ECLI:NL:RBLIM:2021:4287

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummers: ROE 21/1080 en ROE 21/1081 uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 mei 2021 in de zaken tussen [eiseres] , te [vestigingsplaats] , verzoekster(gemachtigde: mr. Q.W.J. de Ruijter), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder(gemachtigde: mr. M.J.B. Bruggeman).

Bij besluit van 1 maart 2021 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens huisvesting van arbeidsmigranten op het adres [adres] te [plaatsnaam] (ROE 21/1080). In het besluit van 23 maart 2021 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het verzoek van verzoekster om opschorting van de begunstigingstermijn afgewezen (ROE 21/1081). Verzoekster heeft tegen deze besluiten bezwaren gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht voorlopige voorzieningen te treffen, strekkende tot het opschorten van de last onder dwangsom c.q. de begunstigingstermijn. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2021. Verzoekster is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

2. [B.V.] is eigenaar van het pand gelegen in het centrum van [plaatsnaam] aan het [adres] , kadastraal bekend Gemeente [plaatsnaam] , sectie [eiseres] , nummers [eiseres] , [eiseres] en [eiseres] . Dit pand was voorheen een hotel en bestaat uit 36 kamers en twee appartementen. Verzoekster is de huurder van dit pand en sinds 2004 gebruikt verzoekster dit voor tijdelijk verblijf/huisvesting van arbeidsmigranten. Het pand heeft op grond van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld op 16 juni 2015, de bestemming ‘Horeca’ met functieaanduiding ‘hotel’. 3. Op 1 april 2020 heeft verzoekster een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten ingediend. Bij brief van 23 oktober 2020 heeft verzoekster deze aanvraag ingetrokken. 4. Verweerder heeft op 23 september 2020 een voornemen last onder dwangsom opgelegd (ter hoogte van € 5000,- per maand met een maximum van € 50.000,- en een begunstigingstermijn van 8 weken), wegens illegale huisvesting van arbeidsmigranten. Tegen dit voornemen heeft verzoekster zienswijzen ingediend. Op 26 november 2020 heeft verweerder verzoekster een tweede voornemen last onder dwangsom toegestuurd (ter hoogte van € 8.750,- per maand met een maximum van € 70.000,- en een begunstigingstermijn van 4 weken). 5. Verzoekster heeft op 9 december 2020 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het permanent huisvesten van arbeidsmigranten. Deze aanvraag is op 29 januari 2021 afgewezen, omdat het huisvesten van arbeidsmigranten volgens verweerder vanuit ruimtelijk oogpunt niet past in het centrum van [plaatsnaam] . Hiertegen heeft verzoekster op 10 maart 2021 bezwaar gemaakt. Verzoekster heeft verder bezwaar gemaakt tegen het niet bekendmaken van een volgens verzoekster van rechtswege verleende vergunning naar aanleiding van een aanvraag uit 2014/2015. De verzoeken om voorlopige voorziening zien niet op de weigering van de omgevingsvergunning en het niet bekendmaken van de gestelde van rechtswege verleende vergunning. 6. Blijkens een op 3 februari 2021 door een handhaver van de gemeente uitgevoerde hercontrole is aan de hand van het nachtregister geconstateerd dat er in totaal 36 arbeidsmigranten werden gehuisvest in het pand. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd van € 8.750,- per constatering per week met een maximumbedrag van € 70.000,- met een begunstigingstermijn van 4 weken. Volgens verweerder overtreedt verzoekster artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), omdat het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan. Een hotelfunctie duidt op recreatief verblijf en omvat niet de huisvesting van arbeidsmigranten. 7. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder het verzoek van verzoekster om opschorting van de begunstigingstermijn tot 6 weken na de beslissing op bezwaar tegen de last onder dwangsom afgewezen, omdat in het tweede voornemen last onder dwangsom welbewust een hogere dwangsom en een kortere begunstigingstermijn is opgenomen dan in het eerste voornemen. Deze hogere dwangsom is volgens verweerder ingegeven doordat de vergunningaanvraag ter legalisering na het eerste voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom, alsnog is ingetrokken. Verweerder is van mening dat verzoekster gezien de lange voorgeschiedenis voldoende gelegenheid heeft gehad om voorbereidingen te treffen ter voorkoming van het verbeuren van de last onder dwangsom. Dit betekent dat verweerder geen redenen ziet om de gestelde begunstigingstermijn verder op te schorten. Omgevingsvergunning van rechtswege? 8. Verzoekster voert aan dat geen sprake is van een overtreding omdat sprake is van een vergunning van rechtswege voor de huisvesting van arbeidsmigranten, omdat zij bij brieven van 1 oktober 2014 en 15 maart 2015 heeft verzocht het huidige gebruik van het pand in het bestemmingsplan, dat destijds in voorbereiding was, vast te leggen of dit gebruik toe te staan door van het bestemmingsplan af te wijken. 9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen van rechtswege verleende omgevingsvergunning is, omdat de genoemde brieven geen aanvraag voor een omgevingsvergunning betreffen. Ook volgens recente jurisprudentie dient een verzoek om omgevingsvergunning, al dan niet met toepassing van de kruimelgevallenregeling, duidelijk kenbaar te zijn en in een zelfstandig document te zijn opgenomen. Hiervan is geen sprake. 10. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de brieven van 1 oktober 2014 en 15 maart 2015 niet als aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden gezien. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat in de brief van 1 oktober 2014 alleen gevraagd wordt om de huisvesting adequaat op te nemen in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. In de brief van 15 maart 2015 is dit nogmaals gevraagd, maar is daaraan in het slot van de brief toegevoegd: “dan wel separaat af te wijken van het bestemmingsplan van 1 oktober 2014”. Voor het antwoord op de vraag of van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven, is van belang of, en zo ja wanneer, een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is gedaan om verlening van een omgevingsvergunning. Een verzoek om herziening van het bestemmingsplan dan wel het positief bestemmen van bestaand of gepland gebruik in een lopende actualisering van het bestemmingsplan kan niet worden gezien als een aanvraag om een omgevingsvergunning en kan dus niet tot een omgevingsvergunning van rechtswege leiden. De zinssnede in het herhaalde verzoek “dan wel separaat af te wijken van het bestemmingsplan” kan op zich worden gezien als de wens om een omgevingsvergunning te verkrijgen voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik, maar dit bevat, mede gelet op de verdere strekking van de brief, geen concreet verzoek tot het nemen van een besluit. Verzoekster heeft hiermee immers niet duidelijk kenbaar gemaakt dat een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de gehele brief, behalve de betreffende zinssnede, in het kader staat van het herhaalde verzoek om het huidige gebruik van het pand in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan vast te leggen. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over een ‘verstopte aanvraag’ (zie de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829). Gelet hierop behelst de brief van 15 maart 2019 naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend die zou maken dat er geen sprake zou zijn van een overtreding. Er is dus geen aanleiding om aan te nemen dat verweerder om die reden niet bevoegd is om handhavend op te treden. Vertrouwensbeginsel 11. Verzoekster voert verder aan dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen op basis waarvan zij ervan mocht uitgaan dat verweerder niet handhavend zou optreden. Dit baseert verzoekster op het volgende. Op 3 juli 2012 is door verweerders gemeente een algemene brief gestuurd aan onder andere verzoekster waarin staat dat er een planologische regeling komt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat daarna daarvoor een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd. In een mail kort daarna, namelijk 5 juli 2012, specifiek gericht aan verzoekster geeft een adviseur omgevingsontwikkeling van de gemeente Peel en Maas aan dat in het geval van verzoekster een omgevingsvergunning niet nodig is aangezien de huisvestingslocatie [adres] al planologisch geregeld is en dat al een bouwvergunning is verleend.

De voorzieningenrechter: wijst het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het primaire besluit 1 toe en ten aanzien van het primaire besluit 2 af; schorst het primaire besluit 1 met terugwerkende kracht tot zes weken na de beslissing op bezwaar; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan verzoekster te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.068,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021. voorzieningenrechter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 26 mei 2021. Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.

In deze mail staat dat de brief van 3 juli 2012, voor zover daarin staat dat naast het nemen van de planologische maatregel een omgevingsvergunning nodig is voor de huisvestingslocatie [adres] , als niet geschreven kan worden beschouwd. 12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het e-mailbericht van 5 juli 2012 berust op een intern misverstand en verder dat de gang van zaken destijds niet meer is te achterhalen. In de periode daarna zijn er volgens verweerder echter meerdere momenten aan te wijzen waarbij verzoekster verzoeken deed en in overleg ging om de huisvesting van arbeidsmigranten op een adequate manier in het bestemmingsplan op te nemen. Dit wijst er niet op dat verzoekster heeft vertrouwd op de mededeling in het betreffende e-mailbericht van 2012. Voor een beroep op het vertrouwensbeginsel is dan ook geen plaats volgens verweerder. 13. De voorzieningenrechter overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694), dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. 14. In de mail van 5 juli 2012 is het volgende geschreven: “U hebt een brief van de gemeente ontvangen over de huisvesting van arbeidsmigranten. Daarin is vermeld dat er een planologische regeling getroffen zal worden m.b.t. de huisvestingslocaties en dat vervolgens een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd. Deze brief had in uw situatie aangepast moeten zijn. Uw huisvestingslocatie in [plaatsnaam] is namelijk al planologisch geregeld en er is ook een bouwvergunning verleend. Genoemde zinsneden in de brief zijn dan ook niet van toepassing op uw huisvestingslocatie in [plaatsnaam] . U kunt deze dan ook als niet geschreven beschouwen”. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de in de mail van 5 juli 2012 opgenomen uitlatingen moeten worden gekwalificeerd als een toezegging die aan verweerder kan worden toegerekend, aangezien zij afkomstig zijn van een adviseur omgevingsontwikkeling, werkzaam bij de gemeente Peel en Maas, en de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling over de vraag of de huisvesting op deze locatie planologisch is toegestaan. Gelet hierop mocht verzoekster in beginsel gerechtvaardigd erop vertrouwen dat de huisvesting van arbeidsmigranten hier (reeds) was toegestaan. 15. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gerechtvaardigde verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van die verwachtingen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. 16. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter blijkt in ieder geval uit de eerder genoemde brieven van 1 oktober 2014 en 15 maart 2015 dat verzoekster aan de mail van 5 juli 2012 (uiteindelijk) niet het vertrouwen heeft ontleend dat de huisvesting van de arbeidsmigranten voldoende planologisch geregeld is of zal worden en dat dus sprake is van een situatie die in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In die brieven vraagt verzoekster immers om de huisvesting (alsnog) planologisch te regelen in het op dat moment in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. Verzoekster kan dan ook niet met recht stellen dat zij op het moment van het primaire besluit 1 nog steeds erop vertrouwde en mocht vertrouwen dat sprake was van een situatie die in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Zij kan daarom ook niet met een beroep op het vertrouwensbeginsel (gebaseerd op een mail van 5 juli 2012) stellen dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen de huisvesting van arbeidsmigranten in haar pand. Strijd met het bestemmingsplan? 17. Verzoekster voert aan dat geen sprake is van een overtreding omdat de huisvesting van arbeidsmigranten niet in strijd is met de bestemming ‘Horeca’. Bij hotelovernachtingen gaat het volgens verzoekster in hoofdzaak om hetzelfde gebruik als bij de huisvesting van arbeidsmigranten. Er wordt daarbij ook nachtverblijf aan personen geboden. De arbeidsmigranten hebben hun hoofdverblijf elders, namelijk in hun land van herkomst. Verder is volgens verzoekster in het bestemmingsplan niet aangegeven dat enkel bij recreatief verblijf sprake is van een hotel, zoals verweerder stelt. De logiesverstrekking kan volgens verzoekster zowel recreatief als zakelijk van aard zijn. Tot slot merkt verzoekster op dat de tijdelijke huisvesting van arbeidskrachten binnen de horecabestemming niet als strijdig gebruik is aangemerkt zoals dat wel is gedaan binnen de bestemming ‘Agrarisch - Grondgebonden’ 18. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een hotelfunctie duidt op recreatief verblijf en niet de huisvesting van arbeidsmigranten omvat. 19. In artikel 1.53 van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat onder horeca wordt verstaan: “het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodaties en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf.” In artikel 11.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat de voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor horeca van categorie 1 en 2 (zijnde, kort gezegd: inrichtingen die in overwegende mate zijn gericht op het verstrekken van etenswaren). In artikel 11.1, onder d, van de regels van het bestemmingplan is bepaald dat de voor 'Horeca' aangewezen gronden bestemd zijn voor een hotel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'hotel', met dien verstande dat de hotelfunctie ook op de verdieping is toegestaan. In artikel 11.3.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat onder gebruiken of het laten gebruiken in strijd met de bestemming in ieder geval wordt verstaan: “het gebruik van gronden en bouwwerken voor en/of als permanente of tijdelijke bewoning van vrijstaande bijbehorende bouwwerken en hoofdgebouwen, geen woning zijnde”. Onder c. wordt “kamerverhuur” als strijd gebruik genoemd (zijnde blijkens artikel 1.61: “het bedrijfsmatig (nacht)verblijf aanbieden, waarbij de kamerverhuurder ter plaatse het hoofdverblijf heeft”). 20. De voorzieningenrechter stelt vast dat in het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van ‘hotel’. Het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf, wat valt onder de algemene definitie van ‘horeca’, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een logische uitleg van de toegestane hotelfunctie, met dien verstande dat permanente of tijdelijke bewoning niet is toegestaan, evenmin als kamerverhuur. In het bestemmingsplan is bij de bestemming ‘Horeca’ niet, zoals bijvoorbeeld in artikel 4.3.1, onder h voor de bestemming ‘Agrarisch-Grondgebonden’ het geval is, huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten expliciet genoemd als verboden gebruik. Gelet op de genoemde bestemmingsplanregels is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerders standpunt in het primaire besluit 1 dat een hotelfunctie duidt op recreatief verblijf, onjuist is.

In het bestemmingsplan is niet bepaald dat het verstrekken van nachtverblijf beperkt is tot recreatieve doeleinden, wat betekent dat ook nachtverblijf met een zakelijk doel in beginsel is toegestaan. Ter zitting heeft verweerder toegegeven dat bij een hotel ook sprake kan zijn van zakelijk verblijf, maar dat dit een andere ruimtelijke uitstraling heeft dan het huisvesten van arbeidsmigranten. Het huisvesten van arbeidsmigranten is volgens verweerder puur functioneel, dienstbaar aan het werk, en heeft geen toegevoegde waarde voor bijvoorbeeld het toerisme, terwijl mensen die zakelijk naar een hotel komen wel meerwaarde hebben voor de centrumvoorzieningen in de gemeente. Ook heeft verweerder ter zitting aangegeven dat het kort overnachten van arbeidsmigranten wel geacht kan worden te passen binnen de horecabestemming. 21. Zoals ter zitting is besproken, ligt er kennelijk ergens een omslagpunt waarbij binnen de toegestane hotelfunctie passend nachtverblijf door arbeidsmigranten (zakelijke overnachting c.q. overnachting in relatie tot werkzaamheden in de omgeving) overgaat in niet binnen het bestemmingsplan passende huisvesting van/ bewoning door arbeidsmigranten. Waar dat omslagpunt ligt, blijkt echter niet uit het primaire besluit 1 en verweerder heeft dat evenmin ter zitting kunnen verduidelijken. Dat betekent dat onduidelijk is wanneer het overnachten van arbeidsmigranten op de betreffende locatie nog valt onder het verstrekken van nachtverblijf en wanneer sprake wordt van tijdelijke bewoning. Verweerder heeft over de vraag hoe het door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan op dit punt moet worden geïnterpreteerd geen (duidelijk) standpunt ingenomen, bijvoorbeeld door het bepalen van een maximale verblijfsduur voor nachtverblijf en/of door de inschrijving in de basisregistratie personen als maatstaf te nemen voor verblijf dat als bewoning moet worden gezien. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van deze rechtbank van 21 november 2019 (ECLI:NL:RBLIM:2019:10515), onder 5.2 en 5.3. Nu verweerder niet duidelijk heeft gemaakt welke maatstaf of welk criterium wordt gehanteerd bij de vraag wanneer verblijf nog onder het toegestane nachtverblijf valt en wanneer het als niet toegestane bewoning moet worden gezien, is logischerwijs ook niet inzichtelijk gemaakt hoe is geconstateerd en getoetst dat het verblijf dat ter plaatse feitelijk plaatsvindt, wel of niet voldoet aan deze maatstaf. Pas als duidelijk is in welke gevallen sprake is van een overtreding en als geconstateerd is dat dergelijke gevallen zich voordoen, kan een last onder dwangsom worden opgelegd. 22. Gelet op het voorgaande is het primaire besluit 1 niet voldoende gemotiveerd. De voorzieningenrechter kan niet beoordelen in hoeverre dit gebrek in bezwaar hersteld kan worden, omdat verweerder immers eerst duidelijk zal moeten maken hoe hij het bestemmingsplan in dit verband uitlegt en vervolgens aan de hand van die uitleg feitelijk zal moeten onderzoeken en toetsen in hoeverre ter plaatse dan sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter wijst daarom het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het primaire besluit 1 wordt geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter kent aan deze schorsing, gelet op het feit dat de begunstigingstermijn van vier weken reeds is verstreken, terugwerkende kracht toe. Een voorlopige voorziening ten aanzien van het primaire besluit 2 is gelet hierop niet meer aan de orde. 23. Ter voorlichting aan partijen wijst de voorzieningenrechter erop dat er gelet op de vaste jurisprudentie op dit moment geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat de aanvraag om een omgevingsvergunning is afgewezen. Deze afwijzing ligt in deze voorlopige voorzieningen-procedure niet ter beoordeling voor. Het ligt voor de hand dat verweerder de voorliggende bezwaren ten aanzien van de last onder dwangsom en de geweigerde omgevingsvergunning in samenhang beoordeelt. 24. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het primaire besluit 1 toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 25. Omdat het verzoek ten aanzien van het primaire besluit 1 wordt toegewezen, krijgt verzoekster een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt dus € 1.068,-.