ECLI:NL:RBDHA:2021:12339

vonnis RECHTBANK DEN HAAG Team handel Vonnis in gevoegde zaken van 10 november 2021 in de zaken met zaaknummer / rolnummer C/09/ 598358 / HA ZA 20-833 en zaaknummer / rolnummer: C/09/ 596103/ HA ZA 20-684 van [de B.V.] te [plaats] , gemeente [gemeente] , eiseres, advocaat: mr. M.J. Gommans, te Kessel, TEGEN STICHTING NEDERLANDSE ALGEMENE KWALITEITSDIENST TUINBOUW te Roelofarendsveen, gemeente Kaag en Braassem, gedaagde, advocaat: mr. P.S. Jonker, te Rotterdam, Partijen zullen hierna [eiseres] en Naktuinbouw worden genoemd.

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: het vonnis in incident van 4 november 2020; het tussenvonnis van 7 juli 2021, waarbij partijen in de gelegenheid zijn gesteld zich uit te laten over de wijze van voortprocederen; het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 23 september 2021. 1.2. Het proces-verbaal van de mondelinge behandeling is buiten aanwezigheid van partijen opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft. Zij hebben van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. 1.3. Ten slotte is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.

1.4. Het verloop van de procedure blijkt uit: het vonnis van de kantonrechter te Leiden van 15 juli 2020, waarin de zaak is verwezen naar het Team Handel van deze rechtbank; het tussenvonnis van 7 juli 2021, waarbij partijen in de gelegenheid zijn gesteld zich uit te laten over de wijze van voortprocederen; het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 23 september 2021. 1.5. Het proces-verbaal van de mondelinge behandeling is buiten aanwezigheid van partijen opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft. Zij hebben van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. 1.6. Ten slotte is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.

2.1. [eiseres] exploiteert een boomkwekerij van ongeveer 97 hectare (ha) en brengt onder meer teeltmateriaal als bedoeld in de Zaaizaad- en Plantgoedwet 2005 (ZPW) in de handel. Hiertoe is [eiseres] op de voet van artikel 42 ZPW geregistreerd bij Naktuinbouw, een zelfstandig bestuursorgaan, dat onder meer tot (wettelijke) taak heeft om keuringen te verrichten. Voor de uitvoering van haar wettelijke taken kan Naktuinbouw op grond van artikel 21 ZPW kosten in rekening brengen aan [eiseres] . Op alle facturen van Naktuinbouw staat het volgende vermeld: “FACTUUR MET CODE A Code A gaat over de werkzaamheden die vallen onder een wettelijke taak Naktuinbouw voert werkzaamheden uit in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Dit zijn wettelijke taken. Deze werkzaamheden staan als code A vermeld op uw factuur. Het tarief dat wij met code A bij u in rekening brengen, is goedgekeurd door de minister van LNV. Bent u het niet eens met de factuur? Dan kunt u bezwaar maken tot zes weken na de factuurdatum. Vult u daarvoor digitaal het bezwaarformulier in op www.naktuinbouw.nl/bezwaar-indienen. Hier leest u waaraan een bezwaar moet voldoen. U kunt uw bezwaar ook per post opsturen. Dit kan naar: Naktuinbow, t.a.v. Secretaris van het bestuur, Postbus 40, 2370 AA Roelofarendsveen. U moet de factuur wel betalen, tenzij u uitstel van betaling aanvraagt Het uitstel van betaling moet u aanvragen voor de vervaldatum van de factuur. Stuur uw aanvraag op naar: Naktuinbouw, t.a.v. Debiteurenadministratie, Postbus 40, 2370 AA Roelofarendsveen, of naar debiteuren@naktuinbouw.nl FACTUUR MET CODE B Code B gaat over werkzaamheden die géén wettelijke taak zijn (diensten en leveringen) Voor deze werkzaamheden gelden twee sets van Algemene Voorwaarden. Al naargelang de levering van diensten of goederen zijn voorwaarden van toepassing. Dit zijn ‘Algemene Voorwaarden voor de levering van goederen’en ‘Algemene Voorwaarden voor de levering van diensten en uitvoering van opdrachten’. Deze zijn beide bekend bij de Kamer van Koophandel in Den Haag oder nummer 41150707. U kunt deze voorwaarden raadplegen op www.naktuinbouw.nl/algemenevoorwaarden.” 2.2. Daarnaast verricht Naktuinbouw keuringen bij [eiseres] op grond van de Plantenziektewet (PW), welke wet met ingang van 1 maart 2021 is vervangen door de Plantengezondheidswet. 2.3. Tussen partijen is een procedure bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) gevoerd over de omvang van de door [eiseres] aan Naktuinbouw verschuldigde areaalbijdrage voor 2015. Hierin is met name in geschil de omvang van het areaal aan teeltmateriaal bij [eiseres] . In deze procedure heeft het CBb op 24 april 2018 en 4 februari 2020 uitspraken gedaan. In de uitspraak van 28 mei 2018 is het beroep gegrond verklaard, is het bestreden besluit van 14 januari 2016 vernietigd en is Naktuinbouw bevolen om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak. Op 29 mei 2018 heeft Naktuinbouw een nieuw besluit genomen, waartegen [eiseres] ook weer beroep heeft ingesteld. In de uitspraak van 4 februari 2020 is dit beroep gegrond verklaard, is het bestreden besluit van 29 mei 2018 vernietigd en is Naktuinbouw bevolen om binnen vier weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak (kort gezegd door de areaalbijdrage te verminderen met het gedeelte dat betrekking had op aan eindgebruikers geleverd teeltmateriaal). Naktuinbouw heeft hieraan nog niet voldaan. in de zaak 20-833 2.4. Naktuinbouw heeft bij factuur van 12 november 2019 een bedrag van € 4.651,24 aan [eiseres] in rekening gebracht voor werkzaamheden die vallen onder een wettelijke taak van Naktuinbouw. Deze factuur is onbetaald gebleven. 2.5. Tegen deze factuur heeft [eiseres] geen bezwaar gemaakt. 2.6. Op 9 juni 2020 heeft Naktuinbouw voor het openstaande bedrag van de onder 2.4 bedoelde factuur, € 4.651,24, vermeerderd met rente en kosten, een dwangbevel uitgevaardigd, dat op 18 juni 2020 is betekend aan [eiseres] . in de zaak 20-684 2.7. Naktuinbouw heeft door middel van de volgende facturen de volgende bedragen aan [eiseres] in rekening gebracht: a. a) factuur van 20 augustus 2018 ten bedrage van € 242; b) factuur van 12 september 2018 ten bedrage van € 261,06; c) factuur van 16 oktober 2018 ten bedrage van € 4.745,32; d) factuur van 7 november 2018 ten bedrage van € 3.069,77. Deze facturen zijn onbetaald gebleven. 2.8. Bij e-mailbericht van 26 oktober 2018 heeft Naktuinbouw aan [eiseres] meegedeeld dat de facturen a), b) en c) als bedoeld onder 2.7 nog openstaan. 2.9. In reactie hierop heeft [eiseres] bij e-mailbericht van 26 oktober 2018 het volgende meegedeeld: “Gezien het geschil dat tussen Naktuinbouw en ons is ontstaan, had ik de uitspraak van de rechter in deze willen afwachten. Nu deze nog niet bekend is en Naktuinbouw gezien de aanmaningen dit niet wil afwachten, ben ik genoodzaakt vooruitlopend op de uitspraak van de rechter, bezwaar te maken tegen de door Naktuinbouw gestuurde facturen. Enerzijds zijn er werkzaamheden uitgevoerd in opdracht van de rechtbank maar aan ons berekend en anderzijds worden er uurtarieven gerekend voor de veldinspecties op basis van de Plantenziektewet. Het tarief hiervoor wordt door de minister vast gesteld, maar is voor veldinspecties niet bekend, zoals ik dit ook begrijp uit de correspondentie met de inspecteur generaal van de NVWA. Ik verzoek u dan ook de facturen, gezien bovenstaande aan te passen.” 2.10. In reactie hierop heeft de heer [A] , secretaris in het bestuur van Naktuinbouw, bij e-mailbericht van 29 oktober 2018 het volgende geschreven: “Naktuinbouw ontving uw emailbericht van vrijdag jl. (26 oktober 12:25) waarin u bezwaar aantekent tegen “de door Naktuinbouw gestuurde facturen”. Uit navraag bij de afdeling Debiteuren blijkt dat er thans een drietal facturen open staan. Dat gaat om een tweetal facturen basiskeuring & fyto en een factuur voor het verwerken van de perceelsaangifte, alle uit 2018.

Naktuinbouw van 2015. De thans gezonden facturen staan daar los van. Een uitspraak in die zaak zal dus geen betrekking hebben op de onderhavige facturen uit 2018; het heeft aldus geen zin om op die uitspraak te wachten. De facturen "basiskeuring & fyto" hebben betrekking op keuringswerkzaamheden van Naktuinbouw op voet van de Zaaizaad- en plantgoedwet. Zoals ook in de CBb-procedure naar voren is gekomen, zijn deze keuringen sinds 1993 volledig geïntegreerd met het toezicht op de toepassing van de plantenpaspoortverplichting (aanhakend bij het kwaliteitsbegrip “gezondheid” van plantmateriaal). De tarifering is derhalve niet gebaseerd op de Plantenziektenwet maar op de Zaaizaad- en plantgoedwet. Dat er werkzaamheden zijn uitgevoerd in opdracht van het CBb doet aan het voorgaande niets af: het is niet het CBb dat de keurings- of inspectiekosten in een door u aangelegde zaak zal gaan betalen. De betaling van de facturen ligt bij [eiseres] : dat is tijdens de zitting ook zo besproken. Los daarvan geldt dat u weliswaar bezwaar kunt aantekenen tegen voornoemde facturen, maar dat u die facturen volgens de geldende voorwaarden wel eerst moet betalen, tenzij u uitstel van betaling aanvraagt. Een dergelijk verzoek tot uitstel van betaling heeft u niet gedaan. Naktuinbouw zal haar facturen dan ook niet aanpassen en vertrouwt erop dat u tot tijdige betaling overgaat. Mocht uit de uitspraak van het CBb blijken dat door Naktuinbouw op een andere manier met de facturatie zal moeten worden omgegaan, dan zal Naktuinbouw uiteraard volgen wat de rechter in die uitspraak bepaalt.” 2.11. Op 28 september 2019 heeft Naktuinbouw voor de openstaande bedragen van de facturen met een beloop van € 8.318,15, vermeerderd met rente en kosten, een dwangbevel uitgevaardigd, dat op 10 oktober 2019 is betekend aan [eiseres] . 3De geschillen in de zaak 20-833 3.1. [eiseres] vordert dat de rechtbank: I het dwangbevel van 18 juni 2020 vernietigt; II voor recht verklaart dat de weigering om bij [eiseres] keuringen door te voeren onrechtmatig is; III voor recht verklaart dat het daaruit voortvloeiende verbod op het verhandelen van teeltmateriaal alsmede bomen en struiken niet zijnde teeltmateriaal, onrechtmatig is; IV Naktuinbouw veroordeelt in de juridische kosten van [eiseres] van € 10.000; V Naktuinbouw veroordeelt in de betaling van € 100 voor iedere dag dat zij in gebreke is met het vaststellen van de correcte areaalheffing ex artikel 21 ZPW vanaf 4 maart 2020. in de zaak 20-684 3.2. [eiseres] vordert, na wijziging van eis, dat de rechtbank: I het dwangbevel van 10 oktober 2019 vernietigt; II voor recht verklaart dat de weigering om bij [eiseres] keuringen door te voeren onrechtmatig is; III voor recht verklaart dat het daaruit voortvloeiende verbod op het verhandelen van teeltmateriaal alsmede bomen en struiken niet zijnde teeltmateriaal, onrechtmatig is; IV Naktuinbouw veroordeelt in de juridische kosten van [eiseres] van € 10.000; V Naktuinbouw veroordeelt tot de betaling van een dwangsom van € 100 per dag voor iedere dag dat zij in gebreke is om een correcte beschikking areaalbijdrage 2015 te geven, vanaf 4 maart 2020, een en ander overeenkomstig de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020. in beide zaken 3.3. Aan deze vorderingen legt [eiseres] , samengevat, in beide zaken de volgende stellingen ten grondslag. Aan de facturen ontbreekt een wettelijke grondslag in de ZPW, omdat de door Naktuinbouw bij [eiseres] verrichte werkzaamheden geen betrekking hebben op teeltmateriaal als bedoeld in de ZPW en omdat de keuringswerkzaamheden hebben plaatsgevonden op grond van de PZW, waarvan de kosten niet op grond van de ZPW aan [eiseres] in rekening mogen worden gebracht. Daarom dient het dwangbevel te worden vernietigd. Nu [eiseres] de factuurbedragen niet verschuldigd is, kan Naktuinbouw niet weigeren om vanwege het onbetaald blijven van de facturen keuringen te verrichten en geldt voor [eiseres] geen verbod tot het verhandelen van teelt- en eindmateriaal. Met de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020 staat vast dat Naktuinbouw al sinds 2015 onrechtmatig handelt jegens [eiseres] en moet het procederen door Naktuinbouw als misbruik van recht te worden aangemerkt. Dit brengt mee dat Naktuinbouw de door [eiseres] – in de bestuursrechtelijke procedures en deze verzetprocedure – gemaakte juridische kosten moet vergoeden. Naktuinbouw blijft in gebreke met het nemen van het nieuwe besluit als hiervoor bedoeld onder 2.3. Daarom dient aan haar een dwangsom te worden opgelegd. 3.4. Naktuinbouw concludeert in beide zaken tot niet-ontvankelijkheid dan wel afwijzing van de vorderingen. 3.5. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

Verzet tegen de dwangbevelen 4.1. De rechtbank ziet aanleiding om allereerst in te gaan op het verzet tegen de dwangbevelen in beide zaken (vordering I). 4.2. Het gaat hier om een executiegeschil als bedoeld in artikel 438 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Gelet op de vaste rechtspraak in dit soort zaken moet worden beoordeeld of Naktuinbouw misbruik maakt van haar bevoegdheid tot tenuitvoerlegging (artikel 3:13 Burgerlijk Wetboek). Dat kan het geval zijn indien het te executeren dwangbevel klaarblijkelijk op een juridische of feitelijke misslag berust of indien de executie op grond van na de uitvaardiging van het dwangbevel voorgevallen of aan het licht gekomen feiten klaarblijkelijk aan de zijde van de geëxecuteerde een noodtoestand zal doen ontstaan. 4.3. In de zaak 20-833 is niet in geschil dat [eiseres] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit waarbij Naktuinbouw de betreffende kosten bij hem in rekening heeft gebracht. Daarmee heeft dit besluit formele rechtskracht verkregen, wat meebrengt dat de rechtbank moet uitgaan van de rechtmatigheid daarvan, zowel waar het de inhoud als waar het de wijze van totstandkoming betreft. Hieruit volgt dat de rechtbank het betoog van [eiseres] , dat aan de factuur een wettelijke grondslag ontbreekt, passeert. 4.4. [eiseres] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die kunnen leiden tot de conclusie dat Naktuinbouw misbruik maakt van haar bevoegdheid. Dit betekent dat het verzet ongegrond is en het dwangbevel in de zaak 20-833 in stand blijft. 4.5. In de zaak 20-684 zal de rechtbank hierna de in 2.7 genoemde facturen a) tot en met d) bespreken. Factuur a) van € 242 4.6. Deze factuur heeft betrekking op het verwerken door Naktuinbouw van de door [eiseres] ingediende papieren perceelsaangifte. Naktuinbouw heeft tijdens de mondelinge behandeling erkend dat de ZPW geen grondslag biedt voor deze factuur. Dit betekent dat er voor de inning van deze factuur geen dwangbevel kan worden uitgevaardigd. Factuur b) ten bedrage van € 261,06 en factuur c) ten bedrage van € 4.745,32 4.7. Tussen partijen is niet in geschil dat [eiseres] tegen deze facturen bezwaar heeft gemaakt met het onder 2.9 bedoelde e-mailbericht van 26 oktober 2018. Partijen twisten wel over de vraag of de e-mail van de heer [A] van 28 oktober 2018 (zie 2.10) kan worden aangemerkt als een beslissing op dit bezwaar (zijnde een besluit in de zin van de Awb waartegen beroep bij de bestuursrechter open staat). Om hierover duidelijkheid te verkrijgen, moet [eiseres] zich wenden tot de bestuursrechter; daar staat immers een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open (zie artikel 6:2 Awb). 4.8. De rechtbank dient uit te gaan van de rechtmatigheid van de besluiten tot het in rekening brengen van de gefactureerde bedragen, zolang deze besluiten niet zijn vernietigd en heeft slechts summierlijk te onderzoeken of een eventueel het tegen besluit aangespannen bezwaar- of beroepsprocedure een redelijke kans van slagen heeft. [eiseres] heeft de vraag of Naktuinbouw op zijn bezwaar heeft beslist, nog niet aan de bestuursrechter voorgelegd. Bij deze stand van zaken ziet de rechtbank ook geen aanleiding om de onderhavige verzetprocedure aan te houden, nu niet duidelijk is of [eiseres] zich tot de bestuursrechter zal wenden. Dit leidt ertoe dat het dwangbevel met betrekking tot de facturen b) en c) in stand blijft. Factuur d) ten bedrage van € 3.069,77 4.9. Niet gesteld of gebleken is dat [eiseres] bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit waarbij Naktuinbouw ter uitvoering van haar wettelijke taak kosten bij [eiseres] in rekening heeft gebracht. Daarmee heeft dit besluit formele rechtskracht verkregen, wat meebrengt dat de rechtbank moet uitgaan van de rechtmatigheid daarvan, zowel waar het de inhoud als waar het de wijze van totstandkoming betreft. Dit brengt mee dat de rechtbank het betoog van [eiseres] , dat aan de factuur een wettelijke grondslag ontbreekt, passeert. 4.10. [eiseres] heeft geen andere feiten of omstandigheden aangevoerd die kunnen leiden tot de conclusie dat Naktuinbouw misbruik maakt van haar bevoegdheid. Dit leidt ertoe dat het dwangbevel in zoverre in stand blijft. Tussenconclusie 4.11. Uit het voorgaande volgt dat het verzet in de zaak 20-684 uitsluitend met betrekking tot de factuur a) gegrond is, zodat het dwangbevel tot een hoofdsom van € 242, te vermeerderen met de daarover berekende invorderingskosten en wettelijke handelsrente, buiten effect zal worden gesteld. De overige vorderingen in beide zaken Vorderingen II en III: verklaringen voor recht 4.12. Zoals Naktuinbouw onweersproken heeft aangevoerd, heeft zij tot op heden niet geweigerd om keuringen te verrichten bij [eiseres] en heeft zij aan [eiseres] evenmin een verbod opgelegd om materiaal te verhandelen. Reeds hierop stranden de vorderingen II en III, nog daargelaten of deze vorderingen bij de burgerlijke rechter ontvankelijk zijn. Vordering IV: juridische kosten 4.13. Met betrekking tot de vordering tot vergoeding van de juridische kosten wordt het volgende overwogen. 4.14. Voor zover de vordering strekt tot vergoeding van juridische kosten gemaakt in de procedure bij het CBb geldt dat de bestuursrechter daarover exclusief oordeelt, zo volgt uit artikel 8:75 Awb. Dit betekent dat [eiseres] in zoverre niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar vordering. 4.15. Voor zover de door [eiseres] gevorderde proceskosten zien op een reële proceskostenvergoeding voor onderhavige procedures, wijst de rechtbank die af. Schadevergoeding voor gemaakte proceskosten is aan de orde als een partij misbruik maakt van procesrecht of onrechtmatig handelt. Daarvan kan sprake zijn als de dwangbevelen, gelet op de evidente ongegrondheid ervan, in verband met de betrokken belangen van de wederpartij, achterwege hadden moeten blijven. Gelet op de gedeeltelijke afwijzing van de vorderingen van [eiseres] tot nietigverklaring van de dwangbevelen, kan echter niet gezegd worden dat de dwangbevelen strekten tot inning van evident ongegronde vorderingen. 4.16. Over de vordering met betrekking tot de juridische kosten in de onderhavige procedures wordt hierna beslist. Vordering V: dwangsom 4.17. De rechtbank is van oordeel dat [eiseres] niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar vordering tot het opleggen van een dwangsom voor het niet tijdig nemen van een nieuw besluit over de areaalbijdrage 2015, gelet op het volgende. 4.18. Als uitgangspunt geldt dat de burgerlijke rechter als ‘restrechter’ aanvullende rechtsbescherming biedt in geval van een rechtstekort. Als de door [eiseres] gestelde verwijten kunnen worden getoetst in een andere, met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij een gespecialiseerde rechter – en dat zal in de regel de bestuursrechtelijke rechtsgang zijn – en in die rechtsgang eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kan worden bewerkstelligd als [eiseres] beoogt met haar vordering in deze procedure, is er in beginsel geen plaats voor (toegang tot) de burgerlijke rechter. Een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter brengt met zich dat het in het algemeen ongewenst is dat tegelijkertijd voor beide rechters procedures over hetzelfde onderwerp worden gevoerd met het risico van verschillende uitkomsten.

De rechtbank in de zaak 20-833 5.1. verklaart [eiseres] niet-ontvankelijk in de vorderingen IV en V; 5.2. wijst het meer of anders gevorderde af; 5.3. veroordeelt [eiseres] in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van Naktuinbouw begroot op € 3.168; 5.4. verklaart de veroordeling onder 5.3 uitvoerbaar bij voorraad; in het incident 5.5. compenseert de proceskosten tussen partijen, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt; in de zaak 20-684 5.6. stelt het dwangbevel van 28 september 2019, betekend op 10 oktober 2019, buiten effect tot een bedrag in hoofdsom van € 242, te vermeerderen met de daarover berekende invorderingskosten en wettelijke handelsrente; 5.7. verklaart [eiseres] niet-ontvankelijk in de vorderingen IV en V; 5.8. wijst het meer of anders gevorderde af; 5.9. veroordeelt [eiseres] in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van Naktuinbouw begroot op € 1.841; 5.10. verklaart de veroordeling onder 5.9 uitvoerbaar bij voorraad. Dit vonnis is gewezen door mr. I.C. Kranenburg en in het openbaar uitgesproken door mr. D. Nobel, rolrechter, op 10 november 2021. HR 22 april 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4575 (Ritzen/Hoekstra) en HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2026. HR 7 april 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1700 (Smit/Staat). HR 19 januari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AA9557. Zie HR 29 november 2012, ECLI:NL:HR:2013:1456. Zie onder meer HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527 (Changoe/Staat). type: 1554 coll: