ECLI:NL:OGEABES:2023:32

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA zittingsplaats Bonaire Uitspraak in de zaak tussen: [Eiseres], wonende in Bonaire, eiseres, gemachtigde: mr. A.T.C. Nicolaas, en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid verweerder, gemachtigde: mr. P.J. de Graaf. Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder om haar geen verblijfsvergunning onder de beperking verruimde gezinshereniging te verlenen. Bij beschikking van 13 juli 2022 (de bestreden beschikking) heeft verweerder die beslissing gehandhaafd. 1.1 Verweerder heeft bij beschikking van 4 november 2020 de aanvraag om deze verblijfsvergunning afgewezen. Het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar heeft verweerder ongegrond verklaard bij beschikking van 11 mei 2021. Die beslissing op bezwaar is door het Gerecht bij uitspraak van 20 mei 2022 (BON202100243) vernietigd, omdat verweerder geen belangenafweging had gemaakt. Vervolgens heeft verweerder de bestreden beschikking genomen. 1.2 Eiseres heeft ook een aanvullend beroepschrift ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 1.3 Het Gerecht heeft het beroep op 10 maart 2023 op zitting behandeld. Eiseres is met haar gemachtigde naar de zitting gekomen, vergezeld van de heer [A]. Verweerder heeft zich tijdens de zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

2. Het Gerecht beoordeelt de beslissing van verweerder om eiseres geen verblijfsvergunning te verlenen. Het Gerecht doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 3. Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Verweerder heeft deze beslissing niet mogen nemen. In de eerste plaats is eiseres ten onrechte niet gehoord in de bezwaarfase. In de tweede plaats is de door verweerder gemaakte belangenafweging onvoldoende gemotiveerd en ligt daaraan onvoldoende onderzoek van verweerder ten grondslag. Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit en welke gevolgen dit oordeel heeft. Wat is er feitelijk gebeurd? 4. Het Gerecht gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. 4.1 De heer [A] is ongeveer 20 jaar geleden vanuit Libanon naar Bonaire gekomen. Hij is getrouwd met een vrouw die ook uit Libanon afkomstig is en eveneens ongeveer 20 jaar op Bonaire woont. Beiden hebben een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. 4.2 Eiseres is in september 2012 naar Bonaire gekomen. Zij is op [geboortedatum] in Libanon geboren en heeft de Libanese nationaliteit. Zij heeft samen met de heer [A] vier kinderen die allen op Bonaire zijn geboren: [kind 1] (geboren [geboortedatum]), [kind 2] (geboren [geboortedatum]), [kinds 3] (geboren [geboortedatum]) en [kind 3] (geboren [geboortedatum]). De kinderen beschikken allen over een verblijfsvergunning met als doel verblijf bij hun vader. Eiseres woont in een woning op het terrein van de heer [A], de woning waarin eiseres woont staat naast de woning waarin de heer [A] woont. 4.3 Eiseres heeft vanaf haar komst in Bonaire tot en met 17 september 2016 rechtmatig verblijf gehad op Bonaire, op grond van een verblijfsvergunning met als doel arbeid in loondienst. Sinds 18 september 2016 verblijft eiseres op Bonaire op grond van een sticker “Verblijfsaantekeningen openbare lichamen algemeen” in haar paspoort. Op deze manier kon zij gedurende de behandeling van haar aanvraag van 14 september 2016 om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met doel arbeid in loondienst rechtmatig in Bonaire verblijven. Bij beschikking van 23 november 2021 is deze aanvraag afgewezen. Op 18 augustus 2020 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een voor een verblijfsvergunning met als doel verruimde gezinshereniging. Die aanvraag heeft geleid tot deze procedure. Wat is de reden van de beslissing van verweerder? 5.1 Verweerder heeft aan de bestreden beschikking ten grondslag gelegd dat eiseres niet voldoet aan de eisen die in verweerders beleid zijn geformuleerd om in aanmerking te komen voor een vergunning met als doel verruimde gezinshereniging. Een verblijfsvergunning met dat doel wordt volgens paragraaf 6.1 van de CTU-BES verleend aan vreemdelingen van 60 jaar of ouder die in de openbare lichamen willen verblijven bij hun volwassen kinderen. 5.2 Verder pakt de belangenafweging die verweerder naar aanleiding van de uitspraak van het Gerecht van 20 mei 2022 heeft gemaakt niet in het voordeel van eiseres uit. Verweerder heeft zwaar in het nadeel van eiseres laten wegen dat sprake is van een polygame situatie. Dat is naar algemeen in Nederland heersende maatschappelijke opvattingen in strijd met de goede zeden en openbare orde. Eiseres heeft weliswaar gezinsleven opgebouwd in Bonaire, maar zij heeft slechts vier jaar op Bonaire verbleven op basis van een verblijfsvergunning. De andere jaren was zij in afwachting van een beslissing van verweerder en kon zij er niet van uitgaan dat verweerder in haar verblijf zou berusten. En dat aan de kinderen wel een verblijfsvergunning is verleend, maakt niet dat aan eiseres ook een verblijfsvergunning moet worden verleend. Tot slot heeft verweerder meegewogen dat het niet uitgesloten is dat eiseres in de toekomst wel een verblijfsvergunning zal worden verleend. Zij dient daarvoor wel zelfstandig over voldoende middelen van bestaan te beschikken. Had eiseres moeten worden gehoord in de bezwaarfase? 6. Eiseres voert aan dat zij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase. 7. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 7.1 Artikel 64, eerste lid, van de War BES bepaalt kort gezegd dat het bestuursorgaan de bezwaarde en andere partijen uitnodigt voor een hoorzitting waar zij zich in persoon of bij gemachtigde kunnen doen horen. Artikel 67, aanhef en onder b, van de War BES bepaalt dat van het houden van een hoorzitting kan worden afgezien, indien het bezwaarschrift kennelijk ongegrond is. 7.2 Het is vaste rechtspraak dat dit het geval is als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het in bezwaar aangevoerde niet tot een ander standpunt kan leiden dan in de primaire beschikking is vervat. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 64 en 67 en uit vaste rechtspraak volgt dat het horen een 'essentieel onderdeel' van de bezwaarprocedure vormt en dat de in artikel 67 opgenomen gronden terughoudend dienen te worden toegepast. 7.3 Naar het oordeel van het Gerecht had verweerder eiseres moeten horen in de bezwaarfase. Het gaat in deze zaak om een onderwerp waarbij sprake is van een grote beoordelingsruimte van verweerder en waarbij de omstandigheden van het geval sterk verweven zijn met de uiteindelijke uitkomst. Zo heeft eiseres onder andere een beroep gedaan op artikel 8 EVRM. Van een situatie dat op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat het in bezwaar aangevoerde niet tot een ander standpunt kan leiden dan in de primaire beschikking is vervat is geen sprake. Daar komt bij dat het Gerecht in de uitspraak van 20 mei 2022 heeft overwogen dat het Gerecht ervan uitgaat dat verweerder eiseres zal uitnodigen voor een hoorzitting alvorens een beslissing op het bezwaar te nemen. Ter zitting heeft verweerder erkend, anders dan hij in het verweerschrift heeft geschreven, dat hij eiseres had moeten horen. Wat vindt het Gerecht van de door verweerder gemaakte belangenafweging? 8. Eiseres voert aan dat de door verweerder gemaakte belangenafweging ten onrechte in haar nadeel uitpakt. Eiseres betoogt daartoe in de eerste plaats dat geen sprake is van een polygame situatie. Zij heeft geen verblijfsvergunning met als doel verblijf bij de heer [A] aangevraagd. Zij beoogt verblijf bij haar kinderen. Bovendien heeft de echtgenote van de heer [A] een eigen, zelfstandige, verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. In de tweede plaats betoogt eiseres dat zij al meer dan negen jaar rechtmatig op Bonaire verblijft. En dat verblijf is rechtmatig vanwege de door verweerder verstrekte verblijfsaantekeningen in haar paspoort. Ten derde wijst eiseres op haar family life met haar minderjarige kinderen die wel rechtmatig op Bonaire verblijven. 9.1 Het Gerecht stelt voorop dat de verblijfsvergunning in deze zaak is aangevraagd met als doel verruimde gezinshereniging. In het beleid van verweerder omtrent dit verblijfsdoel zoals weergegeven in paragraaf 6 van hoofdstuk 11 van de CTU-BES staat polygamie, anders dan bij de andere vormen van gezinshereniging en gezinsvorming, niet als negatieve verblijfsvoorwaarde genoemd. Dat laat onverlet dat verweerder bij de door hem te maken belangenafweging in het kader van artikel 9 van de WTU-BES en in het kader van artikel 8 EVRM gewicht mag toekennen aan een polygame situatie. In dit geval heeft verweerder echter onvoldoende onderzocht of en onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een polygame situatie. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt niet of eiseres met de vader van haar kinderen gehuwd is dan wel een duurzame relatie onderhoudt op grond waarvan geconcludeerd zou kunnen worden tot een polygame situatie, gegeven het huwelijk van de heer [A] met een andere vrouw.

12. Het beroep is gegrond. Verweerder heeft eiseres ten onrechte niet gehoord in de bezwaarfase. Verder heeft verweerder onvoldoende onderzoek gedaan en de gemaakte belangenafweging onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft in strijd gehandeld met artikel 64, eerste lid, van de War BES en met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De bestreden beschikking moet worden vernietigd. 13. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat verweerder opnieuw op de bezwaren van eiseres zal moeten beslissen. Verweerder zal nader onderzoek moeten doen naar de leefsituatie van eiseres en haar kinderen en naar de consequenties die een afwijzing van de aanvraag voor de kinderen hebben. Verweerder zal eiseres ook moeten uitnodigen voor een hoorzitting. Daarna zal verweerder een nieuwe belangenafweging moeten maken waarin hij alle relevante omstandigheden betrekt en zijn afweging deugdelijk motiveert, alles met inachtneming van wat het Gerecht in overweging 9.1 tot en met 9.3.6 heeft overwogen. Verweerder moet binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres nemen. 14. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht van USD 84,- aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt USD 782,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-).

Het Gerecht: verklaart het beroep gegrond; vernietigt de bestreden beschikking; bepaalt dat verweerder binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres dient te nemen; veroordeelt verweerder tot betaling aan eiseres van haar proceskosten tot een bedrag van USD 782,-; bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van USD 84,- aan haar vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 6 april 2023 te Curaçao, in tegenwoordigheid van P. Pereira do Tanque, griffier. Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen zes weken na de dag van bekendmaking van de uitspraak. Zie hoofdstuk 5 War BES.

Alleen al om deze reden heeft verweerder de belangenafweging onvoldoende gemotiveerd. 9.2 Daar komt bij dat verweerder op zich terecht in zijn belangenafweging heeft betrokken dat eiseres vier en niet negen jaar op grond van een verblijfsvergunning rechtmatig verblijf heeft gehad op Bonaire. Hoe verweerder de omstandigheid heeft gewogen dat eiseres maar liefst vijf jaar op een beslissing op haar aanvraag van 14 september 2016 heeft moeten wachten, blijkt echter niet uit de belangenafweging. Ook om die reden is de belangenafweging onvoldoende gemotiveerd. 9.3 Verweerders belangenafweging is ook onvoldoende gemotiveerd met het oog op artikel 8 EVRM. Het Gerecht motiveert dit als volgt. 9.3.1 Uit de jurisprudentie van het EHRM — Rodrigues da Silva en Hoogkamer tegen Nederland, arrest van 31 januari 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:0131JUD005043599, Osman tegen Denemarken, arrest van 14 juni 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0614JUD003805809, Nunez tegen Noorwegen, arrest van 28 juni 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD005559709, en Butt tegen Noorwegen, arrest van 4 december 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:1204JUD004701709 —, en de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder andere de uitspraak van 14 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:926, en de uitspraak van 11 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:73) — volgt dat verweerder bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van het EVRM beschermde recht op eerbiediging van het privéleven onderscheidenlijk het familie- en gezinsleven alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar moet betrekken. Het Gerecht moet beoordelen of verweerder alle relevante feiten en omstandigheden in die belangenafweging heeft betrokken. Uit de jurisprudentie van het EHRM - Jeunesse tegen Nederland, arrest van 3 oktober 2014, ECLI:CE:ECHR:2014:1003JUD001273810, en El Ghatet tegen Zwitserland, arrest van 8 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD005697110 - volgt verder dat in alle beslissingen over kinderen hun belangen een eerste overweging moeten vormen. 9.3.2 Tussen partijen is niet in geschil en ook het Gerecht stelt vast dat tussen eiseres en de kinderen sprake is van family life als bedoeld in artikel 8 EVRM. Eiseres is de biologische moeder van de vier kinderen en drie van de vier kinderen zijn geboren in de periode dat eiseres rechtmatig verblijf had op Bonaire. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat de drie jongste kinderen bij haar in de woning wonen, dat het oudste kind bij de vader en zijn vrouw in de woning woont en dat zij elke dag met z’n zevenen eten. 9.3.3 Omdat verweerder heeft besloten om eiseres geen verblijfsvergunning te verlenen, heeft hij in feite de kinderen van eiseres voor de keuze gesteld om ófwel met haar mee te gaan naar Libanon ófwel bij de vader in Bonaire te blijven. Voor beide scenario's geldt dat verweerder niet alle van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar in de belangenafweging heeft betrokken. 9.3.4 Verweerder heeft alleen in de primaire beschikking gesteld dat er geen objectieve belemmering is om het familie- of gezinsleven buiten de openbare lichamen uit te oefenen. In de bestreden beschikking en meer in het bijzonder bij de gemaakte belangenafweging staat daar niets over vermeld. Verweerder heeft bij de belangenafweging niet stilgestaan bij de consequenties voor de kinderen bij een eventuele terugkeer naar Libanon. Naar aanleiding van de ter zitting door het Gerecht gestelde vragen is gebleken dat de kinderen van eiseres vooral Nederlands, Papiamentu en wat Engels spreken maar niet of nauwelijks Arabisch. Verder is ter zitting gebleken dat zij bijna hun gehele netwerk in Bonaire hebben en drie van de vier kinderen gaan hun hele leven al naar school op Bonaire. De kinderen hebben volgens eiseres nauwelijks nog familie in Libanon. Daarnaast heeft eiseres erop gewezen dat in de verzorging en opvoeding van de kinderen in Bonaire wordt voorzien door de inkomsten die de vader van de kinderen heeft uit zijn eigen bedrijf op Bonaire, dat hij al meer dan twaalf jaar runt. Dat kan de vader niet zo maar naar Libanon verplaatsen, zodat onduidelijk is waaruit de verzorging en opvoeding van de kinderen in Libanon bekostigd moet worden. 9.3.5 Daarnaast heeft verweerder onvoldoende onderzocht wat vertrek van eiseres uit Bonaire concreet zou betekenen voor het dagelijks leven van de kinderen als zij in Bonaire bij hun vader zouden blijven. Verweerder heeft ter zitting niet betwist dat de moeder mede de dagelijkse zorg voor de kinderen heeft. 9.3.6 Mede gelet op de leeftijd van de kinderen is het Gerecht van oordeel dat zonder kenbare motivering van de gemaakte belangenafweging inclusief deze elementen, onvoldoende zeker is dat de bestreden beschikking in overeenstemming is met artikel 8 van het EVRM. Is verweerder vooringenomen? 10. Eiseres voert aan dat verweerder vooringenomen is. Het maakt niet uit met welk doel een verblijfsvergunning wordt aangevraagd, verweerder wijst alles af. 11. Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder vooringenomen was. Er zijn geen aanwijzingen dat de bestreden beschikking berust op een vooringenomen standpunt dan wel dat de bestreden beschikking is beïnvloed door persoonlijke belangen of voorkeuren. Het enkele feit dat er meerdere aanvragen van eiseres met verschillende verblijfsdoelen zijn afgewezen, maakt niet dat verweerder daarom vooringenomen is.