ECLI:NL:RBAMS:2020:1697

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 19/3179 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2020 in de zaak tussen [eiser] , te [woonplaats ] , eiser (gemachtigde: mr. Y. Sasson), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. R.H. Lo Fo Sang).

Bij besluit van 8 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder twee bestuurlijke boetes van elk € 20.500,- aan eiser opgelegd wegens de onttrekking van woningen aan de woonruimtevoorraad. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Op 28 mei 2019 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar. Op 13 juni 2019 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Bij besluit van 25 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog een besluit genomen op het bezwaar van eiser. Verweerder heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van eiser tegen het niet-tijdig beslissen op bezwaar van rechtswege geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Relevante feiten en omstandigheden 1.1. Op 13 augustus 2018 hebben toezichthouders van verweerder in het kader van het project ‘Spookburgers’ de adressen [adres] bezocht. Vanwege de aanwezigheid van een sleutelkast bestaat een vermoeden dat waarschijnlijk toeristische verhuur plaatsvindt. Naar aanleiding van dit bezoek is nader onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning. 1.2. Uit het onderzoek is gebleken dat eiser eigenaar is van de woningen aan de [adres] te [plaats] . Volgens de Basisregistratie Personen (Brp) staat niemand op deze adressen ingeschreven. Voor deze adressen wordt op de website airbnb.com reclame gemaakt onder de namen ‘[reclamenaam 1]’ en ‘[reclamenaam 2]’. 1.3. Op 30 augustus 2018 hebben toezichthouders van verweerder de woningen bezocht. Daarbij is, blijkens de daarvan opgemaakte rapporten van 31 augustus 2018 en 3 september 2018, het volgende bevonden: [adres 1] : In de woning hebben de toezichthouders een logiesverblijf en vier toeristen uit Italië aangetroffen. De toeristen hebben geboekt via airbnb.com. Uit het boekingsbewijs blijkt dat zij US$ 701,71 hebben betaald voor een verblijf van drie nachten. In het logiesverblijf zijn zes slaapplaatsen aangetroffen. De toeristen hebben verklaard dat [naam 1] de contactpersoon is van de woning. De sleutel hebben zij uit een sleutelkluis gehaald. De code van de sleutelkluis hebben zij ontvangen van [naam 1] . [adres 2] : In de woning hebben de toezichthouders een logiesverblijf en vier toeristen uit de Verenigde Staten aangetroffen. De toeristen hebben geboekt via airbnb.com. Uit het boekingsbewijs blijkt dat zij US$ 808,39 hebben betaald voor een verblijf van drie nachten. In het logiesverblijf zijn zes slaapplaatsen aangetroffen. De toeristen hebben verklaard dat [naam 1] de contactpersoon is van de woning. De sleutel hebben zij uit een sleutelkluis gehaald. De code van de sleutelkluis hebben zij ontvangen van [naam 1] . 1.4. Op 4 september 2018 heeft verweerder eiser bericht voornemens te zijn twee boetes op te leggen van elk € 20.500,- (totaal: € 41.000,-) wegens overtreden van het verbod om woonruimten zonder vergunning te onttrekken aan de woonruimtevoorraad. 1.5. Eiser heeft tegen het voornemen op 18 september 2018 een zienswijze ingediend. 1.6. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser de voorgenomen boetes opgelegd. In het bestreden besluit heeft verweerder de boetes gehandhaafd. 1.7. Eiser heeft het bestreden besluit in beroep gemotiveerd bestreden. Op de beroepsgronden wordt hierna ingegaan. Wettelijk kader 2. Voor de beoordeling van deze zaak gaat de rechtbank uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Woningonttrekking 3.1. Onder woningonttrekking wordt verstaan: ‘het aan de woningvoorraad onttrekken van woonruimte voor een ander doel dan permanente bewoning’. Er is sprake van bewoning als de bewoner/huurder de intentie heeft de woonruimte permanent (voor langere duur) te bewonen. Bij elk ander soort gebruik is geen sprake van bewoning. Op grond van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet is het verboden een woning aan de woningvoorraad te onttrekken zonder daarvoor een onttrekkingsvergunning te hebben. 3.2. Uit vaste rechtspraak van de hogerberoepsrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken en is in beginsel op grond van de Huisvestingswet een onttrekkingsvergunning vereist. In de gemeente Amsterdam wordt strikt gehandhaafd op onttrekking van woningen vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad. 3.3. De gemeenteraad heeft in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (de Huisvestingsverordening) regels vastgesteld op grond waarvan vakantieverhuur onder strikte voorwaarden is toegestaan zonder dat daarvoor een onttrekkingsvergunning is vereist. Eén van de voorwaarden is dat de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven. Deze voorwaarde is opgenomen in artikel 3.1.2, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening (geldig vanaf 1 januari 2018). 3.4. Niet in geschil is dat de woningen aan toeristen werden verhuurd. Hiermee staat vast dat de woningen aan de woningvoorraad zijn onttrokken in de zin van artikel 21, sub a van de Huisvestingswet. Eiser had hiervoor geen onttrekkingsvergunning. 3.5. Bij het onderzoek naar de woningen is gebleken dat op de adressen niemand als hoofdbewoner staat ingeschreven. Ook hebben de toezichthouders bij de huisbezoeken geen persoonlijke spullen in de woningen aangetroffen. Om die reden heeft verweerder twee bestuurlijke boetes opgelegd met als grondslag dat eiser niet aan de voorwaarde van artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening heeft voldaan om vergunningsvrij te mogen verhuren, waardoor artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is overtreden. Kan de motivering van het bestreden besluit stand houden? 4.1. In de uitspraak van 29 januari 2020 heeft de Afdeling geoordeeld dat de gemeenteraad geen bevoegdheid heeft om vrijstelling van het verbod in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet te verlenen. Om die reden is artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en acht de Afdeling die bepaling in de Huisvestingsverordening onverbindend. De rechtbank heeft ambtshalve beoordeeld of deze uitspraak van de Afdeling gevolgen heeft voor eisers zaak, waarin sprake is van het niet voldoen aan de voorwaarde van inschrijving van de hoofdbewoner in de basisadministratie, welke voorwaarde eveneens wordt genoemd onder a in het door de Afdeling onverbindend verklaarde artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening. 4.2. Naar het oordeel van de rechtbank verleent (ook) artikel 3.1.2, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening vrijstelling van het ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet geldende verbod, hetgeen niet is toegestaan. Dat de uitspraak van de Afdeling ziet op de meldplicht, maakt dit niet anders, de kern van de uitspraak is immers dat het verlenen van vrijstelling door middel van het voldoen aan voorwaarden niet mag. De rechtbank is dan ook van oordeel dat ook de voorwaarde genoemd onder a (inschrijving van de hoofdbewoner in de basisadministratie) in strijd is met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en om die reden acht de rechtbank ook die bepaling in de Huisvestingsverordening onverbindend. Anders dan de boete van € 6.000,- voor schending van de meldplicht, is de boete van (tweemaal) € 20.500,- echter niet gebaseerd op artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening, maar op een wettelijke bepaling, namelijk artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet in samenhang gelezen met artikel 4.2.2. van de Huisvestingsverordening. Dat betekent dat de onverbindendheid van de vrijstellingsbepaling in de Huisvestingsverordening geen gevolgen heeft voor deze zaak.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. A.G. Sijbrands, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2020. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Bijlage bij de uitspraak van 13 maart 2020 in de zaak AMS 19/3179 ( [eiser] ) Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 (…) 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Huisvestingswet 2014 Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; b. (…); c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; (…) Artikel 35 1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. (…) 3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (zoals geldig ten tijde van het onderzoek op 13 augustus 2018) Artikel 3.1.2 1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet: a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft. (…) 5. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang: a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven; b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt; c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. Artikel 4.2.2 1. Burgemeester en wethouders kunnen en bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften als bedoeld in artikel 24 van deze wet. 2. Burgemeester en wethouder leggen een boete op: (…) b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c, of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2; (…). In Bijlage 3 in kolom A is vermeld dat het boetebedrag voor het onttrekken zonder vergunning € 20.500,- is. Tweede kamer, vergaderjaar 2010 – 2011, 32 271, nr. 7, 14. Uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:196). Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:428), r.o. 8.2. ECLI:NL:RVS:2020:261. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396. Uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:707. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649.

4.3. Immers, dat eiser artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden en dat daarmee sprake is van onttrekking aan de woningvoorraad, staat wat de rechtbank betreft vast. Artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening is bovendien niet onverbindend verklaard. Verweerder blijft dan ook bevoegd om krachtens die bepaling een boete op te leggen bij overtreding van het ingevolgde artikel 21, aanhef en onder a van de Huisvestingswet geldende verbod. De boete op overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft verweerder dan ook terecht vastgesteld aan de hand van het in de Huisvestingsverordening bepaalde bedrag van € 20.500,-. Toerekenbaarheid van de overtreding 5.1. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van woningonttrekking en daarmee van overtredingen van de Huisvestingswet, moet de rechtbank vervolgens nagaan of deze overtredingen ook kunnen worden toegerekend aan eiser als eigenaar van de woningen. 5.2. Eiser stelt zich op het standpunt dat de overtredingen niet aan hem kunnen worden toegerekend. Hij heeft de woningen sinds 1 mei 2018 ( [adres 1] ) en 1 juli 2018 ( [adres 2] ) verhuurd aan [naam 2] . In de huurovereenkomsten is opgenomen dat de huurster de woning niet (geheel of gedeeltelijk) mag onderverhuren. Eiser vindt dat hij voldoende toezicht heeft gehouden door de woningen eens in de zes weken te inspecteren en daarvan rapporten op te maken. In de rapporten is steeds aangegeven of er bijzonderheden waren en wie in de woning aanwezig was. De rapporten zijn pas in de bezwaarfase overgelegd, omdat de rechtsbijstandverlener eerder zonder overleg en zonder eisers medeweten de zienswijze heeft ingediend. De rapporten zijn niet uitsluitend opgesteld naar aanleiding van aangekondigde bezoeken, maar een enkele keer ook naar aanleiding van een onaangekondigd bezoek. Verweerder concludeert ten onrechte dat het gezin de woningen niet bewoonde. Het gezin (waarvan de echtgenoot later) woonde daadwerkelijk in Amsterdam en had hun hoofdverblijf hier. 5.3. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Het is eveneens vaste rechtspraak van de Afdeling dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt. 5.4. In diverse uitspraken heeft de Afdeling verduidelijkt wat verwacht mag worden van de eigenaar/verhuurder. Zo heeft de Afdeling bepaald dat de verhuurder in ieder geval kan vragen om een bewijs van inschrijving in de Brp. Verder mag van de eigenaar/verhuurder worden verwacht dat deze geregeld langs gaat bij de woning en hiervan rapportages opmaakt. Bij deze bezoeken dient iedere kamer gecontroleerd te worden. Tot slot heeft de Afdeling geoordeeld dat de enkele clausule in een huurcontract dat onderhuur verboden is, onvoldoende is om aannemelijk te maken dat voldoende toezicht is gehouden. 5.5. Uit de hierboven weergegeven rechtspraak van de Afdeling volgt dat de plicht van de eigenaar om toezicht te houden verder reikt dan eiser betoogt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser onvoldoende toezicht gehouden op het gebruik van de woning. De huurster wilde, nadat ze de eerste woning een maand huurde, de tweede woning erbij huren, terwijl de inschrijving in de Brp steeds uitbleef. Eiser heeft ervaring met het verhuren van meerdere woningen in Amsterdam. Vanuit die ervaring had dit verzoek van de huurster voor eiser aanleiding moeten vormen om extra navraag te doen om een bewijs van inschrijving in de Brp. Door dit niet te doen heeft eiser op zijn minst nalatig gehandeld, te meer nu de woningen ook op airbnb.com te huur werden aangeboden, ondanks het verbod daartoe in de huurovereenkomst. Verder zijn de door eiser overgelegde inspectierapporten onvolledig, nu deze niets vermelden over de feitelijke situatie in de woningen. Er worden alleen gebreken in de woning vermeld. Hierdoor vormen de rapporten geen ondersteuning voor eisers stelling dat de woningen wel degelijk werden bewoond. Uit het dossier volgen eerder aanknopingspunten voor het tegendeel. Zo verklaart de huurster in een e-mail aan de gemeente op 6 september 2018 (dossierstuk 11.4): “(…) We are planning to move to Amsterdam in January after 1 part of school. (…) And to the point that it’s not looking like people are living there. That’s absolutely true. That’s why our son hates to come here because it’s not personal. But all our furniture (is) still in Berlin. (…) For the future our plan is to live in Amsterdam with our kids but to make bed and breakfast sometimes to get a little bit money for the high rent.” 5.6. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in dit geval, uit het geheel van feiten en omstandigheden, niet meer kon worden gesproken van een gewone huursituatie en had het op eisers weg gelegen om zich actiever op te stellen naar het gebruik van de woning. Eiser heeft aldus niet aannemelijk gemaakt dat hij niet kon weten dat het pand voor toeristenverhuur werd gebruikt. Uit het voorgaande volgt dan ook de conclusie dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt. Geen aanleiding voor boetematiging 6.1. Hoewel het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening volgens vaste rechtspraak met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen, volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb dat het bestuursorgaan niettemin een lagere boete moet opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit uitspraken van de Afdeling volgt dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. 6.2. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden. Zoals hiervoor al is overwogen, kan de overtreding aan eiser worden toegerekend. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de overtreding hem in minder mate kan worden verweten. De enkele omstandigheid dat de huurovereenkomsten meteen na de overtredingen is beëindigd, maakt de verwijtbaarheid van de overtredingen zelf niet minder. Evenmin is gebleken van een beperkte ernst van de overtreding. Eisers stelling dat bij de andere woningen die hij verhuurt de inschrijving in de Brp steeds goed gaat, doet niet af aan de overtredingen in deze zaak. Daarbij overweegt de rechtbank dat uit vaste rechtspraak blijkt dat het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel tot stand is gekomen. Verder is niet gesteld of gebleken van een geringe financiële draagkracht bij eiser.