ECLI:NL:OGEAA:2021:289

Uitspraak van 23 juni 2021 AUA202101610 LAR GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA UITSPRAAK op het verzoek in de zin van artikel 54 van de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) van: De vereniging ARUBAANSE VOLKSPARTIJ / CHRISTEN DEMOCRATEN ARUBA, zetelend te Aruba, VERZOEKSTER, gemachtigden: de advocaten mr. J.P. SJIEM FAT en mr. G.M. SJIEM FAT, gericht tegen: DE MINISTER VAN ALGEMENE ZAKEN, zetelend te Aruba, VERWEERDER, gemachtigde: mr. M.P. Jansen (DWJZ) en mr. J.M.A.M. Ponsioen (DBSB).

Bij brief van 9 juni 2021 (de bestreden beschikking) heeft de voorzitter van de Electorale Raad het verzoek van verzoekster van 31 mei 2021 tot afgifte van een afschrift van het kiezersregister afgewezen. Tegen de bestreden beschikking heeft verzoekster op 14 juni 2021 bezwaar gemaakt. Op 14 juni 2021 heeft verzoekster het gerecht verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het gerecht heeft het verzoek ter zitting behandeld op 21 juni 2021. Aan de zijde van verzoekster zijn verschenen dhr. M. Eman, dhr. M. Sneek en dhr. R.S. do Nascimento, bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Aan de zijde van verweerder zijn tevens verschenen mr. dr. G. Thode en dhr. H. Maduro (voorzitter respectievelijk vice-voorzitter van de Electorale Raad). Uitspraak is bepaald op heden.

Het wettelijk kader 1. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. De bestreden beschikking 2. Bij de bestreden beschikking heeft de voorzitter van de Electorale Raad (de voorzitter) het verzoek tot afgifte van een afschrift van het kiezersregister van verzoekster afgewezen. Aan deze beschikking heeft de voorzitter, kort samengevat, ten grondslag gelegd dat verstrekking van een afschrift van het kiezersregister overeenkomstig artikel 10, tweede lid, van de Landsverordening houdende regelen betreffende het kiesrecht en de verkiezingen van de leden van de Staten van Aruba (Kiesverordening), gelet op haar oorspronkelijke doelstelling, naar huidige maatstaven de toets van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet zal doorstaan. Derhalve heeft de voorzitter besloten, anticiperend op een wetswijziging tot afschaffing van artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening, zoals in andere landen binnen het Koninkrijk het geval is, de derogerende werking van verdragen en internationale normen toe te passen en dit artikel buiten toepassing te laten. De voorzitter heeft het belang van de kiezers op bescherming van privacy en gegevens van de burgers zwaarder laten wegen dan het verzoek van verzoekster. De afgifte van het afschrift of uittreksel uit het kiezersregister aan partijen ter identificatie van de kiezer heeft geen toegevoegde waarde meer voor het verkiezingsproces, nu het aantal kiezers enorm is toegenomen en de middelen ter identificatie van hoge kwaliteit zijn, aldus de voorzitter. De standpunten van partijen 3.1 Verzoekster kan zich met de bestreden beschikking niet verenigen en voert hier, kort samengevat, het volgende tegen aan. Verzoekster wijst erop dat artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening een volledig gebonden bepaling is, die geen discretionaire ruimte laat om een verzoek tot afgifte van het kiezersregister door een politieke partij af te wijzen. Verzoekster brengt voorts naar voren dat er geen voorstel tot wijziging van de Kiesverordening aanhangig is en dat de Staten zich hebben uitgesproken tegen een wijziging van de Kiesverordening. Ook betwist verzoekster dat de overige landen binnen het Koninkrijk bepalingen soortgelijk aan artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening hebben afgeschaft. Hiertoe wijst verzoekster op artikel 9 van de Landsverordening kiesreglement Curaçao, die een soortgelijke bepaling inhoudt en eveneens nog van kracht is. Verzoekster wijst er tevens op dat verweerder, gelet op de aankomende verkiezingen, demissionair is. De Kiesverordening is een wet in formele zin, waar verweerder aan is gebonden en die hij niet zelfstandig buiten toepassing kan laten. Om deze redenen is de door verweerder voorgewende anticipatie op een wijziging van de Kiesverordening niet op zijn plaats, aldus verzoekster. Verzoekster stelt tevens dat een inbreuk op het recht op respect voor het privéleven gerechtvaardigd is op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Hiertoe wijst verzoekster er op dat deze inbreuk voorzien is bij wet, te weten artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening. Daarnaast is deze inbreuk noodzakelijk in een democratische samenleving. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Kiesverordening er uitdrukkelijk voor gekozen politieke partijen als buiten gouvernementele controle bij het verkiezingsproces te betrekken. Door een afschrift van het kiezersregister te verstrekken, kunnen de politieke partijen de kiesgerechtigdheid van de geregistreerde kiezer en de opkomst per stembureau verifiëren, hetgeen de transparantie en integriteit van een eerlijk verkiezingsproces waarborgt. Tot slot voldoet artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening ook aan de doelcriteria van artikel 8, tweede lid, van het EVRM, aangezien dit voorschrift dient ter voorkoming van wanordelijkheden en strafbare feiten, zoals verkiezingsfraude, en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, zoals het actief en passief kiesrecht. Het gerecht wordt verzocht het bestreden besluit te schorsen en verweerder te bevelen aan verzoekster uiterlijk 23 juni 2021 een digitaal afschrift van het kiezersregister in excel of CSV-format te doen toekomen, waarin de naam, het adres, het geboortejaar en het nummer van het stemdistrict van de kiesgerechtigden zijn opgenomen. 3.2 In reactie op het verzoekschrift heeft verweerder, kort samengevat, in aanvulling op de bestreden beschikking, het volgende aangevoerd. Verweerder betoogt dat de bestuursrechter niet de bevoegde rechter is om van het geschil kennis te nemen. Ter onderbouwing van dit betoog wijst verweerder erop dat in artikel 11, eerste lid, en artikel 27, eerste lid, van de Kiesverordening is bepaald dat het Gerecht in eerste aanleg van Aruba bevoegd is om kennis te nemen van verzoeken ter aanvulling of verbetering van het kiezersregister respectievelijk dat een kiezer in beroep kan komen tegen een beslissing van het hoofdstembureau over de kandidatenlijst. Naar analogie van deze bepalingen kan ook tegen beslissingen die op grond van artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening worden genomen, uitsluitend beroep bij de civiele rechter worden ingesteld, aldus verweerder. Verweerder stelt subsidiair dat het verzoek niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. De brief van 9 juni 2021 is geen beschikking in de zin van de Lar maar slechts een informatieve brief waarin een besluit van algemene strekking is opgenomen, te weten dat artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening buiten toepassing wordt verklaard. Dit besluit geldt voor alle politieke partijen. Op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Lar is er daarom geen sprake van een beschikking in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Lar. Met betrekking tot de voorbereiding van de bestreden beschikking heeft verweerder nader toegelicht dat hij na afloop van de verkiezingen van 22 september 2017 overleg heeft gehad met, en zich heeft laten adviseren door, de Dienst Burgerlijke Stand en Bevolkingsregister, de Electorale Raad en de Directie wetgeving, hetgeen, kort samengevat, heeft geleid tot een onder deze partijen heersende opvatting dat artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening is achterhaald en onwenselijke neveneffecten heeft. Dit heeft geresulteerd in een conceptwijziging van de Kiesverordening dat nog niet is aangeboden aan de Staten. Verweerder betoogt voorts dat met verstrekking van een afschrift van het kiezersregister niet het door verzoekster voorgewende doel, te weten controle van de identiteit en de kiesgerechtigdheid van de kiezer, kan worden bereikt. Immers aan de ‘checkers’ van verzoekster wordt geen identiteitsbewijs ter hand gesteld, waardoor zij ook niet in staat zijn de kiesgerechtigdheid te controleren.

5. De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat het verzoek tot afgifte van een afschrift van het kiezersregister geen voorlopig karakter heeft. Het verstrekken van een afschrift van het kiezersregister is immers onomkeerbaar, terwijl nog niet in de bodemprocedure is beslist. De voorzieningenrechter overweegt dan ook dat het verzoek alleen kan worden toegewezen indien op voorhand moet worden aangenomen dat de bestreden beschikking geen stand zal houden. De bevoegdheid van de bestuursrechter 6.1 Het betoog van verweerder dat de bestuursrechter niet bevoegd is om van het verzoek kennis te nemen, slaagt niet. Met betrekking tot beslissingen die op grond van artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening worden genomen, is geen beroep op een andere rechter opengesteld als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, van de Lar. Dat dit met betrekking tot andere beslissingen die op grond van de Kiesverordening kunnen worden genomen wel het geval is, maakt dat niet anders. Een besluit van algemene strekking 6.2 De voorzieningenrechter volgt verweerder niet in zijn betoog dat er in het onderhavige geval sprake is van een besluit van algemene strekking als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Lar. Dat de beslissing van verweerder om artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening buiten toepassing te verklaren op verzoeken van alle politieke partijen moet worden toegepast, brengt niet met zich dat de weigering een afschrift van het kiezersregister aan verzoekster te verstrekken een besluit van algemene strekking is. De voorzieningenrechter concludeert dat de brief van 9 juni 2021 aangemerkt moet worden als een beschikking in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Lar. De bevoegdheid van de voorzitter van de Electorale Raad 6.3 Op grond van artikel 10, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 1 van de Kiesverordening is de minister van Algemene Zaken het bevoegde bestuursorgaan om een afschrift van het kiezersregister te verstrekken. De voorzieningenrechter constateert dat de bestreden beschikking is ondertekend door de voorzitter van de Electorale Raad. Dit is niet het bevoegde bestuursorgaan. De voorzieningenrechter ziet echter aanleiding dit verzuim te passeren, nu verweerder ter zitting heeft verklaard dat hij de brief van 9 juni 2021 voor zijn rekening neemt en verzoekster hierdoor niet is benadeeld. De gebonden bevoegdheid 7.1 De voorzieningenrechter stelt voorop dat, zoals door verzoekster is gesteld, artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening aan verweerder een volledig gebonden bevoegdheid toekent. Dit betekent dat verweerder, mits het verzoek is gedaan door een politieke partij als bedoeld in artikel 16 van de Kiesverordening, geen discretionaire ruimte heeft om de afgifte van een afschrift van het kiezersregister te weigeren en gehouden is kosteloos ten hoogste twee afschriften van het kiezersregister te verstrekken. Inbreuk artikel 8, eerste lid, EVRM 7.2 De voorzieningenrechter overweegt tevens dat in het kiezersregister, overeenkomstig artikel 8, eerste lid, van de Kiesverordening, de naam, de voornamen, de geboorteplaats, de geboortedatum alsmede het adres, zoals die vermeld zijn in het bevolkingsregister, zijn opgenomen. Naar vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) omvat het recht op privé-, familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM ook het recht op de bescherming van persoonsgegevens (EHRM 25 februari 1997, ECLI:CE:ECHR:1997:0225JUD002200993 (Z./Finland)). Door een afschrift van het kiezersregister aan een politieke partij te verstrekken, wordt aldus een inbreuk gemaakt op artikel 8, eerste lid, van het EVRM. 7.3 Het in artikel 8, eerste lid, van het EVRM neergelegde recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer is echter geen absoluut recht. Op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM kan een inbreuk op dit recht worden gerechtvaardigd, mits deze bij wet is voorzien, een legitiem doel dient en in een democratische samenleving noodzakelijk is. Voorzien bij wet 7.2 De voorzieningenrechter overweegt dat de verstrekking van het afschrift van het kiezersregister een grondslag heeft in de Kiesverordening, te weten in artikel 10, tweede lid. Dit betekent dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer voorzien is bij wet zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Legitiem doel 7.3 Voorts is vereist dat de inbreuk op artikel 8, eerste lid, van het EVRM een legitiem doel dient, dat wil zeggen in het belang is van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Nu artikel 10, tweede lid, van de Kiesverordening beoogt een eerlijk en transparant verkiezingsproces te waarborgen, dient deze bepaling naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter een legitiem doel als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Noodzakelijk in een democratische samenleving 7.4.1 Voor de beantwoording van de vraag of de inbreuk op artikel 8, eerste lid, van het EVRM, noodzakelijk is in een democratische samenleving, dient te worden nagegaan of de wetgever een redelijk evenwicht heeft gevonden tussen enerzijds het belang van het individu en anderzijds het door de wetgever nagestreefde belang. Een maatregel is noodzakelijk, indien er een dwingende maatschappelijke behoefte bestaat, dat met de maatregel het nagestreefde doel bereikt kan worden en dat de maatregel evenredig is met het doel (EHRM 22 oktober 1981, ECLI:CE:ECHR:1981:1022JUD000752576 (Dudgeon/Verenigd Koninkrijk)). In dit kader komt aan de wetgever een zekere beoordelingsmarge toe. Deze beoordelingsmarge wordt kleiner naar mate de te verstrekken gegevens gevoeliger zijn (EHRM 4 december 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:1204JUD003056204 (S. en Marper/Verenigd Koninkrijk)). 7.4.2 Tussen partijen is vooral in geschil in hoeverre de inbreuk op artikel 8, eerste lid, van het EVRM noodzakelijk is. Deze principiële vraag leent zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor beantwoording in een voorlopige voorzieningsprocedure, maar dient in de bodemprocedure beoordeeld te worden. De voorzieningenrechter zal daarom geen voorlopig oordeel geven over de rechtmatigheid van de bestreden beschikking maar zich beperken tot een belangenafweging. 7.4.3 In het kader van deze belangenafweging stelt de voorzieningenrechter voorop dat verweerder op grond van artikel 8, eerste lid, van het EVRM een positieve verplichting heeft om de persoonlijke levenssfeer van de burger te beschermen. Verweerder kan worden gevolgd in zijn betoog dat het ongeclausuleerd verstrekken van alle gegevens uit het kiezersregister aan verzoekster een onevenredige inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van de personen die in het kiezersregister zijn opgenomen, gelet op het doel waarvoor deze gegevens worden verstrekt, te weten het waarborgen van eerlijke en transparante verkiezingen. De voorzieningenrechter neemt hierbij in overweging dat in het bijzonder de verstrekking van adresgegevens significante effecten of zelfs serieuze repercussies kan hebben op het privéleven van een persoon (EHRM 12 januari 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0112JUD003634516 (L.B./Hongarije, r.o. 58)).

De rechter in dit gerecht: schorst de bestreden beslissing, met dien verstande dat verweerder wordt gelast uiterlijk op 24 juni 2021 om 12:00 uur aan verzoekster een afschrift van het kiezersregister ter beschikking te stellen dat uitsluitend de naam en het kiesdistrict van de kiezers bevat; wijst de gevraagde voorziening voor het overige af; veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door verzoekster gemaakte proceskosten, begroot op Afl. 1400,-; gelast dat het door verzoekster betaalde griffierecht van Afl. 25,- aan haar wordt terugbetaald. Deze beslissing is gegeven door mr. M. Soffers, rechter in dit gerecht, en werd uitgesproken ter openbare terechtzitting van 23 juni 2021 in aanwezigheid van mr. J.F. Janmaat, griffier. Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. Bijlage: wettelijk kader Landsverordening administratieve rechtspraak Aruba Artikel 2 1. In deze landsverordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder beschikking: een op enig rechtsgevolg gericht schriftelijk besluit van een bestuursorgaan. 2. Van het begrip beschikking zijn uitgezonderd: (..); b. besluiten van algemene strekking; c. besluiten waartegen beroep op de onafhankelijke rechter is opengesteld krachtens een andere landsverordening dan de onderhavige; Artikel 54 1. Indien krachtens deze landsverordening een bezwaar- of beroepschrift aanhangig is, kan de indiener daarvan aan het Gerecht verzoeken de beschikking onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaarschrift te schorsen op grond, dat de uitvoering daarvan voor betrokkene een onevenredig nadeel met zich mee zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering te dienen belang. 2. Ook kan op zijn verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen ter voorkoming van nadeel als bedoeld in het eerste lid. Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 8: recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Landsverordening houdende regelen betreffende het kiesrecht en de verkiezingen van de leden van de Staten van Aruba Artikel 1 Voor de toepassing van deze landsverordening en de ter uitvoering daarvan gegeven voorschriften wordt verstaan onder: (..) De Minister: de minister van Algemene Zaken (..) Artikel 7 1. Er is een kiezersregister waarin degenen die krachtens artikel 3 gerechtigd zijn tot het kiezen van de leden van de Staten, zijn opgenomen. 2. Het kiezersregister is gebaseerd op het geautomatiseerde bevolkingsregister en bevat de gegevens van elke kiesgerechtigde. 3. Het kiezersregister wordt op geautomatiseerde wijze bijgehouden. Artikel 8 1. Het kiezersregister bevat van elke kiesgerechtigde de naam, de voornamen, de geboorteplaats, de geboortedatum alsmede het adres, zoals die vermeld zijn in het bevolkingsregister. 2. In het kiezersregister wordt tevens vermeld het nummer van het stemdistrict, waartoe de kiesgerechtigde behoort alsmede aantekeningen van uitsluiting van het kiesrecht, bedoeld in artikel 9. 3. De kiesgerechtigde, wiens adres niet bekend is, behoort tot een door het hoofd van de Dienst Burgerlijke Stand en Bevolkingsregister bepaald stemdistrict, dat aan de hand van omstandigheden als het meest doelmatige kan worden beschouwd. Artikel 9 1. De minister, belast met de justitiële aangelegenheden draagt zorg dat van elke uitsluiting van kiesrecht, als bedoeld in artikel 4, aan de Minister zo spoedig mogelijk mededeling wordt gedaan, met vermelding van naam, voornamen, adres, datum en plaats van geboorte, zomede van de duur der uitsluiting. Overeenkomstige mededeling vindt plaats van herstel in het kiesrecht en van elke verlening van het Nederlanderschap. Door de zorg van Minister wordt van evenbedoelde mededelingen aantekening gehouden in het kiezersregister. 2. De Minister stelt na ontvangst van de in het eerste lid bedoelde mededeling betrokkene bij aangetekende brief in kennis van zijn uitsluiting en duur daarvan. Artikel 10 1. De Minister is verplicht, desverlangd, aan een ieder kosteloos de inlichtingen uit het kiezersregister te verstrekken, waaruit deze kan opmaken, of hij zelf of een ander daarin al dan niet of niet behoorlijk is opgenomen. 2. Aan degene die ingevolge het bepaalde in artikel 16 een kandidatenlijst heeft ingeleverd, worden op diens verzoek ten hoogste twee afschriften van het Kiezersregister kosteloos verstrekt, nadat deze kandidatenlijst door het hoofdstembureau als geldig is verklaard conform artikel 24 en in geval van beroep de rechter deze verklaring heeft bevestigd. Artikel 11 1. Een ieder is te allen tijde bevoegd bij het Gerecht in eerste aanleg van Aruba aanvulling of verbetering van het kiezersregister te verzoeken op grond dat hij of een ander in strijd met de bepalingen van deze landsverordening daarin al dan niet of niet behoorlijk is opgenomen. Voor het verzoek wordt gebruik gemaakt van een formulier dat bij de Dienst Burgerlijke Stand en Bevolkingsregister kosteloos verkrijgbaar is. (..) Artikel 16 1. Op de dag der kandidaatstelling kunnen bij de Electorale Raad geregistreerde politieke partijen bij de voorzitter van het hoofdstembureau of bij het door deze aan te wijzen lid van dat bureau, ter plaatse waar dat bureau is gevestigd, van des voormiddags negen uur tot des namiddags vier uur kandidatenlijsten inleveren. Voor deze lijsten wordt gebruik gemaakt van formulieren die bij de Dienst Burgerlijke Stand en Bevolkingsregister kosteloos verkrijgbaar zijn. (..) Artikel 27 1. Binnen twee dagen na de dag waarop door het hoofdstembureau over de geldigheid der lijsten en over de handhaving der daarop voorkomende kandidaten is beslist, kan iedere kiezer van die beslissing in beroep komen bij het Gerecht in eerste aanleg van Aruba.