ECLI:NL:OGEAA:2020:553

Vonnis van 9 december 2020 Behorend bij KG nr. AUA202002583 GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA VONNIS IN KORT GEDING in de zaak van: de vereniging SINDICATO ADUANERO DI ARUBA, gevestigd in Aruba, eiseres, hierna ook te noemen: Sada, gemachtigde: mr. G. de Hoogd, tegen: de openbare rechtspersoon HET LAND ARUBA, zetelend in Aruba, gedaagde, hierna ook te noemen: het Land, gemachtigde: mrs. V.M. Emerencia en C.L. Geerman (DWJZ),

1.1 Het verloop van de procedure blijkt uit: - het verzoekschrift met producties, ingediend op 16 oktober 2020; - het e-mailbericht van het Land met producties, ingediend op 11 november 2020; - het e-mailbericht van Sada met producties, ingediend op 11 november 2020; - de pleitaantekeningen van partijen; - de mondelinge behandeling op 12 november 2020. 1.2 Vonnis is bepaald op heden. 2DE VASTSTAANDE FEITEN 2.1 Bij beslissing van de ministerraad d.d. 5 en 9 oktober 2012 is bepaald dat de Dienst der Invoerrechten en Accijnzen (voorganger van de Departamento di Aduana) en de Dienst der Belastingen met ingang van 1 januari 2013 worden gesplitst. 2.2 Bij Landsbesluit van 27 december 2012 is de Departamento di Aduana met ingang van 1 januari 2013 ingesteld. Hierna zijn partijen (Sada en het Land) in gesprek geweest over een nieuw functie- en salarishuis voor de Departamento di Aduana. 2.3 Op 22 december 2016 hebben partijen een convenant ondertekend waarin partijen onder meer zijn overeengekomen dat een werkgroep wordt ingesteld om uiterlijk 1 mei 2017 een concept functieomschrijving en inschaling voor de Departamento di Aduana op te stellen en aan te bieden aan de betreffende Minister en dat de definitieve versie uiterlijk 1 juli 2017 wordt behandeld en goedgekeurd in de Ministerraad. 2.4 Bij brief van 14 juni 2017 is door Sada aan het Land de financiële doorberekening van de voorgestelde scenario’s betreffende de opdracht van de werkgroep “functiebeschrijving en inschaling douaneambtenaren” overgelegd. 2.5 Op 21 juli 2017 hebben partijen een convenant ondertekend omtrent het salaris- en functiehuis van de douaneambtenaren (hierna: het convenant; verzoekschrift, prod. 1). Daarin staat, voor zover van belang: “ (…) OVERWEGENDE: - dat voornoemde werkgroep een nieuw functiehuis heeft voorgesteld voor de douanerangen van DAA (bijlage 1); - dat voornoemde werkgroep eveneens een separaat salarishuis heeft voorgesteld voor de douanerangen van DAA (bijlage 2); ZIJN OVEREENGEKOMEN DAT: - voornoemd functiehuis per 1 januari 2018 zal worden ingevoerd; - voornoemd salarishuis per 1 januari 2018 zal worden ingevoerd; - in aanloop naar voornoemd salarishuis de ambtenaren van DAA per 1 juli 2017 een periodiek krijgen toegekend; - per 1 januari 2018 de inpassing in voornoemd salarishuis kan geschieden volgens bijlage 2; (…) - de werkgroep hiermee haar taakstelling volledig heeft volbracht; - de minister op 7 juli 2017 de instemming heeft verkregen van de ministerraad voor het vorenstaande mede op basis van advies DRH; - hierna het vorenstaande zal worden geformaliseerd middels een LBham (…) “. 2.6 Op 22 september 2017 hebben de algemene verkiezingen plaatsgevonden in Aruba. De regeringspartij is daarbij haar absolute meerderheid in de Staten kwijtgeraakt. Op 17 november 2017 is het kabinet Eman II afgetreden en is het kabinet Wever-Croes I aangetreden. 2.7 Bij brief van 5 januari 2018 heeft Sada de minister van Financiën mr. X. Ruiz Maduro (hierna: de minister van Financiën) verzocht om een vergadering. Deze vergadering heeft op 8 januari 2018 plaatsgevonden. 2.8 Bij brief van 30 januari 2018 heeft Sada de minister van Financiën bericht dat het Land tekortschiet in de nakoming van het convenant, omdat het nieuwe functie- en salarishuis met ingang van 1 januari 2018 had moeten worden ingevoerd. Verder heeft Sada in diezelfde brief een vergadering aangekondigd op 1 februari 2018 van 8:00 tot 10:30 uur onder haar leden om deze kwestie te bespreken. 2.9 Bij brief van 1 februari 2018 heeft Sada de minister van Financiën bericht dat zij de minister tot 1 maart 2018 de tijd geeft om het convenant met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 alsnog naar behoren na te komen en dat, indien de minister van Financiën in gebreke blijft, Sada dan in rechte nakoming zal vorderen. 2.10 Bij brief van 8 februari 2018 heeft de minister van Financiën aan Sada bericht dat zij in afwachting is van het advies van de Directie Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: DWJZ) en zij Sada zal uitnodigen voor een gesprek zodra zij de betreffende stukken heeft ontvangen. 2.11 Bij brief van 16 februari 2018 heeft Sada de minister van Financiën bericht dat zij bereid is het Land tot 1 juli 2018 de tijd te geven om het convenant alsnog na te komen, dat de ingangsdatum 1 januari 2018 blijft en dat zij het Land tot 28 februari 2018 de tijd geeft om te laten weten of zij het convenant ten aanzien van de administratieve krachten zal nakomen. 2.12 Bij brief van 2 juli 2018 heeft Sada de minister-president van Aruba mr. E.C. Wever-Croes (hierna: de minister van Algemene Zaken) en de minister van Financiën bericht dat zij helemaal niets heeft vernomen van beide ministers en dat zij een vergadering heeft aangekondigd op 3 juli 2018 om 10:00 uur voor de duur van 2 uren om deze kwestie te bespreken. 2.13 Bij brief van 16 augustus 2019 heeft Sada aan de minister van Algemene Zaken en de minister van Financiën bericht dat de invoeringsdatum van het convenant al anderhalf jaar te laat is, dat de maat van de leden vol is en dat zij uiterlijk 22 augustus 2019 om 12:00 uur een vergadering verzoeken met beide ministers, de DRH en de landsbemiddelaar. 2.14 Bij brief van 10 september 2019 van Sada aan de minister van Financiën bevestigt Sada dat de minister van Financiën tijdens de op 9 september 2019 gehouden vergadering heeft medegedeeld dat zij het convenant wenst “open te breken”. Verder heeft Sada beide ministers bericht dat de leden dit niet accepteren en dat de leden op 11 september 2019 om 8:00 uur het werk zullen neerleggen en niet zullen hervatten totdat toegezegd wordt dat eind november 2019 het convenant behoorlijk wordt nagekomen, wordt geïmplementeerd en met terugwerkende kracht tot 1 oktober 2018 conform wordt uitbetaald. 2.15 Op 18 november 2019 heeft Sada onder zaaknummer AUA201904485 bij dit gerecht een bodemprocedure geëntameerd tegen het Land waarin onder meer wordt gevorderd dat het gerecht het Land beveelt tot nakoming van het convenant. De zaak staat thans op civiele rol van heden voor indiening van een conclusie van dupliek aan de zijde van het Land. 2.16 Op 23 januari 2020 heeft de Minister van Justitie, Veiligheid en Integratie afgekoondigd het ‘Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, van 20 januari 2020 tot wijziging van het Landsbesluit bijzondere rechtspositionele bepalingen douaneambtenaren en de Bezoldigingsregeling Aruba 1986 (AB 2020 no. 15)’ (hierna aan te duiden als: het LBham). Het LBham strekt tot uitvoering van het convenant. 2.17 In bijlage A van het LBham is een gewijzigd functiehuis opgenomen. In bijlage B van het LBham zijn de bezoldigingsschalen voor de douaneambtenaren opgenomen. 3DE STANDPUNTEN VAN PARTIJEN 3.1 Sada vordert dat het gerecht bij vonnis in kort geding, uitvoerbaar bij voorraad: - primair de LBham, althans bijlage B daarvan, hangende de lopende bodemprocedure onder kenmerk AR AUA201904485 buiten werking stelt of buiten toepassing verklaart of opschort, althans het Land daartoe te veroordeelt; - subsidiair het Land hangende de lopende bodemprocedure onder kenmerk AR AUA201904485 verbiedt de LBham of onderdelen daarvan, meer bijzonder de artt. IV.

4.1 Het Land heeft als verweer onder meer aangevoerd dat Sada niet-ontvankelijk is in haar vorderingen, waartoe zij het volgende heeft aangevoerd. Het LBham is een algemeen verbindend voorschrift en de leden van Sada zijn ambtenaren in de zin van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (hierna: Lma). Volgens het Land dienen de leden van Sada de afgifte van een individueel landsbesluit omtrent hun rechtspositie en bezoldiging op grond van het LBham af te wachten om daartegen bij de bestuursrechter in bezwaar te gaan. Volgens het Land brengt de mogelijkheid van een exceptieve toetsing van het landsbesluit aan regels van hogere orde en aan algemene rechtsbeginselen mee dat de belanghebbenden in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming genieten. 4.2 Sada heeft dit tot niet-ontvankelijkheid strekkend verweer betwist. Volgens Sada wijken in het bijzonder de salarisschalen in bijlage B bij het LBham aanzienlijk af van hetgeen in het convenant is overeengekomen en had het Land om die reden het LBham met deze inhoud niet behoren in te voeren. Het Land handelt daarmee onrechtmatig. De civiele rechter in kort geding kan, aldus Sada, indien er bij het invoeren van materiele wetgeving sprake is van onrechtmatig handelen in de zin van artikel 6:162 BW, de betreffende wetgeving, zoals in casu het LBham, onverbindend verklaren, althans kan de werking ervan opschorten en een verbod tot toepassing daarvan bevelen. Vandaar dat Sada in haar vordering kan worden ontvangen, aldus Sada. 4.3 Ter beantwoording ligt dus allereerst de vraag voor of het onderhavig geschil aan de civiele rechter kan worden voorgelegd. Daarbij staat voorop dat het vaste rechtspraak is dat een eiser in zijn vordering bij de burgerlijk rechter niet kan worden ontvangen, indien er een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat. 4.4 Tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, zoals de in dit geding bestreden LBham, staat op grond van artikel 3 van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) geen bezwaar en beroep open bij de bestuursrechter. De bestuursrechter heeft echter wel de mogelijkheid om een algemeen verbindend voorschrift te toetsen aan zowel regels van hogere orde als aan algemene rechtsbeginselen (zie omtrent dit laatste onder meer uitdrukkelijk Gemeenschappelijk Hof van Justitie 21 oktober 2020, ECLI:NL:OGHACMB:2020:197) indien dit algemeen verbindend voorschrift ten grondslag is gelegd aan een besluit waartegen bij hem beroep openstaat (de zogeheten exceptieve toetsing). Dit brengt mee dat een belanghebbende in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet als het betreffende voorschrift eerst tot toepassing komt door een individuele beschikking, welke voor bezwaar en beroep vatbaar is en als de belanghebbende aldus via bezwaar en beroep tegen het ten aanzien van hem/haar genomen besluit de rechtsgeldigheid van het betreffende voorschrift door de bestuursrechter kan laten toetsen (vgl. HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296, Staat/Privacy First, rov. 3.3.3.). 4.5 Op dit punt bestaat overigens een verschil met het geval dat de belanghebbende de werking van het betrokken voorschrift rechtstreeks ondervindt. In dat geval is de belanghebbende in een vordering bij de burgerlijke rechter, die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen, in beginsel wel ontvankelijk, ook indien de mogelijkheid bestaat om een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken (vgl. HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165, Leenders/Ubbergen; HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049). 4.6 In onderhavige zaak stelt Sada, als partij bij een met het Land gesloten convenant, vorderingen in tegen het Land, welke vorderingen zijn gebaseerd op een (door Sada gestelde) toerekenbare tekortkoming in de nakoming (wanprestatie) van de verplichtingen uit het convenant. In dat opzicht is de vordering dus gegrond op een (gestelde) schending van een verplichting uit het civiele recht. Tegen deze door Sada gestelde wanprestatie van het Land staat als zodanig geen beroep open bij de bestuursrechter. Dat brengt mee dat Sada in beginsel ontvankelijk is in een door haar bij de civiele rechter ingestelde vordering die is gegrond op een door het Land jegens Sada gepleegde wanprestatie dan wel onrechtmatige daad ten aanzien van de nakoming van het convenant. 4.7 Echter, de in onderhavige zaak door Sada (op grond van de gestelde wanprestatie dan wel onrechtmatige daad) ingestelde vorderingen zijn - gezien hun inhoud - niet ingesteld ter bescherming van de civielrechtelijk belangen van Sada of ter bescherming van belangen van Sada die rechtstreeks door de LBham zouden worden getroffen. Zij strekken daarentegen ter bescherming van de individuele belangen van de bij haar aangesloten leden, te weten: de bezoldigingsaanspraken die de leden aan de, in verband met de uitvoering van het convenant, ingevoerde LBham kunnen ontlenen. Waar het deze belangen betreft, is de rechtsbescherming van de individuele belanghebbenden opgedragen aan de bestuursrechter. Deze heeft de bevoegdheid, waar het de vaststelling van de bezoldiging van iedere individuele ambtenaar op grond van het LBham betreft, het individuele bezoldigingsbesluit te toetsen aan regels van hogere orde alsmede aan de algemene rechtsbeginselen. In het kader van de toetsing aan laatstgenoemde beginselen is ook toetsing mogelijk aan het vertrouwensbeginsel, zodat in dat verband eveneens kan worden beoordeeld of het Land bij de vaststelling van het LBham heeft gehandeld in strijd met de afspraken die in het convenant zijn neergelegd en zo ja, of zij daartoe bevoegd was. Dit brengt mee dat de individuele ambtenaren niet-ontvankelijk zouden zijn, indien zij de onderhavige vorderingen in een kort geding voor de civiele rechter hadden gebracht. 4.8 De vordering van Sada houdt feitelijk in dat zij als vakbond opkomt voor de gebundelde belangen van haar individuele leden. Met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter kan in gevallen waarin de rechtsbescherming van individuele belanghebbenden is opgedragen aan de bestuursrechter, de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet ertoe leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan (HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, NJ 2012/241, Staat/Vreemdelingen-organisaties). Een belangenorganisatie is onder meer wel ontvankelijk bij de burgerlijke rechter indien zij opkomt voor belangen van personen die terzake geen rechtsingang hebben bij de bestuursrechter, of voor zover zij opkomt voor een eigen belang waarvoor zij geen rechtsingang heeft bij de bestuursrechter (zie arrest Staat/Vreemdelingen-organisaties, alsmede HR 3 september 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO7808, NJ 2006/28, Staat/VAJN en NJCM). Dat laatste doet zich, zoals onder meer volgt uit hetgeen hiervoor in nummer 4.7 is overwogen, in casu niet voor. 4.9 De slotsom van het voorgaande is dat aan de leden van Sada een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat ter bescherming van de belangen waarvoor Sada in dit kort geding opkomt en dat om die reden Sada niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. 4.10 Sada zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van de procedure, welke aan de zijde van het Land worden begroot op nihil, nu de procesgemachtigden van het Land in dienst zijn van het Land.