ECLI:NL:PHR:2014:2267

Nr. Hoge Raad: 13/04577 [X] Nr. Rechtbank: AWB 11/2369 Nr. Gerechtshof: 12/00337 Derde Kamer B tegen Leges Nederlandse identiteitskaart 2011 B & W gemeente Zeewolde 1Inleiding 1.1 Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 13/04577 naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X], belanghebbende, tegen de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het Hof) van 20 augustus 2013, nr. 12/00337, ECLI:NL:GHARL:2013:6286. 1.2 De heffingsambtenaar van de gemeente Zeewolde (hierna: de Gemeente) heeft van belanghebbende bij schriftelijke kennisgeving van 19 oktober 2011 ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart (hierna: NIK) rechten gevorderd tot een bedrag van € 43,85. 1.3 Bij arrest van 9 september 2011 had de Hoge Raad geoordeeld dat het in behandeling nemen van een NIK-aanvraag, gelet op de functie die de NIK voor de bezitter heeft met betrekking tot zijn algemene identificatieplicht, geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Dat betekende dat uit hoofde van een legesverordening, wegens gebrek aan formeel wettelijke grondslag in de Gemeentewet, terzake geen leges konden worden geheven. Daarin beoogt de Reparatiewet van 13 oktober 2011 (hierna: de Reparatiewet) te voorzien. 1.4 In deze procedure is in geschil of die rechten zijn geheven op grond van verbindende wettelijke bepalingen. Naast de vraag of de Reparatiewet een deugdelijke (formele) grondslag biedt voor de heffing, is aan de orde of de gemeentelijke wetgever, door verschillende tarieven voor te schrijven voor personen die nog geen veertien jaar oud zijn en personen van veertien jaar en ouder, gelijke gevallen ongelijk behandelt zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. 1.5 Het Hof heeft geoordeeld dat de Reparatiewet ‘tot gevolg [heeft] dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de [Reparatie]Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet. Dit betekent dat de desbetreffende bepalingen van de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordeningen genoemde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart.’ Het Hof heeft tevens geoordeeld dat het bij verordening door de Gemeente gemaakte onderscheid in tariefstoepassing - personen jonger dan veertien jaar betalen een lager bedrag dan personen vanaf veertien jaar - niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. 1.6 In cassatie stelt belanghebbende: 1) dat heffing op grond van de Reparatiewet niet rechtsgeldig kan plaatsvinden; 2) dat ten tijde van de heffing de Legesverordening niet is gewijzigd, waardoor er geen rechten geheven konden worden; 3) dat de rechten niet hoger mogen zijn dan het bedrag dat een gemeente aan het Rijk verschuldigd is; 4) dat er in de tarieftoepassing sprake is van een ongeoorloofd onderscheid tussen gelijke gevallen, te weten personen ouder en jonger dan veertien jaar. 1.7 De opbouw van deze conclusie is als volgt. In onderdeel 2 worden de feiten en het procesverloop weergegeven, gevolgd door een beschrijving van het geding dat nu in cassatie voorligt in onderdeel 3. Onderdeel 4 omvat een overzicht van relevante regelgeving, jurisprudentie en literatuur. In onderdeel 5 worden de aangevoerde klachten beoordeeld, met conclusie in onderdeel 6.

2.1 Het Hof heeft vastgesteld dat belanghebbende op 19 oktober 2011 bij de gemeente Zeewolde een Nederlandse identiteitskaart heeft aangevraagd. Ter zake van de aanvraag is van hem een bedrag van € 43,85 aan rechten geheven. Rechtbank 2.2 De rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de Rechtbank) heeft overwogen: Op 15 oktober 2011 is de Wet houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart (Stb. 2011, 440; hierna: de Reparatiewet) in werking getreden. In artikel 1 van de Reparatiewet is bepaald dat voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente rechten kunnen worden geheven, welke rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Door deze Reparatiewet is de grondslag voor het heffen van een vergoeding voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een identiteitskaart niet langer gebaseerd op voormeld artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, maar rechtstreeks op de Reparatiewet. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn standpunt dat op grond van de Reparatiewet heffing van rechten niet mogelijk is. Eiser wordt evenmin gevolgd in zijn standpunt dat de Verordening op de heffing en invordering van leges 2011 (hierna: de Legesverordening 2011) van de gemeente Zeewolde onveranderd is gebleven sinds voormeld arrest van de Hoge Raad. In artikel 2, eerste lid, van de Reparatiewet is bepaald dat een gemeentelijke belastingverordening terzake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, vanaf de dag tot welke deze wet terugwerkt, op artikel 1 berust. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 2 van de Reparatiewet (Kamerstukken II 2011/12, 33 011, nr. 3, blz. 3) volgt dat de bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt. Dat neemt niet weg dat de gemeenten de bevoegdheid houden om de verordening te wijzigen. Het is ook wenselijk - op enig moment - de verordening te wijzigen, om verwarring inzake de grondslag van heffing te vermijden, aldus de Memorie. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt en de Verordening tot tweede wijziging van de Legesverordening 2011 heeft vastgesteld, welke Verordening bekend is gemaakt op de gemeentepagina op dinsdag 13 december 2011 onder het kopje "Openbare bekendmakingen". Ingevolge artikel 2 van de gewijzigde Verordening worden onder de naam "leges" rechten geheven voor a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten; b. het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet, een en ander zoals genoemd in de Verordening en de daarbij behorende tarieventabel. Voor de door eiser verzochte partiële onverbindendverklaring van de tarieventabel behorende bij de Legesverordening ziet de rechtbank geen aanleiding. Het beroep is ongegrond. Hof 2.3 Het Hof heeft ten aanzien van het geschil overwogen: 3.1 In geschil is of het gevorderde bedrag is geheven op grond van verbindende wettelijke bepalingen. Indien deze vraag bevestigend dient te worden beantwoord is in geschil of het gevorderde bedrag dient te worden verminderd tot € 9,22. Rechtsgrond van de heffing 4.8 Het Hof komt allereerst toe aan de vraag of het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet bewerkstelligt dat de gemeentelijke belastingverordening op grond waarvan het gevorderde bedrag is vastgesteld (de Legesverordening 2011) na de inwerkingtreding van de Wet berust op artikel 1 van de Wet. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende. 4.9 Het Hof is ingevolge artikel 120 van de Grondwet niet bevoegd de grondwettigheid van de Wet te beoordelen. Evenmin mag het Hof, gelet op artikel 11 van de Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk (hierna: WAB), de innerlijke waarde of de billijkheid van de Wet beoordelen. Artikel 4 van de WAB, waarin is bepaald dat de wet alleen voor het toekomende verbindt en geen terugwerkende kracht heeft, staat niet aan het verlenen van terugwerkende kracht aan de Wet in de weg, reeds omdat uit artikel 5 van de WAB volgt dat een wet door een latere wet, voor het geheel of gedeeltelijk, haar kracht kan verliezen. 4.10 Het Hof is wel bevoegd de Wet te toetsen aan eenieder bindende verdragsbepalingen, zoals het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en daarbij behorende protocollen, en supranationale regelgeving, zoals het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. 4.11 Bij de onder 4.10 bedoelde toetsing van de Wet dient het Hof, naar vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Hoge Raad, een grote mate van terughoudendheid te betrachten. Uitgangspunt is dat aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, in die zin dat diens oordeel moet worden geëerbiedigd tenzij dat van redelijke grond ontbloot is. 4.12 Naar het oordeel van het Hof valt de keuze van de wetgever om het op basis van een legesverordening ter zake van (de aanvraag van) een identiteitskaart gevorderde bedrag te doen berusten op artikel 1 van de Wet, binnen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt. Niet gezegd kan worden dat deze keuze van elke redelijke grond is ontbloot. Ook overigens ziet het Hof geen zwaarwegende redenen om aan het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet voorbij te gaan. 4.13 Gelet op de tekst van de Wet en haar bedoeling, zoals deze blijkt uit de Memorie van Toelichting (zie onder 4.3), heeft artikel 2, lid 1, van de Wet tot gevolg dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet. Dit betekent dat de desbetreffende bepalingen van de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordeningen genoemde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart. In zoverre was de wijziging van de Legesverordening 2011 bij de 2e Wijzigingsverordening overbodig. 4.14 Gelet op het voorgaande kon de heffingsambtenaar op basis van § 1.2.1.6 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2011, zoals deze luidde vóór de wijziging bij de 2e Wijzigingsverordening (zie onder 4.7), van belanghebbende het in artikel 6, lid 2, aanhef en onderdeel d, van het Besluit paspoortgelden genoemde maximumtarief van € 43,89 heffen. 4.15 Het overwogene onder 4.8 tot en met 4.14 leidt tot de conclusie dat de eerste in geschil zijnde vraag bevestigend dient te worden beantwoord.

3.1 Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het college van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente heeft geen gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid om een verweerschrift in te dienen. 3.2 Belanghebbende heeft in zijn cassatieberoepschrift geschreven: In de bestreden uitspraak is het recht geschonden en de motivering, oordelen en de beslissing zijn onbegrijpelijk. Dit blijkt uit het feit dat het Hof de eerste en tweede hoger beroepsgronden ten aanzien van de materieel op de keper beschouwde ongewijzigde heffing ex artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet, onbesproken heeft gelaten alsook uit de hierna te bespreken rechtsoverwegingen van de bestreden uitspraak. Rechtsgrond van de heffing Rechtsoverweging 4.8: "Het hof komt allereerst toe aan de vraag of het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet bewerkstelligt dat de gemeentelijke belastingverordening op grond waarvan het gevorderde bedrag is vastgesteld (de Legesverordening 2011) na inwerkingtreding van de Wet berust op artikel 1 van de Wet. " De vraagstelling als geformuleerd door het Hof is juist, echter laat het Hof na hieraan een inhoudelijke beoordeling ten grondslag te leggen. Het Hof gaat vervolgens wel over tot beoordeling van o.a. de terugwerkende kracht, alsmede toetsing van de Wet aan eenieder verbindende verdragsbepaling. De vraag dient derhalve alsnog te worden beantwoord. Rechtsoverweging 4.12: Het Hof overweegt met betrekking tot de heffing van de rechten voor de NIK op basis van artikel 1 van de Wet ID, als volgt: "Naar het oordeel van het Hof valt de keuze van de wetgever om het op basis van een legesverordening ter zake van (de aanvraag van) een identiteitskaart gevorderde bedrag te doen berusten op artikel 1 van de Wet, binnen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt. Niet gezegd kan worden dat deze keuze van elke redelijke grond is ontbloot. Ook overigens ziet het Hof geen zwaarwegende redenen om aan het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet voorbij te gaan." Hoewel dit naar de mening van eiser geen inhoudelijke beoordeling van de in hoger beroep aangevoerde grond(en) is (zijn), wordt gelet op de bespreking door het Hof, de conclusie getrokken dat een heffing van rechten op grond van artikel 1 Wet ID door verweerder, correct zou geschieden en niet in strijd is met hetgeen is bepaald in uw arrest d.d. 9 september 2011. Dit kan echter niet gevolgd worden, nu in beroep, alsook hoger beroep, aangevoerd is dat er materieel op de keper beschouwd, nog immer heffing op grond van artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet plaatsvindt, hetgeen gelet op uw arrest d.d. 9 september 2011, niet geoorloofd is. Hoewel de wetgever formeel en enkel en alleen ten aanzien van Nederlandse Identiteitskaarten, artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet in een nieuwe wet heeft gegoten, heeft zij de omringde bepalingen van toepassing gelaten, te weten Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4 Gemeentewet, alsook de artikel 229b en 229c Gemeentewet. Voorts heeft uw College geoordeeld dat voor het heffen van rechten vereist is dat er sprake dient te zijn van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, waarvan ook bij de heffing van rechten op basis van de nieuwe Wet ID (Reparatiewet) nog immer geen sprake is, weshalve ook heffing van leges uit hoofde van de artikel 1 en 2 van die nieuwe Wet ID, niet rechtsgeldig kan plaatsvinden. Het Hof heeft nagelaten deze grond inhoudelijk te beoordelen, althans is hiervan niet gebleken. Rechtsoverweging 4.13: (…) Het gerechtshof gaat ook hierbij, evenals de rechtbank, ten onrechte uit van juiste heffing op grond van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2011. Dit nu ten tijde van de aanvraag voor de Nederlandse Identiteitskaart door belanghebbende, artikel 2 van de Legesverordening 2011 de grondslag tot heffing van rechten vormde. Op het moment van de aanvraag was de legesverordening echter nog niet gewijzigd, nu dit pas op 13 december 2011 is gebeurd. Artikel 2 van de Legesverordening 2011 luidde op het moment van de aanvraag, exact hetzelfde als artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet, zodat op die grond geen leges geheven konden worden en de Tarieventabel, behorende bij de Legesverordening 2011, ten onrechte niet partieel onverbindend is verklaard. Hoogte van het gevorderde bedrag Ten aanzien van de hoogte van het gevorderde bedrag, laat het Hof na de grond als aangedragen in aanvulling van het hoger beroep d.d. 18 juni 2013, naar aanleiding van het verweerschrift, met betrekking tot de vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte kosten, inhoudelijk te beoordelen. Als gesteld namens de heffingsambtenaar, zijn de kosten die in rekening worden gebracht voor de Nederlandse Identiteitskaart, niet langer aan te merken als zijnde een vergoeding voor het genot van een verleende dienst, maar een vergoeding van de door de gemeente gemaakte kosten in verband met de behandeling van de aanvraag en de kosten die gemeenten aan het Rijk moeten afdragen in verband met de door de leverancier geleverde reisdocumenten. Vooropgesteld dient te worden dat, gelet op uw arrest d.d. 9 september 2011, de aanvraag alsmede verstrekking van de Nederlandse Identiteitskaart, geen, althans geen uitsluitend individualiseerbaar belang wordt gediend. In dat licht bezien kan, ten aanzien van de in rekening te brengen kosten, overigens ongeacht het feit dat de wetgever thans een nieuwe wet heeft gemaakt, een vergelijk worden gemaakt met uw arrest d.d. 8 februari 2013 (UN:BZ0693). In voormeld arrest heeft u immers bepaald dat er weliswaar kosten in rekening gebracht mogen worden, echter dat dit uitsluitend de daadwerkelijke kosten (o.a. productiekosten van de kaart in casu) mogen zijn. Kosten voor de dienstverlening dienen hier niet onder te worden verstaan. In zoverre kan een vergelijk worden gemaakt in onderhavige geschil en voormeld arrest, dat er te hoge kosten in rekening worden gebracht, nu ook andere dan de daadwerkelijke (productie)kosten in rekening worden gebracht. Daartoe wordt opgemerkt dat de kosten die de gemeente aan het Rijk verschuldigd is, naar belanghebbende begrijpt, de productiekosten van de kaart zijn. Deze kosten zijn vastgelegd in artikel 6 van het Besluit Paspoortgelden, waarbij de kosten in 2011 waren bepaald op € 18,15. De kosten die de gemeente vervolgens bij de aanvragen in rekening brengt, (€ 43,85 - € 18,15 =) € 25,70, zijn kosten die niet tot het individualiseerbare belang te herleiden zijn. Deze kosten hadden alsdan, gelet op o.a. uw arrest d.d. 8 februari 2013, niet in rekening gebracht mogen worden. Het gerechtshof heeft echter nagelaten deze grond te beoordelen. Rechtsoverweging 4.18: (…) Dat het Hof tot de overweging komt dat er geen sprake is van gelijke gevallen, nu de gemeentelijke wetgever is gehouden aan de hogere wetgeving, i.e. het Besluit paspoortgelden, doet niet af aan het feit dat er wel een ongeoorloofd onderscheid wordt gemaakt in gelijke gevallen. Zowel personen van 14 jaar en ouder, alsook personen die de leeftijd van 14 jaar nog niet hebben bereikt, hebben bepaalde wettelijke identificatieplichten, zoals ook gesteld in hoger beroep. Voorts is er geen onderscheid in de aanvraag, noch in de afgifte van een Nederlandse identiteitskaart tussen personen van jonger dan 14 jaar en van 14 jaar en ouder. Met kennis van o.a. het Della Ciaja/ltalië arrest, en de ruime beoordelingsvrijheid die de wetgever toekomt, kan hier echter geen sprake zijn van een omstandigheid dat gelijke gevallen in verschillende zin geregeld kunnen worden.

De uitspraak het hof is onjuist, althans in strijd met het recht en ontoereikend gemotiveerd. Ik verzoek uw College daarom om deze uitspraak te vernietigen, althans zodanige voorziening te treffen als uw College juist zal achten, met veroordeling van de wederpartij in de proceskosten in alle instanties. 4Regelgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur Wet en regelgeving 4.1 In de nota van toelichting bij het Besluit van 20 september 2001 is over de tariefstelling in artikel 6 van het Besluit Paspoortgelden geschreven: De bedragen voor reisdocumenten (…) die gemeenten op grond van hun gemeentelijke verordening ten hoogste als rechten van een aanvrager mogen heffen, zijn genoemd in het tweede lid van artikel 6. De tarieven zijn opgebouwd uit twee kostencomponenten, te weten het deel dat voor het desbetreffende document of de verrichte spoedlevering door de gemeente als kosten aan het Rijk moet worden afgedragen en het deel dat gemeenten zelf gemiddeld genomen aan kosten moeten maken. De aan het Rijk verschuldigde kosten zijn terug te vinden in artikel 6, eerste lid. Voor de berekening van de gemeentelijke kostencomponent wordt verwezen naar de in het algemeen deel van deze nota van toelichting genoemde brief van 5 juli 2001 aan de Tweede Kamer, waarin deze uitvoerig wordt toegelicht. De in artikel 6, eerste en tweede lid, genoemde bedragen worden jaarlijks bij ministeriële regeling geïndexeerd voor het volgende kalenderjaar. (…) In verband met het uitgangspunt, dat de tarieven zoveel mogelijk gebaseerd dienen te zijn op de daadwerkelijke kostprijs voor de verstrekking van de documenten, is de methode van indexering (…) gewijzigd. Bij de indexering wordt rekening gehouden met het feit, dat de kostprijs van een document uit twee componenten bestaat. Naast de zuivere produktiekosten van een document zijn er de zogenaamde apparaatskosten van de overheidsinstanties, die bij de uitgifte daarvan zijn betrokken. 4.2 In de nota van toelichting bij het Besluit van 13 november 2009 wordt de invoering van een afzonderlijk, gereduceerd tarief voor identiteitskaarten die worden verstrekt aan personen die nog geen veertien jaar oud zijn als volgt toegelicht: Daarnaast wordt er in voorzien dat tot en met 13 jaar een Nederlandse identiteitskaart (NIK) tegen gereduceerd tarief (jeugdtarief) kan worden aangevraagd. Dit wordt uitgewerkt in artikel 6, tweede lid, onderdeel e. Hiermee wordt invulling gegeven aan het kabinetsvoornemen zoals aangekondigd in de brief van 28 mei 2009 om de gevolgen van de afschaffing van de mogelijkheid van bijschrijving in verband met het beginsel van één paspoort per persoon (het 1p-1p beginsel) voor gezinnen in financiële zin te beperken. Het gereduceerde tarief wordt gefinancierd uit de middelen voor de gratis NIK voor 14-jarigen. Zoals aangekondigd in genoemde brief, vervalt per 1 januari 2010 de gratis NIK voor 14-jarigen, waarin artikel 6, derde lid, voorzag. Dit artikellid is geschrapt. 4.3 De Reparatiewet luidt als volgt: Artikel 1 Voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, kunnen rechten worden geheven. Deze rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet, is van toepassing. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing. Artikel 2 1. Een gemeentelijke belastingverordening ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, berust vanaf de dag tot welke deze wet terugwerkt op artikel 1. 2. Artikel 7, tweede lid, van de Paspoortwet en een algemene maatregel van rijksbestuur als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, hebben mede betrekking op rechten als bedoeld in artikel 1. 3. In verband met het aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart worden geen rechten geheven indien de aanvraag is ingediend in de periode vanaf 9 september 2011 tot de dag tot welke deze wet terugwerkt. Artikel 3 Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en werkt terug tot en met de dag na de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer. Parlementaire geschiedenis 4.4 In de memorie van toelichting bij de Reparatiewet is geschreven: 1. Algemeen Dit wetsvoorstel heeft tot doel om met spoed een reparatie aan te brengen in de wettelijke grondslag voor de heffing van rechten door gemeenten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. (…) Als gevolg van het arrest [BNB 2011/257] is heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart op basis van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet (…) niet meer toegestaan. (…) Het wettelijke systeem met betrekking tot de vergoeding van kosten in verband met reisdocumenten zoals dit is vastgelegd in artikel 7 van de Paspoortwet gaat er, voor zover het reisdocumenten betreft die in een gemeente worden aangevraagd, vanuit dat hiervoor op grond van artikel 229 van de Gemeentewet rechten of leges kunnen worden geheven. Die rechten of leges dienen enerzijds ter dekking van de kosten die gemeenten maken voor de handelingen die zij moeten verrichten in verband met de aanvraag, de verstrekking en de uitreiking van reisdocumenten en anderzijds ter dekking van de kosten die gemeenten aan het Rijk moeten afdragen in verband met door de leverancier (eventueel met spoed) geleverde reisdocumenten (artikel 2, eerste lid, van het Besluit paspoortgelden).). Het arrest van de Hoge Raad betekent alleen dat voor de aanvraag van een identiteitskaart geen rechten meer geheven kunnen worden op grond van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet. Het arrest doet niet af aan de noodzaak een voorziening te treffen voor de bestrijding van de genoemde kosten en staat er ook niet aan in de weg om deze kosten door middel van heffing van rechten of leges te verhalen op de burger die een aanvraag doet voor een reisdocument. Voor zover de aanvraag evenwel betrekking heeft op een Nederlandse identiteitskaart kan artikel 229 van de Gemeentewet daarvoor niet meer als wettelijke grondslag dienen. Dit wetsvoorstel beoogt deze omissie te herstellen door een zelfstandige grondslag te bieden voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. (…) Het arrest van de Hoge Raad is betekenisvol voor de inkomsten van de gemeenten. Uitgaande van het maximumtarief van 2011 ten bedrage van € 43,89 en bij een uitgifte van de huidige 1,8 mln kaarten per jaar, dreigt een inkomstenderving voor de gemeenten van € 79 mln op jaarbasis. Dat bedrag loopt nog op door de inmiddels gebleken toename van de vraag naar de Nederlandse identiteitskaart als gevolg van het arrest van de Hoge Raad. Dit wetsvoorstel beperkt de negatieve financiële gevolgen. 4.5 In de memorie van toelichting is bij artikel 1 van de Reparatiewet geschreven: Dit artikel bepaalt dat voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, rechten kunnen worden geheven.

Inleiding 5.1 Op grond van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen gemeenten rechten (leges) heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Op die formeel wettelijke basis hebben gemeenten krachtens hun belastingverordening voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart (NIK) tot 9 september 2011 leges geheven. 5.2 Bij arrest van 9 september 2011 oordeelde de Hoge Raad echter dat het in behandeling nemen van een NIK-aanvraag, gelet op de functie die de NIK voor de bezitter heeft met betrekking tot zijn algemene identificatieplicht, geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Dat betekent dat uit hoofde van een legesverordening, wegens gebrek aan formeel wettelijke grondslag in de Gemeentewet, terzake geen leges kunnen worden geheven. 5.3 Teneinde de financiële gevolgen van het arrest weg te nemen, heeft de regering op 21 september 2011 een daartoe strekkend wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend. Op 13 oktober 2011 heeft het wetsvoorstel ‘Regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart’ kracht van wet gekregen. 5.4 Belanghebbende heeft op 19 oktober 2011, na de inwerkingtreding van de Reparatiewet op 15 oktober 2011, een aanvraag tot het verstrekken van een NIK ingediend bij de Gemeente. Bij het doen van die aanvraag is van hem bij kennisgeving (aanslag) € 43,85 aan rechten geheven. In geschil is of deze aanslag moet worden vernietigd. Hof 5.5 Het Hof heeft geoordeeld dat de Reparatiewet ‘tot gevolg [heeft] dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de [Reparatie]Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet. Dit betekent dat de desbetreffende bepalingen van de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordeningen genoemde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart.’ Het Hof heeft tevens geoordeeld dat het onderscheid in tariefstoepassing - personen jonger dan veertien jaar betalen een lager bedrag dan personen vanaf veertien jaar - niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De grondslag van deze heffing 5.6 Belanghebbende stelt dat het Hof de in r.o. 4.8 van zijn uitspraak opgeroepen vraag ‘of het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet bewerkstelligt dat de gemeentelijke belastingverordening op grond waarvan het gevorderde bedrag is vastgesteld (de Legesverordening 2011) na de inwerkingtreding van de Wet berust op artikel 1 van de Wet’, niet heeft beantwoord. 5.7 Naar mijn mening faalt deze klacht, omdat het Hof die vraag wel heeft beantwoord, namelijk door in r.o. 4.12 te overwegen: ‘Gelet op de tekst van de Wet en haar bedoeling, zoals deze blijkt uit de Memorie van Toelichting (…), heeft artikel 2, lid 1, van de Wet tot gevolg dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet.’ 5.8 Voorts stelt belanghebbende dat er ‘materieel op de keper beschouwd, nog immer heffing op grond van artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet plaatsvindt, hetgeen gelet op uw arrest d.d. 9 september 2011, niet geoorloofd is. Hoewel de wetgever formeel en enkel en alleen ten aanzien van Nederlandse Identiteitskaarten, artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet in een nieuwe wet heeft gegoten, heeft zij de omring[en]de bepalingen van toepassing gelaten, te weten Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4 Gemeentewet, alsook de artikel 229b en 229c Gemeentewet.’ 5.9 De tweede klacht van belanghebbende miskent mijns inziens dat door de Reparatiewet alsnog een formeel wettelijke basis is verstrekt specifiek voor de onderhavige legesheffing. Zie de memorie van toelichting bij de Reparatiewet: ‘Het arrest van de Hoge Raad betekent alleen dat voor de aanvraag van een identiteitskaart geen rechten meer geheven kunnen worden op grond van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet. Het arrest doet niet af aan de noodzaak een voorziening te treffen voor de bestrijding van de genoemde kosten en staat er ook niet aan in de weg om deze kosten door middel van heffing van rechten of leges te verhalen op de burger die een aanvraag doet voor een reisdocument. Voor zover de aanvraag evenwel betrekking heeft op een Nederlandse identiteitskaart kan artikel 229 van de Gemeentewet daarvoor niet meer als wettelijke grondslag dienen. Dit wetsvoorstel beoogt deze omissie te herstellen door een zelfstandige grondslag te bieden voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart.’ 5.10 Daarmee is in overeenstemming dat minister Leers in de Tweede Kamer heeft opgemerkt: ‘Het gaat niet meer over de grondslag zoals wij die eerst kenden, namelijk heffingen ten behoeve van een dienst. Het gaat nu om een apart wetsvoorstel en om een belasting ter financiering van de kosten van de NIK.’ 5.11 Ik meen dat door de Reparatiewet alsnog een zelfstandige formeel wettelijke grondslag is gegeven voor de onderhavige legesheffing, op basis van een gemeentelijke belastingverordening, specifiek terzake van de aanvraag van een NIK. Overigens en in het algemeen blijven de artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing terzake van legesheffingen. 5.12 Belanghebbende betoogt verder: ‘Voorts heeft uw College geoordeeld dat voor het heffen van rechten vereist is dat er sprake dient te zijn van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, waarvan ook bij de heffing van rechten op basis van de (…) [Reparatiewet] nog immer geen sprake is, weshalve ook heffing van leges uit hoofde van de artikel 1 en 2 van die nieuwe (…) [Reparatiewet], niet rechtsgeldig kan plaatsvinden. Het Hof heeft nagelaten deze grond inhoudelijk te beoordelen, althans is hiervan niet gebleken.’ 5.13 Ik merk op dat dit wel expliciet in de beoordeling is betrokken. De Minister heeft in de Tweede Kamer onder meer gezegd: ‘Is het principieel gezien wel terecht om geld te vragen voor een identiteitskaart als een burger daar – zoals ook de Hoge Raad stelt – minder belang bij heeft dan de overheid? (…) Vanmorgen heb ik het ook al gezegd: aan de kant [van] de overheid worden kosten gemaakt, zowel ten behoeve van de productie van het document als voor de overige aspecten van de behandeling van de aanvraag. Hoe we het ook draaien of keren: die kosten moeten worden opgebracht. Het evenredig verdelen van de kosten over de gebruikers van de kaarten is (…) in de ogen van de regering de meest passende en naar onze overtuiging ook de meest rechtvaardige manier van kostenverdeling. (…) Voor mij was belangrijk dat de Hoge Raad de conclusie heeft getrokken dat de grondslag niet juist was, maar niet heeft aangegeven (…) dat de kaart gratis moest worden.’ 5.14 De klacht van belanghebbende faalt. Er is geen algemeen rechtsbeginsel dat zich verzet tegen het heffen van leges van individuele burgers die een NIK aanvragen. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om rechten te heffen voor de aanvraag van een NIK.

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond dient te worden verklaard. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden Advocaat-Generaal Belastingblad 2013/400 met noot Van der Burg, V-N 2013/57.1.4, FutD 2013/2189. Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart (Stb. 2011, 440). Belanghebbende schrijft hierover in zijn incidenteel beroepschrift: “Het College duidt deze wet als Reparatiewet aan. Het woord Reparatiewet suggereert dat de wet een destijds bestaande wet (te weten art. 229, lid 1, onder b, Gemeentewet), repareert. Mijns inziens is van een 'reparatie' geen sprake. Vandaar dat ik het gebruik van een meer neutrale afkorting bepleit, te weten IKW (IdentiteitsKaartheffingsWet).” Zie in dit verband Kamerstukken I 2011-2012, 33011, nr. C: ‘Met de stelling dat het wetsvoorstel de strekking heeft een reparatie aan te brengen in de grondslag voor het heffen van rechten, is niet bedoeld dat het wetsvoorstel een wetstechnische reparatiewet is (…). Er is wel degelijk sprake van een inhoudelijk wetsvoorstel, dat beoogt de gevolgen van het arrest van de Hoge Raad te herstellen.’ Omwille van de leesbaarheid zal ik in navolging van het Hof de term ‘Reparatiewet’ hanteren, overigens wat mij betreft neutraal. Heden neem ik eveneens conclusie in de vergelijkbare zaken met nrs. 13/06195 en 13/04578. Anders dan in voornoemde zaken staat de terugwerkende kracht van de Reparatiewet, tot en met 22 september 2011, in de onderhavige zaak niet ter discussie, omdat de Reparatiewet is van 13 oktober 2011 en belanghebbende de aanvraag voor een identiteitskaart op 19 oktober 2011 heeft ingediend. De in deze conclusie opgenomen citaten uit jurisprudentie en literatuur zijn zonder daarin voorkomende voetnoten opgenomen. Citaten uit de processtukken waarin een tekstbewerking voorkomt, zoals onderstrepingen, vet- of cursiefzettingen, zijn veelal als onbewerkt weergegeven. Zie r.o. 1.1 en onderdeel 2 van de uitspraak van het Hof. Rechtbank Zwolle-Lelystad 8 oktober 2012, nummer AWB 11/2369. Uitspraak niet gepubliceerd. Besluit van 20 september 2001, houdende wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2001, 421). Besluit van 13 november 2009, houdende wijziging van het Besluit paspoortgelden in verband met de indexering van de tarieven voor het jaar 2010 en de verstrekking van Nederlandse identiteitskaarten aan kinderen tegen een gereduceerd bedrag (Stb. 2009, 488). Voetnoot uit citaat: Kamerstukken II 2008-2009, 31 324 (R 1844), nr. 22, p.2. Toevoeging A-G: In deze brief is geschreven: ‘Door deze maatregel is er vanaf 1 januari 2010 een reisdocument voorhanden dat even goedkoop is als de bijschrijving in het paspoort. (…). Ik ben van mening dat hiermee tegemoet wordt gekomen aan hetgeen de Kamer van de regering heeft gevraagd door het aannemen van de moties van de leden Knops en Pechtold.’ Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart (Stb. 2011, 440). Kamerstukken II 2011-2012, 33011, nr. 3, p. 1-2. Kamerstukken II 2011-2012, 33011, nr. 3, p. 3. Kamerstukken II 2011-2012, 33011, nr. 3, p. 3-4. Kamerstukken II 2011-2012, 33011, nr. 3, p. 4-5. Handelingen, Tweede Kamer (33011) 28 september 2011, 5-2-2 en 5-2-24. Handelingen, Tweede Kamer (33011) 28 september 2011, 5-9-101 en 5-9-102. Kamerstukken I 2011-2012, 33011, C, p. 4, 7-9. Handelingen, Eerste Kamer (33011) 11 oktober 2011, 3-4-9 tot en met 3-4-22 en 3-6-33 tot en met 3-6-45. Tijdens dit debat is vrij veel kritiek op de Reparatiewet geuit. Ook ten aanzien van de terugwerkende kracht. Handelingen, Eerste Kamer (33011) 11 oktober 2011, 3-4-22: ‘Er kan dus geen sprake van zijn dat het overhaast doorsluizen van de kosten die gemoeid zijn met ondoelmatige en ondoordachte wetgeving, naar burgers of gemeenten kan plaatsvinden. Ook heeft de burger weinig waardering voor wetgeving met terugwerkende kracht. De burger zelf wordt doorgaans zwaar afgerekend op gemaakte fouten. Waarom zou de overheid boven dit simpele uitgangspunt staan? De overheid zou dan ook aan geloofwaardigheid winnen door eerst maar eens de hand in eigen boezem te steken.’ Handelingen, Eerste Kamer (33011) 11 oktober 2011, 3-6-39. Rijkswet van 18 december 2013 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met een andere status van de Nederlandse identiteitskaart, het verlengen van de geldigheidsduur van reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaarten, een andere grondslag voor de heffing van rechten door burgemeesters en gezaghebbers en het niet langer opslaan van vingerafdrukken in de reisdocumentenadministratie (Stb. 2014, 10). Kamerstukken 2012-2013, 33440 (R 1990), nr. 3, p. 1, 8-9 en 14. Hoge Raad 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105, BNB 2011/257 met noot Snoijink. Hoge Raad 8 februari 2013, nr. 12/00529, ECLI:NL:PHR:2013:BZ0693, BNB 2013/88 met noot Snoijink. Hoge Raad 22 november 2013, nr. 13/01622, ECLI:NL:HR:2013:1211, BNB 2014/30 met noot Happé. Ook een aantal rechtbanken hebben geoordeeld over de identiteitskaart en de Reparatiewet. Rechtbank Utrecht 5 juli 2012, SBR 11/4160, Belastingblad 2012/369 met noot De Bruin. Rechtbank Roermond 10 december 2012, nr. AWB 12/118, ECLI:NL:RBROE:2012:BY5809, Belastingblad 2013/56 met noot De Bruin. Rechtbank ’s Gravenhage 22 augustus 2012, nr. AWB 11/9346, ECLI:NL:RBSGR:2012:BX7476, Belastingblad 2012/481 met noot De Bruin. Gerechtshof Den Haag 6 november 2013, nr. BK-12/00734, ECLI:NL:GHDHA:2013:4127, Belastingblad 2013/522 met noot De Bruin, V-N 2014/8.2.4, FutD 2013/2726 met noot redactie. Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 2 mei 2014, nr. 13/00050, ECLI:NL:GHSHE:2014:1219, Belastingblad 2014/246 met noot De Bruin. P. de Bruin, annotatie Hof Den Haag 6 november 2013, nr. BK-12/00734, ECLI:NL:GHSHE:2013:BZ2784, Belastingblad 2013/522. Vergelijk de annotatie van P.de Bruin bij de uitspraak van de Rechtbank Utrecht 5 juli 2012, SBR 11/4160, Belastingblad 2012/369 en Rechtbank ’s Gravenhage 22 augustus 2012, nr. AWB 11/9346, ECLI:NL:RBSGR:2012:BX7476, Belastingblad 2012/481. Ledenbrief Vereniging van Nederlandse Gemeenten 14 oktober 2011 (Lbr. 11/065), http://www.vng.nl/files/vng/vng/Documenten/actueel/brieven/ledenbrieven/2011/20111014_Ledenbrief_ECGF-U201101740.pdf. P.F. Goes, De nieuwe identiteitskaartheffing, WFR 2012/74. Het gehele artikel is gelet op onderhavig geschil lezenswaardig. Zie 4.13. Zie 4.4 e.v.: ‘Dit wetsvoorstel heeft tot doel om met spoed een reparatie aan te brengen in de wettelijke grondslag voor de heffing van rechten door gemeenten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart.’ Zie 4.3. Zie 2.1. Zie 2.3. Zie 3.2. Zie 2.3. Zie 3.2. Zie 4.4. Zie 4.9. Zie 3.2. Zie 4.9 (vgl 4.4). Vgl. 4.12. Zie 3.2. Zie 4.3. Zie 4.6 en vgl. 4.27. Zie in dit verband ook de rechtsoverwegingen 5.6 tot en met 5.21 in mijn conclusie over de Reparatiewet in de zaak met Hoge Raad nummer 13/06195. Zie 4.14. Vergelijk de nota naar aanleiding van het verslag: ‘In mijn ogen is het heffen van een belasting hier gerechtvaardigd nu de belasting niet wordt geheven over een product maar juist ten behoeve van dit product, ter dekking van de kosten van productie en verstrekking daarvan teneinde deze kosten niet op de schouders van de gehele gemeenschap te laten rusten.’ Zie 4.1 en 4.4. Zie 3.2. Zie 4.15 Toevoeging A-G: zie 4.2. Zie 2.3.

(…) Teneinde zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande procedures schrijft het artikel voor dat de rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen, waarop de bepalingen in Hoofdstuk XV, paragrafen 1 en 4, van de Gemeentewet van toepassing zijn. Dit betekent onder meer dat de tarieven van de te heffen rechten, evenals thans, bij gemeentelijke verordening worden vastgesteld. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing. Het eerstgenoemde artikel houdt kort gezegd in dat de baten van de rechten niet hoger mogen zijn dan de lasten ter zake. (…) Artikel 229c van de Gemeentewet geeft een delegatiegrondslag voor het stellen van nadere regels omtrent de rechten, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. (…) 4.6 In de artikelsgewijze toelichting is bij artikel 2 van de Reparatiewet vermeld: Op dit moment hebben de gemeenten verordeningen vastgesteld, gericht op het heffen van leges voor (onder meer) het aanvragen van een identiteitskaart. Dat zijn verordeningen ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Het eerste lid voorziet er in dat die verordeningen (althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart) vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt, berusten op artikel 1. Dat betekent dat de desbetreffende bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt. Dat neemt niet weg dat de gemeenten de bevoegdheid houden om de verordening te wijzigen. Het is ook wenselijk om – op enig moment – de verordening te wijzigen, om verwarring inzake de grondslag van heffing te vermijden. Artikel 7, tweede lid, van de Paspoortwet en een algemene maatregel van rijksbestuur op grond van het derde lid van dat artikel bevatten grenzen die de gemeente in acht moet nemen bij het heffen van rechten inzake reisdocumenten. Het betreft een beperking van de differentiatie die in de tarieven kan worden aangebracht en een maximering van die tarieven. Het tweede lid stelt zeker dat deze beperkingen ook gelden voor de rechten op grond van deze wet. Het derde lid biedt duidelijkheid inzake de aanvragen voor een identiteitskaart die zijn ingediend na het arrest van de Hoge Raad. Aanvragen ingediend vanaf de datum van het arrest en tot de dag dat deze wet terugwerkt, worden afgewikkeld zonder dat daar rechten voor worden geheven. Voor burgers die een aanvraag voor een identiteitskaart hebben ingediend betekent dit het volgende. Aanvragers, die hun aanvraag hebben ingediend in de periode van 9 september jl. tot en met de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer, hoeven niet te betalen voor hun identiteitskaart. Hetzelfde geldt voor alle aanvragers die vóór 9 september tijdig een bezwaarschrift hebben ingediend, waarvan de behandeling is aangehouden tot na die datum. Aanvragers die voor 9 september de gemeentelijke rechten in verband met de aanvraag van een NIK hebben voldaan, geen bezwaarschrift hebben ingediend en voor wie ook de mogelijkheid tot het maken van bezwaar meer open staat, hebben geen recht op restitutie van reeds betaalde rechten. 4.7 In de memorie van toelichting is ten aanzien van de terugwerkende kracht in artikel 3 van de Reparatiewet geschreven: Het toekennen van terugwerkende kracht aan een belastende regeling is in het algemeen bezwaarlijk. In dit uitzonderlijke geval wordt toch terugwerkende kracht verleend. Overeenkomstig de beleidslijn bij het toekennen van terugwerkende kracht aan belastende fiscale maatregelen zijn twee aspecten van belang: de rechtvaardiging van de terugwerkende kracht enerzijds en de periode van terugwerkende kracht anderzijds. De rechtvaardiging van de terugwerkende kracht is gebaseerd op een samenstel van factoren. Het wetsvoorstel is een reparatie van een onbedoeld gevolg van de belastingbepalingen in de Gemeentewet. Door het arrest van de Hoge Raad is legesheffing voor een identiteitskaart niet meer mogelijk. Dit terwijl het de duidelijke bedoeling van de Paspoortwetgever is geweest om wél leges te kunnen heffen. Juist daarom wordt op grond van artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, een maximum gesteld aan de (gemeentelijke) leges. De terugwerkende kracht draagt ook bij aan een rechtvaardiger verdeling van de kosten van de identiteitskaart over de betrokken burgers. De handelingen in verband met de uitgifte van een identiteitskaart blijven kosten met zich brengen. Alle kosten die niet op een aanvragende burger kunnen worden verhaald, komen ten laste van andere burgers. Daarmee wordt de beoogde rechtvaardige verdeling van de kosten – de aanvrager betaalt – aangetast. Terugwerkende kracht beperkt ook oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid om een identiteitskaart aan te vragen. Als de identiteitskaart «gratis» is, vindt onvoldoende een afweging plaats of men de kaart werkelijk nodig heeft of dat men gebruik maakt van paspoort of rijbewijs om zich te kunnen identificeren. Men kiest dan te gemakkelijk voor een identiteitskaart er bij, want dat kost toch niets. Tot slot is er een budgettaire noodzaak. Door het arrest van de Hoge Raad derven de gemeenten op de huidige voet rond 1,5 miljoen euro aan legesinkomsten per week. Dat bedrag is opgelopen doordat de vraag naar de identiteitskaart daarna is toegenomen als gevolg van het feit dat deze «gratis» is. Het is wenselijk om aan die situatie zo snel mogelijk een eind te maken. Het tweede aspect is de periode van terugwerkende kracht. Overeenkomstig de eerder genoemde beleidslijn is de terugwerkende kracht beperkt tot het moment waarop van de betrokkenen redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij met de verandering in de regelgeving rekening konden houden. Daarbij is het uitgangspunt gehanteerd dat de regeling niet verder terugwerkt dan tot het moment waarop het publiek van regeringswege in kennis is gesteld van het voornemen tot het vaststellen van een regeling, in dit geval door indiening van het wetsvoorstel bij de Staten-Generaal. 4.8 Ter zake van aanpassing van de gemeentelijke verordeningen is in de Tweede Kamer opgemerkt. Om mijn punt over de uitspraak van de Hoge Raad af te maken: is er een advies van de advocaat-generaal danwel de landsadvocaat over de juridische houdbaarheid van het voorliggend wetsvoorstel? Mijn tweede punt in dit verband heeft betrekking op de principiële en juridische aspecten. De gemeentelijke verordeningen, zo staat in de toelichting, hoeven niet te worden aangepast, maar het is wel handig om verwarring te voorkomen. Zo staat het er bijna letterlijk. De wetgever vestigt een zelfstandige heffingsgrondslag, maar verwijst in artikel 1 zowel naar de Paspoortwet als naar de Gemeentewet. Ik heb zelden zo'n rommelig artikel gelezen; het loopt ook niet. Ik vraag mij serieus af of dit artikel houdbaar is. (…) Minister Leers: (…) Met andere woorden, wij gaan een nieuwe grondslag regelen, die wordt opgenomen in artikel 1 van dit wetsvoorstel. Dat betekent dat gemeenten straks in hun verordening op basis van artikel 1 van dit wetsvoorstel leges kunnen heffen voor de Nederlandse ID-kaart. Er moet worden betaald, want er zijn wel kosten gemaakt. Er komt een overgangsregeling. De gemeenten hoeven geen nieuwe verordeningen te maken voor de ID-kaart. Wij gaan ervoor zorgen dat de bestaande gemeentelijke belastingverordeningen, voor zover ze over de identiteitskaarten gaan, op de nieuwe grondslag van dit wetsvoorstel komen te berusten.

Anders dan belanghebbende betoogt geldt voor de heffing van rechten op grond van artikel 1 Reparatiewet niet de voorwaarde van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet dat voor het heffen van leges vereist is dat er sprake dient te zijn van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van het individualiseerbaar belang. 5.15 Belanghebbende betoogt dat op het moment van de aanvraag van de NIK de Legesverordening 2011 nog niet was gewijzigd, zodat deze geen grondslag kon vormen voor onderhavige heffing. 5.16 Ik merk op dat artikel 1 van de Reparatiewet voorziet in een nieuwe formeel wettelijke grondslag voor de heffing van rechten (leges), krachtens een gemeentelijke (leges)verordening, ten behoeve van de aanvraag van een NIK. Artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet bewerkstelligt dat (bestaande) gemeentelijke belastingverordeningen ter zake van het heffen van de in artikel 1 van de Reparatiewet bedoelde rechten niet langer berusten op artikel 229, lid 1, letter b, Gemeentewet, maar vanaf de inwerkingtreding van de Reparatiewet berusten op artikel 1 van de Reparatiewet. 5.17 In de memorie van toelichting is daarover opgemerkt: ‘Dat betekent dat de desbetreffende bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt. Dat neemt niet weg dat de gemeenten de bevoegdheid houden om de verordening te wijzigen. Het is ook wenselijk om – op enig moment – de verordening te wijzigen, om verwarring inzake de grondslag van heffing te vermijden.’ 5.18 In zoverre zijn, naar ik meen, de tekst en de bedoeling van de Reparatiewet met elkaar in overeenstemming. Ten tijde van de inwerkingtreding van de Reparatiewet geldende gemeentelijke legesverordeningen bieden volgens de Reparatiewet zonder aanpassing de grondslag voor het heffen van de in die verordeningen genoemde bedragen in verband met het aanvragen van een NIK. Ik meen dan ook dat het Hof de Reparatiewet juist heeft uitgelegd door te oordelen ‘dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet.’ De Reparatiewet is de formeel wettelijke grondslag gaan bieden die de Gemeentewet niet bood. 5.19 Het is naar mijn mening niet noodzakelijk dat gemeenten, waaronder deze Gemeente, een nieuwe legesverordening moeten vaststellen om (alsnog) tot heffing te kunnen komen. Dat de onderhavige legesheffing mogelijk is op basis van de huidige tekst van de Legesverordening 2011 lijkt mij wel duidelijk. Het probleem was echter dat aan die gemeentelijke heffing, als voorzien in de bestaande verordening, volgens de Hoge Raad wettelijke grondslag in de Gemeentewet ontbrak. De grondslag in een formele wet is mijns inziens thans gegeven in de Reparatiewet, zodat heffing als voorzien in de Legesverordening 2011 kan worden geëffectueerd. 5.20 Een en ander betekent dat alle andersluidende klachten van belanghebbende over de grondslag van de onderhavige legesheffing falen. Hoogte van het geheven bedrag; gelijkheidsbeginsel 5.21 Belanghebbende stelt: ‘Vooropgesteld dient te worden dat, gelet op uw arrest d.d. 9 september 2011, de aanvraag alsmede verstrekking van de Nederlandse Identiteitskaart, geen, althans geen uitsluitend individualiseerbaar belang wordt gediend. In dat licht bezien kan, ten aanzien van de in rekening te brengen kosten, overigens ongeacht het feit dat de wetgever thans een nieuwe wet heeft gemaakt, een vergelijk worden gemaakt met uw arrest d.d. 8 februari 2013 (…). In voormeld arrest heeft u immers bepaald dat er weliswaar kosten in rekening gebracht mogen worden, echter dat dit uitsluitend de daadwerkelijke kosten (o.a. productiekosten van de kaart in casu) mogen zijn. Kosten voor de dienstverlening dienen hier niet onder te worden verstaan. In zoverre kan een vergelijk worden gemaakt in onderhavige geschil en voormeld arrest, dat er te hoge kosten in rekening worden gebracht, nu ook andere dan de daadwerkelijke (productie)kosten in rekening worden gebracht. Daartoe wordt opgemerkt dat de kosten die de gemeente aan het Rijk verschuldigd is, naar belanghebbende begrijpt, de productiekosten van de kaart zijn. Deze kosten zijn vastgelegd in artikel 6 van het Besluit Paspoortgelden, waarbij de kosten in 2011 waren bepaald op € 18,15. De kosten die de gemeente vervolgens bij de aanvragen in rekening brengt, (€ 43,85 - € 18,15 =) € 25,70, zijn kosten die niet tot het individualiseerbare belang te herleiden zijn. Deze kosten hadden alsdan, gelet op o.a. uw arrest d.d. 8 februari 2013, niet in rekening gebracht mogen worden. Het gerechtshof heeft echter nagelaten deze grond te beoordelen.’ 5.22 Belanghebbende beroept zich op een arrest van de Hoge Raad van 8 februari 2013. In dit arrest overwoog de Hoge Raad, kort gezegd, dat openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een WOB-verzoek in beginsel niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Daarvoor kunnen dus geen leges op grond van artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet worden geheven. De Hoge Raad heeft echter verder overwogen dat een bestuursorgaan dat uitvoering geeft aan een ingewilligd WOB-verzoek door het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan, aan de verzoeker de kosten daarvan in rekening kan brengen. Ook al is met de openbaarmaking van de verzochte gegevens eerst en vooral het algemeen belang gediend, met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is wel sprake van dienstverlening als bedoeld in artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet. 5.23 Hier is het arrest van 8 februari 2013, naar ik meen, niet van toepassing. In dit arrest was de heffing van leges gebaseerd op artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. In casu echter op artikel 1 van de Reparatiewet. De hiervoor in rekening gebrachte leges zijn niet een vergoeding voor het genot van een verleende dienst, maar een vergoeding van de door de gemeente gemaakte kosten in verband met de behandeling van de aanvraag van een NIK. 5.24 Inhoudelijk merk ik over de vergelijking het volgende op. De bedragen die gemeenten op grond van artikel 6, lid 2 van het Besluit Paspoortgelden voor de aanvraag van een NIK mogen heffen zijn opgebouwd uit twee kostencomponenten. De eerste component bestaat uit de productiekosten van de NIK die aan het Rijk moeten worden afgedragen. De tweede component bestaat uit de zogeheten apparaatskosten van de gemeenten. Ik vermag, anders dan belanghebbende kennelijk stelt, niet in te zien hoe uit het arrest van 8 februari 2013 zou kunnen worden opgemaakt dat de Hoge Raad zou hebben geoordeeld dat alleen daadwerkelijke (productie)kosten een individualiseerbaar belang zouden kunnen dienen. 5.25 Overigens heeft belanghebbende in dit kader nog gesteld dat het Hof heeft nagelaten de voornoemde grond te beoordelen. Het komt mij echter voor dat belanghebbende deze klacht nog niet had aangevoerd bij het Hof. 5.26 Deswege strandt de klacht. 5.27 Ten slotte stelt belanghebbende dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Het onderscheid in het tarief voor het aanvragen van een NIK door personen jonger dan veertien jaar ten opzichte van personen vanaf veertien jaar is volgens belanghebbende ongeoorloofd en van redelijke grond ontbloot.

De gemeenten kunnen de bestaande verordeningen blijven gebruiken voor het heffen van nieuwe rechten voor de ID-kaarten. 4.9 Ter zake van de grondslag van de heffing van rechten voor een identiteitskaart werd in Tweede Kamer onder meer opgemerkt: Minister Leers: (…). We hebben het, zoals gezegd, over een spoedwet die moet voorzien in die reparatie door een nieuwe grondslag voor het heffen van leges. Ik zeg het nog eens nadrukkelijk: het doel van de spoedwet is om dit op langere termijn – dan hebben wij het over de grote wet, de Paspoortwet – structureel verder te regelen, met alle andere wensen die vanavond ook aan de orde zijn gekomen. Ik zei al dat ik heb beluisterd dat de terugwerkende kracht het meest springende punt in de discussie is. Het is dus goed dat ik daar nu op inga, omdat dit een belangrijk punt is. (…) Ik zeg ook tegen de heer Heijnen dat dit wetsvoorstel over belastingen gaat. Het gaat niet meer over de grondslag zoals wij die eerst kenden, namelijk heffingen ten behoeve van een dienst. Het gaat nu om een apart wetsvoorstel en om een belasting ter financiering van de kosten van de NIK. Ik heb vanmorgen ook aangegeven dat het niet zo ongebruikelijk is dat we dit doen met terugwerkende kracht. (…) (…) Minister Leers: (…) Dit brengt mij bij de vraag van de heer Van Raak: is het principieel gezien wel terecht om geld te vragen voor een identiteitskaart als een burger daar – zoals ook de Hoge Raad stelt – minder belang bij heeft dan de overheid? Eigenlijk is dat ook de inleiding voor zijn motie. Vanmorgen heb ik het ook al gezegd: aan de kant de overheid worden kosten gemaakt, zowel ten behoeve van de productie van het document als voor de overige aspecten van de behandeling van de aanvraag. Hoe we het ook draaien of keren: die kosten moeten worden opgebracht. Het evenredig verdelen van de kosten over de gebruikers van de kaarten is – zoals ik zo-even al heb aangegeven – in de ogen van de regering de meest passend en naar onze overtuiging ook de meest rechtvaardige manier van kostenverdeling. Er is nog een ander punt. Als deze kaart gratis zou zijn, brengt dat zonder meer een aanzienlijke stijging van het te produceren volume, en daarmee van de kosten, met zich mee. Daar staan geen inkomsten tegenover, want iedereen kan die kaart gratis krijgen. De "gratis" identiteitskaart is dus niet gratis. Sterker nog, die leidt tot een enorme verhoging van de kosten, waarvoor de overheid moet opdraaien. En daarmee betaalt de gemeenschap, wij met zijn allen. De heer Van Raak heeft gelijk als hij zegt dat we de kosten voor het uitgeven van deze kaart op een ander wijze kunnen verschmerzen – zoals ze het in het Duits noemen – bijvoorbeeld door de inkomstenbelasting of een ander belasting daarvoor te gebruiken die niet gerelateerd is aan de identiteitskaart. Zoals ik net al probeerde uit te leggen, is dat een dure oplossing. In onze ogen heeft de aanvrager baat bij de kaart. Hij moet dan ook de kosten betalen en de afweging maken of hij die kaart nodig heeft. Bovendien ervaart hij het effect ervan. Hij kan zich ermee identificeren en gaan reizen binnen Europa. De keus is dus aan de aanvrager of hij genoegen neemt met zijn paspoort of rijbewijs, of dat hij die identiteitskaart erbij neemt. Wij kunnen er nog heel lang met elkaar over praten. Voor mij was belangrijk dat de Hoge Raad de conclusie heeft getrokken dat de grondslag niet juist was, maar niet heeft aangegeven (…) dat de kaart gratis moest worden. 4.10 In de nota naar aanleiding van het verslag is over de eventueel benodigde aanpassing van de gemeentelijke verordeningen geschreven: Medebewind en lokale belasting De leden van de PvdA-fractie en de fractie van D66 vroegen wat er bij dit wetsvoorstel materieel overblijft van de beleidsvrijheid van gemeenten bij de heffing en aanwending van lokale belastingen. (…) Het is mijn bedoeling dat de kosten die worden gemaakt voor het ontvangen van de aanvraag, de productie en het uitreiken van de identiteitskaart worden verhaald op diegenen ten behoeve van wie deze kosten gemaakt worden. Dit geldt evenzo voor andere producten die de burger van de overheid betrekt. Nu de grondslag van dit kostenverhaal voor wat betreft de identiteitskaart is weggenomen door de uitspraak van de Hoge Raad wordt door middel van het nu voorliggende wetsvoorstel een nieuwe grondslag gecreëerd om deze kosten te kunnen verhalen. Daarbij heeft de regering geen andere keuze dan de weg van de gemeentelijke belasting, zoals de leden van de CDA-fractie concluderen. In mijn ogen is het heffen van een belasting hier gerechtvaardigd nu de belasting niet wordt geheven over een product maar juist ten behoeve van dit product, ter dekking van de kosten van productie en verstrekking daarvan teneinde deze kosten niet op de schouders van de gehele gemeenschap te laten rusten. Gemeenten hebben daarbij de vrijheid – binnen de gestelde kaders – de hoogte van de te heffen rechten te bepalen, en kunnen (in theorie) ook afzien van het opleggen van deze rechten, al zal er dan op eigen rekening wel andere dekking moeten worden gevonden voor de kosten. (…) De leden van de D66-fractie vroegen in dit verband waarom gemeenten geen nieuwe verordeningen hoeven te maken naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad als gevolg van de overgangsregeling in het wetsvoorstel. (…) Uit artikel 132, zesde lid, van de Grondwet volgt dat gemeentelijke legesverordeningen een grondslag moeten hebben. Dat artikellid bepaalt onder meer dat de wet regelt welke belastingen door gemeenten kunnen worden geheven. Gemeentelijke rechten of leges zijn een gemeentelijke belasting en zijn dus alleen mogelijk als een formele wet daarvoor een grondslag geeft. De uitspraak van de Hoge Raad bepaalt dat voor de betreffende verordeningen geen wettelijke grondslag aanwezig is in de Gemeentewet voor zover het gaat om de legesheffing voor de behandeling van aanvragen voor een identiteitskaart. Het wetsvoorstel voorziet er in dat de gemeentelijke verordeningen die eerst berustten op de Gemeentewet voor wat betreft de rechten voor de identiteitskaart met terugwerkende kracht tot en met 22 september 2011 gaan berusten op dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel is daarmee zo geformuleerd dat de gemeenten hun verordeningen daarvoor niet hoeven aan te passen. 4.11 Ook in de Eerste Kamer heeft een debat plaatsgevonden over de Reparatiewet. Tijdens dit debat heeft Minister Donner opgemerkt: (…) Ik constateer dat het wetsvoorstel in de eerste plaats materieel geen nieuwe maatregel is. Juridisch is het een nieuwe maatregel omdat het niet onder artikel 229 van de Gemeentewet gebracht kan worden, maar materieel is er geen sprake van een nieuwe maatregel, maar van een reparatie. Ik ben al ingegaan op de redenen waarom het steeds uitdrukkelijk de bedoeling was om die in rekening te brengen. (…) Tegelijk wordt voor de gemeentebelastingen bepaald dat deze rechten belastingen heten voor de toepassing van de belastingwetgeving. Die bepaling is niet pas met dit wetsvoorstel ingevoerd, maar is al in de huidige Gemeentewet opgenomen. Zij is vooral van belang met het oog op het overgangsrecht, omdat anders alle gemeenten nieuwe verordeningen moeten invoeren om deze heffingen te kunnen realiseren. Door deze bepalingen kunnen bestaande verordeningen gewoon gehandhaafd worden en kan de nieuwe situatie heel vloeiend ingaan. Dat een wetgever dit vermogen heeft, leerde ik al in mijn studie. In de Badhuiswet – ook deze wet is inmiddels gesneuveld– werd het volgende bepaald: voor die dagen waarop uitsluitend vrouwen in het badhuis mochten, werd de badman als badvrouw aangemerkt. 4.12 Op 15 oktober 2012 is het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Paspoortwet in verband met onder meer de status van de Nederlandse identiteitskaart’ bij de Tweede Kamer ingediend.

Het wetsvoorstel is op 24 september 2013 met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft het voorstel op 17 december 2013 zonder verdere discussie aanvaard. In de Memorie van Toelichting is geschreven: Het onderhavige voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet strekt ertoe een aantal onderwerpen te regelen op het terrein van de verstrekking van het paspoort en de Nederlandse identiteitskaart. (…) De wijzigingen hebben betrekking op (…) het in de wet opnemen van een grondslag voor het heffen van rechten wegens handelingen ten behoeve van de aanvraag van reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaarten door de burgemeester van een gemeente (…). (…) 4.2 Heffing van rechten of financiering uit de algemene middelen (…) Nu er geen algemeen rechtsbeginsel is dat zich verzet tegen het heffen van rechten van individuele burgers die een Nederlandse identiteitskaart aanvragen, kan niettemin de vraag worden gesteld of het feit dat de Hoge Raad in het kader van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet heeft vastgesteld dat er bij de verstrekking van de Nederlandse identiteitskaart sprake is van een overheersend algemeen belang en niet van een overheersend individualiseerbaar belang van de burger, er toch niet toe zou moeten leiden om de identiteitskaart in het vervolg uit de algemene middelen te bekostigen. De regering beantwoordt deze vraag ontkennend, op grond van dezelfde argumenten die zijn genoemd in het kader van het wetsvoorstel Regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart. Kort samengevat luiden die argumenten als volgt: -het uitgeven van Nederlandse identiteitskaarten kost geld. Deze kosten moeten worden opgebracht. Het evenredig verdelen van deze kosten over de gebruikers van de kaarten, zoals wordt bereikt door iedere aanvrager een tarief in rekening te brengen, is in de ogen van de regering de meest passende en rechtvaardige manier van kostenverdeling; -het bekostigen van de identiteitskaart uit de algemene middelen leidt er in de praktijk toe, zoals ook is gebleken in de periode direct na de uitspraak van de Hoge Raad van 9 september 2011, dat door aanvragers onvoldoende een afweging wordt gemaakt of een identiteitskaart wel echt nodig is. Iemand die al voorzien is van een identiteitsdocument als bedoeld in de Wet op de identificatieplicht, zoals een paspoort, kan besluiten ook nog een identiteitskaart aan te vragen, omdat deze toch «gratis» is. Het gevolg is een aanzienlijke stijging van het te produceren volume en dus van de kosten, waar geen inkomsten tegenover staan.; -de identiteitskaart wordt verstrekt ten behoeve van de aanvrager: niet alleen als hij moet voldoen aan zijn identificatieplicht, maar ook als hij er mee reist binnen Europa, of als hij de kaart gebruikt bij een bank of bij de huur van een auto. (…) (…) Jurisprudentie Hoge Raad 4.13 De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 september 2011 overwogen: 3.3.1. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het middelonderdeel faalt voor zover het van een andere opvatting uitgaat. (…) 3.7. Hoewel de ID-kaart in bepaalde opzichten dienst kan doen als reisdocument, is met dit document naar zijn aard in mindere mate een individueel belang gemoeid dan met het rijbewijs en het paspoort. Daarvan uitgaande brengt hetgeen in 3.3.4 en 3.3.5 is overwogen mee dat onder de werking van de WUID niet kan worden aangenomen dat de aanvraag van een ID-kaart, zijnde het meest eenvoudig verkrijgbare en minst specifieke identificatiebewijs, naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Het in behandeling nemen van een zodanige aanvraag is dan ook geen dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. 4.14 Bij arrest van 8 februari 2013 overwoog de Hoge Raad: 3.3.2. Op grond van artikel 229, lid 1 , aanhef en letter b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van die bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. 3.3.3. Bij de beantwoording van de vraag of werkzaamheden in het kader van de behandeling van een verzoek op grond van de Wob (hierna: een Wob-verzoek) in overheersende mate verband houden met een individualiseerbaar belang als hiervoor in 3.3.2 bedoeld, dient in het bijzonder acht te worden geslagen op de strekking van de Wob. 3.3.4. (…) Uit dit samenstel van bepalingen moet worden afgeleid dat de openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een Wob-verzoek, behoudens de hierna in onderdeel 3.3.7 genoemde werkzaamheden, niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. 3.3.5. (…) De artikelen 12 en 14 van de Wob werpen ook geen nader licht op de vraag of bij het verrichten van werkzaamheden op grond van die wet sprake is van dienstverlening in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet. 3.3.6. (…) Het Hof is kennelijk ervan uitgegaan dat het hier niet gaat om informatie die reeds openbaar is en dat derhalve sprake is van openbaarmaking op grond van de Wob. Dit uitgangspunt geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. Daarvan uitgaande brengt het hiervoor in 3.3.4 en 3.3.5 overwogene mee dat de in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden niet zijn aan te merken als diensten in de zin van artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. Het middel faalt. 3.3.7. Opmerking verdient nog het volgende. Een bestuursorgaan dat uitvoering geeft aan een ingewilligd Wob-verzoek door het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan, mag aan de verzoeker de kosten daarvan in rekening brengen. Ook al is met de openbaarmaking van de verzochte gegevens eerst en vooral het algemeen belang gediend, met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is wel sprake van dienstverlening als bedoeld in artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet. Tussen partijen is dan ook terecht niet in geschil dat de heffingsambtenaar leges in rekening mocht brengen voor het vervaardigen van kopieën van de documenten waarin de gevraagde informatie is neergelegd. 4.15 In het arrest van 22 november 2013 overwoog de Hoge Raad met betrekking tot de toetsing van wetgeving aan het gelijkheidsbeginsel: 3.3.1. (…) Artikel 26 IVBPR en artikel 14 EVRM, in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, doch alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt.

Dit betekent dat alleen sprake is van discriminatie indien het gemaakte onderscheid geen gerechtvaardigde doelstelling heeft of indien er geen redelijke verhouding bestaat tussen de maatregel die het onderscheid maakt en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel (zie EHRM 29 april 2008, Burden tegen het Verenigd Koninkrijk, no. 13378/05, EHRC 2008/80, paragraaf 60). Hierbij verdient opmerking dat op fiscaal gebied aan de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van de bedoelde verdragsbepalingen als gelijk moeten worden beschouwd en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen (vgl. onder meer EHRM 22 juni 1999, no. 46757/99, Della Ciaja en anderen tegen Italië, BNB 2002/398 ), en het zojuist genoemde arrest van het EHRM in de zaak Burden, paragraaf 60). Indien het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond ontbloot is (vgl. onder meer EHRM 12 april 2006, Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, no. 65731/01, RSV 2007/44 , paragraaf 52, en EHRM 4 november 2008, Carson en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, no. 42184/05, paragrafen 73 en 80). Dit laatste kan niet snel worden aangenomen. Het onderscheid moet van dien aard zijn dat de keuze van de wetgever evident van redelijke grond ontbloot is (“manifestly without reasonable foundation”, zie EHRM 7 juli 2011, Stummer tegen Oostenrijk, no. 37452/02, paragraaf 89, met verdere verwijzingen). Hetzelfde heeft te gelden met betrekking tot het verbod van discriminatie in artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Uit het Explanatory Report bij dit protocol (paragraaf 18) volgt dat de opstellers aan het daarin gebruikte begrip discriminatie dezelfde betekenis hebben willen toekennen als aan het gelijkluidende begrip in artikel 14 EVRM (zie EHRM 22 december 2009, Sejdić en Finci tegen Bosnië en Herzegovina, nos. 27996/06 en 34836/06, paragraaf 55). De hiervoor vermelde rechtspraak van het EHRM is voor de Hoge Raad leidend. Aan de nationale wetgever laat artikel 53 EVRM de vrijheid om een verdergaande bescherming te bieden dan de bepalingen van het EVRM en de protocollen bij het EVRM geven. Uit het bepaalde in de Grondwet, in het bijzonder uit artikel 94 , vloeit voort dat de Nederlandse rechter daarentegen bepalingen uit een wet in formele zin slechts wegens discriminatie buiten toepassing mag laten indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van een of meer verdragen die discriminatie verbieden. Wat betreft het verbod van discriminatie in artikel 14 EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM kan de Nederlandse rechter een zodanige onverenigbaarheid niet aannemen op basis van een uitleg van het daarin gebruikte begrip discriminatie die zou leiden tot een verdergaande bescherming dan mag worden aangenomen op grond van de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot die bepalingen (vgl. HR 10 augustus 2001, nr. R00/132HR, ECLI:NL:HR:2001:ZC3598, NJ 2002/278). Jurisprudentie Hoven 4.16 Gerechtshof Den Haag heeft ter zake van de Reparatiewet overwogen: 7.25. Het Hof ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet bewerkstelligt dat de onderhavige heffing een deugdelijke juridische grondslag heeft. Het Hof overweegt dienaangaande als volgt. (…) 7.29. Uit tekst en wordingsgeschiedenis van de Reparatiewet kan worden afgeleid dat de wetgever een wettelijke grondslag heeft willen creëren voor een gemeentelijke heffing ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. Omdat die heffing, gezien het arrest BNB 2011/257, niet de vorm kon hebben van rechten zoals bedoeld in artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet, heeft de wetgever gekozen voor een separate wettelijke grondslag zoals vervat in artikel 1 van de Reparatiewet. Zoals gezegd, heeft de wetgever gekozen voor een gemeentelijke heffing, zoals ook duidelijk uit de tekst van het zojuist genoemde wetsartikel blijkt. Uit die tekst blijkt ook de overeenkomstige toepassing van (onder meer) hoofdstuk XV, paragraaf 1, van de Gemeentewet. 7.30. In laatstgenoemde paragraaf is onder meer geregeld (i) dat de raad besluit tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een gemeentelijke belasting door het vaststellen van een belastingverordening (artikel 216 van de Gemeentewet) en (ii) dat een zodanige belastingverordening in daartoe aanleiding gevende gevallen de essentialia van de gemeentelijke belasting vermeldt (artikel 217 van de Gemeentewet). De bevoegdheid tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een gemeentelijke belasting is exclusief aan de raad geattribueerd; die bevoegdheid, waaronder de bevoegdheid tot het vaststellen van de essentialia van de gemeentelijke belasting, kan niet aan een ander orgaan worden gedelegeerd (Kamerstukken II, vergaderjaar 1989-1990, 21 591, nr. 3, blz. 63). Het bepaalde in artikel 217 van de Gemeentewet strekt ertoe te verzekeren dat de belastingplichtige burger uit de gemeentelijke belastingverordening, die voor de gemeentelijke belasting de belastingwet in materiële zin is, door kennisname van die verordening alle essentialia van die gemeentelijke belasting kan kennen, zodat hij daaruit de omvang van zijn belastingschuld alsmede de omstandigheden waaronder de belasting is verschuldigd, kan afleiden ( ibid. ). Uiteraard dient de gemeentelijke wetgever zich bij het vaststellen van de belastingverordening te houden aan de wet in formele zin waarin de bevoegdheid tot het heffen van de desbetreffende belasting is geregeld. 7.31. Het vorenoverwogene brengt mee dat het aan de wetgever in formele zin is om, zonodig met terugwerkende kracht, de grondslag voor een gemeentelijke belasting als de onderwerpelijke in een wet in formele zin kan vastleggen. Het is echter, gezien artikel 1 van de Reparatiewet in verbinding met de artikelen 216 en 217 van de Gemeentewet, uitsluitend aan de raad om, gebruikmakende van de in artikel 1 van de Reparatiewet geregelde bevoegdheid, de essentialia van een op die bepaling gebaseerde gemeentelijke belasting in een daartoe strekkende belastingverordening neer te leggen, indien de raad althans van die mogelijkheid gebruik wenst te maken. Anders gezegd, gemeentelijke belastingheffing zonder dat de raad van haar verordenende bevoegdheid terzake gebruik maakt, is niet mogelijk. 7.32. In het onderhavige geval staat vast dat de raad van de Gemeente de Legesverordening 2011 niet heeft gewijzigd in verband met de inwerkingtreding van de Reparatiewet, noch een separate verordening heeft vastgesteld waarin de heffing van een gemeentelijke belasting ter zake van de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten is geregeld. De ongewijzigde Legesverordening 2011, die, voor zover te dezen van belang, is gebaseerd op artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet, voorziet slechts in een heffing van rechten ter zake van door of namens de gemeente verrichte diensten en niet in een belastbaar feit dat is gebaseerd op of is afgeleid van artikel 1 van de Reparatiewet. 7.33. Naar ’s Hofs oordeel kan de ongewijzigde Legesverordening 2011 evenmin worden geacht te zijn gebaseerd op artikel 1 van de Reparatiewet. De heffing waartoe artikel 1 van de Reparatiewet de grondslag biedt, kan immers niet worden vereenzelvigd met de in artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet opgenomen rechten ter zake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Aangezien de Legesverordening 2011 is gebaseerd op laatstgenoemde grondslag, kan zij niet worden geacht te zijn gebaseerd op artikel 1 van de Reparatiewet.

7.34. Zoals uit het zojuist overwogene volgt, kan het Hof de Heffingsambtenaar niet volgen in zijn betoog dat de in de Legesverordening 2011 geregelde heffing ter zake van Nederlandse identiteitskaarten in essentie gelijk is aan de heffing waarvoor artikel 1 van de Reparatiewet de grondslag biedt. Aangezien de relevante bepalingen van de Legesverordening 2011 zijn gebaseerd op artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet, zou het betoog van de Heffingsambtenaar impliceren dat de inwerkingtreding van de Reparatiewet geen rechtens relevante wijziging van de grondslag van gemeentelijke heffingen in verband met de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten heeft teweeggebracht. Dat zou betekenen dat in wezen ook sinds die inwerkingtreding sprake is van een heffing die, althans materieel, een heffing van rechten is ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Als zodanig vormgegeven, kan echter niet worden geheven ter zake van de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten. 7.35. Artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet maakt dat niet anders, reeds omdat die bepaling niet door of namens het in artikel 216 van de Gemeentewet aangewezen orgaan, zijnde de raad, is vastgesteld. In verband met het debat tussen partijen over de rangorde tussen de Reparatiewet en de Gemeentewet overweegt het Hof in dit verband dat uit tekst, wordingsgeschiedenis, noch strekking van de Reparatiewet volgt dat de wetgever afbreuk heeft willen doen aan de attributie van regelgevende bevoegdheid zoals, overeenkomstig de regel van artikel 127 Grondwet, neergelegd in artikel 216 van de Gemeentewet. Het is dan ook niet zo dat de wetgever in formele zin, zijnde de in artikel 81 van de Grondwet aangeduide wetgever, de laatstbedoelde verordenende bevoegdheid kan uitoefenen. Het is weliswaar aan die wetgever om te bepalen welke belastingen door (besturen van) gemeenten kunnen worden geheven (artikel 132, lid 6, Grondwet), maar niet of en, zo ja, op welke wijze die heffing op gemeentelijk niveau daadwerkelijk regelgevend wordt gerealiseerd. Dat laatste is, zoals hiervóór reeds is uiteengezet, aan het hoogste orgaan op gemeentelijk niveau, zijnde de raad (artikel 125, lid 1, eerste volzin, en artikel 127, Grondwet en artikel 216 van de Gemeentewet). 7.36. Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat de Legesverordening 2011 ten tijde van de onderhavige aanvraag niet voorzag in een grondslag voor de onderhavige heffing. Dat betekent dat de aanslag moet worden vernietigd. De grieven van belanghebbende behoeven voor het overige geen behandeling. Het oordeel van gerechtshof ’s-Hertogenbosch was nagenoeg gelijkluidend. 4.17 De Bruin annoteerde bij voornoemde uitspraak van Hof Den Haag: Geldigheid van de verordening In r.o. 7.18 memoreert het hof de terugwerkende kracht van de reparatiewet. Ervan uitgaande dat die terugwerkende kracht gerechtvaardigd is, houdt dat op zichzelf niet in dat ten tijde van het heffen van de leges sprake was van een rechtsgeldige verordening, omdat de reparatiewet toen nog niet geldig was. De Hoge Raad oordeelt in zijn arrest van 1 december 1993, nr. 27 341, Belastingblad 1994, p. 277, dat het tot de taak van de rechter in belastingzaken, die immers zelfstandig vaststelt welke rechtsregels in het gegeven geval toepasselijk zijn, behoort zich ervan te vergewissen of een aan de belastingplichtige opgelegde heffing ten tijde van de vaststelling daarvan berustte op een wettelijke regeling ten aanzien waarvan is voldaan aan de formele vereisten die door de wet voor de verbindendheid van die regeling worden gesteld. Hoewel de ontbrekende goedkeuring nadien werd verleend, bestond er ten tijde van het opleggen van de aanslag geen rechtsgeldige verordening. Toepassing van het arrest op de onderhavige casus leidt tot de conclusie dat er ten tijde van het heffen van de leges geen rechtsgeldige verordening bestond. De terugwerkende kracht leidt er slechts toe dat na de plaatsing van de wet in het Staatsblad vanaf dat moment leges konden worden geheven, ook met terugwerkende kracht. De schriftelijke kennisgeving van de gevorderde leges had derhalve moeten worden vernietigd omdat er ten tijde van het vaststellen ervan geen rechtsgeldige verordening bestond. Verordening niet aangepast Het hof zet in r.o. 7.25 een uiterst ingewikkelde redenering op die leidt tot de conclusie dat de heffing geen deugdelijke juridische grondslag in de verordening heeft. In mijn ogen heeft de wetgever met de reparatiewet beoogd een andere juridische grondslag onder het belastbare feit zoals opgenomen in de gemeentelijke legesverordening te leggen. Daarbij, zo is eerder betoogd, zijn de omschrijvingen van het belastbare feit in de reparatiewet en de gemeentelijke legesverordening niet geheel gelijk. Afgezien daarvan heeft de gemeente altijd de desbetreffende leges willen heffen, los van de onderliggende wettelijke grondslag. Naar mijn mening gaat het hof ten onrechte voorbij aan de tekst van art. 217 Gemeentewet waarin is bepaald dat de belastingverordening, in de daartoe leidende gevallen, de in die bepaling genoemde essentialia dient te bevatten. In de toelichting op het in 1970 in de oude gemeentewet opgenomen art. 270 (MvT, Kamerstukken II 1967/68, 9538, p. 23 l.k.), waarvan de inhoud en strekking in grote lijnen overeenstemmen met de tekst van het huidige art. 217 , stond vermeld dat in dit artikel het beginsel is neergelegd, dat voor zover daarin niet door de wet is voorzien, de belastingverordening alles moet bevatten wat voor de heffing en de invordering van de belasting van belang is. “Met de woorden ‘in daartoe leidende gevallen’ is beoogd tot uitdrukking te brengen, dat de in de onderhavige bepaling genoemde gegevens slechts in de verordening behoeven te worden opgenomen, voor zover zulks met het oog op de aard van de belasting mogelijk en nodig is.” Uit deze passage blijkt zonneklaar dat in de belastingverordening niet behoeft te worden opgenomen hetgeen waarin de wet zelf voorziet. In de Amsterdamse situatie bevat de door de gemeenteraad vastgestelde belastingverordening het belastbare feit waarvan (slechts) de juridische grondslag op rijksniveau is gewijzigd. Of bedoelt het hof te zeggen dat de omschrijving van het belastbare feit niet identiek is in reparatiewet en verordening? De verordening bevat, gelezen in samenhang met de wettelijke bepalingen terzake, in elk geval alles wat nodig is om te komen tot vaststelling van de verschuldigde belasting. Samenvattend memoreer ik dat ik het eens ben met vernietiging van de schriftelijke kennisgeving (door het hof de aanslag genoemd), zij het op andere gronden dan door het hof vermeld. Literatuur 4.18 In een ledenbrief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is over de aanpassing van bestaande legesverordeningen geschreven: De reparatiewet biedt een zelfstandige grondslag voor de legesheffing in verband met het aanvragen van een identiteitskaart vanaf 22 september 2011. De gemeente hoeft haar legesverordening hiervoor niet te wijzigen. (…) [Toevoeging A-G, volgt verwijzing naar de Memorie van Toelichting bij artikel 2 van de Reparatiewet, zie 4.6] Het komt ons juist voor de legesverordening direct in overeenstemming te brengen met de nieuwe wet. Gelet op de door de regering aan het wetsvoorstel gegeven toelichting, hoeft de gemeente geen terugwerkende kracht aan haar wijzigingsbesluit te geven.