ECLI:NL:RBDHA:2024:4260

RECHTBANK Den Haag Team Handel Zaaknummer: C/09/643921 / HA ZA 23-213 Vonnis van 24 januari 2024 in de zaak van [de B.V.] te [plaats] , eiseres, advocaat: mr. S.L. Smits-Emons te Echt, tegen DE STAAT DER NEDERLANDEN te Den Haag, gedaagde, advocaat: mr. K. Winterink te Den Haag. Partijen zullen hierna ‘ [de B.V.] ’ en ‘de Staat’ genoemd worden. 1De zaak in het kort [de B.V.] , een agrarisch bedrijf, heeft over de jaren 2015 tot en met 2017 beduidend minder betalingsrechten voor landbouwgrond toegekend gekregen dan zij had aangevraagd. Dit was het gevolg van toepassing van een bepaling van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Gemeenschappelijk Landbouw Beleid) die later onverbindend is verklaard. [de B.V.] vordert dat de Staat het geldbedrag dat zij hierdoor is misgelopen, bij wege van schadevergoeding aan haar vergoedt op grond van onrechtmatige daad. Het besluit waarbij de betalingsrechten over deze jaren aan [de B.V.] is toegekend, is inmiddels onherroepelijk geworden. Dit besluit heeft dus formele rechtskracht, waardoor de civiele rechter in beginsel moet uitgaan van de rechtmatigheid daarvan. Er is in deze zaak onvoldoende reden om een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht te maken. De vordering wordt dan ook afgewezen.

2.1. Het verloop van de procedure tot de mondelinge behandeling blijkt uit: - de dagvaarding van 23 februari 2023; - de akte overlegging producties van [de B.V.] , met producties 1 tot en met 15; - de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 8; - het tussenvonnis van 26 juli 2023, waarbij een mondelinge behandeling is bepaald. 2.2. De mondelinge behandeling heeft op 12 december 2023 plaatsgevonden. Namens partijen is het woord gevoerd aan de hand van pleitnotities. De griffier heeft aantekening gehouden van hetgeen op de mondelinge behandeling verder is besproken. Deze aantekeningen zijn in het griffiedossier gevoegd. 2.3. Ten slotte is de datum voor vonnis bepaald op heden.

3.1. [de B.V.] drijft een agrarisch bedrijf te [plaats] , dat zich (onder meer) bezighoudt met het opfokken van jongvee voor de melkveehouderij en met het houden van runderen. [de heer A] (hierna: [de heer A] ) is aandeelhouder en bestuurder van [de B.V.] . 3.2. Het bedrijf van [de B.V.] is eerder gedreven door de vennootschap onder firma [de vof] (hierna: de vof). [de heer A] was een vennoot van de vof. De vof is per 28 maart 2019 ontbonden. [de B.V.] heeft het bedrijf met ingang van 28 maart 2019 voortgezet, en is dus de rechtsopvolgster van de vof. Omwille van de leesbaarheid van dit vonnis omvat de aanduiding ‘ [de B.V.] ’ hierna mede haar rechtsvoorgangster de vof. 3.3. Vanuit de Europese Unie is een Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) vastgesteld voor de jaren 2014 tot en met 2020 (hierna aangeduid als GLB 2014-2020). Onderdeel van het GLB 2014-2020 was inkomensondersteuning van agrariërs door middel van betalingsrechten. Het ging daarbij om een door de agrariër aan te vragen vast bedrag per hectare grond. In verband hiermee zijn op 1 januari 2015 twee verordeningen van de Europese Unie – met de nrs. 1306/2013 en 1307/2013 – in werking getreden. 3.4. Vanaf 1 januari 2015 is de inkomensondersteuning van agrariërs in Nederland procedureel als volgt geregeld. Agrariërs kunnen de aanvragen voor inkomensondersteuning indienen bij (de algemeen directeur van) de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), die is gemandateerd als erkend betaalorgaan voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. RVO kent op aanvraag eerst bij besluit een aantal betalingsrechten aan de agrariër toe, op basis van het aantal hectare als subsidiabel aangemerkte landbouwgrond van de agrariër. Zo een besluit wordt wel ‘toekenningsbesluit’ genoemd. Tegen het toekenningsbesluit staat bezwaar open, en vervolgens beroep bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb). Daarna stelt RVO bij apart besluit de uitbetaling van de betalingsrechten vast. Zo een besluit wordt wel ‘uitbetalingsbesluit’ genoemd. Tegen het uitbetalingsbesluit staat eveneens bezwaar open, en vervolgens beroep bij het CBb. Aldus was hier sprake van een vorm van zogenaamde ‘ketenbesluitvorming’. 3.5. Vanaf 2015 waren bepaalde soorten grond van agrariërs uitgesloten van steun (subsidie) op grond van het GLB. Dit gold onder meer voor gronden (arealen) van agrariërs die primair de bestemming van natuur hadden en die niet, of slechts zeer extensief, voor de landbouw konden worden gebruikt. In de op 1 januari 2015 in werking getreden Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: de Uitvoeringsregeling), die strekt tot uitvoering van de EU Verordeningen met de nrs. 1306/2013 en 1307/2013, is hierover onder meer het volgende opgenomen: ‘ Artikel 2.10 subsidiabel landbouwareaal en de uitsluiting ervan (...) 2. Als areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als bedoeld in artikel 32, derde lid, onderdeel b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013, wordt aangemerkt: a. areaal dat in de beheertypenkaart van het voor het jaar van aanvraag van kracht zijnde provinciaal natuurbeheerplan ter uitvoering van een op artikel 143 van de Provinciewet vastgestelde subsidieverordening in het kader van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap is aangeduid met een natuurbeheertype genoemd in bijlage 1;’ 3.6. Bij het beoordelen van aanvragen van agrariërs voor het toekennen van betalingsrechten voor subsidiabele landbouwgrond heeft RVO – ingevolge het bepaalde in artikel 2.10 lid 2 onder a van de Uitvoeringsregeling – gebruik gemaakt van kaarten waarop natuurbeheertypes waren aangegeven, dan wel van een codering uit het door de betreffende provincie opgestelde natuurplan. 3.7. Op 22 mei 2015 heeft [de B.V.] toekenning van 284,58 betalingsrechten op subsidiabele landbouwgrond aangevraagd bij RVO, op basis van hetzelfde aantal hectare subsidiabele landbouwgrond. 3.8. Op 31 maart 2016 heeft de Staat (RVO) een beslissing genomen over (de omvang van) de betalingsrechten aan [de B.V.] in 2015 (hierna ook: het Toekenningsbesluit). Daarbij zijn 51,64 betalingsrechten aan [de B.V.] toegekend, op basis van hetzelfde ‘geconstateerde aantal hectares subsidiabele landbouwgrond’. In het Toekenningsbesluit staat vermeld dat daartegen binnen zes weken na ontvangst een bezwaarschrift kan worden ingediend. 3.9. [de B.V.] heeft géén bezwaar gemaakt tegen het Toekenningsbesluit. Het Toekenningsbesluit is daardoor onherroepelijk geworden. 3.10. Op 27 mei 2016 heeft de Staat een beslissing genomen over de uitbetaling van de betalingsrechten aan [de B.V.] voor het jaar 2015 (hierna ook: het Uitbetalingsbesluit). Het Uitbetalingsbesluit houdt in dat [de B.V.] een bedrag van € 10.702,96 ontvangt. Bij de berekening van dit bedrag is uitgegaan van 51,64 betalingsrechten, zoals vastgesteld in het Toekenningsbesluit. De Staat heeft (bij wijze van sanctie) een korting van € 25.182,25 toegepast, vanwege een afwijking in de opgegeven oppervlakte ten opzichte van het in aanmerking genomen oppervlakte subsidiabele landbouwgrond. 3.11. Op 21 juli 2016 heeft [de B.V.] bezwaar gemaakt tegen het Uitbetalingsbesluit. Dit bezwaar van [de B.V.] heeft zich (uitsluitend) gericht op de korting van € 25.182,25 die is toegepast. 3.12. Bij besluit op bezwaar van 9 december 2016 heeft de Staat het bezwaar van [de B.V.] tegen het besluit van 27 mei 2016 ontvankelijk verklaard en inhoudelijk beoordeeld. De Staat heeft het bezwaar van [de B.V.] ongegrond verklaard. 3.13. Ook voor de jaren 2016 en 2017 heeft RVO besluiten genomen waarbij het aantal betalingsrechten van [de B.V.] op 51,67 is vastgesteld. Tegen deze besluiten heeft [de B.V.] geen bezwaar gemaakt, waardoor deze onherroepelijk zijn geworden. 3.14. Op 18 januari 2017 heeft [de B.V.] bij het CBb beroep ingesteld van het besluit op bezwaar van 9 november 2016. Daarbij heeft [de B.V.] wederom de toegepaste korting ter discussie gesteld. 3.15. Op 11 juli 2017 heeft het CBb uitspraak gedaan in een beroepsprocedure van een andere agrariër (ECLI:NL:CBb:2017:212). Deze agrariër had beroep ingesteld tegen een toekenningsbesluit (dus een besluit over het aantal toe te kennen betalingsrechten). In deze uitspraak is onder meer het volgende opgenomen: ‘ 7.7 Het CBb is (...) van oordeel dat de typering die provincies vaststellen in hun natuurbeheerplan en die ten grondslag ligt aan bijlage 1 bij artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling, een ongeschikt middel vormt om te bepalen of landbouwareaal overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Aldus worden landbouwers die, gezien het uitgangspunt van Verordening 1307/2013 in aanmerking moeten kunnen komen voor steun, daarvan uitgesloten. Artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling kan de toets aan het verbod van willekeur niet doorstaan en moet om die reden onverbindend worden geacht. 8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de afwijzing van betalingsrechten voor percelen [nummer 1] en [nummer 2] ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling. 9.

4.1. [de B.V.] vordert – samengevat – veroordeling van de Staat tot betaling van: I. € 115.032,65 aan materiële schadevergoeding te vermeerderen met wettelijke rente en II. € 1.500 aan immateriële schadevergoeding, te vermeerderen met buitengerechtelijke incassokosten, en met veroordeling van de Staat in de proceskosten. 4.2. [de B.V.] legt aan haar vordering het volgende ten grondslag. De Staat heeft een onrechtmatige daad jegens [de B.V.] gepleegd door bij het Toekenningsbesluit slechts betalingsrechten aan [de B.V.] toe te kennen op basis van 51,64 hectare subsidiabele landbouwgrond, in plaats van, zoals had gemoeten, op basis van 284,58 hectare subsidiabele landbouwgrond. Dit blijkt – achteraf gezien – uit de onder 3.15 aangehaalde uitspraak van het CBb. De Staat moet het geldbedrag dat (de uitbetaling die) [de B.V.] hierdoor is misgelopen over de jaren 2015 tot en met 2017 – namelijk € 115.032,65 –vergoeden bij wege van schadevergoeding. De gehele (bestuursrechtelijke) procedure over de toekenning en uitbetaling van de basis- en groenbetaling heeft meer dan drie jaar geduurd. Dit vormt een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de EU. Om die reden maakt [de B.V.] aanspraak op € 1.500 aan immateriële schadevergoeding op grond van artikel 8:88 lid 1 sub c Awb. 4.3. De Staat concludeert tot afwijzing van het gevorderde. 4.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

Inleiding 5.1. De centrale vraag in deze procedure is of de Staat schadeplichtig is jegens [de B.V.] wegens onrechtmatigheid van het Toekenningsbesluit (en de daarop gevolgde toekenningsbesluiten over 2016 en 2017). Bij de beantwoording van deze vraag neemt de rechtbank het volgende juridische kader tot uitgangspunt. juridisch kader 5.2. Als een bestuursorgaan een besluit heeft genomen waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan die niet of niet met succes is gebruikt, komt aan dat besluit formele rechtskracht toe. In dat geval moet de burgerlijke rechter in beginsel ervan uitgaan dat het besluit wat betreft zijn wijze van totstandkoming en zijn inhoud in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en met algemene rechtsbeginselen. Deze regel berust op de gedachte dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geboden is, waarbij als uitgangspunt heeft te gelden dat ten aanzien van overheidsbesluiten de beslissing over de vraag of het besluit jegens een belanghebbende als onrechtmatig moet worden aangemerkt, in een bestuursrechtelijke procedure wordt genomen. De daaraan verbonden bezwaren kunnen evenwel door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. Of voor zulk een uitzondering plaats is, hangt bijgevolg af van de bijzonderheden van het gegeven geval. Verwezen wordt naar HR 16 mei 1986, ECLI:NL:1986:AC9347 (Heesch/Van de Akker) en HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278 (Aardbevingschade Groningen). formele rechtskracht Toekenningsbesluit 5.3. [de B.V.] heeft de mogelijkheid gehad bezwaar en beroep tegen het Toekenningsbesluit (en de daarop gevolgde toekenningsbesluiten over 2016 en 2017) aan te tekenen, maar heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. [de B.V.] is uitsluitend bestuursrechtelijk opgekomen tegen het Uitbetalingsbesluit. Het Toekenningsbesluit is daardoor onherroepelijk geworden en heeft formele rechtskracht. Partijen zijn het daarover ook eens. Het betoog van [de B.V.] komt erop neer dat in deze situatie een uitzondering op de formele rechtskracht moet worden aanvaard. De rechtbank zal hierna de argumenten bespreken die [de B.V.] daarvoor heeft aangedragen. Gestelde erkenning onrechtmatigheid Toekenningsbesluit 5.4. Volgens [de B.V.] is er ten eerste reden om in deze situatie een uitzondering op de formele rechtskracht aan te nemen, omdat de Staat de onrechtmatigheid van het Toekenningsbesluit zou hebben erkend (zie ook HR 18 juni 1993, ECLI:NL:HR:1993: ZC1006 (St. Oedenrode/Van Aarde). De rechtbank volgt [de B.V.] hierin niet. Nog daargelaten dat de Staat betwist dat deze erkenning is gedaan, geldt dat een erkenning uitsluitend reden vormt om een uitzondering op de formele rechtskracht te maken indien de erkenning is gedaan vóór het verstrijken van de termijnen voor het aanwenden van de openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen (HR 17 november 2023, ECLI:NL:HR:2023:1568). De beweerdelijke erkenningen waarop [de B.V.] heeft gewezen, dateren van ná het onherroepelijk worden van de Toewijzingsbeslissing. Geen verwijt van niet volgen bestuursrechtelijke procedure? 5.5. [de B.V.] heeft verder betoogd dat er reden is voor het aannemen van een uitzondering op de formele rechtskracht, omdat het haar niet verweten kan worden dat zij geen bezwaar heeft ingesteld tegen het Toekenningsbesluit. [de B.V.] kon immers in 2016 niet weten dat de bepaling van het Uitvoeringsbesluit op grond van een lager aantal betalingsrechten dan aangevraagd aan haar is toegekend, in 2017 onverbindend zou worden verklaard, aldus nog steeds [de B.V.] . De rechtbank volgt [de B.V.] ook hierin niet. Ten eerste was voor [de B.V.] zonder meer duidelijk dat het Toekenningsbesluit een besluit was waartegen zij bezwaar en beroep kon aantekenen. [de B.V.] is daarover niet door RVO op het verkeerde been gezet. Het enkele feit dat [de B.V.] nog niet kon weten hoe bestuursrechtelijk over een bepaalde bepaling in het Uitvoeringsbesluit zou worden geoordeeld, maakt nog niet dat haar geen enkel verwijt treft van het niet doorlopen van de bestuursrechtelijke procedure. Daar komt nog bij dat [de B.V.] de mogelijkheid heeft gehad om herziening te vragen van het Uitvoeringsbesluit en dat ook heeft gedaan. Het is vervolgens de eigen keus geweest van [de B.V.] om na afwijzing van het herzieningsverzoek daartegen niet in bezwaar en beroep te gaan. Aldus is ook op dit punt geen sprake van een zodanig klemmende omstandigheid dat een uitzondering op de formele rechtskracht geboden is. Verdere versoepeling als gevolg van Toeslagenaffaire? 5.6. [de B.V.] heeft ook betoogd dat de Toeslagenaffaire in de rechtspraak een verdere versoepeling van de leer van de formele rechtskracht van besluiten in gang heeft gezet. De rechtbank overweegt dat het bij de Toeslagenaffaire gaat over bijzonder schrijnende gevallen. Hoewel het begrijpelijkerwijs zuur is voor [de B.V.] dat zij uitbetalingen voor subsidiabele landbouwgrond is misgelopen (een kleine € 40.000 per jaar gedurende een periode van drie jaar), is haar situatie niet zodanig schrijnend, of evident onredelijk,als in de Toeslagenaffaire aan de orde is. [de B.V.] is een rechtspersoon en geen particulier en is, zo heeft haar bestuurder op de mondelinge behandeling op de zitting verklaard, niet in financiële problemen gekomen als gevolg van het mislopen van de uitbetalingen. Daarom geldt dat, voor zover de Toeslagenaffaire een verdere versoepeling van de leer van de formele rechtskracht heeft ingezet of moet inzetten, die versoepeling niet zodanig is dat ook in dit geval een uitzondering op de formele rechtskracht moet worden gemaakt. 5.7. De conclusie luidt dat in deze zaak geen uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht zal worden gemaakt. De rechtbank moet dus uitgaan van de rechtmatigheid van het Toekenningsbesluit. De vordering van [de B.V.] tot schadevergoeding wegens onrechtmatigheid van dat besluit, wordt daarom afgewezen. Immateriële schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn? 5.8. De rechtbank overweegt als volgt over de vordering van [de B.V.] tot vergoeding van immateriële schadevergoeding vanwege de door haar gestelde overschrijding van de redelijke termijn ‘in de bestuursrechtelijke procedure’. 5.9. [de B.V.] heeft deze vordering gegrond op artikel 8:88 lid 1 sub c van de Algemene Wet Bestuursrecht (AwB). Daarin is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is om op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die die belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank overweegt ten eerste dat dit artikel kan of kon worden ingeroepen in een administratieve rechtsgang. Daarom moet [de B.V.] in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard in haar vordering. Overigens heeft [de B.V.] niet specifiek gesteld dat één of meer van de besluiten die in deze procedure aan de orde zijn geweest, niet tijdig is genomen. De stelling van [de B.V.] richt zich immers niet op de afzonderlijke besluiten, maar op de totale (volgens haar te lange) periode die is verstreken gerekend vanaf de datum van aanvraag van betalingsrechten over 2015 (22 mei 2015) tot de datum van de herziene beslissing op bezwaar (11 september 2018, door [de B.V.] abusievelijk weergegeven als 11 september 2019).

De rechtbank 6.1. verklaart [de B.V.] niet-ontvankelijk in haar vordering tot immateriële schadevergoeding; 6.2. wijst de overige vorderingen van [de B.V.] af; 6.3. veroordeelt [de B.V.] in de proceskosten, aan de zijde van de Staat begroot op € 9.670 te vermeerderen met € 90 en de explootkosten in geval van betekening en te vermeerderen met de wettelijke rente over deze bedragen vanaf 14 dagen na betekening van dit vonnis tot aan de dag der algehele voldoening van de proceskosten; 6.4. verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenbeslissing uitvoerbaar bij voorraad. Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op 24 januari 2024. 1769