ECLI:NL:RBAMS:2024:4508

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 23/5636 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2024 in de zaak tussen [verzoekster] , uit Amsterdam, verzoekster, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, het college (gemachtigde: mr. M.C. Rijkhold Meesters).

Verzoekster heeft met de brief van 10 januari 2023, aangevuld met onder meer de brief van 25 juni 2023, verzocht om vergoeding van schade. Op 22 augustus 2023 heeft het college dit verzoek afgewezen. Vervolgens heeft verzoekster de rechtbank op 8 september 2023 verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van haar schade. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 mei 2024. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot en door [zus], haar zus. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. N. van Uytrecht.

Wat is aan deze procedure voorafgegaan? 1. Verzoekster en haar partner wonen op de [adres] [huisnummer 1] in Amsterdam (de woning). Voordat verzoekster en haar partner de woning kochten, heeft de besloten vennootschap [bedrijf] (hierna: [bedrijf]) de woning verbouwd en aan de achterzijde van de woning een uitbouw geplaatst. 2. In maart 2019 is [naam] (hierna: vergunninghouder) eigenaar geworden van het appartement aan de [adres] [huisnummer 2] in Amsterdam. Dit appartement ligt boven de woning van verzoekster. 3. Op 21 augustus 2020 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakterras op de uitbouw van de woning van verzoekster. In deze omgevingsvergunning heeft het college onder meer de voorwaarde opgenomen dat vergunninghouder de constructiegegevens minimaal drie weken voor de start van de betreffende werkzaamheden bij het college moet indienen. Vergunninghouder mag de werkzaamheden niet starten voordat de constructiegegevens door het stadsdeel zijn goedgekeurd, gewaarmerkt, retour zijn gezonden en ontvangen door vergunninghouder en/of zijn gemachtigde. 4. Vergunninghouder heeft het dakterras in november en december 2020 laten bouwen. Vergunninghouder heeft de constructiegegevens niet bij de gemeente aangeleverd voorafgaand aan de werkzaamheden. 5. In januari 2021 is lekkage geconstateerd in de onder het dakterras gelegen uitbouw van verzoekster. Op 8 januari 2021 heeft verzoekster vergunninghouder aansprakelijk gesteld voor de schade die is ontstaan door de aanleg van het dakterras. Vergunninghouder heeft zijn aansprakelijkheid betwist en gesteld dat de oorzaak van de lekkage uitsluitend is gelegen in het feit dat het dak niet op de juiste wijze is aangelegd en afgewerkt. 6. Op 28 januari 2021 heeft verzoekster [bedrijf] op de hoogte gebracht van de situatie en haar aansprakelijk gesteld voor alle schade. [bedrijf] heeft hier niet op gereageerd. 7. Het dakterras is vervolgens gedemonteerd. Verzoekster heeft de hiermee gemoeide kosten onder protest betaald. 8. Vergunninghouder is vervolgens begonnen met het terugplaatsen van het dakterras. Verzoekster heeft het college op 23 maart 2021 om handhaving verzocht, omdat vergunninghouder de vereiste constructieberekening nog altijd niet heeft overgelegd. Op 23 maart 2021 heeft het college aan verzoekster bevestigd dat zij de constructieberekeningen heeft opgevraagd en dat vergunninghouder het dakterras niet mag plaatsen voordat die berekeningen bij de gemeente binnen zijn. Op dezelfde datum heeft een ambtenaar ter plaatse een mondelinge bouwstop afgekondigd. Desondanks heeft vergunninghouder de werkzaamheden voortgezet. 9. Op 25 maart 2021 heeft het college de mondelinge bouwstop bekrachtigd en daaraan een dwangsom verbonden. Vergunninghouder had het dakterras op dat moment echter al teruggeplaatst. Op 2 april 2021 heeft vergunninghouder de benodigde constructiegegevens bij het college aangeleverd. 10. Op 17 mei 2021 heeft het college de bouwstop ingetrokken en op 18 mei 2021 heeft het college het handhavingsverzoek van verzoekster afgewezen. Het college heeft het bezwaar van verzoekster hiertegen ongegrond verklaard. 11. Op 19 november 2021 heeft verzoekster opnieuw een handhavingsverzoek ingediend, omdat vergunninghouder het terras niet conform de aangeleverde tekeningen en berekeningen heeft uitgevoerd. Het dakterras is namelijk te groot. 12. Op 17 januari 2022 heeft verzoekster zich tot de civiele rechter gewend om haar schade op vergunninghouder en [bedrijf] te verhalen. 13. Met het besluit van 24 maart 2022 heeft het college het handhavingsverzoek van 19 november 2021 afgewezen, omdat sprake is van een overtreding van zeer geringe aard en ernst die gezien de specifieke technische omstandigheden aldaar niet rechtvaardigen dat tot handhaving wordt overgegaan. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 14. Op 13 juli 2022 heeft de civiele rechter van deze rechtbank vonnis gewezen. Kort samengevat heeft de civiele rechter [bedrijf] veroordeeld tot betaling van € 7.719,89 aan verzoekster en vergunninghouder tot betaling van € 22.964,05 aan verzoekster. 15. Op 18 oktober 2022 heeft het college het bezwaar van verzoekster tegen het besluit van 24 maart 2022 gegrond verklaard, dit besluit herroepen en besloten handhavend op te treden tegen de overschrijding van de omvang van het dakterras. Vergunninghouder heeft de omvang van het dakterras vervolgens teruggebracht naar de vergunde afmetingen. 16. Op 10 januari 2023 heeft verzoekster het college aansprakelijk gesteld voor door haar geleden schade ter hoogte van € 24.795,-. 17. Met de mail van 27 april 2023 heeft verzoekster het college in gebreke gesteld, omdat hij niet tijdig op de aansprakelijkheidsstelling van verzoekster heeft beslist. 18. Op 22 augustus 2023 heeft het college het verzoek om schadevergoeding en de dwangsom wegens niet tijdig beslissen afgewezen. Verzoekster heeft de rechtbank vervolgens verzocht het college te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding, nadeelcompensatie en een dwangsom.

19. Op de zitting heeft verzoekster toegelicht dat haar verzoek om nadeelcompensatie ziet op door haar geleden immateriële schade. De rechtbank zal dit deel van haar schadeverzoek daarom zien als een verzoek om vergoeding van immateriële schade. Verzoekster heeft desgevraagd op de zitting verklaard af te zien van het verzoek om een dwangsom wegens niet tijdig beslissen. De rechtbank zal daarom eerst het verzoek om materiële schadevergoeding beoordelen en daarna het verzoek om immateriële schadevergoeding. Materiële schadevergoeding 20. Verzoekster voert aan dat zij recht heeft op een materiële schadevergoeding van € 12.344,11. Verzoekster heeft deze schade niet via de civielrechtelijke weg kunnen verhalen. Het college heeft niet kunnen en mogen oordelen dat de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens aannemelijk maakten dat de bouw van het dakterras zou voldoen aan alle relevante wet- en regelgeving. Verder heeft het college verzuimd vast te stellen dat niet aan de vergunningseisen is voldaan, omdat vergunninghouder de vereiste draagkrachtberekeningen niet had aangeleverd. De tekeningen die vergunninghouder na het verstrijken van de bezwaartermijn heeft aangeleverd, zijn niet voorzien van de minimale gegevens. Daarnaast heeft het college, in strijd met de standaardprocedure, geen advies gevraagd aan de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Het college heeft het dossier gesloten in de wetenschap dat schade was ontstaan aan het dak van verzoekster. Daarnaast is het college nalatig geweest bij de eindbeoordeling. Zij heeft namelijk niet gecontroleerd of het dakterras conform de tekeningen was gebouwd. Het college heeft uiteindelijk erkend dat zij nalatig is geweest bij de startmelding, de gereedmelding en bij de eindbeoordeling. Naar aanleiding van twee handhavingsverzoeken heeft het college incorrecte en onvolledige metingen uitgevoerd. Op 18 oktober 2022 heeft het college besloten alsnog te handhaven op de breedte-overschrijding van het dakterras en haar besluit van 24 maart 2022 herroepen. Hiermee is vast komen te staan dat dit besluit onrechtmatig was. Vergunninghouder heeft vervolgens opnieuw een dakterras aangelegd dat een halve meter te breed is. Het college heeft het handhavingsverzoek van verzoekster hierover afgewezen. Hoewel vergunninghouder achteraf draagkrachtberekeningen heeft overgelegd, zijn deze alsnog onvolledig. Op 14 juli 2023 heeft het college dit erkend. Nergens blijkt uit dat het college alsnog gaat handhaven en de vereiste gegevens gaat opvragen. Verzoekster voert verder aan dat sprake is van een causaal verband. De schade is ontstaan door een te groot gewicht op het dak en dit is mede veroorzaakt door het onrechtmatig handelen/nalaten en de besluitvorming van het college. De combinatie van de formaatoverschrijdingen in de diepte en breedte heeft bijgedragen aan de schade, aldus het college. Schadevergoeding in het bestuursrecht 21. Artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt voor welke vier schadeoorzaken de bestuursrechter een bestuursorgaan kan veroordelen tot vergoeding van schade. Dit zijn de volgende vier schadeoorzaken: a. een onrechtmatig besluit;b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;c. het niet tijdig nemen van een besluit;d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn. 22. Niet in geschil is dat in dit geval geen sprake is van de schadeoorzaken zoals genoemd onder c en d. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of sprake is van een schadeoorzaak zoals genoemd onder a en/of b. In beide gevallen moet sprake zijn van een onrechtmatig besluit. De rechtbank zal daarom eerst beoordelen of hiervan sprake is. Is de omgevingsvergunning van 21 augustus 2021 onrechtmatig? 23. De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning van 21 augustus 2021 niet door een bestuursrechter op (on)rechtmatigheid is beoordeeld. Verzoekster heeft immers geen bezwaar en/of beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning. Desondanks heeft het college op 13 april 2023 erkend dat zij de omgevingsvergunning voor een groter terras heeft verleend dan volgens het beleid mogelijk was. Het college heeft hierover toegelicht dat deze erkenning niet betekent dat de omgevingsvergunning onrechtmatig is, vanwege de zogenoemde ‘formele rechtskracht’. Alvorens de rechtbank een conclusie kan trekken over de onrechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning, moet de rechtbank beoordelen of dit verweer van het college hout snijdt. Wat is formele rechtskracht? 24. Als een bestuursorgaan een besluit neemt, staat tegen dit besluit (behoudens enkele uitzonderingen) bezwaar open. De termijn voor het instellen van bezwaar is zes weken. Na het verstrijken van deze zes weken is het in principe niet meer mogelijk om bezwaar te maken. 25. Als de termijn van zes weken is verstreken en geen bezwaar is gemaakt tegen het besluit, dan heeft het besluit zogenoemde formele rechtskracht. Dat betekent dat er geen normale rechtsmiddelen meer tegen het besluit openstaan. Als een besluit formele rechtskracht heeft, dan wordt het besluit in principe als rechtmatig beschouwd. 26. In deze zaak staat vast dat verzoekster geen bezwaar heeft gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning en dat de bezwaartermijn van zes weken inmiddels al ruimschoots is verstreken. Niet gebleken is dat iemand anders wel bezwaar heeft gemaakt tegen de omgevingsvergunning. Dat betekent dat tegen de verlening van de omgevingsvergunning geen normale rechtsmiddelen meer open staan en het formele rechtskracht heeft. Dat betekent ook dat de verleende omgevingsvergunning in principe als rechtmatig wordt beschouwd, tenzij hier sprake is van een uitzondering. Is hier sprake van een uitzondering op de formele rechtskracht? 27. Op 17 november 2023 heeft de Hoge Raad een uitspraak gedaan. In deze uitspraak heeft de Hoge Raad beoordeeld wanneer de erkenning van de onrechtmatigheid van een besluit een uitzondering vormt op het beginsel van de formele rechtskracht. Dit kan alleen als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend vóór het verstrijken van de openstaande rechtsmiddelen, of voordat het besluit na het aanwenden van dergelijke rechtsmiddelen onherroepelijk wordt. Een dergelijke erkenning kan er namelijk toe leiden dat iemand nalaat in bezwaar of beroep te gaan tegen een besluit, of dat bezwaar of beroep intrekt. Van iemand kan niet worden verwacht dat hij bezwaar of beroep instelt tegen een besluit dat het bestuursorgaan zelf al als onrechtmatig heeft bestempeld. Deze uitzondering geldt echter niet als de erkenning van de onrechtmatigheid na het verstrijken van de termijnen voor het aanwenden van de openstaande rechtsmiddelen gebeurt, of nadat het besluit na het aanwenden van dergelijke rechtsmiddelen onherroepelijk is geworden. In die gevallen kan niet worden gezegd dat de bezwaren die verbonden zijn aan het beginsel van formele rechtskracht zo klemmend worden dat op dit beginsel een uitzondering moet worden gemaakt, aldus de Hoge Raad. 28. Gelet op deze uitspraak van de Hoge Raad ziet de rechtbank geen aanleiding om in deze zaak een uitzondering te maken op het beginsel van de formele rechtskracht. Het college heeft de onrechtmatigheid van het besluit namelijk pas ná het verstrijken van de bezwaartermijn erkend. Dat betekent dat de rechtbank de verleende omgevingsvergunning (en de totstandkoming hiervan) als rechtmatig moet beschouwen. 29. Het bovenstaande betekent dat de verleende omgevingsvergunning niet onrechtmatig is en niet kan leiden tot een toekenning van het verzoek om schadevergoeding. Is de afwijzing van het handhavingsverzoek onrechtmatig? 30.

De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding af. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, rechter, in aanwezigheid van mr. T.W. Steenhoff, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2024. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Zie hoofdstuk 6 en 7 van de Awb. Zie artikel 6:7 van de Awb. ECLI:NL:HR:2023:1568. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1367, meer recentelijk herhaald in de uitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1166. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3086.

De rechtbank stelt vast dat verzoekster wel bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 24 maart 2022, waarin het college het handhavingsverzoek van verzoekster afwijst. Het college heeft verzoekster gelijk gegeven en het besluit van 24 maart 2022 herroepen. Een dergelijke herroeping kan betekenen dat dit besluit onrechtmatig is. Dit is afhankelijk van de redenen waarom het college het besluit heeft herroepen. 31. Het college heeft het besluit van 24 maart 2022 herroepen, omdat is gebleken dat de overtreding groter was dan hij in eerste instantie dacht. Daarnaast heeft het college een belangrijk stedenbouwkundig uitgangspunt uit de ‘Beleidsregels afwijking omgevingsvergunning’ niet bij zijn afweging betrokken. Dit stedenbouwkundig uitgangspunt stond in de weg aan het legaliseren van het dakterras zoals het is gebouwd. 32. Het college heeft op de zitting toegelicht dat dit besluit niet onrechtmatig is. Het college kan in een bezwaarprocedure namelijk tot een andere conclusie komen dan in het oorspronkelijke besluit. Dit wil niet zeggen dat het besluit onrechtmatig is, aldus het college. 33. De rechtbank volgt het college hierin niet. Het standpunt van het college zou er namelijk toe leiden dat een in bezwaar herroepen besluit nooit onrechtmatig kan zijn. 34. Gelet op bovengenoemde redenen waarom het college de afwijzing van het handhavingsverzoek heeft herroepen, is de rechtbank van oordeel dat de afwijzing van het handhavingsverzoek onrechtmatig is. Heeft verzoekster de door haar gestelde schade voldoende onderbouwd? 35. Nu sprake is van een onrechtmatig besluit, ziet de rechtbank zich vervolgens voor de vraag gesteld of verzoekster de gestelde schade voldoende heeft onderbouwd. Het is namelijk aan verzoekster om de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken. De bewijslast van de schade en de omvang ervan ligt immers in principe bij degene die stelt dat hij schade heeft geleden. 36. Verzoekster heeft op de zitting toegelicht dat de schade ziet op advocaatkosten en op de kosten van bouwkundig advies. Verzoekster heeft toegelicht niet thuis te zijn in het bestuursrecht. Zij heeft daarom alles laten toetsen door een advocaat en/of een bouwkundig adviseur. De hoogte van het gevorderde bedrag betreft de schade die verzoekster niet van de civiele rechter toegewezen heeft gekregen. 37. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verzoekster haar schade onvoldoende onderbouwd. Verzoekster heeft wel nota’s overgelegd, maar voor de rechtbank blijft het een zoekplaatje op welke in de facturen genoemde bedragen verzoekster precies doelt. Het college heeft op de zitting toegelicht om dezelfde reden geen verweer te kunnen voeren. Op de zitting heeft verzoekster hierover geen nadere duidelijkheid kunnen verschaffen. 38. Dit betekent dat er ook geen aanleiding bestaat voor inwilliging van het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de afwijzing van het handhavingsverzoek. 39. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat er geen aanleiding bestaat om het verzoek om schadevergoeding van de gestelde materiële schade in te willigen. De rechtbank zal het verzoek om materiële schadevergoeding daarom afwijzen. Immateriële schadevergoeding 40. Verzoekster betoogt vervolgens dat zij recht heeft op immateriële schadevergoeding voor de vergisvergunning, gederfd woongenot, onrechtmatige privacy-aantasting, waardevermindering en/of wettelijke rente. Zij verzoekt om immateriële schadevergoeding ter hoogte van € 10.000,-, of zo hoog als de rechtbank het in redelijkheid vaststelt. Door het te diep vergunnen van het dakterras, lijdt verzoekster nadeel, omdat haar privacy onevenredig wordt aangetast. Het terras komt op 1,5 meter van haar erfgrens te staan met uitzicht op haar tuin. Dit is in strijd met het burenrecht. Het college heeft verder ten onrechte gesteld dat niet aannemelijk is dat een kleiner dakterras niet (meer) tot gederfd woongenot of immateriële schade zou hebben geleid. Verzoekster heeft twee en een half jaar gevochten voordat het college haar fouten erkende. 41. De grondslag voor de vergoeding van immateriële schade is gelegen in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek. Dit artikel bepaalt namelijk dat een benadeelde voor nadeel dat geen vermogensschade is, recht heeft op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding als de benadeelde in zijn eer of goede naam is aangetast. De wetgever heeft daarbij het oog gehad op geestelijk letsel dat bestaat uit ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer of op andere persoonlijkheidsrechten van de betrokkene. Het is aan verzoekster om dit aannemelijk te maken. 42. Het toetsingskader om immateriële schadevergoeding toe te kennen is streng. Verzoekster heeft toegelicht dat het door haar gevorderde bedrag aan immateriële schadevergoeding niet is gebaseerd op daadwerkelijk gemaakte kosten. Verzoekster heeft verder ook geen rapporten overgelegd van hulpverleners die onderbouwen dat zij zodanig door de besluitvorming is aangetast dat zij aanspraak kan maken op schadevergoeding. De rechtbank benadrukt hierbij dat voor haar vaststaat dat verzoekster ongemak, spanning en frustratie heeft ervaren. Dit alleen is echter onvoldoende om over te gaan tot een veroordeling van immateriële schadevergoeding. Wat overigens is aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. 43. Dit betekent dat de rechtbank ook het verzoek om immateriële schadevergoeding zal afwijzen. Ter afsluiting 44. De rechtbank begrijpt dat dit niet de uitkomst is waar verzoekster op had gehoopt. De rechtbank begrijpt ook dat verzoekster en haar echtgenoot de afgelopen jaren emotioneel en financieel veel hebben geleden en zich niet serieus genomen hebben gevoeld. Desondanks is de rechtbank gebonden aan de regels zoals die in de wet zijn vastgelegd en houdt de rechtbank rekening met de wijze waarop hogere rechters de regels nader uitleggen. 45. De rechtbank heeft het college op de zitting gevraagd waarom hij verzoekster geen tegemoetkoming uit coulance heeft geboden. De rechtbank heeft het college hierbij voorgehouden dat de afdelingsmanager Vergunningen, Toezicht en Handhaving heeft erkend dat er bij de verlening van de omgevingsvergunning fouten zijn gemaakt en dat uit een onderzoek van de Ombudsman volgt dat het college onbehoorlijk heeft gehandeld. Het college heeft toegelicht dat hier geen potje voor is en dat een tegemoetkoming een onwenselijk precedent zou scheppen. Deze motivering bevreemdt de rechtbank. Het bieden van een tegemoetkoming uit coulance betekent immers niet dat het college altijd bij het maken van een fout een financiële tegemoetkoming moet bieden. Er is altijd oog voor de omstandigheden van een individueel geval. De rechtbank kan het college echter niet verplichten coulance te betrachten. 46. Daarnaast merkt de rechtbank op dat een excuus van de kant van het college is uitgebleven, terwijl dit veel frustratie bij verzoekster had kunnen wegnemen. Gelet op de erkende fouten en de conclusies van de Ombudsman was een dergelijk excuus op zijn plaats geweest.