Het grootste deel van de schade doet zich voor op blijvend grasland (87%) en op nieuw ingezaaid grasland (10%) en verder op groenten, wintergraan, mais en zomergraan. De schade blijft min of meer stabiel. 60% van de meldingen betreft belangrijke schade van groter dan of gelijk aan € 250,00. 10.2.  Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3366, heeft overwogen is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Flora- en faunawet, de voorloper van de Wnb met vergelijkbare bepaling, gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip 'belangrijke schade' en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, komt het college een zekere beoordelingsruimte toe. Niet vereist is dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan maar vrijstelling dient strikt noodzakelijk te zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering te berusten die verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten. Uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, kan niet de conclusie worden getrokken dat zich in die gebieden belangrijke schade voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe. 10.3.  In dit geval is niet aannemelijk gemaakt dat knobbelzwanen in de gehele provincie gedurende het gehele jaar belangrijke schade hebben aangericht. In het verweer in bezwaar stelt het college zich op het standpunt dat in het faunabeheerplan per soort de schadecijfers zijn opgenomen van de getaxeerde schade en getaxeerde belangrijke schade en is aangegeven waar deze schade optreedt. Dit is de Afdeling uit het faunabeheerplan echter niet gebleken. In het faunabeheerplan wordt verwezen naar figuur 7.9.2, maar deze figuur geeft de winterpopulatie van knobbelzwanen weer en heeft niets van doen met aangerichte schade. In de toelichting op de verordening waar verder naar wordt verwezen staat alleen vermeld dat knobbelzwanen enkel op Texel, de polders Haarlemmermeer en Wieringermeer en in de duinen nauwelijks tot niet voorkomen maar verder in een groot deel van Noord-Holland talrijk zijn en schade aan gewassen en dan met name grasland vrijwel provinciebreed optreedt, uitgezonderd de genoemde gebieden waar knobbelzwanen niet broeden. Ook deze informatie is naar het oordeel van de Afdeling te algemeen. In het advies van de bezwaarschriftencommissie dat het college aan het besluit van 21 maart 2018 ten grondslag heeft gelegd wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1701. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat het college niet per wildbeheereenheid behoefde te specificeren door welke ganzensoort schade is aangericht en een nadere specificering van de gewassen waaraan belangrijke schade is aangericht in dat geval evenmin behoefde te worden gegeven.

15.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van de Faunabescherming ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de Faunabescherming gegrond verklaren, het besluit van 21 maart 2018 vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar van de Faunabescherming ongegrond is verklaard ten aanzien van de knobbelzwaan, de meerkoet, de spreeuw, de gaai, de ekster, de houtduif, de zwarte kraai, de kauw, het konijn en de vos en bepalen dat het college in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar van de Faunabescherming moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Ten slotte ziet de Afdeling aanleiding om aan partijen mee te geven dat voor de resterende looptijd van het faunabeheerplan met ontheffingen gewerkt zal moeten worden. 16.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 mei 2019 in zaak nr. 18/2001, voor zover daarbij het beroep van Stichting de Faunabescherming ongegrond is verklaard; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van Stichting de Faunabescherming gegrond; IV.     vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 21 maart 2018, kenmerk 985074/1056146, voor zover daarbij het bezwaar van Stichting de Faunabescherming ongegrond is verklaard ten aanzien van de knobbelzwaan, de meerkoet, de spreeuw, de gaai, de ekster, de houtduif, de zwarte kraai, de kauw, het konijn en de vos; V.      draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar van Stichting de Faunabescherming te nemen; VI.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.766,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Stichting de Faunabescherming het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier. w.g. Wissels voorzitter w.g. Klein griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023 176-898   BIJLAGE   Wet natuurbescherming Artikel 3.1 1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen. […] Artikel 3.3 […] 2. Provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren. […] 4 Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: 1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid; 2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer; 3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren; 4°. ter bescherming van flora of fauna; 5°. voor onderzoek of onderwijs, het uitzetten of herinvoeren van soorten, of voor de daarmee samenhangende teelt, of 6°. om het vangen, het onder zich hebben of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan; c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. […] Artikel 3.5 1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen. […] Artikel 3.8 […] 2. Provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten. […] 5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: 1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats; 2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom; 3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; 4°. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of 5°. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben; c.er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. […] Artikel 3.10 1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden: a.in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;[…] 2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen: a. in het kader van de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van gebieden, daaronder begrepen het daaropvolgende gebruik van het ingerichte of ontwikkelde gebied; b. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes, of begraafplaatsen; c. ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden; d. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren; e. in het kader van bestendig beheer of onderhoud in de landbouw of bosbouw; f. in het kader van bestendig beheer of onderhoud aan vaarwegen, watergangen, waterkeringen, waterstaatswerken, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen of bermen, of in het kader van natuurbeheer; g. in het kader van bestendig beheer of onderhoud van de landschappelijke kwaliteiten van een bepaald gebied, of h. in het algemeen belang. […] Artikel 3.12 1 Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan. 2 Een faunabeheereenheid heeft de rechtsvorm van een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid of een stichting. In het bestuur van een faunabeheereenheid zijn in ieder geval de jachthouders uit het werkgebied van de faunabeheereenheid en maatschappelijke organisaties die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren in de regio waartoe het werkgebied van de faunabeheereenheid behoort, vertegenwoordigd.

Daarbij is de door provinciale staten gegeven onderbouwing van de eisen voor het mogen verlenen van vrijstelling van belang en ook de eventuele nadere uitwerking daarvan in het faunabeheerplan en het goedkeuringsbesluit. Op deze manier is gewaarborgd dat de vraag of de vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven, aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen, aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Het bovenstaande geldt ook voor de eisen neergelegd in artikel 3.8, vijfde lid, en artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb. 7.8.    Vervolgens is het de vraag of wat hiervoor is overwogen over de provinciale vrijstelling ook geldt voor de landelijke vrijstelling. De uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021 betrof immers alleen een provinciale vrijstelling. 7.9.    Zoals overwogen onder 7.1 is de Wnb gericht op onder meer het beschermen en ontwikkelen van de natuur en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit en geeft de Wnb daar verschillende instrumenten voor zoals het faunabeheerplan. Een faunabeheerplan is ook nodig om het gebruik van een door de minister verleende landelijke vrijstelling voor het doden van soorten nader uit te werken. De vrijstelling om soorten te mogen doden is een uitzondering op het in de Wnb geformuleerde uitgangspunt dat het verboden is soorten te doden. Ingevolge artikel 3.15, tweede lid, van de Wnb kan de minister voor aangewezen soorten vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in onder meer artikel 3.1 en artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb. Net als bij provinciale vrijstellingen geldt, zoals de minister in hoger beroep heeft toegelicht, bij landelijke vrijstellingen dat moet zijn voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb. Ingevolge artikel 3.2 van de Rnb moet het gebruik van een landelijke vrijstelling ook plaatsvinden met inachtneming van een faunabeheerplan. Dit betekent dat de vrijstelling van het verbod om te doden pas na goedkeuring en inwerkingtreding van het faunabeheerplan ook daadwerkelijk effect heeft. 7.10.  De Afdeling is van oordeel dat wat in de uitspraak van 7 april 2021 onder 4.3 is overwogen ook geldt voor de landelijke vrijstelling. De eerste reden daarvoor is de hiervoor genoemde parallel tussen de systematiek van de wettelijke regeling voor de landelijke vrijstelling en die voor de provinciale vrijstelling zoals omschreven vanaf overweging 7.3. De tweede reden daarvoor is dat net als overwogen onder 4.4. van de uitspraak van 7 april 2021 voor de provinciale vrijstelling, ook voor de landelijke vrijstelling geldt dat afdoende gewaarborgd moet zijn dat de vraag of de landelijke vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven, aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoet, aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. De landelijke vrijstellingen zijn verleend in artikel 3.1. van de Rnb. Omdat de eisen die aan de uitvoering van de landelijke vrijstelling zijn gesteld in de Rnb niet overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een landelijke vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen. Daarbij is de door de minister gegeven onderbouwing van de eisen voor het mogen verlenen van vrijstelling van belang en ook de eventuele nadere uitwerking daarvan in het faunabeheerplan en het goedkeuringsbesluit. Op deze manier is afdoende gewaarborgd dat de vraag of de landelijke vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven, aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen, aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Het bovenstaande geldt ook voor de eisen neergelegd in artikel 3.8, vijfde lid, en artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb. Wat betekent dat voor deze zaak? 8.       In het faunabeheerplan staan de maatregelen die genomen mogen worden om de schade die door verschillende diersoorten wordt aangericht te bestrijden. Het doden van de soorten is een maatregel die wordt genoemd. Provinciale staten en de minister hebben namelijk gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in de verordening onderscheidenlijk de Rnb vrijstelling te verlenen van het verbod om te doden. In artikel 3, eerste lid, van de verordening, gelezen in samenhang met bijlage 2, staat bijvoorbeeld dat het is toegestaan om de daarin opgenomen soorten opzettelijk te doden in het belang van het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen. In artikel 3.1, eerste lid, van de Rnb staat bijvoorbeeld dat het door de minister is toegestaan om de daarin opgenomen soorten opzettelijk te doden. Met de goedkeuring van het vastgestelde faunabeheerplan kunnen de vrijstellingen worden uitgevoerd. 8.1.    De eisen uit artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb voor het verlenen van vrijstelling zijn niet opgenomen in de verordening of de Rnb als eisen die worden gesteld aan een faunabeheerplan. Gelet hierop wordt in dit geval met het toetsen aan de eisen waaraan een faunabeheerplan volgens de verordening en de Rnb moet voldoen niet ook beoordeeld of de vrijstelling voldoet aan de daaraan in de Wnb gestelde eisen. Om die reden volstaat een toetsing aan de eisen voor een faunabeheerplan zoals die in de verordening en de Rnb zijn opgenomen niet. Aan de hand van de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb zal het doden van de in het faunabeheerplan opgenomen diersoorten die provinciaal of landelijk zijn vrijgesteld ten tijde van het goedkeuringsbesluit over het faunabeheerplan beoordeeld moeten worden. 8.2.    In de reactie van de minister op de schriftelijke vragen van de Afdeling over de gevolgen van haar uitspraak van 7 april 2021 voor de beoordeling van een faunabeheerplan voor zover dat ziet op landelijk vrijgestelde diersoorten, ziet de Afdeling geen aanleiding om anders te oordelen dan onder 7.9. en 7.10. Uit de door de minister aangehaalde arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) van 14 juni 2007, ECLI:EU:C:2007:341, Commissie/Finland en 23 april 2020, ECLI:EU:C:2020:291, Commissie/Finland, volgt niet meer dan dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering en de beste relevante kennis beschikbaar moet zijn voor de autoriteiten op het moment waarop zij vergunningen - in dit geval goedkeuring aan een faunabeheereenheid om van vrijstellingen gebruik te maken - afgeven. Uit de arresten volgt niet dat het college en de bestuursrechter de vrijstellingen en de onderbouwing daarvan als gegeven moeten beschouwen. Van een situatie waarbij het college de bevoegdheid van de minister om een landelijke vrijstelling te verlenen doorkruist, is geen sprake. Het college moet voor de besluitvorming over een faunabeheerplan bezien of er nog terecht van vrijstellingen en de onderbouwing daarvan kan worden uitgegaan, zodat is gewaarborgd dat de vraag of de vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven aan de eisen van artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb voldoen aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Zoals de Faunabescherming terecht betoogt, moet het college voor goedkeuring van het faunabeheerplan zijn onderzoek niet alleen toespitsen op het eigen grondgebied, maar daarnaast toetsen aan voornoemde eisen uit de Wnb naar het moment van het goedkeuringsbesluit over het faunabeheerplan. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021 en het stelsel van en de geest van de Wnb in samenhang met het belang van de eisen uit de Vogelrichtlijn.

In dat geval had het college echter een uitvoerigere onderbouwing met een kaart met de wildbeheereenheden of delen van wildbeheereenheden die zijn gelegen in de provincie Noord-Holland met namen en de bruto oppervlakte van de wildbeheereenheden die kon worden vergeleken met een tabel met per jaar per wildbeheereenheid in de jaren 2008 tot en met 2013 door ganzen aangerichte schade die was uitgekeerd. Ook was er een kaart opgenomen waaruit blijkt dat ganzen niet slechts in één deel van de provincie maar nagenoeg in de hele provincie voorkomen en een tabel waarin voor verschillende gewassoorten is aangeduid hoeveel schade zich bij die soorten heeft voorgedaan. In dit geval ontbreekt dergelijke concrete informatie. 10.4.  Over de vraag of er geen andere bevredigende oplossing bestaat zoals bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wnb betoogt de Faunabescherming dat in het faunabeheerplan alleen in het algemeen wordt gesteld dat ‘preventieve middelen worden ingezet volgens de Handreiking faunabeheer en de module Zwanen van de Faunaschade Preventie Kit’ maar op geen enkele manier wordt vermeld hoe en waar welke middelen daadwerkelijk zijn ingezet en wat het resultaat is van de inzet van deze middelen in de praktijk. Volgens de Faunabescherming is verder onduidelijk waarom alternatieven voor afschot volgens het faunabeheerplan onvoldoende werken. Als voorbeeld geeft de Faunabescherming het veld inlopen of inrijden eventueel in gezelschap van een hond en/of het afschieten van een alarmpistool. 10.5.  Anders dan de Faunabescherming betoogt is in het faunabeheerplan wel vermeld welke middelen zijn ingezet. Preventieve middelen worden ingezet volgens de Handreiking faunabeheer en volgens de module Zwanen van de Faunaschade Preventie Kit. Als voorbeelden voor de uitvoering van beheer worden verjagen/verstoren, legselreductie en afschot gegeven. Verstoring gebeurt volgens het faunabeheerplan met visuele en akoestische preventieve middelen uit die module zoals vogelverschrikkers, vlaggen, linten, ballonnen, vliegers, afweerpistolen en knalapparaten. Naar het oordeel van de Afdeling is echter onvoldoende onderbouwd dat geen andere bevredigende oplossing bestaat dan afschot. Om te onderbouwen dat deze preventieve maatregelen niet voldoende zijn en er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan doden wordt verwezen naar de toelichting op de verordening. Knobbelzwanen leven tijdens het broeden in paren en zijn zeer territoriaal. Enkel verjagen volstaat daarom volgens de toelichting niet, omdat de vogels na verjaging terug zullen keren naar hun territorium. De Faunabescherming heeft hiertegen ingebracht dat geen gewenning optreedt, omdat knobbelzwanen na verloop van tijd percelen gaan mijden waar ze regelmatig actief worden verjaagd omdat het opvliegen deze vogels veel energie kost. Hier heeft het college niets tegen ingebracht. Anders dan het college verder betoogt wordt in Hoofdstuk 6 van het faunabeheerplan niet per diersoort aangegeven of de preventieve maatregelen al dan niet effectief zijn. Hoofdstuk 6 over de effectiviteit van preventieve maatregelen (het weren en verjagen), het inrichten van het leefgebied en verjaging met ondersteunend afschot betreft voornamelijk onderzoek naar de maatregelen bij ganzen. Vermeld wordt dat de effectiviteit voor de diersoorten in het faunabeheerplan slechts gedeeltelijk is aangetoond. Alleen voor enkele preventieve maatregelen als nestbehandeling en vuurpijlen in combinatie met vlaggen en vogelverschrikkers is informatie opgenomen die specifiek ziet op de effectiviteit van preventieve maatregelen bij knobbelzwanen. Meerkoet 11.     Over de vraag of de provinciale vrijstelling van de meerkoet ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren nodig is zoals bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, punt 3, van de Wnb, heeft de Faunabescherming betoogd dat in het faunabeheerplan wordt vermeld dat de schade jaarlijks slechts schommelt tussen € 1.000,00 en € 7.500,00 en dat het gaat om jaarlijks een enkele melding. Volgens de Faunabescherming is niet gebleken over welke locaties het ging, in welke periode van het jaar deze getaxeerde schades zijn opgetreden, welke schades uiteindelijk zijn uitgekeerd en is niets bekend over oppervlaktes van de betreffende percelen. 11.1.  De Afdeling is van oordeel dat ook voor meerkoeten niet aannemelijk is gemaakt dat deze vogelsoort in de gehele provincie gedurende het gehele jaar belangrijke schade aanricht. In het verweer in bezwaar stelt het college zich op het standpunt dat in het faunabeheerplan per soort de schadecijfers zijn opgenomen van de getaxeerde en getaxeerde belangrijke schade en is beschreven waar deze schade optreedt. Net als bij de knobbelzwaan is dit de Afdeling uit het faunabeheerplan echter niet gebleken. In het faunabeheerplan zijn alleen in het algemeen de jaarlijkse aangerichte schade en de soorten gewassen vermeld. In de toelichting op de verordening is dit niet geconcretiseerd, maar staat wel dat de schade beperkt is, hetgeen ook blijkt uit de in het faunabeheerplan opgenomen cijfers. 11.2.  Over de vraag of er geen andere bevredigende oplossing bestaat zoals bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wnb betoogt de Faunabescherming dat niet is aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossing voorhanden is. Ook in het geval van de meerkoet wordt in het algemeen toegelicht dat 'preventieve middelen worden ingezet volgens de Handreiking Faunabeheer’, maar op geen enkele manier wordt vermeld hoe en waar welke middelen daadwerkelijk zijn ingezet en wat het resultaat is van de inzet van deze middelen in de praktijk. Ook in dit geval wordt in het algemeen gesteld dat visuele en akoestische middelen maar gedurende een korte periode werken. Vervolgens wordt gesteld dat de effectiviteit wordt verhoogd door middelen af te wisselen, maar zonder enige onderbouwing wordt gesteld dat verjaging met ondersteunend afschot noodzakelijk is. Er kunnen ook actieve verjagende middelen worden ingezet, zoals het veld in lopen eventueel in gezelschap van een hond of het afschieten van een alarmpistool en het plaatsen van een laag raster tussen het water en het perceel, aldus de Faunabescherming. 11.3.  Verstoring gebeurt volgens het faunabeheerplan met visuele en akoestische preventieve middelen zoals vogelverschrikkers, vlaggen, linten, ballonnen, vliegers, afweerpistolen en knalapparaten. Naar het oordeel van de Afdeling is echter ook voor de meerkoet onvoldoende onderbouwd dat geen andere bevredigende oplossing bestaat dan afschot. Om te onderbouwen dat deze preventieve maatregelen niet voldoende zijn en er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan doden wordt verwezen naar de toelichting op de verordening. In de toelichting staat zonder onderbouwing dat alleen verjagen onvoldoende is omdat gewenning optreedt en de terugkeertijd kort is. Zoals eerder overwogen is, anders dan het college betoogt, in hoofdstuk 6 van het faunabeheerplan niet per diersoort beschreven of de preventieve maatregelen al dan niet effectief zijn. Hoofdstuk 6 betreft voornamelijk onderzoek naar de maatregelen bij ganzen. Vermeld wordt dat de effectiviteit voor de diersoorten in het faunabeheerplan slechts gedeeltelijk is aangetoond. Voor geen enkele preventieve maatregel is informatie opgenomen die specifiek ziet op de effectiviteit bij meerkoeten. 11.4.  Voor de vraag of de maatregelen uit het faunabeheerplan leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de meerkoet verwijst de Faunabescherming naar de langjarige trends die door Sovon worden bijgehouden, waaruit een daling van 31% blijkt. 11.5.  Volgens het faunabeheerplan is de broedvogelpopulatie zowel landelijk als in Noord-Holland de afgelopen 10 jaar afgenomen. Dit beeld wordt bevestigd door de toelichting bij de verordening. De landelijke staat van instandhouding van de meerkoet als broedvogel is gunstig. De landelijke staat van instandhouding van de meerkoet als niet-broedvogel is matig ongunstig. Per jaar worden tussen de 50 en ruim 600 meerkoeten afgeschoten.

Op uitnodiging van het bestuur van de faunabeheereenheid kunnen vertegenwoordigers van andere dan de in de tweede volzin bedoelde maatschappelijke organisaties en wetenschappers op het gebied van faunabeheer deelnemen aan de vergaderingen van het bestuur en het bestuur adviseren. 3 Faunabeheereenheden stellen een of meer faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Ten aanzien van door Onze Minister vanwege de omvang van hun leefgebieden aangewezen diersoorten stellen de faunabeheereenheden, in wier werkgebied het leefgebied is gelegen, gezamenlijk een faunabeheerplan vast. 4 Onderdeel van het faunabeheerplan zijn passende en doeltreffende maatregelen ter voorkoming en bestrijding van schade aangericht door in het wild levende dieren. 5 Ten behoeve van een planmatige en doelmatige aanpak van het faunabeheer wordt het faunabeheerplan onderbouwd door trendtellingen van de populaties van in het wild levende dieren in het gebied waarop het faunabeheerplan van toepassing is. 6 Alvorens een faunabeheerplan vast te stellen, hoort de faunabeheereenheid de binnen haar werkgebied werkzame wildbeheereenheden over de inhoud van het plan. 7 Het faunabeheerplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waarin de faunabeheereenheid werkzaam is. Ingeval een gezamenlijk faunabeheerplan is vastgesteld door faunabeheereenheden in verschillende provincies, geschiedt de goedkeuring door gedeputeerde staten van de provincie waarin het leefgebied van de soort grotendeels is gelegen, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin het leefgebied mede is gelegen. Een goedgekeurd faunabeheerplan wordt openbaar gemaakt door de betreffende faunabeheereenheid. […] Artikel 3.15 1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, en dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, worden aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en die in het gehele land schade veroorzaken. 2. In zoverre in afwijking van de artikelen 3.3, tweede lid, 3.8, tweede lid, en 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, kan Onze Minister een vrijstelling van verboden als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.2, tweede lid, 3.5, 3.6, tweede lid, en 3.10, eerste lid, verlenen voor de bestrijding door grondgebruikers van schadeveroorzakende vogels en dieren als bedoeld in het eerste lid. […] Besluit natuurbescherming Artikel 1.2 Als minister als bedoeld in artikel 1.3, vijfde lid, aanhef, van de wet wordt aangewezen Onze Minister. Regeling natuurbescherming Artikel 3.1 1 Van de verboden, bedoeld in artikel 3.1 van de wet, wordt vrijstelling verleend aan grondgebruikers voor de bestrijding van Canadese ganzen, houtduiven, kauwen en zwarte kraaien. 2 Van de verboden, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onderdelen a en b, van de wet, wordt vrijstelling verleend aan grondgebruikers voor de bestrijding van konijnen en vossen. […] Verordening vrijstellingen soorten Noord-Holland Artikel 3 Directe schadebestrijding 1. Van het verbod van artikel 3.1, eerste lid, en artikel 3.10, eerste lid, onderdeel a, van de wet is vrijgesteld het door de grondgebruiker op de bij hem in gebruik zijnde gronden, dan wel in of aan door hem gebruikte opstallen, ter voorkoming van in het lopende of daarop volgende jaar dreigende schade op deze gronden, in of aan deze opstallen, opzettelijk doden van de in bijlage 2 aangewezen soorten ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen als bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, onderdeel b, onder 3°, van de wet. […] Artikel 5 Melding en rapportage […] 4. Uitvoering van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde handelingen vindt plaats overeenkomstig het daartoe door Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland vastgestelde, door Gedeputeerde Staten conform artikel 3.12, zevende lid, van de wet goedgekeurd faunabeheerplan. Verordening faunabeheer Noord-Holland Artikel 2.2 Bestuurssamenstelling 1. In het bestuur van een faunabeheereenheid zit ten minste een vertegenwoordiger vanuit ieder van de volgende collectieven van jachthouders of jachtaktehouders werkzaam binnen het werkgebied van de betreffende faunabeheereenheid: a. agrariërs; b. particuliere grondeigenaren; c. terreinbeherende organisaties; d. verenigingen van jagers. 2. Een faunabeheereenheid nodigt in ieder geval de volgende organisaties uit bij haar vergaderingen aanwezig te zijn en hen te adviseren: a. Dierenbescherming; b. Faunabescherming; c. Vogelbescherming.

Daarbij is de door provinciale staten gegeven onderbouwing van de eisen voor het mogen verlenen van vrijstelling van belang en ook de eventuele nadere uitwerking daarvan in het faunabeheerplan en het goedkeuringsbesluit. Op deze manier is gewaarborgd dat de vraag of de vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven, aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen, aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Het bovenstaande geldt ook voor de eisen neergelegd in artikel 3.8, vijfde lid, en artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb. 7.8.    Vervolgens is het de vraag of wat hiervoor is overwogen over de provinciale vrijstelling ook geldt voor de landelijke vrijstelling. De uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021 betrof immers alleen een provinciale vrijstelling. 7.9.    Zoals overwogen onder 7.1 is de Wnb gericht op onder meer het beschermen en ontwikkelen van de natuur en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit en geeft de Wnb daar verschillende instrumenten voor zoals het faunabeheerplan. Een faunabeheerplan is ook nodig om het gebruik van een door de minister verleende landelijke vrijstelling voor het doden van soorten nader uit te werken. De vrijstelling om soorten te mogen doden is een uitzondering op het in de Wnb geformuleerde uitgangspunt dat het verboden is soorten te doden. Ingevolge artikel 3.15, tweede lid, van de Wnb kan de minister voor aangewezen soorten vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in onder meer artikel 3.1 en artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb. Net als bij provinciale vrijstellingen geldt, zoals de minister in hoger beroep heeft toegelicht, bij landelijke vrijstellingen dat moet zijn voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb. Ingevolge artikel 3.2 van de Rnb moet het gebruik van een landelijke vrijstelling ook plaatsvinden met inachtneming van een faunabeheerplan. Dit betekent dat de vrijstelling van het verbod om te doden pas na goedkeuring en inwerkingtreding van het faunabeheerplan ook daadwerkelijk effect heeft. 7.10.  De Afdeling is van oordeel dat wat in de uitspraak van 7 april 2021 onder 4.3 is overwogen ook geldt voor de landelijke vrijstelling. De eerste reden daarvoor is de hiervoor genoemde parallel tussen de systematiek van de wettelijke regeling voor de landelijke vrijstelling en die voor de provinciale vrijstelling zoals omschreven vanaf overweging 7.3. De tweede reden daarvoor is dat net als overwogen onder 4.4. van de uitspraak van 7 april 2021 voor de provinciale vrijstelling, ook voor de landelijke vrijstelling geldt dat afdoende gewaarborgd moet zijn dat de vraag of de landelijke vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven, aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoet, aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. De landelijke vrijstellingen zijn verleend in artikel 3.1. van de Rnb. Omdat de eisen die aan de uitvoering van de landelijke vrijstelling zijn gesteld in de Rnb niet overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een landelijke vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen. Daarbij is de door de minister gegeven onderbouwing van de eisen voor het mogen verlenen van vrijstelling van belang en ook de eventuele nadere uitwerking daarvan in het faunabeheerplan en het goedkeuringsbesluit. Op deze manier is afdoende gewaarborgd dat de vraag of de landelijke vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven, aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voldoen, aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Het bovenstaande geldt ook voor de eisen neergelegd in artikel 3.8, vijfde lid, en artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb. Wat betekent dat voor deze zaak? 8.       In het faunabeheerplan staan de maatregelen die genomen mogen worden om de schade die door verschillende diersoorten wordt aangericht te bestrijden. Het doden van de soorten is een maatregel die wordt genoemd. Provinciale staten en de minister hebben namelijk gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in de verordening onderscheidenlijk de Rnb vrijstelling te verlenen van het verbod om te doden. In artikel 3, eerste lid, van de verordening, gelezen in samenhang met bijlage 2, staat bijvoorbeeld dat het is toegestaan om de daarin opgenomen soorten opzettelijk te doden in het belang van het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen. In artikel 3.1, eerste lid, van de Rnb staat bijvoorbeeld dat het door de minister is toegestaan om de daarin opgenomen soorten opzettelijk te doden. Met de goedkeuring van het vastgestelde faunabeheerplan kunnen de vrijstellingen worden uitgevoerd. 8.1.    De eisen uit artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb voor het verlenen van vrijstelling zijn niet opgenomen in de verordening of de Rnb als eisen die worden gesteld aan een faunabeheerplan. Gelet hierop wordt in dit geval met het toetsen aan de eisen waaraan een faunabeheerplan volgens de verordening en de Rnb moet voldoen niet ook beoordeeld of de vrijstelling voldoet aan de daaraan in de Wnb gestelde eisen. Om die reden volstaat een toetsing aan de eisen voor een faunabeheerplan zoals die in de verordening en de Rnb zijn opgenomen niet. Aan de hand van de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb zal het doden van de in het faunabeheerplan opgenomen diersoorten die provinciaal of landelijk zijn vrijgesteld ten tijde van het goedkeuringsbesluit over het faunabeheerplan beoordeeld moeten worden. 8.2.    In de reactie van de minister op de schriftelijke vragen van de Afdeling over de gevolgen van haar uitspraak van 7 april 2021 voor de beoordeling van een faunabeheerplan voor zover dat ziet op landelijk vrijgestelde diersoorten, ziet de Afdeling geen aanleiding om anders te oordelen dan onder 7.9. en 7.10. Uit de door de minister aangehaalde arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) van 14 juni 2007, ECLI:EU:C:2007:341, Commissie/Finland en 23 april 2020, ECLI:EU:C:2020:291, Commissie/Finland, volgt niet meer dan dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering en de beste relevante kennis beschikbaar moet zijn voor de autoriteiten op het moment waarop zij vergunningen - in dit geval goedkeuring aan een faunabeheereenheid om van vrijstellingen gebruik te maken - afgeven. Uit de arresten volgt niet dat het college en de bestuursrechter de vrijstellingen en de onderbouwing daarvan als gegeven moeten beschouwen. Van een situatie waarbij het college de bevoegdheid van de minister om een landelijke vrijstelling te verlenen doorkruist, is geen sprake. Het college moet voor de besluitvorming over een faunabeheerplan bezien of er nog terecht van vrijstellingen en de onderbouwing daarvan kan worden uitgegaan, zodat is gewaarborgd dat de vraag of de vrijstelling van het verbod om te doden en de wijze waarop daar uitvoering aan wordt gegeven aan de eisen van artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb voldoen aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Zoals de Faunabescherming terecht betoogt, moet het college voor goedkeuring van het faunabeheerplan zijn onderzoek niet alleen toespitsen op het eigen grondgebied, maar daarnaast toetsen aan voornoemde eisen uit de Wnb naar het moment van het goedkeuringsbesluit over het faunabeheerplan. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021 en het stelsel van en de geest van de Wnb in samenhang met het belang van de eisen uit de Vogelrichtlijn.

In dat geval had het college echter een uitvoerigere onderbouwing met een kaart met de wildbeheereenheden of delen van wildbeheereenheden die zijn gelegen in de provincie Noord-Holland met namen en de bruto oppervlakte van de wildbeheereenheden die kon worden vergeleken met een tabel met per jaar per wildbeheereenheid in de jaren 2008 tot en met 2013 door ganzen aangerichte schade die was uitgekeerd. Ook was er een kaart opgenomen waaruit blijkt dat ganzen niet slechts in één deel van de provincie maar nagenoeg in de hele provincie voorkomen en een tabel waarin voor verschillende gewassoorten is aangeduid hoeveel schade zich bij die soorten heeft voorgedaan. In dit geval ontbreekt dergelijke concrete informatie. 10.4.  Over de vraag of er geen andere bevredigende oplossing bestaat zoals bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wnb betoogt de Faunabescherming dat in het faunabeheerplan alleen in het algemeen wordt gesteld dat ‘preventieve middelen worden ingezet volgens de Handreiking faunabeheer en de module Zwanen van de Faunaschade Preventie Kit’ maar op geen enkele manier wordt vermeld hoe en waar welke middelen daadwerkelijk zijn ingezet en wat het resultaat is van de inzet van deze middelen in de praktijk. Volgens de Faunabescherming is verder onduidelijk waarom alternatieven voor afschot volgens het faunabeheerplan onvoldoende werken. Als voorbeeld geeft de Faunabescherming het veld inlopen of inrijden eventueel in gezelschap van een hond en/of het afschieten van een alarmpistool. 10.5.  Anders dan de Faunabescherming betoogt is in het faunabeheerplan wel vermeld welke middelen zijn ingezet. Preventieve middelen worden ingezet volgens de Handreiking faunabeheer en volgens de module Zwanen van de Faunaschade Preventie Kit. Als voorbeelden voor de uitvoering van beheer worden verjagen/verstoren, legselreductie en afschot gegeven. Verstoring gebeurt volgens het faunabeheerplan met visuele en akoestische preventieve middelen uit die module zoals vogelverschrikkers, vlaggen, linten, ballonnen, vliegers, afweerpistolen en knalapparaten. Naar het oordeel van de Afdeling is echter onvoldoende onderbouwd dat geen andere bevredigende oplossing bestaat dan afschot. Om te onderbouwen dat deze preventieve maatregelen niet voldoende zijn en er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan doden wordt verwezen naar de toelichting op de verordening. Knobbelzwanen leven tijdens het broeden in paren en zijn zeer territoriaal. Enkel verjagen volstaat daarom volgens de toelichting niet, omdat de vogels na verjaging terug zullen keren naar hun territorium. De Faunabescherming heeft hiertegen ingebracht dat geen gewenning optreedt, omdat knobbelzwanen na verloop van tijd percelen gaan mijden waar ze regelmatig actief worden verjaagd omdat het opvliegen deze vogels veel energie kost. Hier heeft het college niets tegen ingebracht. Anders dan het college verder betoogt wordt in Hoofdstuk 6 van het faunabeheerplan niet per diersoort aangegeven of de preventieve maatregelen al dan niet effectief zijn. Hoofdstuk 6 over de effectiviteit van preventieve maatregelen (het weren en verjagen), het inrichten van het leefgebied en verjaging met ondersteunend afschot betreft voornamelijk onderzoek naar de maatregelen bij ganzen. Vermeld wordt dat de effectiviteit voor de diersoorten in het faunabeheerplan slechts gedeeltelijk is aangetoond. Alleen voor enkele preventieve maatregelen als nestbehandeling en vuurpijlen in combinatie met vlaggen en vogelverschrikkers is informatie opgenomen die specifiek ziet op de effectiviteit van preventieve maatregelen bij knobbelzwanen. Meerkoet 11.     Over de vraag of de provinciale vrijstelling van de meerkoet ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren nodig is zoals bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, punt 3, van de Wnb, heeft de Faunabescherming betoogd dat in het faunabeheerplan wordt vermeld dat de schade jaarlijks slechts schommelt tussen € 1.000,00 en € 7.500,00 en dat het gaat om jaarlijks een enkele melding. Volgens de Faunabescherming is niet gebleken over welke locaties het ging, in welke periode van het jaar deze getaxeerde schades zijn opgetreden, welke schades uiteindelijk zijn uitgekeerd en is niets bekend over oppervlaktes van de betreffende percelen. 11.1.  De Afdeling is van oordeel dat ook voor meerkoeten niet aannemelijk is gemaakt dat deze vogelsoort in de gehele provincie gedurende het gehele jaar belangrijke schade aanricht. In het verweer in bezwaar stelt het college zich op het standpunt dat in het faunabeheerplan per soort de schadecijfers zijn opgenomen van de getaxeerde en getaxeerde belangrijke schade en is beschreven waar deze schade optreedt. Net als bij de knobbelzwaan is dit de Afdeling uit het faunabeheerplan echter niet gebleken. In het faunabeheerplan zijn alleen in het algemeen de jaarlijkse aangerichte schade en de soorten gewassen vermeld. In de toelichting op de verordening is dit niet geconcretiseerd, maar staat wel dat de schade beperkt is, hetgeen ook blijkt uit de in het faunabeheerplan opgenomen cijfers. 11.2.  Over de vraag of er geen andere bevredigende oplossing bestaat zoals bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wnb betoogt de Faunabescherming dat niet is aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossing voorhanden is. Ook in het geval van de meerkoet wordt in het algemeen toegelicht dat 'preventieve middelen worden ingezet volgens de Handreiking Faunabeheer’, maar op geen enkele manier wordt vermeld hoe en waar welke middelen daadwerkelijk zijn ingezet en wat het resultaat is van de inzet van deze middelen in de praktijk. Ook in dit geval wordt in het algemeen gesteld dat visuele en akoestische middelen maar gedurende een korte periode werken. Vervolgens wordt gesteld dat de effectiviteit wordt verhoogd door middelen af te wisselen, maar zonder enige onderbouwing wordt gesteld dat verjaging met ondersteunend afschot noodzakelijk is. Er kunnen ook actieve verjagende middelen worden ingezet, zoals het veld in lopen eventueel in gezelschap van een hond of het afschieten van een alarmpistool en het plaatsen van een laag raster tussen het water en het perceel, aldus de Faunabescherming. 11.3.  Verstoring gebeurt volgens het faunabeheerplan met visuele en akoestische preventieve middelen zoals vogelverschrikkers, vlaggen, linten, ballonnen, vliegers, afweerpistolen en knalapparaten. Naar het oordeel van de Afdeling is echter ook voor de meerkoet onvoldoende onderbouwd dat geen andere bevredigende oplossing bestaat dan afschot. Om te onderbouwen dat deze preventieve maatregelen niet voldoende zijn en er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan doden wordt verwezen naar de toelichting op de verordening. In de toelichting staat zonder onderbouwing dat alleen verjagen onvoldoende is omdat gewenning optreedt en de terugkeertijd kort is. Zoals eerder overwogen is, anders dan het college betoogt, in hoofdstuk 6 van het faunabeheerplan niet per diersoort beschreven of de preventieve maatregelen al dan niet effectief zijn. Hoofdstuk 6 betreft voornamelijk onderzoek naar de maatregelen bij ganzen. Vermeld wordt dat de effectiviteit voor de diersoorten in het faunabeheerplan slechts gedeeltelijk is aangetoond. Voor geen enkele preventieve maatregel is informatie opgenomen die specifiek ziet op de effectiviteit bij meerkoeten. 11.4.  Voor de vraag of de maatregelen uit het faunabeheerplan leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de meerkoet verwijst de Faunabescherming naar de langjarige trends die door Sovon worden bijgehouden, waaruit een daling van 31% blijkt. 11.5.  Volgens het faunabeheerplan is de broedvogelpopulatie zowel landelijk als in Noord-Holland de afgelopen 10 jaar afgenomen. Dit beeld wordt bevestigd door de toelichting bij de verordening. De landelijke staat van instandhouding van de meerkoet als broedvogel is gunstig. De landelijke staat van instandhouding van de meerkoet als niet-broedvogel is matig ongunstig. Per jaar worden tussen de 50 en ruim 600 meerkoeten afgeschoten.

Op uitnodiging van het bestuur van de faunabeheereenheid kunnen vertegenwoordigers van andere dan de in de tweede volzin bedoelde maatschappelijke organisaties en wetenschappers op het gebied van faunabeheer deelnemen aan de vergaderingen van het bestuur en het bestuur adviseren. 3 Faunabeheereenheden stellen een of meer faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Ten aanzien van door Onze Minister vanwege de omvang van hun leefgebieden aangewezen diersoorten stellen de faunabeheereenheden, in wier werkgebied het leefgebied is gelegen, gezamenlijk een faunabeheerplan vast. 4 Onderdeel van het faunabeheerplan zijn passende en doeltreffende maatregelen ter voorkoming en bestrijding van schade aangericht door in het wild levende dieren. 5 Ten behoeve van een planmatige en doelmatige aanpak van het faunabeheer wordt het faunabeheerplan onderbouwd door trendtellingen van de populaties van in het wild levende dieren in het gebied waarop het faunabeheerplan van toepassing is. 6 Alvorens een faunabeheerplan vast te stellen, hoort de faunabeheereenheid de binnen haar werkgebied werkzame wildbeheereenheden over de inhoud van het plan. 7 Het faunabeheerplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waarin de faunabeheereenheid werkzaam is. Ingeval een gezamenlijk faunabeheerplan is vastgesteld door faunabeheereenheden in verschillende provincies, geschiedt de goedkeuring door gedeputeerde staten van de provincie waarin het leefgebied van de soort grotendeels is gelegen, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin het leefgebied mede is gelegen. Een goedgekeurd faunabeheerplan wordt openbaar gemaakt door de betreffende faunabeheereenheid. […] Artikel 3.15 1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, en dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, worden aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en die in het gehele land schade veroorzaken. 2. In zoverre in afwijking van de artikelen 3.3, tweede lid, 3.8, tweede lid, en 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, kan Onze Minister een vrijstelling van verboden als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.2, tweede lid, 3.5, 3.6, tweede lid, en 3.10, eerste lid, verlenen voor de bestrijding door grondgebruikers van schadeveroorzakende vogels en dieren als bedoeld in het eerste lid. […] Besluit natuurbescherming Artikel 1.2 Als minister als bedoeld in artikel 1.3, vijfde lid, aanhef, van de wet wordt aangewezen Onze Minister. Regeling natuurbescherming Artikel 3.1 1 Van de verboden, bedoeld in artikel 3.1 van de wet, wordt vrijstelling verleend aan grondgebruikers voor de bestrijding van Canadese ganzen, houtduiven, kauwen en zwarte kraaien. 2 Van de verboden, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onderdelen a en b, van de wet, wordt vrijstelling verleend aan grondgebruikers voor de bestrijding van konijnen en vossen. […] Verordening vrijstellingen soorten Noord-Holland Artikel 3 Directe schadebestrijding 1. Van het verbod van artikel 3.1, eerste lid, en artikel 3.10, eerste lid, onderdeel a, van de wet is vrijgesteld het door de grondgebruiker op de bij hem in gebruik zijnde gronden, dan wel in of aan door hem gebruikte opstallen, ter voorkoming van in het lopende of daarop volgende jaar dreigende schade op deze gronden, in of aan deze opstallen, opzettelijk doden van de in bijlage 2 aangewezen soorten ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen als bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, onderdeel b, onder 3°, van de wet. […] Artikel 5 Melding en rapportage […] 4. Uitvoering van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde handelingen vindt plaats overeenkomstig het daartoe door Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland vastgestelde, door Gedeputeerde Staten conform artikel 3.12, zevende lid, van de wet goedgekeurd faunabeheerplan. Verordening faunabeheer Noord-Holland Artikel 2.2 Bestuurssamenstelling 1. In het bestuur van een faunabeheereenheid zit ten minste een vertegenwoordiger vanuit ieder van de volgende collectieven van jachthouders of jachtaktehouders werkzaam binnen het werkgebied van de betreffende faunabeheereenheid: a. agrariërs; b. particuliere grondeigenaren; c. terreinbeherende organisaties; d. verenigingen van jagers. 2. Een faunabeheereenheid nodigt in ieder geval de volgende organisaties uit bij haar vergaderingen aanwezig te zijn en hen te adviseren: a. Dierenbescherming; b. Faunabescherming; c. Vogelbescherming.

Op de totale populatiegrootte is dit aantal afgeschoten dieren gering (maximaal ca. 1% van de winterpopulatie) en dit zal volgens het faunabeheerplan geen effect hebben op de populatiegrootte en daarmee op de staat van instandhouding. De jaarlijkse overlevingskans van adulten is 70,1 % (mortaliteit van 29,9%) en van eerstejaars 38.0% (mortaliteit van 62,0%). 11.6.  Naar het oordeel van de Afdeling wordt met deze benadering onvoldoende onderbouwd dat het afschieten van meerkoeten niet zal leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de meerkoet. Uit de informatie van het faunabeheerplan blijkt dat de winterpopulatie tussen 2005 en 2015 stabiel is en de landelijke staat van instandhouding van de meerkoet als broedvogel gunstig, maar ook blijkt dat de broedvogelpopulatie zowel landelijk als in Noord-Holland in die periode is afgenomen met percentages variërend onder de 5%, het aantal meerkoeten daalt en de landelijke staat van instandhouding van de meerkoet als niet-broedvogel matig ongunstig is. De negatieve trend wordt bevestigd door de door de Faunabescherming aangehaalde provinciale indexen broedvogels over de periode 1990-2016 van Sovon Vogelonderzoek Nederland die een matige afname bij de meerkoet laten zien. De Afdeling heeft in haar rechtspraak het mortaliteitscriterium toepasbaar geacht voor de vraag in het soortenbeschermingsrecht of voldaan is aan de voorwaarde dat de ontheffing niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de soort (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 april 2021). Dat betekent dat niet van een verslechtering in die zin kan worden gesproken als een maatregel leidt tot minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie van de soort. Uit het faunabeheerplan blijkt niet dat de faunabeheereenheid van dit criterium is uitgegaan. Bovendien blijkt uit de informatie van het faunabeheerplan niet dat aan het criterium is voldaan. Het percentage aan afgeschoten meerkoeten ten opzichte van de totale winterpopulatie bedraagt volgens het faunabeheerplan 1%. Het faunabeheerplan kijkt in dit kader echter naar de vraag welk percentage het aantal afgeschoten meerkoeten bedraagt op de winterpopulatie. Zoals overwogen in de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021 heeft de 1%-mortaliteitsnorm betrekking op 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie van de soort en niet op 1% van de winterpopulatie of totale jaarlijks aanwezige populatie. De spreeuw, gaai en ekster 12.     Voor de vraag of de maatregelen uit het faunabeheerplan leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de spreeuw verwijst de Faunabescherming naar de langjarige trends die door Sovon worden bijgehouden, waaruit een landelijke daling van 53% en een daling in Noord-Holland van 84% blijken. 12.1.  Volgens het faunabeheerplan is de broedpopulatie spreeuwen in Nederland in de periode 1984-2014 achteruitgegaan. De laatste tien jaar neemt de populatie minder sterk af, maar er is nog steeds een daling. In Noord-Holland is de populatie broedparen in de periode 2005-2009 circa 40.000 tot 60.000 en over de periode 2010-2015 min of meer stabiel. Het aantal broedparen bedraagt dan circa 35.000. Dit levert een populatie op na het broedseizoen, inclusief jongen, van circa 140.000 individuen. In herfst en winter worden de broedvogels deels vervangen door trekvogels uit Noordoost-Europa. De aantallen hiervan variëren enorm maar tonen een licht dalende trend over de laatste 10 jaar voor de populatie in Noord-Holland. Landelijk is er geen significante aantalsverandering van de winterpopulatie de afgelopen 10 jaar, aldus het faunabeheerplan. 12.2.  Naar het oordeel van de Afdeling wordt ook onvoldoende onderbouwd dat het afschieten van spreeuwen niet zal leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de spreeuw. Volgens het faunabeheerplan is de broedpopulatie spreeuwen in Nederland in de periode 1984-2014 achteruitgegaan en de landelijke staat van instandhouding van de spreeuw als broedvogel matig ongunstig. De cijfers van de trekvogels tonen een licht dalende trend over de periode 2005-2015 voor de populatie in Noord-Holland. De negatieve trend wordt bevestigd door de door de Faunabescherming aangehaalde provinciale indexen broedvogels die een sterke afname bij de spreeuw laten zien in de periode 1990-2016. Uit het faunabeheerplan blijkt ten slotte niet dat de faunabeheereenheid van het mortaliteitscriterium is uitgegaan of daaraan is voldaan. 12.3.  Voor de vraag of de maatregelen uit het faunabeheerplan leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de ekster verwijst de Faunabescherming naar de langjarige trends die door Sovon worden bijgehouden, waaruit een daling in Noord-Holland van 65% blijkt. 12.4.  Volgens het faunabeheerplan is over heel Nederland bekeken de ekster als broedvogel na een daling sinds de jaren 80, niet significant in aantal veranderd over de laatste 10 jaar. In Noord-Holland is de ekster over de periode 2005-2015 min of meer stabiel. Op basis van de trendgegevens van Sovon is de populatie in 2015 circa 6.000 broedparen en daarmee gelijk met een schatting voor de periode 2005-2009 (4.000-8.000). De winterpopulatie is stabiel in Nederland sinds 1990 na een aanvankelijke daling en licht dalend in Noord-Holland. 12.5.  Naar het oordeel van de Afdeling wordt ook onvoldoende onderbouwd dat het afschieten van eksters niet zal leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de ekster. Volgens het faunabeheerplan is de staat van instandhouding van de ekster als broedvogel zeer ongunstig en de winterpopulatie in Noord-Holland licht dalend. De negatieve trend wordt bevestigd door de provinciale indexen broedvogels die een matige afname bij de ekster laten zien in de periode 1990-2016. Uit het faunabeheerplan blijkt ten slotte niet dat de faunabeheereenheid van het mortaliteitscriterium is uitgegaan. 12.6.  De Afdeling constateert dat wat is geoordeeld voor de knobbelzwaan en meerkoet over de noodzaak en de andere bevredigende oplossingen ook geldt voor de spreeuw, de gaai en de ekster. Ook voor deze diersoorten is niet aannemelijk gemaakt dat deze in de gehele provincie gedurende het gehele jaar belangrijke schade hebben aangericht. Anders dan het college betoogt, zijn in het faunabeheerplan niet per soort de schadecijfers opgenomen van de getaxeerde schade en getaxeerde belangrijke schade en is niet beschreven waar deze schade optreedt. Ook uit de toelichting op de verordening en het faunabeheerplan kan de informatie niet worden afgeleid. Meermaals wordt in dit kader verwezen naar tabellen die gaan over populatie-ontwikkeling en niet over schade. Wat betreft de vraag of er andere bevredigende oplossingen zijn, is ook alleen onder verwijzing naar de Handreiking of module opgesomd welke preventieve maatregelen worden ingezet maar niet per diersoort onderbouwd waarom preventieve maatregelen wel of niet effectief zijn en waarom afschot noodzakelijk is buiten de stellingen in het algemeen dat gewenning optreedt en middelen moeten worden afgewisseld om de effectiviteit te verhogen. In Hoofdstuk 6 wordt niet ingegaan op de diersoorten de spreeuw, de gaai en de ekster. 13.     De conclusie is dat de besluitvorming wat betreft de provinciale vrijstellingen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb op meerdere punten niet berust op een deugdelijke motivering. Landelijk vrijgestelde diersoorten 14.     De houtduif, de zwarte kraai, de kauw, het konijn en de vos zijn landelijk vrijgesteld in artikel 3.1, eerste en tweede lid, van de Rnb. De onderbouwing van de landelijke vrijstellingen bevindt zich in paragraaf 4.1 van de nota van toelichting bij het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb).

Op de totale populatiegrootte is dit aantal afgeschoten dieren gering (maximaal ca. 1% van de winterpopulatie) en dit zal volgens het faunabeheerplan geen effect hebben op de populatiegrootte en daarmee op de staat van instandhouding. De jaarlijkse overlevingskans van adulten is 70,1 % (mortaliteit van 29,9%) en van eerstejaars 38.0% (mortaliteit van 62,0%). 11.6.  Naar het oordeel van de Afdeling wordt met deze benadering onvoldoende onderbouwd dat het afschieten van meerkoeten niet zal leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de meerkoet. Uit de informatie van het faunabeheerplan blijkt dat de winterpopulatie tussen 2005 en 2015 stabiel is en de landelijke staat van instandhouding van de meerkoet als broedvogel gunstig, maar ook blijkt dat de broedvogelpopulatie zowel landelijk als in Noord-Holland in die periode is afgenomen met percentages variërend onder de 5%, het aantal meerkoeten daalt en de landelijke staat van instandhouding van de meerkoet als niet-broedvogel matig ongunstig is. De negatieve trend wordt bevestigd door de door de Faunabescherming aangehaalde provinciale indexen broedvogels over de periode 1990-2016 van Sovon Vogelonderzoek Nederland die een matige afname bij de meerkoet laten zien. De Afdeling heeft in haar rechtspraak het mortaliteitscriterium toepasbaar geacht voor de vraag in het soortenbeschermingsrecht of voldaan is aan de voorwaarde dat de ontheffing niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de soort (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 april 2021). Dat betekent dat niet van een verslechtering in die zin kan worden gesproken als een maatregel leidt tot minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie van de soort. Uit het faunabeheerplan blijkt niet dat de faunabeheereenheid van dit criterium is uitgegaan. Bovendien blijkt uit de informatie van het faunabeheerplan niet dat aan het criterium is voldaan. Het percentage aan afgeschoten meerkoeten ten opzichte van de totale winterpopulatie bedraagt volgens het faunabeheerplan 1%. Het faunabeheerplan kijkt in dit kader echter naar de vraag welk percentage het aantal afgeschoten meerkoeten bedraagt op de winterpopulatie. Zoals overwogen in de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021 heeft de 1%-mortaliteitsnorm betrekking op 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie van de soort en niet op 1% van de winterpopulatie of totale jaarlijks aanwezige populatie. De spreeuw, gaai en ekster 12.     Voor de vraag of de maatregelen uit het faunabeheerplan leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de spreeuw verwijst de Faunabescherming naar de langjarige trends die door Sovon worden bijgehouden, waaruit een landelijke daling van 53% en een daling in Noord-Holland van 84% blijken. 12.1.  Volgens het faunabeheerplan is de broedpopulatie spreeuwen in Nederland in de periode 1984-2014 achteruitgegaan. De laatste tien jaar neemt de populatie minder sterk af, maar er is nog steeds een daling. In Noord-Holland is de populatie broedparen in de periode 2005-2009 circa 40.000 tot 60.000 en over de periode 2010-2015 min of meer stabiel. Het aantal broedparen bedraagt dan circa 35.000. Dit levert een populatie op na het broedseizoen, inclusief jongen, van circa 140.000 individuen. In herfst en winter worden de broedvogels deels vervangen door trekvogels uit Noordoost-Europa. De aantallen hiervan variëren enorm maar tonen een licht dalende trend over de laatste 10 jaar voor de populatie in Noord-Holland. Landelijk is er geen significante aantalsverandering van de winterpopulatie de afgelopen 10 jaar, aldus het faunabeheerplan. 12.2.  Naar het oordeel van de Afdeling wordt ook onvoldoende onderbouwd dat het afschieten van spreeuwen niet zal leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de spreeuw. Volgens het faunabeheerplan is de broedpopulatie spreeuwen in Nederland in de periode 1984-2014 achteruitgegaan en de landelijke staat van instandhouding van de spreeuw als broedvogel matig ongunstig. De cijfers van de trekvogels tonen een licht dalende trend over de periode 2005-2015 voor de populatie in Noord-Holland. De negatieve trend wordt bevestigd door de door de Faunabescherming aangehaalde provinciale indexen broedvogels die een sterke afname bij de spreeuw laten zien in de periode 1990-2016. Uit het faunabeheerplan blijkt ten slotte niet dat de faunabeheereenheid van het mortaliteitscriterium is uitgegaan of daaraan is voldaan. 12.3.  Voor de vraag of de maatregelen uit het faunabeheerplan leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de ekster verwijst de Faunabescherming naar de langjarige trends die door Sovon worden bijgehouden, waaruit een daling in Noord-Holland van 65% blijkt. 12.4.  Volgens het faunabeheerplan is over heel Nederland bekeken de ekster als broedvogel na een daling sinds de jaren 80, niet significant in aantal veranderd over de laatste 10 jaar. In Noord-Holland is de ekster over de periode 2005-2015 min of meer stabiel. Op basis van de trendgegevens van Sovon is de populatie in 2015 circa 6.000 broedparen en daarmee gelijk met een schatting voor de periode 2005-2009 (4.000-8.000). De winterpopulatie is stabiel in Nederland sinds 1990 na een aanvankelijke daling en licht dalend in Noord-Holland. 12.5.  Naar het oordeel van de Afdeling wordt ook onvoldoende onderbouwd dat het afschieten van eksters niet zal leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de ekster. Volgens het faunabeheerplan is de staat van instandhouding van de ekster als broedvogel zeer ongunstig en de winterpopulatie in Noord-Holland licht dalend. De negatieve trend wordt bevestigd door de provinciale indexen broedvogels die een matige afname bij de ekster laten zien in de periode 1990-2016. Uit het faunabeheerplan blijkt ten slotte niet dat de faunabeheereenheid van het mortaliteitscriterium is uitgegaan. 12.6.  De Afdeling constateert dat wat is geoordeeld voor de knobbelzwaan en meerkoet over de noodzaak en de andere bevredigende oplossingen ook geldt voor de spreeuw, de gaai en de ekster. Ook voor deze diersoorten is niet aannemelijk gemaakt dat deze in de gehele provincie gedurende het gehele jaar belangrijke schade hebben aangericht. Anders dan het college betoogt, zijn in het faunabeheerplan niet per soort de schadecijfers opgenomen van de getaxeerde schade en getaxeerde belangrijke schade en is niet beschreven waar deze schade optreedt. Ook uit de toelichting op de verordening en het faunabeheerplan kan de informatie niet worden afgeleid. Meermaals wordt in dit kader verwezen naar tabellen die gaan over populatie-ontwikkeling en niet over schade. Wat betreft de vraag of er andere bevredigende oplossingen zijn, is ook alleen onder verwijzing naar de Handreiking of module opgesomd welke preventieve maatregelen worden ingezet maar niet per diersoort onderbouwd waarom preventieve maatregelen wel of niet effectief zijn en waarom afschot noodzakelijk is buiten de stellingen in het algemeen dat gewenning optreedt en middelen moeten worden afgewisseld om de effectiviteit te verhogen. In Hoofdstuk 6 wordt niet ingegaan op de diersoorten de spreeuw, de gaai en de ekster. 13.     De conclusie is dat de besluitvorming wat betreft de provinciale vrijstellingen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb op meerdere punten niet berust op een deugdelijke motivering. Landelijk vrijgestelde diersoorten 14.     De houtduif, de zwarte kraai, de kauw, het konijn en de vos zijn landelijk vrijgesteld in artikel 3.1, eerste en tweede lid, van de Rnb. De onderbouwing van de landelijke vrijstellingen bevindt zich in paragraaf 4.1 van de nota van toelichting bij het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb).