ECLI:NL:OGHACMB:2025:90

Burgerlijke zaken over 2025 Registratienummers: AUA202101037 – AUA2023H00065 Uitspraak: 1 april 2025 GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba VONNIS in de zaak van: [appellante], wonende in [woonplaats], in eerste aanleg eiseres in conventie, gedaagde in (voorwaardelijke) reconventie, thans appellante, gemachtigden: mrs. J.P. Sjiem Fat en V.A.V. Carlo, tegen HET LAND ARUBA, zetelend in Aruba, in eerste aanleg gedaagde in conventie, eiser in (voorwaardelijke) reconventie, thans geïntimeerde, gemachtigden: mrs. A.F.J. Caster en V.M. Emerencia. Partijen worden hierna [appellante] respectievelijk het Land genoemd. 1De zaak in het kort 1.1 [ appellante] maakt aanspraak op uitgifte in erfpacht aan haar van een perceel grond in Aruba. Het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) heeft de vordering afgewezen. 1.2 [ appellante] heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld. Het Hof oordeelt dat het hoger beroep niet slaagt en bevestigt het vonnis waarvan beroep. Hierna zal worden uitgelegd hoe het Hof tot dit oordeel is gekomen. 2Het verloop van de procedure 2.1 Bij op 20 april 2023 ingekomen akte van appel is [appellante] in hoger beroep gekomen van het tussen partijen gewezen en op 15 maart 2023 uitgesproken vonnis van het Gerecht. 2.2 [ appellante] heeft op 30 mei 2023 een memorie van grieven (met producties) ingediend en daarin drie grieven aangevoerd tegen het vonnis van het Gerecht. Haar conclusie strekt ertoe dat het Hof, uitvoerbaar bij voorraad, dat vonnis vernietigt en alsnog de vordering van [appellante] toewijst met veroordeling van het Land in de kosten van beide instanties. 2.3 Het Land heeft op 11 augustus 2023 een memorie van antwoord ingediend. Zijn conclusie strekt ertoe dat het Hof het bestreden vonnis bevestigt, kosten rechtens. 2.4 Op de daarvoor bepaalde dag hebben de gemachtigden van [appellante] pleitnotities overgelegd. Ook is door hen een akte vermindering van eis genomen. De gemachtigde van het Land heeft geen pleitnotities ingediend. 2.5 Vonnis is gevraagd en nader bepaald op vandaag.

3.1 Op grond van wat partijen hebben gesteld en niet of onvoldoende is betwist, alsmede op grond van overgelegde bescheiden, gaat het Hof uit van de volgende vaststaande feiten. 3.2 Op 1 augustus 2017 heeft [appellante], door indiening van een aanvraagformulier bij de Directie Infrastructuur en Planning (hierna: DIP), het Land verzocht om aan haar een perceel in erfpacht uit te geven voor het bouwen van een woonhuis. 3.3 In het 'Ruimtelijke ontwikkeling en gronduitgifte beleid' (hierna: het gronduitgiftebeleid) van de minister van Ruimtelijke Ontwikkeling, Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister) van februari 2018 is onder meer het volgende opgenomen: "2.2. Gronduitgiftebeleid. (…) Het beleid van MinROIM is erop gericht om het proces van gronduitgifte en terreintoekenning transparant, integer, efficiënter en effectiever te laten verlopen en misbruik te voorkomen en tegen te gaan. Dit zal geschieden door: - De depolitisering van het proces van gronduitgifte; - De DIP als enige gemachtigde instantie aan te wijzen; - Vooraf gedefinieerde en gepubliceerde beleidsvoorschriften vast te stellen; - Grondaanvragen en terreinverzoeken van burgers bij de DIP in behandeling te nemen, beoordelen, beslissen en af te handelen. Hiermee zal de burger niet meer afhankelijk zijn van de minister. De DIP zal maandelijks verantwoording afleggen aan de regering. Aanvullend hierop zullen: - De toekenningsprocessen voor terreinen en bouwvergunningen gesimplificeerd, zo veel mogelijk geobjectiveerd, gepubliceerd en gedigitaliseerd worden; - De beleidsvoorschriften, -uitgangspunten en -richtlijnen voor toekenning continu geëvalueerd en vervolgens, waar nodig, geactualiseerd worden; - De toezicht, controle en handhaving verbeterd worden. Dit m.n. voor degenen die bijvoorbeeld niet voldoen aan de voorwaarden van de erfpacht of huur. 3. De nieuwe gronduitgifte procedure. 3.1. Uitgifte van grond in erfpacht voor woningbouw. Het proces voor de uitgifte van gronden voor woningbouw geschiedt via het proces van aanvraag pre-reservering → reservering → erfpachtovereenkomst → notariële akte → bouw en afbouw van de woning. (…) Uitgangspunt voor de uitgifte van erfpacht is het First In First Out (FIFO) systeem dat zal worden toegepast. Vereisten om in aanmerking te komen voor een erfpachtperceel voor woningbouw. (…) 3.1.2 Pre-reservering Als de aanvrager in aanmerking komt voor een stuk grond in erfpacht, krijgt betrokkene een brief van pre-reservering. De voorwaarden van de pre-reservering zijn: (…) 3.1.3 Reservering Als de aanvrager in aanmerking komt voor een woningbouwperceel en heeft voldaan aan de voorwaarden uit de pre-reservering, krijgt de aanvrager een reserveringsbrief waarin een woningbouwperceel wordt aangeboden die past bij de financiële draagkracht van de aanvrager. De voorwaarden van de reservering zijn: (…) 3.1.4 Erfpachtsovereenkomst Als de aanvrager in aanmerking komt voor een woningbouwperceel en heeft voldaan aan de voorwaarden uit de reservering, wordt een erfpachtovereenkomst opgesteld en wordt de aanvrager het woningbouwperceel in erfpacht aangeboden." 3.4 Bij brief van 29 mei 2019 heeft de directeur DIP aan [appellante] het volgende medegedeeld: "In antwoord op uw verzoek (…) om in aanmerking te komen voor een erfpachtperceel voor woningbouw gelegen te Noord/Tanki Leendert wordt u als volgt geïnformeerd. Hierbij ontvangt u een pre-reservering van een perceel voor woningbouw. Om een reservering voor een woningbouwperceel te krijgen dient u aan de volgende voorwaarden te voldoen: (…) Indien u aan alle bovengenoemde voorwaarden voldoet krijgt u een reserveringsbrief waarin een woningbouwperceel wordt aangeboden die past bij uw financiële draagkracht." 3.5 Bij brief van 27 augustus 2019 heeft de minister [appellante] te kennen gegeven dat aan haar het perceel te [het perceel], ter grootte van 729 m² (hierna: het perceel), wordt aangeboden en dat indien zij dit aanbod aanvaardt, zij binnen zeven dagen na ontvangst van de brief bij DIP moet komen tekenen. Na aanvaarding dient een vervolgens te verzenden factuur binnen tien dagen te worden voldaan, en nadat de reservering is afgerond, moet binnen drie maanden aan een viertal voorwaarden worden voldaan. Indien [appellante] aan alle voorwaarden van deze reservering voldoet, zal DIP de overeenkomst tot uitgifte van het perceel in erfpacht opstellen, die vervolgens door [appellante] en de minister zal worden ondertekend, aldus de brief. 3.6 [ appellante] heeft het aanbod aanvaard. Zij heeft daarop een factuur ontvangen, zoals aangekondigd in voormelde brief en deze binnen de gestelde termijn voldaan. 3.7 Bij beslissing van 3 december 2020 heeft de minister de reservering van 27 augustus 2019, DIP/3908 aan [appellante] met onmiddellijke ingang ingetrokken en haar aanvraag van 1 augustus 2017 terug naar de DIP verwezen, conform het FIFO-beleid. Daartoe heeft de minister onder meer het volgende overwogen: " (…) Voorop moet worden opgemerkt dat het ministerie van Ruimtelijke Ontwikkeling, Infrastructuur en Milieu (Min ROIM) in februari 2018 een nieuw beleid heeft geïmplementeerd inzake de uitgifte van erfpachtpercelen. Dit beleid is gepubliceerd op www.dip.aw en is voor eenieder bekend. (…) Uit dit beleid volgt ondubbelzinnig dat aan de eerste vereiste om in aanmerking te komen voor een perceel voor woondoeleinden in casu niet is voldaan. Conform het beleid worden alle aanvragen afgehandeld conform het FIFO-systeem, first in first out. Het verzoek van uw cliënte dateert van 1 augustus 2017 en DIP is thans bezig met verzoeken van 2013 te behandelen. (...) DIP heeft in 2019 aanvragen voor erfpachtpercelen die tot en met 2012 dateren in behandeling genomen. Hieruit blijkt duidelijk dat de aanvraag van uw cliënte nog niet aan de beurt was. Uw cliënte kon daarom hieraan ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen hebben ontleend dat de foutieve procedure zonder meer zou worden afgerond door het sluiten van een erfpachtovereenkomst. (…) Ook het Land Aruba dient zich te houden aan haar eigen beleid en DIP dient dit beleid in alle gevallen te volgen en alle gevallen worden hieraan getoetst. Juist het afsluiten van een erfpachtovereenkomst inzake zou getuigen van onbehoorlijk bestuur zijdens het Land Aruba. De fasen van gronduitgifte kunnen nooit met succes worden afgerond gezien de omstandigheden van dit geval. Al bij de eerste fase is sprake geweest van een fundamenteel gebrek. Uw cliënte die goed op de hoogte is van de beleidsregels kan dit dus uiteraard volkomen begrijpen. (...) In casu houdt ondergetekende rekening met verschillende aspecten zoals het vertrouwen dat de burger in de overheid mag hebben indien hem een toezegging wordt gedaan enerzijds, en het belang van de burgers gezamenlijk, alsmede dat van het Land (het algemeen belang), dat van overheidswege regels worden gerespecteerd en op deze wijze vriendjespolitiek, clientelisme en patronage worden tegengegaan.

3.38 De slotsom is dat de grieven niet slagen. Het vonnis waarvan beroep zal worden bevestigd. 3.39 [ appellante] zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten van het hoger beroep. Die kosten bedragen (in Afl): verschotten 209,85 (betekening memorie van antwoord) salaris advocaat 4.000,- (2 punten tarief 5 à 2.000 per punt) B E S L I S S I N G Het Hof: bevestigt het vonnis waarvan beroep; veroordeelt [appellante] in de kosten van de procedure en begroot deze op Afl 209,85 aan verschotten en Afl 4.000,- aan salaris gemachtigde; wijs af het meer of anders gevorderde. Dit vonnis is gewezen door mrs. J. de Boer, W.P.M. ter Berg, en M.A. Loth, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en ter openbare terechtzitting van het Hof in Aruba uitgesproken op 1 april 2025 in tegenwoordigheid van de griffier.

Dit standpunt is ook in recente jurisprudentie bevestigd. In dit specifiek geval is bewust nagelaten het beleid en de intern regels te respecteren alsook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Gezien het voorgaande kan ondergetekende de erfpachtovereenkomst met uw cliënte niet sluiten." 3.8 In een schriftelijke verklaring van de toenmalige minister ROIM ([betrokkene 1]) van 18 januari 2021 staat: "Ondergetekende verklaart dat de toekenning van het perceel no. 2-A-1532 aan [appellante] in zijn toenmalige hoedanigheid als minister belast met de portefeuille van Ruimtelijke Ontwikkeling, Infrastructuur en Milieu, conform het desbetreffende advies van de Directeur DIP was, welk advies conform het toenmalig vigerend DIP-beleid behoort te zijn." 3.9 In een schriftelijke verklaring van [betrokkene 1] voornoemd van 18 oktober 2021 staat: “Tijdens de regeerperiode van Kabinet Wever-Croes-I was een van de doelen het stimuleren van de economie. lk, als minister belast met erfpachtuitgiften had als beleidsdoel om zo veel mogelijk de achterstand van de aanvragen en erfpachtuitgiften weg te werken, opdat zo veel mogelijk percelen aan burgers werden uitgegeven voor woningbouw, met het oog de economie gestimuleerd kon worden. Een groot probleem waar ons ministerie en DIP tegen aanliepen was het feit dat er een tekort aan kleine percelen (kleiner dan 400 m2) was. Het overgrote deel van de aanvragers wilde een klein terrein om de financiering rond te kunnen krijgen, en om te kunnen voldoen aan de minimum oppervlakte van het te bouwen woonhuis. Er waren veel grote percelen die niet gesplitst konden worden in kleinere percelen. Op grond van mijn discretionaire bevoegdheid is samen met de DIP een intern beleid gemaakt, waarbij de grotere terreinen los van het zgn. uitgifte van terreinen beleid konden worden uitgegeven. Intern is met de DIP onder andere afgesproken dat deze grote terreinen los van het FIFO-beleid konden worden aangeboden aan aanvragers die deze grote percelen financieel konden dragen, mits uiteraard de aanvragers met positief resultaat de hele procedure bij de DIP hadden doorlopen. Elke maandag vond er een beleidsoverleg plaats tussen mijn ministerie en de DIP (beleidsmedewerkers, chef van diensten en de directeur van de DIP). Daarbij werden onder andere de mogelijke aanvragers (mondeling) besproken die financieel aan de vereisten van een groter perceel konden voldoen, dit conform de grootte van het perceel van hun ingediende aanvraag. Deze aanvragers werden vervolgens op de screeninglijst geplaatst en door DIP gecontroleerd. Bij positief resultaat hiervan werd de aanvrager, door de DIP, in de prereservering procedure geplaatst. Nimmer werden er individuele aanvragers voor de prescreening gelinkt aan een perceel. Dat gebeurde pas in een later stadium in het proces, waarbij de DIP, na de prereservering, de aanvrager aan een perceel linkte. (...)" De vorderingen van [appellante] en het oordeel van het Gerecht 3.10 In eerste aanleg heeft [appellante], na wijziging van eis, (kort weergegeven) gevorderd: primair: - veroordeling van het Land mee te werken aan het verlijden van een notariële akte van vestiging van het recht van erfpacht op het perceel domeingrond te [adres] met kadastrale aanduiding 2-A-1532, met een grootte van 729 m²; - voor het geval het Land niet daaraan meewerkt: te bepalen dat het vonnis treedt in de plaats van die medewerking; subsidiair: - een verklaring voor recht dat het Land onrechtmatig heeft gehandeld; - veroordeling van het Land, bij wijze van schadevergoeding, mee te werken aan het verlijden van een notariële akte van vestiging van het erfpachtrecht op het onder primair omschreven perceel; - voor het geval het Land niet daaraan meewerkt: te bepalen dat het vonnis treedt in de plaats van die medewerking; meer subsidiair: - een verklaring voor recht dat het Land toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van de overeenkomst tot vestiging van het recht van erfpacht, althans een onrechtmatige daad heeft gepleegd; - veroordeling van het Land tot betaling van schadevergoeding van Afl 17.378,80, vermeerderd met de wettelijke rente; in alle gevallen veroordeling van het Land in de kosten, vermeerderd met de wettelijke rente over de (na)kosten. 3.11 Het Gerecht heeft geoordeeld dat van een overeenkomst tot vestiging van het recht van erfpacht geen sprake is. Ook is geoordeeld dat onvoldoende is onderbouwd dat de aanvraag van [appellante] in overeenstemming met door het Land gevoerd beleid is afgewikkeld. Op het vertrouwensbeginsel kan [appellante] geen geslaagd beroep doen reeds omdat zij niet heeft gesteld op de hoogte te zijn van de naast of in afwijking van het gronduitgiftebeleid door de Minister gevolgde gedragslijn. Die gedragslijn strookte bovendien niet met het gronduitgiftebeleid en kan niet als niet kennelijk onredelijk worden aangemerkt. Het Land is daarom niet gehouden een overeenkomst tot vestiging van het recht van erfpacht met [appellante] aan te gaan. De vorderingen van [appellante] (in conventie) zijn afgewezen met haar veroordeling in de proceskosten. Aan de voorwaarde (het Gerecht gaat uit van een erfpachtovereenkomst) waaronder het Land zijn reconventionele vordering (nietigverklaring van de erfpachtovereenkomst) heeft ingesteld is niet voldaan (er is geen erfpachtovereenkomst gesloten); die blijft daarom buiten behandeling, aldus het Gerecht. De grieven van [appellante] 3.12 Tegen het vonnis waarvan beroep heeft [appellante] drie grieven aangevoerd: Grief 1: Ten onrechte heeft het Gerecht geoordeeld dat van een overeenkomst tot vestiging van een recht van erfpacht geen sprake is. Grief 2 Ten onrechte heeft het Gerecht geoordeeld dat [appellante] zich niet kan beroepen op het vertrouwensbeginsel omdat zij niet op de hoogte was van dit beleid. Grief 3 Ten onrechte heeft het Gerecht geoordeeld dat het Land niet heeft gehandeld conform het gevoerde beleid, maar hooguit op basis van een niet op schrift gestelde en derhalve niet naar buiten kenbare handelwijze van de toenmalige Minister. Het verweer van het Land 3.13 Het Land voert in hoger beroep het volgende verweer. De procedure om te komen tot het sluiten van een overeenkomst van erfpacht was nog niet afgerond. Van een dergelijke overeenkomst was daarom geen sprake. Van een van het, op schrift gestelde, beleid tot gronduitgifte afwijkende gedragslijn van de minister is niet gebleken, althans was deze gedragslijn evident in strijd met dat beleid. Een beroep op het vertrouwensbeginsel komt [appellante] daarom niet toe. De vermindering van eis 3.14 In haar akte van 1 oktober 2024 heeft [appellante] haar eis in die zin verminderd dat de meer subsidiaire vordering wordt ingetrokken. Zolang de rechter nog geen eindvonnis heeft gewezen kan de eiser te allen tijde zijn eis verminderen (artikel 108 Rv). Geoordeeld wordt daarom op basis van de eis zoals deze is verminderd. Is er reeds een overeenkomst tot vestiging van het recht van erfpacht? 3.15 In de toelichting op haar eerste grief stelt [appellante] het volgende. Zij heeft een aanvraag gedaan om een perceel in erfpacht te krijgen. Het Land heeft haar een perceel aangeboden. Met dat aanbod en met de door het Land daaraan verbonden voorwaarden is zij akkoord gegaan. Aldus is via aanbod en aanvaarding een perfecte overeenkomst tot stand gekomen.

Slechts de uitvoering daarvan (een notariële akte waarin het recht van erfpacht werd gevestigd) moest nog plaatsvinden. Dat doet aan het bestaan van de overeenkomst tot vestiging van het recht van erfpacht echter niet af. 3.16 Bij de beoordeling van deze grief staat voorop dat het gronduitgiftebeleid (zie rov 3.3) een stappenplan kent om te komen tot het sluiten van een erfpachtovereenkomst. De eerste drie stappen zijn aanvraag, pre-reservering en reservering. De vierde stap is het sluiten (ondertekenen) van de erfpachtovereenkomst. 3.17 [ appellante] heeft niet betwist met dit in het gronduitgiftebeleid vastgelegde stappenplan bekend te zijn. Zij heeft evenmin de redelijkheid van het stappenplan betwist. Dat betekent dat [appellante] wist dat het Land aan de totstandkoming van een overeenkomst de eis stelde dat deze op schrift gesteld was en ondertekend zou zijn namens het Land. Zelfs als zij dat niet wist geldt overigens dat het gronduitgiftebeleid naar behoren gepubliceerd was door het Land en dus kenbaar was. 3.18 In het licht van het bij [appellante] bekende of voor haar kenbare gronduitgiftebeleid heeft zij de diverse voortgangsberichten van het Land in het stappenplan, uitmondend in het bericht van 27 augustus 2019 (rov 3.5), redelijkerwijs niet kunnen opvatten als een aanbod dat, bij aanvaarding, ondertekening van de erfpachtovereenkomst overbodig maakte. Die laatste stap moest ook gezet worden voordat van een overeenkomst sprake kon zijn. Met andere woorden: het aanbod van het Land hield in dat tot uitgifte in erfpacht kon worden overgegaan indien en zodra aan alle stappen uit het gronduitgiftebeleid was voldaan. Dus ook de laatste stap: het ondertekenen van een erfpachtovereenkomst. Zover is het niet gekomen. Een erfpachtovereenkomst is dus niet tot stand gekomen. Grief 1 slaagt niet. Het vertrouwensbeginsel: de grieven. 3.19 In (de toelichting op) haar grieven 1 tot en met 3 stelt [appellante], voor het geval het Hof oordeelt dat van een erfpachtovereenkomst geen sprake is, dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat een dergelijke overeenkomst tot stand zou komen. Zij heeft namelijk, zo stelt zij, aan alle voorwaarden voldaan. Op 15 april 2020 is haar door een medewerkster van DIP, die zij als daartoe bevoegd mocht beschouwen, ook bevestigd dat zij alle relevante documenten heeft ingediend en dat tot ondertekening van de overeenkomst kan worden overgegaan zodra die medewerkster deze heeft ontvangen en [appellante] de facturen daarvoor heeft voldaan. Die mededeling is een duidelijke toezegging dat de overeenkomst gesloten zal worden. Dat [appellante] niet ervan op de hoogte was dat haar aanvraag, mede, op basis van aan het gronduitgiftebeleid parallel beleid werd beoordeeld doet aan haar recht om op de toezegging te mogen vertrouwen niet af. 3.20 Door [appellante] is ook gesteld dat zij geen weet had van enige onregelmatigheid bij de uitvoering van het gronduitgiftebeleid. Zij had geen inzicht in de lijst van aanvragen die DIP bijhield en was zich dus niet bewust van enig handelen in strijd met het FIFO-beleid. Zij was te goeder trouw. Haar belang bij het alsnog sluiten van een erfpachtovereenkomst is bovendien groot omdat ze al sinds 2017 op het sluiten daarvan wacht en verder uitstel daarom zeer belastend is. Daar staat tegenover het algemeen belang dat het Land handelt conform het eigen beleid. Van dat beleid is echter niet afgeweken. Er was namelijk, parallel aan het gronduitgiftebeleid, sprake van intern beleid dat het mogelijk maakte, los van het FIFO-beleid, percelen uit te geven aan aanvragers die aan hogere financiële eisen konden voldoen. Dat beleid diende de bevordering van de economie van Aruba en viel daarmee binnen de algemene overheidsdoelen. Het was ook een vaste gedragslijn die niet kennelijk onredelijk is. Het vertrouwensbeginsel: juridisch kader 3.21 Bij de beoordeling van deze bezwaren tegen het vonnis van het Gerecht stelt het Hof het volgende voorop. Een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt (zoals het sluiten van een erfpachtovereenkomst), mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht (artikel 3:14 BW). Tot die regels behoort, onder andere, het vertrouwensbeginsel. Een beroep daarop kan worden gehonoreerd indien sprake is van een door het bestuursorgaan gedane en aan dat bestuursorgaan toerekenbare toezegging en een belangenafweging aan het honoreren van een beroep op de toezegging niet in de weg staat (RvSt 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 en Gemeenschappelijk Hof 10 maart 2023, ECLI:NL:OGHACMB:2023:30). Het vertrouwensbeginsel: de, aan het Land toerekenbare, toezegging 3.22 [ appellante] heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van uitlatingen en/of gedragingen van de minister van ROIM of van ambtenaren van wie zij op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van de bevoegde minister vertolkten, die bij haar redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling – die doorgaans in een schriftelijk stuk zal zijn vastgelegd – over de uitgifte in erfpacht aan haar van het perceel in kwestie. 3.23 Immers, in feite is er niet meer gebeurd dan het volgen van het voor uitgifte in erfpacht ontwikkelde stappenplan, zoals vastgelegd in het gronduitgiftebeleid. Tot het zetten van de laatste stap (ondertekening van de erfpachtovereenkomst) is het niet gekomen, maar er was voor [appellante] geen enkele reden te mogen aannemen dat die stap wel kon worden overgeslagen. Het bericht van 15 april 2020 van een medewerkster van DIP aan [appellante] bevat ook niet een mededeling van die strekking. Daarin wordt slechts vastgelegd dat de procedure nu zover is gevorderd dat alle documenten zijn ontvangen en dat een erfpachtovereenkomst kan worden ondertekend zodra deze door die medewerkster is ontvangen en de daarvoor nog te zenden facturen door [appellante] zijn voldaan. Die mededeling paste in het proces om te komen tot een erfpachtovereenkomst, zoals dat in het gronduitgiftebeleid vastlag, maar schrapte niet de laatste daarvoor vereiste stap: de door de minister te ondertekenen erfpachtovereenkomst. Het vertrouwensbeginsel: de belangenafweging 3.24 Overigens, als er wel sprake zou zijn van een het Land bindende toezegging geldt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek belangen van derden. 3.25 Het belang van [appellante] bij de door haar gewenste erfpachtovereenkomst is duidelijk: zij wil, al vanaf 2017, een woning realiseren op een in erfpacht uit te geven perceel. De hamvraag in deze zaak is daarom of de belangen van het Land om de gedane toezegging niet na te komen zwaarder (mogen) wegen dan het individuele belang van [appellante]. 3.26 Het algemeen belang vergt dat het Land de uitgifte van percelen in erfpacht laat plaatsvinden conform het, publiekelijk bekend gemaakte, gronduitgiftebeleid. Alleen dan kunnen (potentiële) aanvragers van een erfpachtovereenkomst er immers op vertrouwen dat hun aanvraag op een eerlijke wijze zal worden afgehandeld.

Alleen dan ook wordt het belang van een betrouwbare - namelijk: in overeenstemming met de eigen regels handelende - overheid gediend. 3.27 Het Gerecht heeft vastgesteld dat het Land heeft aangevoerd dat bij de aanvraag van [appellante] is gehandeld in strijd met het uitgangspunt (van het gronduitgiftebeleid) dat de oudste zaken eerst worden afgedaan (First in First out, FIFO). Op het moment dat werd besloten (3 december 2020) de uit 2017 daterende aanvraag van [appellante] niet in te willigen was DIP namelijk nog, aldus geeft het Gerecht het standpunt van het Land weer, doende aanvragen uit 2013 af te wikkelen. De aanvraag van [appellante] heeft dus volgens het Land ten onrechte voorrang gekregen. 3.28 Dat de aanvraag niettemin in overeenstemming met het gevoerde (FIFO-)beleid is doorlopen is, aldus het Gerecht, door [appellante] onvoldoende onderbouwd. In hoger beroep is niet gesteld dat van voldoende onderbouwing op dit onderdeel wel degelijk sprake was en is evenmin nadere onderbouwing gegeven. Uitgangspunt voor het Hof is daarom feitelijk dat het Land gehandeld heeft in strijd met het FIFO-systeem. 3.29 De kernstelling van [appellante] is dat het Land mocht afwijken van het FIFO-systeem op grond van een aan door de minister van ROIM gevoerd parallel beleid. Dat beleid hield in dat aanvragers die aan hogere financieringseisen konden voldoen, los van het FIFO-systeem, in aanmerking kwamen voor uitgifte van grotere, ondeelbare, percelen. 3.30 Het Gerecht heeft overwogen dat dit parallelle beleid niet schriftelijk was vastgelegd, niet kenbaar was voor het publiek en daarom hooguit als gedragslijn kan worden aangemerkt. De grieven bestrijden dit oordeel niet. Dat oordeel is juist en daarom ook voor het Hof verder uitgangspunt. 3.31 Een bestuursorgaan mag ook handelen op basis van een vaste gedragslijn en, omgekeerd, mag de burger van het bestuursorgaan verlangen dat het handelt op basis van een vaste gedragslijn. Voorwaarde is wel dat de gedragslijn niet als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt (RvSt 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2693, r.o. 11.2). 3.32 Over het bestaan van de gestelde gedragslijn is verklaard door de voormalige minister van ROIM ([betrokkene 1], zie hiervoor onder 3.8 en 3.9) en een vijftal medewerkers van DIP (productie 5 bij memorie van grieven). Die vijf medewerkers hebben, gelijk ook de voormalige minister, allen verklaard dat bij DIP medio 2019 het interne beleid is ontwikkeld, los van het FIFO-systeem, grote percelen te koppelen aan financieel draagkrachtiger aanvragers. Reden daarvoor was dat veel aanvragers een klein perceel wensten in verband met hun beperkte financieringsmogelijkheden, maar er een tekort was aan kleine percelen. Door het FIFO-systeem in zoverre los te laten konden de grote percelen, die niet opgedeeld konden worden, uitgegeven worden en kon het algemene doel van stimulering van de woningbouw gediend worden. 3.33 Het bestaan van een vaste gedragslijn zal moeten kunnen blijken uit een reeks van concrete gevallen waarin die gedragslijn is gevolgd. Het Gerecht heeft overwogen (ro 4.11) dat “[appellante] niet gemotiveerd heeft gesteld dat het Land aan anderen, onder dezelfde omstandigheden, in afwijking van het FIFO-uitgangspunt grote percelen in erfpacht heeft uitgegeven.” De zojuist genoemde verklaringen van de voormalige minister en de vijf medewerkers van DIP noemen geen enkel concreet ander geval. Ook overigens is in hoger beroep geen enkel ander concreet geval genoemd. In eerste aanleg zijn nog wel genoemd de gevallen [naam] en [naam]. Die zijn door het Gerecht kennelijk betrokken in de geciteerde overweging, maar ook ten aanzien van hen is verdere toelichting achterwege gebleven in hoger beroep. Dat de vaste gedragslijn bestond waarop [appellante] doelt is dan ook onvoldoende onderbouwd. 3.34 Daarbij komt dat de gestelde gedragslijn, of die nu feitelijk bestond of niet, kennelijk onredelijk was. Uit niets blijkt dat het onmogelijk was binnen het gronduitgiftebeleid met inachtneming van het FIFO-systeem te komen tot voortvarende toedeling van percelen, ook dus van de grotere, ondeelbare. Noch de voormalige minister noch de vijf medewerkers van de DIP zetten in hun verklaringen uiteen waarom het FIFO-systeem bij de grotere en ondeelbare percelen niet gevolgd kon worden. Het enkele, door hen genoemde, feit dat vele aanvragers opteerden voor een klein perceel maakt de noodzaak van afwijking van het FIFO-systeem niet inzichtelijk. Wanneer een perceel ondeelbaar is wordt daarin trouwens ook niet omschreven. 3.35 Van belang is verder dat, bij wijze van spreken, de inkt van het gronduitgiftebeleid nog niet droog was (februari 2018) of (medio 2019) bestond al de gestelde noodzaak van dat beleid af te wijken. Gesteld noch gebleken is echter dat het probleem van de uitgifte van grotere percelen zo nieuw was dat dit niet als mede onderkend en geregeld kon worden beschouwd in het gronduitgiftebeleid. 3.36 Tot slot is van belang dat in het gronduitgiftebeleid nu juist is vastgelegd de wens om het proces van gronduitgifte en terreintoekenning transparant, integer, efficiënter en effectiever te laten verlopen en misbruik te voorkomen en tegen te gaan, onder meer door het objectiveren en publiceren van toekenningsprocessen (zie rov 3.2). Het gestelde parallelle beleid maakte objectieve toetsing ervan niet mogelijk nu het niet schriftelijk was vastgelegd en niet was gepubliceerd. Het beleid stond in zoverre haaks op wat nog maar zo kort tevoren als grondslag voor het gronduitgiftebeleid was vastgelegd. 3.37 Nu het bestaan van de gestelde vaste gedragslijn onvoldoende is onderbouwd en deze bovendien, indien bestaand, kennelijk onredelijk is ontvalt de basis aan het beroep dat [appellante] heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel. Dat geldt ook als zij, zoals zij stelt, te goeder trouw was en geen weet had van het handelen van het Land in strijd met het FIFO-uitgangspunt en/of het handelen van het Land op basis van een niet bestaande vaste gedragslijn en/of een kennelijk onredelijke vaste gedragslijn. Het algemeen belang weegt ook in dat geval zwaarder dan haar individuele belang.