ECLI:NL:HR:2016:1049

3 juni 2016 Eerste Kamer 14/06007 EV/TT Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: 1. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT LEIDEN,gevestigd te Leiden, 2. De publiekrechtelijke rechtspersoon RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN,gevestigd te Groningen, 3. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT VAN BRABANT,gevestigd te Tilburg, 4. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM,gevestigd te Amsterdam, 5. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT MAASTRICHT,gevestigd te Maastricht, 6. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT UTRECHT,gevestigd te Utrecht, 7. De stichting STICHTING VU-VUmc, handelende onder de naam Vrije Universiteit, gevestigd te Amsterdam, 8. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT, handelende onder de naam Radboud Universiteit Nijmegen, gevestigd te Nijmegen EISERESSEN tot cassatie, verweersters in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep, advocaat: mr. M.W. Scheltema, t e g e n STICHTING COLLECTIEVE ACTIE UNIVERSITEITEN,gevestigd te Amsterdam, VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep, advocaten: mr. P.A. Fruytier en mr. J.F. de Groot Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Universiteiten en SCAU.

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: a. de vonnissen in de zaak 499960/HA ZA 11-2507 van de rechtbank Amsterdam van 14 december 2011, 7 maart 2012 en 9 januari 2013; b. de arresten in de zaak 200.125.414/01 van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014. De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.

Tegen de arresten van het hof hebben de Universiteiten beroep in cassatie ingesteld. SCAU heeft (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het incidenteel cassatieberoep en, op het principaal cassatieberoep, tot vernietiging van in ieder geval het bestreden arrest van 26 augustus 2014 en, opnieuw rechtdoende op het ingestelde hoger beroep, tot bekrachtiging van het vonnis is eerste aanleg van 9 januari 2013. De advocaat van SCAU heeft bij brief van 5 februari 2016 op die conclusie gereageerd. 3Uitgangspunten in cassatie 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) Bij wet van 4 februari 2010, Stb. 2010, 119 (hierna: Wet versterking besturing) is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) gewijzigd met betrekking tot onder meer de financiering van volgtijdige studies. Een volgtijdige studie is een tweede studie nadat een eerste studie is afgerond. De overheid rekent het niet langer tot haar verantwoordelijkheid om volgtijdige studies te bekostigen. (ii) Sinds de inwerkingtreding van de Wet versterking besturing brengen de Universiteiten aan studenten die een volgtijdige studie volgen, niet het wettelijke collegegeld in rekening, maar een instellingscollegegeld, dat is geregeld in het nieuwe art. 7.46 WHW. Het instellingscollegegeld wordt jaarlijks door iedere universiteit afzonderlijk vastgesteld in een vaststellingsbesluit. In het studiejaar 2012-2013 bedroeg het instellingscollegegeld gemiddeld € 11.980,- per jaar, aanmerkelijk meer dan het wettelijke collegegeld. (iii) SCAU komt volgens haar statutaire doelomschrijving op voor de belangen van (aspirant-)studenten in verband met de hiervoor genoemde wijziging. 3.2 SCAU vordert in dit geding verklaringen voor recht en voorzieningen die erop neerkomen dan wel erop berusten dat de Universiteiten het instellingscollegegeld op een te hoog bedrag vaststellen. SCAU is van mening dat het instellingscollegegeld dat de Universiteiten voor volgtijdig onderwijs vaststellen en in rekening brengen, de werkelijke kosten van dat onderwijs overtreft, althans dat de Universiteiten daarover onvoldoende helderheid geven dan wel niet onderbouwen dat dit niet het geval is. SCAU acht dit in strijd met art. 7.46 WHW voor zover het instellingscollegegeld hoger is dan het wettelijke collegegeld, althans hoger is dan de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld verschuldigd is. SCAU is van mening dat de vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten in verband met de excessieve hoogte daarvan in strijd is met het recht van toegang tot onderwijs (art. 2 Eerste Protocol bij het EVRM, art. 13 IVESCR en art. 14 Handvest grondrechten van de Europese Unie) of met het eigendomsrecht in de zin van art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM. 3.3 De rechtbank heeft SCAU niet-ontvankelijk in haar vorderingen verklaard. Daartoe heeft zij overwogen dat SCAU in dit geding uitsluitend opkomt voor de belangen van (aspirant-)studenten, en dat voor deze studenten op de voet van art. 7.66 WHW een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke rechtsgang bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: het CBHO) openstaat, zodat geen taak resteert voor de burgerlijke rechter (rov. 4.5-4.18 van haar eindvonnis). 3.4 Het hof heeft in zijn eerste tussenarrest de hiervoor in 3.3 weergegeven oordelen van de rechtbank onderschreven (rov. 2.5-2.16 en 2.18-2.19). Het heeft echter nader debat nodig geacht met betrekking tot de stelling van SCAU dat aspirant-studenten door de geautomatiseerde inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren, gedwongen zijn eerst een onherroepelijke digitale machtiging tot incasso van het instellingscollegegeld af te geven, alvorens zich tot het CBHO te kunnen wenden. Indien die stelling gegrond is, kan volgens het hof niet van aspirant-studenten gevergd worden dat zij zich eerst inschrijven voor een volgtijdige studie, alvorens een beslissing aan de rechter te vragen over de hoogte van het instellingscollegegeld (rov. 2.17). Bij zijn tweede tussenarrest heeft het hof deze stelling gegrond geoordeeld en op grond daarvan SCAU wel ontvankelijk in haar vorderingen geoordeeld voor zover zij op dit punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Volgens het hof is, in verband met het risico van het verschuldigd worden van het instellingscollegegeld, de rechtsbescherming van aspirant-studenten in de WHW niet toereikend (rov. 2.6). Het hof heeft partijen in de gelegenheid gesteld zich nader over deze vorderingen van SCAU uit te laten en tussentijds cassatieberoep opengesteld van zijn arrest. 3.5 Het principale cassatieberoep van de Universiteiten keert zich tegen het oordeel dat SCAU ontvankelijk in haar vorderingen is voor zover zij op het hiervoor genoemde punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Het incidentele cassatieberoep van SCAU richt zich tegen het oordeel dat SCAU voor het overige niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. Als van de verste strekking wordt hierna eerst het incidentele beroep behandeld.

4.1.1 Onderdeel 1 van het middel klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtsgang die voor (aspirant-)studenten openstaat bij het CBHO, de gang naar de burgerlijke rechter uitsluit. Volgens het onderdeel is dat oordeel in elk geval onjuist met betrekking tot beslissingen van het college van bestuur van de drie bijzondere universiteiten (Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University), die op een privaatrechtrechtelijke grondslag berusten. 4.1.2 Degene die als student aan een instelling als bedoeld in de WHW gebruik wenst te maken van de in die wet geregelde voorzieningen, dient zich daartoe te laten inschrijven door het bestuur van die instelling (art. 7.32 lid 1 WHW). De inschrijving als student door het bestuur geeft recht op het gebruik van die voorzieningen (art. 7.34 WHW). De student is voor ieder jaar dat hij staat ingeschreven het wettelijke collegegeld dan wel - als het gaat om een volgtijdige studie - het instellingscollegegeld verschuldigd (art. 7.43 lid 1 WHW). De hoogte van het instellingscollegegeld wordt jaarlijks vastgesteld door het instellingsbestuur (art. 7.46 lid 2 WHW). 4.1.3 Titel 7.4 WHW voorziet in een eigen stelsel van rechtsbescherming voor studenten. De art. 7.59a-7.63b WHW regelen de zogeheten interne rechtsbescherming, waaronder de mogelijkheid van bezwaar als bedoeld in dan wel met overeenkomstige toepassing van de Awb tegen beslissingen op grond van de WHW en daarop gebaseerde regelingen. Na onder meer een beslissing op bezwaar staat op de voet van art. 7.66 WHW beroep open bij het CBHO, waarvan de instelling en het statuut zijn geregeld in de art. 7.64 en 7.65 WHW. Op grond van art. 7.66 lid 1 WHW oordeelt het CBHO “over het beroep dat een betrokkene heeft ingesteld tegen een beslissing van een orgaan van een instelling voor hoger onderwijs die jegens hem op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen is genomen” en staat tegen zijn uitspraken geen hoger beroep open. Hoofdstuk 8 Awb is - op enkele uitgezonderde, hier niet terzake doende bepalingen na - van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). 4.1.4 Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.3 overwogene geldt ook voor studenten van bijzondere instellingen, dat wil zeggen studenten van instellingen die uitgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals de in het onderdeel genoemde Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University. De regeling die de WHW bevat met betrekking tot de inschrijving en toelating van studenten, het verschuldigde (instellings)collegegeld en de rechtsbescherming is ook op deze studenten van toepassing, zij het dat de bijzondere instellingen de mogelijkheid hebben om op de voet van art. 7.68 WHW een eigen college van beroep bijzonder onderwijs in te stellen dat dezelfde bevoegdheid heeft als het CBHO. De oprichting en het statuut van dit college van beroep moeten aan dezelfde eisen voldoen als die van het CBHO. Van deze mogelijkheid hebben de bijzondere instellingen echter geen gebruik gemaakt. 4.1.5 Naar volgt uit de hiervoor in 4.1.3 vermelde regeling, is het CBHO een bij wet ingestelde onafhankelijke bestuursrechter die beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Het hof heeft dan ook terecht geoordeeld dat de burgerlijke rechter degene die bij hem opkomt tegen een beslissing als bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW, in beginsel niet-ontvankelijk dient te verklaren (vgl. o.m. HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)). Tot de beslissingen bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW behoort mede die op bezwaar met betrekking tot (de mededeling van) het door de betrokken student verschuldigde instellingscollegegeld. Studenten kunnen derhalve tegen de hoogte van dat collegegeld opkomen bij het CBHO en zijn terzake dan ook niet-ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter. Dat geldt, naar volgt uit het hiervoor in 4.1.4 overwogene, ook voor studenten van bijzondere instellingen. 4.1.6 Anders dan SCAU betoogt, wordt dit laatste niet anders door het privaatrechtelijke karakter van de rechtspersoon van wie de bijzondere instelling uitgaat. Dat karakter doet immers niet eraan af dat de wet de rechtsbescherming terzake van de beslissingen van organen van de rechtspersoon kan opdragen aan de bestuursrechter, zoals in dit geval is gebeurd (vgl. art. 1:1 lid 1, aanhef en onder b, Awb). 4.1.7 Ook art. 112 lid 2 Grondwet en hetgeen omtrent de betekenis van die bepaling is opgemerkt bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW (zie daarvoor de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.11 en 2.14), brengen, anders dan SCAU betoogt, niet iets anders mee. Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.4 weergegevene komt immers erop neer dat de rechtsbetrekking tussen student en bijzondere instelling op de daar genoemde punten (inschrijving, toelating en collegegeld) uitsluitend wordt beheerst door de publiekrechtelijke regeling van die wet. Die rechtsbetrekking is dus in zoverre niet burgerrechtelijk van aard als bedoeld in art. 112 lid 2 Grondwet. Om deze reden komt in dit verband ook geen betekenis toe aan de door SCAU ingeroepen uitlatingen van de regering bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW, dat de regeling daarvan, overeenkomstig art. 112 Grondwet, de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om te beslissen in privaatrechtelijke geschillen onverlet laat, en dat student en instelling altijd ervoor kunnen kiezen om een geschil aan de burgerlijke rechter voor te leggen, mits het geschil van privaatrechtelijke aard is. Deze uitlatingen zien immers uitsluitend op geschillen die beheerst worden door het burgerlijk recht, waarvan in dit geval geen sprake is, nu de vorderingen van SCAU betrekking hebben op de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld en op het instellingscollegegeld dat op basis van die vaststelling (bij een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing) aan de student in rekening wordt gebracht. 4.1.8 Uit het hiervoor overwogene volgt dat onderdeel 1 ongegrond is. 4.2.1 Onderdeel 2 voert aan dat het hof heeft miskend dat studenten de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld niet naar behoren aan de orde kunnen stellen bij het CBHO. Volgens het onderdeel toetst het CBHO die vaststelling niet, althans niet naar behoren. Meer subsidiair voert het onderdeel aan dat die toetsing in elk geval niet mogelijk is ten aanzien van bijzondere instellingen. 4.2.2 Zoals hiervoor in 4.1.3 (slot) is overwogen, is hoofdstuk 8 Awb in beginsel van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). Op grond van art. 8:3 lid 1, aanhef en onder a, Awb staat geen beroep open tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten houdt een dergelijk algemeen verbindend voorschrift in en is dus als zodanig niet voor bezwaar en beroep vatbaar op grond van titel 7.4 WHW, zoals ook de rechtspraak van het CBHO luidt (zie onder meer CBHO 22 juli 2011, nr. 2011/45, www.cbho.nl). De bestuursrechter heeft echter de mogelijkheid om algemeen verbindende voorschriften te toetsen aan regels van hogere orde en algemene rechtsbeginselen indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan een besluit waarvan bij hem beroep openstaat (de zogeheten exceptieve toetsing). Het middel bestrijdt terecht niet dat deze mogelijkheid meebrengt dat de belanghebbende in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet in een geval zoals hier aan de orde, waarin het betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is en de belanghebbende derhalve de werking van dat voorschrift uitsluitend ondervindt langs de weg van een daarop gebaseerd besluit (vgl. HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First), rov. 3.3.3).

5.1.1 Het in dit beroep bestreden oordeel van het hof komt erop neer dat de rechtsbescherming die aspirant-studenten aan de WHW kunnen ontlenen, tekortschiet door de inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren: aspirant-studenten moeten een onherroepelijke machtiging tot betaling van het instellingscollegegeld afgeven en lopen daardoor het risico het door de Universiteiten vastgestelde bedrag ter zake van instellingscollegegeld te moeten voldoen voordat het CBHO uitspraak heeft gedaan op hun beroep. 5.1.2 Onderdeel 1 voert tegen dit oordeel in de eerste plaats aan dat het hof heeft miskend dat op grond van art. 7.59a lid 3 WHW ook aanstaande studenten de mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt met betrekking tot beslissingen op grond van de WHW, en dat ook de aspirant-student derhalve de mogelijkheid heeft om een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing met betrekking tot het verschuldigde instellingscollegegeld uit te lokken door, alvorens zich in te schrijven, het verzoek te doen om te bepalen dat hij een ander bedrag verschuldigd is dan op grond van art. 7.46 lid 2 WHW door het instellingsbestuur is vastgesteld. 5.2.1 De inschrijving als student vindt plaats na een verzoek daartoe aan het bestuur van de instelling. In beginsel vindt de inschrijving plaats met ingang van het studiejaar en voor het gehele studiejaar (art. 7.32 lid 4 WHW). Tot de wettelijke inschrijvingsvoorwaarden behoort onder meer dat een bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld is of wordt voldaan (art. 7.37 lid 2 WHW). Het collegegeld is eerst verschuldigd met ingang van het studiejaar dat de student is ingeschreven dan wel, als de inschrijving plaatsvindt in de loop van het studiejaar, met ingang van het tijdstip waarop de student wordt ingeschreven (vgl. art. 7.43 lid 1 WHW). Het studiejaar vangt aan op 1 september (art. 1, aanhef en onder k, WHW). 5.2.2 Art. 7.59a lid 3 WHW houdt in dat in de bepalingen van titel 7.4 WHW onder “betrokkene”, aan wie de daar geregelde mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt, mede is te verstaan de “aanstaande student”. Het is derhalve niet nodig om reeds als student te zijn ingeschreven om te worden aangemerkt als “betrokkene” in de zin van titel 7.4 WHW. Wel dient de betrokken “aanstaande student”, om bezwaar en beroep te kunnen instellen, belanghebbende te zijn bij het desbetreffende besluit (vgl. art. 1:2 lid 1 Awb). Dat zal het geval zijn indien hij zich het komende studiejaar voor een volgtijdige studie wenst in te schrijven. 5.2.3 Zoals hiervoor in 4.1.5 is overwogen, is een beslissing met betrekking tot het door een betrokkene verschuldigde instellingscollegegeld vatbaar voor bezwaar en beroep op grond van titel 7.4 WHW. Naar het onderdeel terecht aanvoert, kan de betrokkene in de zin van titel 7.4 WHW een dergelijke beslissing ook voorafgaand aan de inschrijvingsprocedure uitlokken door het verzoek te doen om te beslissen dat hij voor het desbetreffende studiejaar een ander bedrag verschuldigd zal zijn dan door het instellingsbestuur op grond van art. 7.46 lid 2 WHW als instellingscollegegeld is vastgesteld. Uit het hiervoor in 5.2.2 overwogene volgt dan ook dat ook de aanstaande student deze mogelijkheid heeft en aldus met betrekking tot het door hem verschuldigde instellingscollegegeld bezwaar en beroep kan instellen, alvorens zich (definitief) in te schrijven en, met name, alvorens een onherroepelijke machtiging te geven ter voldoening aan de hiervoor in 5.2.1 genoemde voorwaarde van art. 7.37 lid 2 WHW. Uit de door SCAU ingeroepen uitspraken CBHO 5 april 2012, nr. 2011/182, en CBHO 18 december 2013, nr. 2013/179, www.cbho.nl, volgt niet iets anders, nu daarin niet aan de orde was of de aanstaande student deze mogelijkheid heeft. 5.2.4 Indien de aanstaande student die machtiging niet geeft, loopt hij niet het risico dat hij collegegeld verschuldigd wordt. Zoals hiervoor in 5.2.1 is overwogen, wordt het collegegeld immers eerst verschuldigd na de inschrijving als student en heeft de instelling geen mogelijkheid tot die inschrijving over te gaan als geen machtiging of ander bewijs als bedoeld in art. 7.37 lid 2 WHW is overgelegd. Overigens ligt het voor de hand dat de student die vóór de aanvang van het studiejaar duidelijkheid wil hebben over het door hem verschuldigde instellingscollegegeld, tijdig een beslissing daarover uitlokt en daartegen zo nodig door het instellen van bezwaar en beroep opkomt, eventueel mede door het - gelijktijdig met het instellen van bezwaar - vragen van een voorlopige voorziening (art. 8:81 Awb, dat op grond van art. 7.66 lid 2 WHW van overeenkomstige toepassing is). 5.2.5 In het licht van het hiervoor overwogene valt niet in te zien dat de rechtsbescherming als geregeld in titel 7.4 WHW in het hier aan de orde zijnde geval voor aspirant-studenten zou tekortschieten. SCAU voert in dit verband nog aan dat van aspirant-studenten niet mag worden gevergd dat zij, teneinde een oordeel van de rechter te verkrijgen, eerst een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing uitlokken. Dit betoog ziet echter eraan voorbij dat de vaststelling van het door de aspirant-student verschuldigde instellingscollegegeld in het stelsel van de WHW steeds plaatsvindt bij voor bezwaar en beroep vatbare beslissing (zie hiervoor in 4.1.5, 4.2.2 (slot) en 5.2.3) en dat de hiervoor in 5.2.3 en 5.2.4 genoemde weg waarlangs de aanstaande student die beslissing kan uitlokken, erop neerkomt dat die beslissing wordt vervroegd, opdat de aanstaande student daartegen al voor de inschrijving op kan komen. 5.2.6 Het onderdeel slaagt dus. In verband daarmee behoeven de overige klachten van het middel geen behandeling. 5.3 Gelet op het hiervoor overwogene kan de Hoge Raad zelf de zaak afdoen door het eindvonnis van de rechtbank te bekrachtigen.

De Hoge Raad: in het principale beroep: vernietigt de arresten van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014; bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 9 januari 2013; veroordeelt SCAU in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Universiteiten begroot: - in hoger beroep op € 3.812,--; - in cassatie op € 944,98 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris; in het incidentele beroep: verwerpt het beroep; veroordeelt SCAU in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Universiteiten begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, C.A. Streefkerk, G. Snijders en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 3 juni 2016.

3 juni 2016 Eerste Kamer 14/06007 EV/TT Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: 1. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT LEIDEN,gevestigd te Leiden, 2. De publiekrechtelijke rechtspersoon RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN,gevestigd te Groningen, 3. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT VAN BRABANT,gevestigd te Tilburg, 4. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM,gevestigd te Amsterdam, 5. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT MAASTRICHT,gevestigd te Maastricht, 6. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT UTRECHT,gevestigd te Utrecht, 7. De stichting STICHTING VU-VUmc, handelende onder de naam Vrije Universiteit, gevestigd te Amsterdam, 8. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT, handelende onder de naam Radboud Universiteit Nijmegen, gevestigd te Nijmegen EISERESSEN tot cassatie, verweersters in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep, advocaat: mr. M.W. Scheltema, t e g e n STICHTING COLLECTIEVE ACTIE UNIVERSITEITEN,gevestigd te Amsterdam, VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep, advocaten: mr. P.A. Fruytier en mr. J.F. de Groot Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Universiteiten en SCAU.

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: a. de vonnissen in de zaak 499960/HA ZA 11-2507 van de rechtbank Amsterdam van 14 december 2011, 7 maart 2012 en 9 januari 2013; b. de arresten in de zaak 200.125.414/01 van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014. De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.

Tegen de arresten van het hof hebben de Universiteiten beroep in cassatie ingesteld. SCAU heeft (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het incidenteel cassatieberoep en, op het principaal cassatieberoep, tot vernietiging van in ieder geval het bestreden arrest van 26 augustus 2014 en, opnieuw rechtdoende op het ingestelde hoger beroep, tot bekrachtiging van het vonnis is eerste aanleg van 9 januari 2013. De advocaat van SCAU heeft bij brief van 5 februari 2016 op die conclusie gereageerd. 3Uitgangspunten in cassatie 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) Bij wet van 4 februari 2010, Stb. 2010, 119 (hierna: Wet versterking besturing) is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) gewijzigd met betrekking tot onder meer de financiering van volgtijdige studies. Een volgtijdige studie is een tweede studie nadat een eerste studie is afgerond. De overheid rekent het niet langer tot haar verantwoordelijkheid om volgtijdige studies te bekostigen. (ii) Sinds de inwerkingtreding van de Wet versterking besturing brengen de Universiteiten aan studenten die een volgtijdige studie volgen, niet het wettelijke collegegeld in rekening, maar een instellingscollegegeld, dat is geregeld in het nieuwe art. 7.46 WHW. Het instellingscollegegeld wordt jaarlijks door iedere universiteit afzonderlijk vastgesteld in een vaststellingsbesluit. In het studiejaar 2012-2013 bedroeg het instellingscollegegeld gemiddeld € 11.980,- per jaar, aanmerkelijk meer dan het wettelijke collegegeld. (iii) SCAU komt volgens haar statutaire doelomschrijving op voor de belangen van (aspirant-)studenten in verband met de hiervoor genoemde wijziging. 3.2 SCAU vordert in dit geding verklaringen voor recht en voorzieningen die erop neerkomen dan wel erop berusten dat de Universiteiten het instellingscollegegeld op een te hoog bedrag vaststellen. SCAU is van mening dat het instellingscollegegeld dat de Universiteiten voor volgtijdig onderwijs vaststellen en in rekening brengen, de werkelijke kosten van dat onderwijs overtreft, althans dat de Universiteiten daarover onvoldoende helderheid geven dan wel niet onderbouwen dat dit niet het geval is. SCAU acht dit in strijd met art. 7.46 WHW voor zover het instellingscollegegeld hoger is dan het wettelijke collegegeld, althans hoger is dan de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld verschuldigd is. SCAU is van mening dat de vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten in verband met de excessieve hoogte daarvan in strijd is met het recht van toegang tot onderwijs (art. 2 Eerste Protocol bij het EVRM, art. 13 IVESCR en art. 14 Handvest grondrechten van de Europese Unie) of met het eigendomsrecht in de zin van art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM. 3.3 De rechtbank heeft SCAU niet-ontvankelijk in haar vorderingen verklaard. Daartoe heeft zij overwogen dat SCAU in dit geding uitsluitend opkomt voor de belangen van (aspirant-)studenten, en dat voor deze studenten op de voet van art. 7.66 WHW een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke rechtsgang bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: het CBHO) openstaat, zodat geen taak resteert voor de burgerlijke rechter (rov. 4.5-4.18 van haar eindvonnis). 3.4 Het hof heeft in zijn eerste tussenarrest de hiervoor in 3.3 weergegeven oordelen van de rechtbank onderschreven (rov. 2.5-2.16 en 2.18-2.19). Het heeft echter nader debat nodig geacht met betrekking tot de stelling van SCAU dat aspirant-studenten door de geautomatiseerde inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren, gedwongen zijn eerst een onherroepelijke digitale machtiging tot incasso van het instellingscollegegeld af te geven, alvorens zich tot het CBHO te kunnen wenden. Indien die stelling gegrond is, kan volgens het hof niet van aspirant-studenten gevergd worden dat zij zich eerst inschrijven voor een volgtijdige studie, alvorens een beslissing aan de rechter te vragen over de hoogte van het instellingscollegegeld (rov. 2.17). Bij zijn tweede tussenarrest heeft het hof deze stelling gegrond geoordeeld en op grond daarvan SCAU wel ontvankelijk in haar vorderingen geoordeeld voor zover zij op dit punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Volgens het hof is, in verband met het risico van het verschuldigd worden van het instellingscollegegeld, de rechtsbescherming van aspirant-studenten in de WHW niet toereikend (rov. 2.6). Het hof heeft partijen in de gelegenheid gesteld zich nader over deze vorderingen van SCAU uit te laten en tussentijds cassatieberoep opengesteld van zijn arrest. 3.5 Het principale cassatieberoep van de Universiteiten keert zich tegen het oordeel dat SCAU ontvankelijk in haar vorderingen is voor zover zij op het hiervoor genoemde punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Het incidentele cassatieberoep van SCAU richt zich tegen het oordeel dat SCAU voor het overige niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. Als van de verste strekking wordt hierna eerst het incidentele beroep behandeld.

4.1.1 Onderdeel 1 van het middel klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtsgang die voor (aspirant-)studenten openstaat bij het CBHO, de gang naar de burgerlijke rechter uitsluit. Volgens het onderdeel is dat oordeel in elk geval onjuist met betrekking tot beslissingen van het college van bestuur van de drie bijzondere universiteiten (Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University), die op een privaatrechtrechtelijke grondslag berusten. 4.1.2 Degene die als student aan een instelling als bedoeld in de WHW gebruik wenst te maken van de in die wet geregelde voorzieningen, dient zich daartoe te laten inschrijven door het bestuur van die instelling (art. 7.32 lid 1 WHW). De inschrijving als student door het bestuur geeft recht op het gebruik van die voorzieningen (art. 7.34 WHW). De student is voor ieder jaar dat hij staat ingeschreven het wettelijke collegegeld dan wel - als het gaat om een volgtijdige studie - het instellingscollegegeld verschuldigd (art. 7.43 lid 1 WHW). De hoogte van het instellingscollegegeld wordt jaarlijks vastgesteld door het instellingsbestuur (art. 7.46 lid 2 WHW). 4.1.3 Titel 7.4 WHW voorziet in een eigen stelsel van rechtsbescherming voor studenten. De art. 7.59a-7.63b WHW regelen de zogeheten interne rechtsbescherming, waaronder de mogelijkheid van bezwaar als bedoeld in dan wel met overeenkomstige toepassing van de Awb tegen beslissingen op grond van de WHW en daarop gebaseerde regelingen. Na onder meer een beslissing op bezwaar staat op de voet van art. 7.66 WHW beroep open bij het CBHO, waarvan de instelling en het statuut zijn geregeld in de art. 7.64 en 7.65 WHW. Op grond van art. 7.66 lid 1 WHW oordeelt het CBHO “over het beroep dat een betrokkene heeft ingesteld tegen een beslissing van een orgaan van een instelling voor hoger onderwijs die jegens hem op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen is genomen” en staat tegen zijn uitspraken geen hoger beroep open. Hoofdstuk 8 Awb is - op enkele uitgezonderde, hier niet terzake doende bepalingen na - van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). 4.1.4 Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.3 overwogene geldt ook voor studenten van bijzondere instellingen, dat wil zeggen studenten van instellingen die uitgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals de in het onderdeel genoemde Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University. De regeling die de WHW bevat met betrekking tot de inschrijving en toelating van studenten, het verschuldigde (instellings)collegegeld en de rechtsbescherming is ook op deze studenten van toepassing, zij het dat de bijzondere instellingen de mogelijkheid hebben om op de voet van art. 7.68 WHW een eigen college van beroep bijzonder onderwijs in te stellen dat dezelfde bevoegdheid heeft als het CBHO. De oprichting en het statuut van dit college van beroep moeten aan dezelfde eisen voldoen als die van het CBHO. Van deze mogelijkheid hebben de bijzondere instellingen echter geen gebruik gemaakt. 4.1.5 Naar volgt uit de hiervoor in 4.1.3 vermelde regeling, is het CBHO een bij wet ingestelde onafhankelijke bestuursrechter die beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Het hof heeft dan ook terecht geoordeeld dat de burgerlijke rechter degene die bij hem opkomt tegen een beslissing als bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW, in beginsel niet-ontvankelijk dient te verklaren (vgl. o.m. HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)). Tot de beslissingen bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW behoort mede die op bezwaar met betrekking tot (de mededeling van) het door de betrokken student verschuldigde instellingscollegegeld. Studenten kunnen derhalve tegen de hoogte van dat collegegeld opkomen bij het CBHO en zijn terzake dan ook niet-ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter. Dat geldt, naar volgt uit het hiervoor in 4.1.4 overwogene, ook voor studenten van bijzondere instellingen. 4.1.6 Anders dan SCAU betoogt, wordt dit laatste niet anders door het privaatrechtelijke karakter van de rechtspersoon van wie de bijzondere instelling uitgaat. Dat karakter doet immers niet eraan af dat de wet de rechtsbescherming terzake van de beslissingen van organen van de rechtspersoon kan opdragen aan de bestuursrechter, zoals in dit geval is gebeurd (vgl. art. 1:1 lid 1, aanhef en onder b, Awb). 4.1.7 Ook art. 112 lid 2 Grondwet en hetgeen omtrent de betekenis van die bepaling is opgemerkt bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW (zie daarvoor de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.11 en 2.14), brengen, anders dan SCAU betoogt, niet iets anders mee. Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.4 weergegevene komt immers erop neer dat de rechtsbetrekking tussen student en bijzondere instelling op de daar genoemde punten (inschrijving, toelating en collegegeld) uitsluitend wordt beheerst door de publiekrechtelijke regeling van die wet. Die rechtsbetrekking is dus in zoverre niet burgerrechtelijk van aard als bedoeld in art. 112 lid 2 Grondwet. Om deze reden komt in dit verband ook geen betekenis toe aan de door SCAU ingeroepen uitlatingen van de regering bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW, dat de regeling daarvan, overeenkomstig art. 112 Grondwet, de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om te beslissen in privaatrechtelijke geschillen onverlet laat, en dat student en instelling altijd ervoor kunnen kiezen om een geschil aan de burgerlijke rechter voor te leggen, mits het geschil van privaatrechtelijke aard is. Deze uitlatingen zien immers uitsluitend op geschillen die beheerst worden door het burgerlijk recht, waarvan in dit geval geen sprake is, nu de vorderingen van SCAU betrekking hebben op de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld en op het instellingscollegegeld dat op basis van die vaststelling (bij een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing) aan de student in rekening wordt gebracht. 4.1.8 Uit het hiervoor overwogene volgt dat onderdeel 1 ongegrond is. 4.2.1 Onderdeel 2 voert aan dat het hof heeft miskend dat studenten de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld niet naar behoren aan de orde kunnen stellen bij het CBHO. Volgens het onderdeel toetst het CBHO die vaststelling niet, althans niet naar behoren. Meer subsidiair voert het onderdeel aan dat die toetsing in elk geval niet mogelijk is ten aanzien van bijzondere instellingen. 4.2.2 Zoals hiervoor in 4.1.3 (slot) is overwogen, is hoofdstuk 8 Awb in beginsel van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). Op grond van art. 8:3 lid 1, aanhef en onder a, Awb staat geen beroep open tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten houdt een dergelijk algemeen verbindend voorschrift in en is dus als zodanig niet voor bezwaar en beroep vatbaar op grond van titel 7.4 WHW, zoals ook de rechtspraak van het CBHO luidt (zie onder meer CBHO 22 juli 2011, nr. 2011/45, www.cbho.nl). De bestuursrechter heeft echter de mogelijkheid om algemeen verbindende voorschriften te toetsen aan regels van hogere orde en algemene rechtsbeginselen indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan een besluit waarvan bij hem beroep openstaat (de zogeheten exceptieve toetsing). Het middel bestrijdt terecht niet dat deze mogelijkheid meebrengt dat de belanghebbende in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet in een geval zoals hier aan de orde, waarin het betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is en de belanghebbende derhalve de werking van dat voorschrift uitsluitend ondervindt langs de weg van een daarop gebaseerd besluit (vgl. HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First), rov. 3.3.3).

5.1.1 Het in dit beroep bestreden oordeel van het hof komt erop neer dat de rechtsbescherming die aspirant-studenten aan de WHW kunnen ontlenen, tekortschiet door de inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren: aspirant-studenten moeten een onherroepelijke machtiging tot betaling van het instellingscollegegeld afgeven en lopen daardoor het risico het door de Universiteiten vastgestelde bedrag ter zake van instellingscollegegeld te moeten voldoen voordat het CBHO uitspraak heeft gedaan op hun beroep. 5.1.2 Onderdeel 1 voert tegen dit oordeel in de eerste plaats aan dat het hof heeft miskend dat op grond van art. 7.59a lid 3 WHW ook aanstaande studenten de mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt met betrekking tot beslissingen op grond van de WHW, en dat ook de aspirant-student derhalve de mogelijkheid heeft om een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing met betrekking tot het verschuldigde instellingscollegegeld uit te lokken door, alvorens zich in te schrijven, het verzoek te doen om te bepalen dat hij een ander bedrag verschuldigd is dan op grond van art. 7.46 lid 2 WHW door het instellingsbestuur is vastgesteld. 5.2.1 De inschrijving als student vindt plaats na een verzoek daartoe aan het bestuur van de instelling. In beginsel vindt de inschrijving plaats met ingang van het studiejaar en voor het gehele studiejaar (art. 7.32 lid 4 WHW). Tot de wettelijke inschrijvingsvoorwaarden behoort onder meer dat een bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld is of wordt voldaan (art. 7.37 lid 2 WHW). Het collegegeld is eerst verschuldigd met ingang van het studiejaar dat de student is ingeschreven dan wel, als de inschrijving plaatsvindt in de loop van het studiejaar, met ingang van het tijdstip waarop de student wordt ingeschreven (vgl. art. 7.43 lid 1 WHW). Het studiejaar vangt aan op 1 september (art. 1, aanhef en onder k, WHW). 5.2.2 Art. 7.59a lid 3 WHW houdt in dat in de bepalingen van titel 7.4 WHW onder “betrokkene”, aan wie de daar geregelde mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt, mede is te verstaan de “aanstaande student”. Het is derhalve niet nodig om reeds als student te zijn ingeschreven om te worden aangemerkt als “betrokkene” in de zin van titel 7.4 WHW. Wel dient de betrokken “aanstaande student”, om bezwaar en beroep te kunnen instellen, belanghebbende te zijn bij het desbetreffende besluit (vgl. art. 1:2 lid 1 Awb). Dat zal het geval zijn indien hij zich het komende studiejaar voor een volgtijdige studie wenst in te schrijven. 5.2.3 Zoals hiervoor in 4.1.5 is overwogen, is een beslissing met betrekking tot het door een betrokkene verschuldigde instellingscollegegeld vatbaar voor bezwaar en beroep op grond van titel 7.4 WHW. Naar het onderdeel terecht aanvoert, kan de betrokkene in de zin van titel 7.4 WHW een dergelijke beslissing ook voorafgaand aan de inschrijvingsprocedure uitlokken door het verzoek te doen om te beslissen dat hij voor het desbetreffende studiejaar een ander bedrag verschuldigd zal zijn dan door het instellingsbestuur op grond van art. 7.46 lid 2 WHW als instellingscollegegeld is vastgesteld. Uit het hiervoor in 5.2.2 overwogene volgt dan ook dat ook de aanstaande student deze mogelijkheid heeft en aldus met betrekking tot het door hem verschuldigde instellingscollegegeld bezwaar en beroep kan instellen, alvorens zich (definitief) in te schrijven en, met name, alvorens een onherroepelijke machtiging te geven ter voldoening aan de hiervoor in 5.2.1 genoemde voorwaarde van art. 7.37 lid 2 WHW. Uit de door SCAU ingeroepen uitspraken CBHO 5 april 2012, nr. 2011/182, en CBHO 18 december 2013, nr. 2013/179, www.cbho.nl, volgt niet iets anders, nu daarin niet aan de orde was of de aanstaande student deze mogelijkheid heeft. 5.2.4 Indien de aanstaande student die machtiging niet geeft, loopt hij niet het risico dat hij collegegeld verschuldigd wordt. Zoals hiervoor in 5.2.1 is overwogen, wordt het collegegeld immers eerst verschuldigd na de inschrijving als student en heeft de instelling geen mogelijkheid tot die inschrijving over te gaan als geen machtiging of ander bewijs als bedoeld in art. 7.37 lid 2 WHW is overgelegd. Overigens ligt het voor de hand dat de student die vóór de aanvang van het studiejaar duidelijkheid wil hebben over het door hem verschuldigde instellingscollegegeld, tijdig een beslissing daarover uitlokt en daartegen zo nodig door het instellen van bezwaar en beroep opkomt, eventueel mede door het - gelijktijdig met het instellen van bezwaar - vragen van een voorlopige voorziening (art. 8:81 Awb, dat op grond van art. 7.66 lid 2 WHW van overeenkomstige toepassing is). 5.2.5 In het licht van het hiervoor overwogene valt niet in te zien dat de rechtsbescherming als geregeld in titel 7.4 WHW in het hier aan de orde zijnde geval voor aspirant-studenten zou tekortschieten. SCAU voert in dit verband nog aan dat van aspirant-studenten niet mag worden gevergd dat zij, teneinde een oordeel van de rechter te verkrijgen, eerst een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing uitlokken. Dit betoog ziet echter eraan voorbij dat de vaststelling van het door de aspirant-student verschuldigde instellingscollegegeld in het stelsel van de WHW steeds plaatsvindt bij voor bezwaar en beroep vatbare beslissing (zie hiervoor in 4.1.5, 4.2.2 (slot) en 5.2.3) en dat de hiervoor in 5.2.3 en 5.2.4 genoemde weg waarlangs de aanstaande student die beslissing kan uitlokken, erop neerkomt dat die beslissing wordt vervroegd, opdat de aanstaande student daartegen al voor de inschrijving op kan komen. 5.2.6 Het onderdeel slaagt dus. In verband daarmee behoeven de overige klachten van het middel geen behandeling. 5.3 Gelet op het hiervoor overwogene kan de Hoge Raad zelf de zaak afdoen door het eindvonnis van de rechtbank te bekrachtigen.

De Hoge Raad: in het principale beroep: vernietigt de arresten van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014; bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 9 januari 2013; veroordeelt SCAU in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Universiteiten begroot: - in hoger beroep op € 3.812,--; - in cassatie op € 944,98 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris; in het incidentele beroep: verwerpt het beroep; veroordeelt SCAU in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Universiteiten begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, C.A. Streefkerk, G. Snijders en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 3 juni 2016.

3 juni 2016 Eerste Kamer 14/06007 EV/TT Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: 1. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT LEIDEN,gevestigd te Leiden, 2. De publiekrechtelijke rechtspersoon RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN,gevestigd te Groningen, 3. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT VAN BRABANT,gevestigd te Tilburg, 4. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM,gevestigd te Amsterdam, 5. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT MAASTRICHT,gevestigd te Maastricht, 6. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT UTRECHT,gevestigd te Utrecht, 7. De stichting STICHTING VU-VUmc, handelende onder de naam Vrije Universiteit, gevestigd te Amsterdam, 8. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT, handelende onder de naam Radboud Universiteit Nijmegen, gevestigd te Nijmegen EISERESSEN tot cassatie, verweersters in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep, advocaat: mr. M.W. Scheltema, t e g e n STICHTING COLLECTIEVE ACTIE UNIVERSITEITEN,gevestigd te Amsterdam, VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep, advocaten: mr. P.A. Fruytier en mr. J.F. de Groot Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Universiteiten en SCAU.

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: a. de vonnissen in de zaak 499960/HA ZA 11-2507 van de rechtbank Amsterdam van 14 december 2011, 7 maart 2012 en 9 januari 2013; b. de arresten in de zaak 200.125.414/01 van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014. De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.

Tegen de arresten van het hof hebben de Universiteiten beroep in cassatie ingesteld. SCAU heeft (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het incidenteel cassatieberoep en, op het principaal cassatieberoep, tot vernietiging van in ieder geval het bestreden arrest van 26 augustus 2014 en, opnieuw rechtdoende op het ingestelde hoger beroep, tot bekrachtiging van het vonnis is eerste aanleg van 9 januari 2013. De advocaat van SCAU heeft bij brief van 5 februari 2016 op die conclusie gereageerd. 3Uitgangspunten in cassatie 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) Bij wet van 4 februari 2010, Stb. 2010, 119 (hierna: Wet versterking besturing) is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) gewijzigd met betrekking tot onder meer de financiering van volgtijdige studies. Een volgtijdige studie is een tweede studie nadat een eerste studie is afgerond. De overheid rekent het niet langer tot haar verantwoordelijkheid om volgtijdige studies te bekostigen. (ii) Sinds de inwerkingtreding van de Wet versterking besturing brengen de Universiteiten aan studenten die een volgtijdige studie volgen, niet het wettelijke collegegeld in rekening, maar een instellingscollegegeld, dat is geregeld in het nieuwe art. 7.46 WHW. Het instellingscollegegeld wordt jaarlijks door iedere universiteit afzonderlijk vastgesteld in een vaststellingsbesluit. In het studiejaar 2012-2013 bedroeg het instellingscollegegeld gemiddeld € 11.980,- per jaar, aanmerkelijk meer dan het wettelijke collegegeld. (iii) SCAU komt volgens haar statutaire doelomschrijving op voor de belangen van (aspirant-)studenten in verband met de hiervoor genoemde wijziging. 3.2 SCAU vordert in dit geding verklaringen voor recht en voorzieningen die erop neerkomen dan wel erop berusten dat de Universiteiten het instellingscollegegeld op een te hoog bedrag vaststellen. SCAU is van mening dat het instellingscollegegeld dat de Universiteiten voor volgtijdig onderwijs vaststellen en in rekening brengen, de werkelijke kosten van dat onderwijs overtreft, althans dat de Universiteiten daarover onvoldoende helderheid geven dan wel niet onderbouwen dat dit niet het geval is. SCAU acht dit in strijd met art. 7.46 WHW voor zover het instellingscollegegeld hoger is dan het wettelijke collegegeld, althans hoger is dan de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld verschuldigd is. SCAU is van mening dat de vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten in verband met de excessieve hoogte daarvan in strijd is met het recht van toegang tot onderwijs (art. 2 Eerste Protocol bij het EVRM, art. 13 IVESCR en art. 14 Handvest grondrechten van de Europese Unie) of met het eigendomsrecht in de zin van art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM. 3.3 De rechtbank heeft SCAU niet-ontvankelijk in haar vorderingen verklaard. Daartoe heeft zij overwogen dat SCAU in dit geding uitsluitend opkomt voor de belangen van (aspirant-)studenten, en dat voor deze studenten op de voet van art. 7.66 WHW een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke rechtsgang bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: het CBHO) openstaat, zodat geen taak resteert voor de burgerlijke rechter (rov. 4.5-4.18 van haar eindvonnis). 3.4 Het hof heeft in zijn eerste tussenarrest de hiervoor in 3.3 weergegeven oordelen van de rechtbank onderschreven (rov. 2.5-2.16 en 2.18-2.19). Het heeft echter nader debat nodig geacht met betrekking tot de stelling van SCAU dat aspirant-studenten door de geautomatiseerde inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren, gedwongen zijn eerst een onherroepelijke digitale machtiging tot incasso van het instellingscollegegeld af te geven, alvorens zich tot het CBHO te kunnen wenden. Indien die stelling gegrond is, kan volgens het hof niet van aspirant-studenten gevergd worden dat zij zich eerst inschrijven voor een volgtijdige studie, alvorens een beslissing aan de rechter te vragen over de hoogte van het instellingscollegegeld (rov. 2.17). Bij zijn tweede tussenarrest heeft het hof deze stelling gegrond geoordeeld en op grond daarvan SCAU wel ontvankelijk in haar vorderingen geoordeeld voor zover zij op dit punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Volgens het hof is, in verband met het risico van het verschuldigd worden van het instellingscollegegeld, de rechtsbescherming van aspirant-studenten in de WHW niet toereikend (rov. 2.6). Het hof heeft partijen in de gelegenheid gesteld zich nader over deze vorderingen van SCAU uit te laten en tussentijds cassatieberoep opengesteld van zijn arrest. 3.5 Het principale cassatieberoep van de Universiteiten keert zich tegen het oordeel dat SCAU ontvankelijk in haar vorderingen is voor zover zij op het hiervoor genoemde punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Het incidentele cassatieberoep van SCAU richt zich tegen het oordeel dat SCAU voor het overige niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. Als van de verste strekking wordt hierna eerst het incidentele beroep behandeld.

4.1.1 Onderdeel 1 van het middel klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtsgang die voor (aspirant-)studenten openstaat bij het CBHO, de gang naar de burgerlijke rechter uitsluit. Volgens het onderdeel is dat oordeel in elk geval onjuist met betrekking tot beslissingen van het college van bestuur van de drie bijzondere universiteiten (Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University), die op een privaatrechtrechtelijke grondslag berusten. 4.1.2 Degene die als student aan een instelling als bedoeld in de WHW gebruik wenst te maken van de in die wet geregelde voorzieningen, dient zich daartoe te laten inschrijven door het bestuur van die instelling (art. 7.32 lid 1 WHW). De inschrijving als student door het bestuur geeft recht op het gebruik van die voorzieningen (art. 7.34 WHW). De student is voor ieder jaar dat hij staat ingeschreven het wettelijke collegegeld dan wel - als het gaat om een volgtijdige studie - het instellingscollegegeld verschuldigd (art. 7.43 lid 1 WHW). De hoogte van het instellingscollegegeld wordt jaarlijks vastgesteld door het instellingsbestuur (art. 7.46 lid 2 WHW). 4.1.3 Titel 7.4 WHW voorziet in een eigen stelsel van rechtsbescherming voor studenten. De art. 7.59a-7.63b WHW regelen de zogeheten interne rechtsbescherming, waaronder de mogelijkheid van bezwaar als bedoeld in dan wel met overeenkomstige toepassing van de Awb tegen beslissingen op grond van de WHW en daarop gebaseerde regelingen. Na onder meer een beslissing op bezwaar staat op de voet van art. 7.66 WHW beroep open bij het CBHO, waarvan de instelling en het statuut zijn geregeld in de art. 7.64 en 7.65 WHW. Op grond van art. 7.66 lid 1 WHW oordeelt het CBHO “over het beroep dat een betrokkene heeft ingesteld tegen een beslissing van een orgaan van een instelling voor hoger onderwijs die jegens hem op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen is genomen” en staat tegen zijn uitspraken geen hoger beroep open. Hoofdstuk 8 Awb is - op enkele uitgezonderde, hier niet terzake doende bepalingen na - van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). 4.1.4 Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.3 overwogene geldt ook voor studenten van bijzondere instellingen, dat wil zeggen studenten van instellingen die uitgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals de in het onderdeel genoemde Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University. De regeling die de WHW bevat met betrekking tot de inschrijving en toelating van studenten, het verschuldigde (instellings)collegegeld en de rechtsbescherming is ook op deze studenten van toepassing, zij het dat de bijzondere instellingen de mogelijkheid hebben om op de voet van art. 7.68 WHW een eigen college van beroep bijzonder onderwijs in te stellen dat dezelfde bevoegdheid heeft als het CBHO. De oprichting en het statuut van dit college van beroep moeten aan dezelfde eisen voldoen als die van het CBHO. Van deze mogelijkheid hebben de bijzondere instellingen echter geen gebruik gemaakt. 4.1.5 Naar volgt uit de hiervoor in 4.1.3 vermelde regeling, is het CBHO een bij wet ingestelde onafhankelijke bestuursrechter die beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Het hof heeft dan ook terecht geoordeeld dat de burgerlijke rechter degene die bij hem opkomt tegen een beslissing als bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW, in beginsel niet-ontvankelijk dient te verklaren (vgl. o.m. HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)). Tot de beslissingen bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW behoort mede die op bezwaar met betrekking tot (de mededeling van) het door de betrokken student verschuldigde instellingscollegegeld. Studenten kunnen derhalve tegen de hoogte van dat collegegeld opkomen bij het CBHO en zijn terzake dan ook niet-ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter. Dat geldt, naar volgt uit het hiervoor in 4.1.4 overwogene, ook voor studenten van bijzondere instellingen. 4.1.6 Anders dan SCAU betoogt, wordt dit laatste niet anders door het privaatrechtelijke karakter van de rechtspersoon van wie de bijzondere instelling uitgaat. Dat karakter doet immers niet eraan af dat de wet de rechtsbescherming terzake van de beslissingen van organen van de rechtspersoon kan opdragen aan de bestuursrechter, zoals in dit geval is gebeurd (vgl. art. 1:1 lid 1, aanhef en onder b, Awb). 4.1.7 Ook art. 112 lid 2 Grondwet en hetgeen omtrent de betekenis van die bepaling is opgemerkt bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW (zie daarvoor de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.11 en 2.14), brengen, anders dan SCAU betoogt, niet iets anders mee. Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.4 weergegevene komt immers erop neer dat de rechtsbetrekking tussen student en bijzondere instelling op de daar genoemde punten (inschrijving, toelating en collegegeld) uitsluitend wordt beheerst door de publiekrechtelijke regeling van die wet. Die rechtsbetrekking is dus in zoverre niet burgerrechtelijk van aard als bedoeld in art. 112 lid 2 Grondwet. Om deze reden komt in dit verband ook geen betekenis toe aan de door SCAU ingeroepen uitlatingen van de regering bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW, dat de regeling daarvan, overeenkomstig art. 112 Grondwet, de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om te beslissen in privaatrechtelijke geschillen onverlet laat, en dat student en instelling altijd ervoor kunnen kiezen om een geschil aan de burgerlijke rechter voor te leggen, mits het geschil van privaatrechtelijke aard is. Deze uitlatingen zien immers uitsluitend op geschillen die beheerst worden door het burgerlijk recht, waarvan in dit geval geen sprake is, nu de vorderingen van SCAU betrekking hebben op de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld en op het instellingscollegegeld dat op basis van die vaststelling (bij een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing) aan de student in rekening wordt gebracht. 4.1.8 Uit het hiervoor overwogene volgt dat onderdeel 1 ongegrond is. 4.2.1 Onderdeel 2 voert aan dat het hof heeft miskend dat studenten de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld niet naar behoren aan de orde kunnen stellen bij het CBHO. Volgens het onderdeel toetst het CBHO die vaststelling niet, althans niet naar behoren. Meer subsidiair voert het onderdeel aan dat die toetsing in elk geval niet mogelijk is ten aanzien van bijzondere instellingen. 4.2.2 Zoals hiervoor in 4.1.3 (slot) is overwogen, is hoofdstuk 8 Awb in beginsel van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). Op grond van art. 8:3 lid 1, aanhef en onder a, Awb staat geen beroep open tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten houdt een dergelijk algemeen verbindend voorschrift in en is dus als zodanig niet voor bezwaar en beroep vatbaar op grond van titel 7.4 WHW, zoals ook de rechtspraak van het CBHO luidt (zie onder meer CBHO 22 juli 2011, nr. 2011/45, www.cbho.nl). De bestuursrechter heeft echter de mogelijkheid om algemeen verbindende voorschriften te toetsen aan regels van hogere orde en algemene rechtsbeginselen indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan een besluit waarvan bij hem beroep openstaat (de zogeheten exceptieve toetsing). Het middel bestrijdt terecht niet dat deze mogelijkheid meebrengt dat de belanghebbende in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet in een geval zoals hier aan de orde, waarin het betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is en de belanghebbende derhalve de werking van dat voorschrift uitsluitend ondervindt langs de weg van een daarop gebaseerd besluit (vgl. HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First), rov. 3.3.3).

5.1.1 Het in dit beroep bestreden oordeel van het hof komt erop neer dat de rechtsbescherming die aspirant-studenten aan de WHW kunnen ontlenen, tekortschiet door de inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren: aspirant-studenten moeten een onherroepelijke machtiging tot betaling van het instellingscollegegeld afgeven en lopen daardoor het risico het door de Universiteiten vastgestelde bedrag ter zake van instellingscollegegeld te moeten voldoen voordat het CBHO uitspraak heeft gedaan op hun beroep. 5.1.2 Onderdeel 1 voert tegen dit oordeel in de eerste plaats aan dat het hof heeft miskend dat op grond van art. 7.59a lid 3 WHW ook aanstaande studenten de mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt met betrekking tot beslissingen op grond van de WHW, en dat ook de aspirant-student derhalve de mogelijkheid heeft om een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing met betrekking tot het verschuldigde instellingscollegegeld uit te lokken door, alvorens zich in te schrijven, het verzoek te doen om te bepalen dat hij een ander bedrag verschuldigd is dan op grond van art. 7.46 lid 2 WHW door het instellingsbestuur is vastgesteld. 5.2.1 De inschrijving als student vindt plaats na een verzoek daartoe aan het bestuur van de instelling. In beginsel vindt de inschrijving plaats met ingang van het studiejaar en voor het gehele studiejaar (art. 7.32 lid 4 WHW). Tot de wettelijke inschrijvingsvoorwaarden behoort onder meer dat een bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld is of wordt voldaan (art. 7.37 lid 2 WHW). Het collegegeld is eerst verschuldigd met ingang van het studiejaar dat de student is ingeschreven dan wel, als de inschrijving plaatsvindt in de loop van het studiejaar, met ingang van het tijdstip waarop de student wordt ingeschreven (vgl. art. 7.43 lid 1 WHW). Het studiejaar vangt aan op 1 september (art. 1, aanhef en onder k, WHW). 5.2.2 Art. 7.59a lid 3 WHW houdt in dat in de bepalingen van titel 7.4 WHW onder “betrokkene”, aan wie de daar geregelde mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt, mede is te verstaan de “aanstaande student”. Het is derhalve niet nodig om reeds als student te zijn ingeschreven om te worden aangemerkt als “betrokkene” in de zin van titel 7.4 WHW. Wel dient de betrokken “aanstaande student”, om bezwaar en beroep te kunnen instellen, belanghebbende te zijn bij het desbetreffende besluit (vgl. art. 1:2 lid 1 Awb). Dat zal het geval zijn indien hij zich het komende studiejaar voor een volgtijdige studie wenst in te schrijven. 5.2.3 Zoals hiervoor in 4.1.5 is overwogen, is een beslissing met betrekking tot het door een betrokkene verschuldigde instellingscollegegeld vatbaar voor bezwaar en beroep op grond van titel 7.4 WHW. Naar het onderdeel terecht aanvoert, kan de betrokkene in de zin van titel 7.4 WHW een dergelijke beslissing ook voorafgaand aan de inschrijvingsprocedure uitlokken door het verzoek te doen om te beslissen dat hij voor het desbetreffende studiejaar een ander bedrag verschuldigd zal zijn dan door het instellingsbestuur op grond van art. 7.46 lid 2 WHW als instellingscollegegeld is vastgesteld. Uit het hiervoor in 5.2.2 overwogene volgt dan ook dat ook de aanstaande student deze mogelijkheid heeft en aldus met betrekking tot het door hem verschuldigde instellingscollegegeld bezwaar en beroep kan instellen, alvorens zich (definitief) in te schrijven en, met name, alvorens een onherroepelijke machtiging te geven ter voldoening aan de hiervoor in 5.2.1 genoemde voorwaarde van art. 7.37 lid 2 WHW. Uit de door SCAU ingeroepen uitspraken CBHO 5 april 2012, nr. 2011/182, en CBHO 18 december 2013, nr. 2013/179, www.cbho.nl, volgt niet iets anders, nu daarin niet aan de orde was of de aanstaande student deze mogelijkheid heeft. 5.2.4 Indien de aanstaande student die machtiging niet geeft, loopt hij niet het risico dat hij collegegeld verschuldigd wordt. Zoals hiervoor in 5.2.1 is overwogen, wordt het collegegeld immers eerst verschuldigd na de inschrijving als student en heeft de instelling geen mogelijkheid tot die inschrijving over te gaan als geen machtiging of ander bewijs als bedoeld in art. 7.37 lid 2 WHW is overgelegd. Overigens ligt het voor de hand dat de student die vóór de aanvang van het studiejaar duidelijkheid wil hebben over het door hem verschuldigde instellingscollegegeld, tijdig een beslissing daarover uitlokt en daartegen zo nodig door het instellen van bezwaar en beroep opkomt, eventueel mede door het - gelijktijdig met het instellen van bezwaar - vragen van een voorlopige voorziening (art. 8:81 Awb, dat op grond van art. 7.66 lid 2 WHW van overeenkomstige toepassing is). 5.2.5 In het licht van het hiervoor overwogene valt niet in te zien dat de rechtsbescherming als geregeld in titel 7.4 WHW in het hier aan de orde zijnde geval voor aspirant-studenten zou tekortschieten. SCAU voert in dit verband nog aan dat van aspirant-studenten niet mag worden gevergd dat zij, teneinde een oordeel van de rechter te verkrijgen, eerst een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing uitlokken. Dit betoog ziet echter eraan voorbij dat de vaststelling van het door de aspirant-student verschuldigde instellingscollegegeld in het stelsel van de WHW steeds plaatsvindt bij voor bezwaar en beroep vatbare beslissing (zie hiervoor in 4.1.5, 4.2.2 (slot) en 5.2.3) en dat de hiervoor in 5.2.3 en 5.2.4 genoemde weg waarlangs de aanstaande student die beslissing kan uitlokken, erop neerkomt dat die beslissing wordt vervroegd, opdat de aanstaande student daartegen al voor de inschrijving op kan komen. 5.2.6 Het onderdeel slaagt dus. In verband daarmee behoeven de overige klachten van het middel geen behandeling. 5.3 Gelet op het hiervoor overwogene kan de Hoge Raad zelf de zaak afdoen door het eindvonnis van de rechtbank te bekrachtigen.

De Hoge Raad: in het principale beroep: vernietigt de arresten van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014; bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 9 januari 2013; veroordeelt SCAU in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Universiteiten begroot: - in hoger beroep op € 3.812,--; - in cassatie op € 944,98 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris; in het incidentele beroep: verwerpt het beroep; veroordeelt SCAU in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Universiteiten begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, C.A. Streefkerk, G. Snijders en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 3 juni 2016.

ECLI:NL:HR:2016:1049 text/xml public 2026-04-14T10:16:34 2016-06-02 Raad voor de Rechtspraak nl Hoge Raad 2016-06-03 14/06007 Uitspraak Cassatie NL Civiel recht Conclusie: ECLI:NL:PHR:2016:8, Gevolgd In cassatie op : ECLI:NL:GHAMS:2014:3549, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan In cassatie op : ECLI:NL:GHAMS:2014:420, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan Rechtspraak.nl RvdW 2016/646 JWB 2016/205 NJB 2016/1236 AB 2016/268 met annotatie van C.N.J. Kortmann, F.J. van Ommeren RBP 2016/58 O&A 2016/65 NJ 2017/46 met annotatie van M. Claessens, T. Barkhuysen http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2016:1049 text/html public 2016-06-03T11:24:37 2016-06-03 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:HR:2016:1049 Hoge Raad , 03-06-2016 / 14/06007 Rechtsmachtverdeling burgerlijke rechter en bestuursrechter. Collectieve actie (art. 3:305a BW) m.b.t. hoogte instellingscollegegeld van universiteiten. Rechtsgang van titel 7.4 WHW met voldoende waarborgen omkleed? Niet-ontvankelijkheid van vordering bij burgerlijk rechter (HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)). Status van beslissingen van bijzondere instellingen; art. 112 Grondwet. Vordering tot toetsing van algemeen verbindend voorschrift; mogelijkheid voor belanghebbende tot uitlokken van daarop gebaseerd besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep (HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First)). Verschil met HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen). Rechtsbescherming voor aspirant-studenten die willen opkomen tegen hoogte instellingscollegegeld; voldoende waarborgen? 3 juni 2016 Eerste Kamer 14/06007 EV/TT Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: 1. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT LEIDEN, gevestigd te Leiden, 2. De publiekrechtelijke rechtspersoon RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN, gevestigd te Groningen, 3. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT VAN BRABANT, gevestigd te Tilburg, 4. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM, gevestigd te Amsterdam, 5. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT MAASTRICHT, gevestigd te Maastricht, 6. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT UTRECHT, gevestigd te Utrecht, 7. De stichting STICHTING VU-VUmc, handelende onder de naam Vrije Universiteit, gevestigd te Amsterdam, 8. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT, handelende onder de naam Radboud Universiteit Nijmegen, gevestigd te Nijmegen EISERESSEN tot cassatie, verweersters in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep, advocaat: mr. M.W. Scheltema, t e g e n STICHTING COLLECTIEVE ACTIE UNIVERSITEITEN, gevestigd te Amsterdam, VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep, advocaten: mr. P.A. Fruytier en mr. J.F. de Groot Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Universiteiten en SCAU. 1 Het geding in feitelijke instanties Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: a. de vonnissen in de zaak 499960/HA ZA 11-2507 van de rechtbank Amsterdam van 14 december 2011, 7 maart 2012 en 9 januari 2013; b. de arresten in de zaak 200.125.414/01 van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014. De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht. 2 Het geding in cassatie Tegen de arresten van het hof hebben de Universiteiten beroep in cassatie ingesteld. SCAU heeft (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het incidenteel cassatieberoep en, op het principaal cassatieberoep, tot vernietiging van in ieder geval het bestreden arrest van 26 augustus 2014 en, opnieuw rechtdoende op het ingestelde hoger beroep, tot bekrachtiging van het vonnis is eerste aanleg van 9 januari 2013. De advocaat van SCAU heeft bij brief van 5 februari 2016 op die conclusie gereageerd. 3 Uitgangspunten in cassatie 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) Bij wet van 4 februari 2010, Stb. 2010, 119 (hierna: Wet versterking besturing) is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) gewijzigd met betrekking tot onder meer de financiering van volgtijdige studies. Een volgtijdige studie is een tweede studie nadat een eerste studie is afgerond. De overheid rekent het niet langer tot haar verantwoordelijkheid om volgtijdige studies te bekostigen. (ii) Sinds de inwerkingtreding van de Wet versterking besturing brengen de Universiteiten aan studenten die een volgtijdige studie volgen, niet het wettelijke collegegeld in rekening, maar een instellingscollegegeld, dat is geregeld in het nieuwe art. 7.46 WHW. Het instellingscollegegeld wordt jaarlijks door iedere universiteit afzonderlijk vastgesteld in een vaststellingsbesluit. In het studiejaar 2012-2013 bedroeg het instellingscollegegeld gemiddeld € 11.980,- per jaar, aanmerkelijk meer dan het wettelijke collegegeld. (iii) SCAU komt volgens haar statutaire doelomschrijving op voor de belangen van (aspirant-)studenten in verband met de hiervoor genoemde wijziging. 3.2 SCAU vordert in dit geding verklaringen voor recht en voorzieningen die erop neerkomen dan wel erop berusten dat de Universiteiten het instellingscollegegeld op een te hoog bedrag vaststellen. SCAU is van mening dat het instellingscollegegeld dat de Universiteiten voor volgtijdig onderwijs vaststellen en in rekening brengen, de werkelijke kosten van dat onderwijs overtreft, althans dat de Universiteiten daarover onvoldoende helderheid geven dan wel niet onderbouwen dat dit niet het geval is. SCAU acht dit in strijd met art. 7.46 WHW voor zover het instellingscollegegeld hoger is dan het wettelijke collegegeld, althans hoger is dan de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld verschuldigd is. SCAU is van mening dat de vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten in verband met de excessieve hoogte daarvan in strijd is met het recht van toegang tot onderwijs (art. 2 Eerste Protocol bij het EVRM, art. 13 IVESCR en art. 14 Handvest grondrechten van de Europese Unie) of met het eigendomsrecht in de zin van art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM. 3.3 De rechtbank heeft SCAU niet-ontvankelijk in haar vorderingen verklaard. Daartoe heeft zij overwogen dat SCAU in dit geding uitsluitend opkomt voor de belangen van (aspirant-)studenten, en dat voor deze studenten op de voet van art. 7.66 WHW een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke rechtsgang bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: het CBHO) openstaat, zodat geen taak resteert voor de burgerlijke rechter (rov. 4.5-4.18 van haar eindvonnis). 3.4 Het hof heeft in zijn eerste tussenarrest de hiervoor in 3.3 weergegeven oordelen van de rechtbank onderschreven (rov. 2.5-2.16 en 2.18-2.19). Het heeft echter nader debat nodig geacht met betrekking tot de stelling van SCAU dat aspirant-studenten door de geautomatiseerde inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren, gedwongen zijn eerst een onherroepelijke digitale machtiging tot incasso van het instellingscollegegeld af te geven, alvorens zich tot het CBHO te kunnen wenden. Indien die stelling gegrond is, kan volgens het hof niet van aspirant-studenten gevergd worden dat zij zich eerst inschrijven voor een volgtijdige studie, alvorens een beslissing aan de rechter te vragen over de hoogte van het instellingscollegegeld (rov. 2.17). Bij zijn tweede tussenarrest heeft het hof deze stelling gegrond geoordeeld en op grond daarvan SCAU wel ontvankelijk in haar vorderingen geoordeeld voor zover zij op dit punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Volgens het hof is, in verband met het risico van het verschuldigd worden van het instellingscollegegeld, de rechtsbescherming van aspirant-studenten in de WHW niet toereikend (rov.

Op dit punt bestaat een verschil met het geval dat de belanghebbende de werking van het betrokken voorschrift rechtstreeks ondervindt. In dat geval is de belanghebbende in een vordering bij de burgerlijk rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen, in beginsel wel ontvankelijk, ook indien de mogelijkheid bestaat om terzake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken (vgl. HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen), waarin dit geval aan de orde was). 4.2.3 Zoals blijkt uit de rechtspraak van het CBHO die wordt aangehaald onder 2.17 (vanaf de tweede zin) en 2.18 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, vindt exceptieve toetsing ook door het CBHO plaats. Er bestaat, zoals het oordeel van het hof in rov. 2.13 inhoudt en anders dan SCAU betoogt, geen of onvoldoende grond voor het oordeel dat dit in het verleden - voor zover voor dit geschil van belang - anders is geweest. 4.2.4 Zoals hiervoor in 4.1.7 is overwogen, is de vaststelling van het instellingscollegegeld niet een privaatrechtelijke, maar een publiekrechtelijke rechtshandeling (die op art. 7.46 WHW berust), ook indien deze plaatsvindt door het college van bestuur van een bijzondere instelling. De omstandigheid dat de bijzondere instelling uitgaat van een privaatrechtelijke rechtspersoon, maakt dit niet anders (vgl. art. 4 lid 2 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, dat mede betrekking heeft op organen met regelgevende bevoegdheid). Ook ten aanzien van de vaststelling van het instellingscollegegeld door bijzondere instellingen kan derhalve in de rechtsgang bij het CBHO exceptieve toetsing plaatsvinden. Dit blijkt ook uit onder meer de uitspraken van het CBHO van 23 mei 2014, nr. 2013/229, en 16 december 2014, nr. 2014/150, www.cbho.nl. 4.2.5 Ook onderdeel 2 is derhalve ongegrond. 4.3.1 Onderdeel 3 komt op tegen het oordeel van het hof dat SCAU in dit geding slechts belangen behartigt van (aspirant-)studenten die daarvoor zelf kunnen opkomen door bezwaar en beroep in te stellen op grond van titel 7.4 WHW. Het onderdeel betoogt, kort gezegd, dat SCAU met haar vorderingen mede optreedt ter behartiging van het algemeen belang van toegang van eenieder tot volgtijdig onderwijs. 4.3.2 Het middel bestrijdt terecht niet het oordeel van het hof dat indien SCAU op de voet van art. 3:305a BW uitsluitend belangen behartigt van (aspirant-)studenten die deze zelf aan de orde kunnen stellen door bezwaar en beroep op grond van de Awb of titel 7.4 WHW, zij niet-ontvankelijk is in een vordering terzake bij de burgerlijke rechter, ook indien haar vordering zich richt tegen regelgeving die door exceptieve toetsing bij de bestuursrechter aan de orde kan worden gesteld. Anders dan het onderdeel tot uitgangspunt neemt, geldt de hiermee door het hof toegepaste regel mede als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is (‘eenieder’). Ook in dat geval is immers sprake van een bundeling van belangen in de zin van art. 3:305a lid 1 BW. Zie voor een en ander het hiervoor in 4.2.2 genoemde arrest Staat/Privacy First, rov. 3.3.4 en 3.3.5. 4.3.3 Uit het vorenstaande volgt dat ook onderdeel 3 ongegrond is. 4.4 Onderdeel 4 mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. 4.5.1 Onderdeel 5 is voorgesteld onder de voorwaarde dat onderdeel 1 of 2 van het middel in het principale beroep slaagt. Zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, is deze voorwaarde vervuld. 4.5.2 De klacht onder 5.1 van het onderdeel mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. De klacht onder 5.2 faalt om de redenen die hierna onder 5.2.1-5.2.5 worden vermeld.

Op dit punt bestaat een verschil met het geval dat de belanghebbende de werking van het betrokken voorschrift rechtstreeks ondervindt. In dat geval is de belanghebbende in een vordering bij de burgerlijk rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen, in beginsel wel ontvankelijk, ook indien de mogelijkheid bestaat om terzake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken (vgl. HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen), waarin dit geval aan de orde was). 4.2.3 Zoals blijkt uit de rechtspraak van het CBHO die wordt aangehaald onder 2.17 (vanaf de tweede zin) en 2.18 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, vindt exceptieve toetsing ook door het CBHO plaats. Er bestaat, zoals het oordeel van het hof in rov. 2.13 inhoudt en anders dan SCAU betoogt, geen of onvoldoende grond voor het oordeel dat dit in het verleden - voor zover voor dit geschil van belang - anders is geweest. 4.2.4 Zoals hiervoor in 4.1.7 is overwogen, is de vaststelling van het instellingscollegegeld niet een privaatrechtelijke, maar een publiekrechtelijke rechtshandeling (die op art. 7.46 WHW berust), ook indien deze plaatsvindt door het college van bestuur van een bijzondere instelling. De omstandigheid dat de bijzondere instelling uitgaat van een privaatrechtelijke rechtspersoon, maakt dit niet anders (vgl. art. 4 lid 2 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, dat mede betrekking heeft op organen met regelgevende bevoegdheid). Ook ten aanzien van de vaststelling van het instellingscollegegeld door bijzondere instellingen kan derhalve in de rechtsgang bij het CBHO exceptieve toetsing plaatsvinden. Dit blijkt ook uit onder meer de uitspraken van het CBHO van 23 mei 2014, nr. 2013/229, en 16 december 2014, nr. 2014/150, www.cbho.nl. 4.2.5 Ook onderdeel 2 is derhalve ongegrond. 4.3.1 Onderdeel 3 komt op tegen het oordeel van het hof dat SCAU in dit geding slechts belangen behartigt van (aspirant-)studenten die daarvoor zelf kunnen opkomen door bezwaar en beroep in te stellen op grond van titel 7.4 WHW. Het onderdeel betoogt, kort gezegd, dat SCAU met haar vorderingen mede optreedt ter behartiging van het algemeen belang van toegang van eenieder tot volgtijdig onderwijs. 4.3.2 Het middel bestrijdt terecht niet het oordeel van het hof dat indien SCAU op de voet van art. 3:305a BW uitsluitend belangen behartigt van (aspirant-)studenten die deze zelf aan de orde kunnen stellen door bezwaar en beroep op grond van de Awb of titel 7.4 WHW, zij niet-ontvankelijk is in een vordering terzake bij de burgerlijke rechter, ook indien haar vordering zich richt tegen regelgeving die door exceptieve toetsing bij de bestuursrechter aan de orde kan worden gesteld. Anders dan het onderdeel tot uitgangspunt neemt, geldt de hiermee door het hof toegepaste regel mede als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is (‘eenieder’). Ook in dat geval is immers sprake van een bundeling van belangen in de zin van art. 3:305a lid 1 BW. Zie voor een en ander het hiervoor in 4.2.2 genoemde arrest Staat/Privacy First, rov. 3.3.4 en 3.3.5. 4.3.3 Uit het vorenstaande volgt dat ook onderdeel 3 ongegrond is. 4.4 Onderdeel 4 mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. 4.5.1 Onderdeel 5 is voorgesteld onder de voorwaarde dat onderdeel 1 of 2 van het middel in het principale beroep slaagt. Zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, is deze voorwaarde vervuld. 4.5.2 De klacht onder 5.1 van het onderdeel mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. De klacht onder 5.2 faalt om de redenen die hierna onder 5.2.1-5.2.5 worden vermeld.

Op dit punt bestaat een verschil met het geval dat de belanghebbende de werking van het betrokken voorschrift rechtstreeks ondervindt. In dat geval is de belanghebbende in een vordering bij de burgerlijk rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen, in beginsel wel ontvankelijk, ook indien de mogelijkheid bestaat om terzake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken (vgl. HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen), waarin dit geval aan de orde was). 4.2.3 Zoals blijkt uit de rechtspraak van het CBHO die wordt aangehaald onder 2.17 (vanaf de tweede zin) en 2.18 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, vindt exceptieve toetsing ook door het CBHO plaats. Er bestaat, zoals het oordeel van het hof in rov. 2.13 inhoudt en anders dan SCAU betoogt, geen of onvoldoende grond voor het oordeel dat dit in het verleden - voor zover voor dit geschil van belang - anders is geweest. 4.2.4 Zoals hiervoor in 4.1.7 is overwogen, is de vaststelling van het instellingscollegegeld niet een privaatrechtelijke, maar een publiekrechtelijke rechtshandeling (die op art. 7.46 WHW berust), ook indien deze plaatsvindt door het college van bestuur van een bijzondere instelling. De omstandigheid dat de bijzondere instelling uitgaat van een privaatrechtelijke rechtspersoon, maakt dit niet anders (vgl. art. 4 lid 2 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, dat mede betrekking heeft op organen met regelgevende bevoegdheid). Ook ten aanzien van de vaststelling van het instellingscollegegeld door bijzondere instellingen kan derhalve in de rechtsgang bij het CBHO exceptieve toetsing plaatsvinden. Dit blijkt ook uit onder meer de uitspraken van het CBHO van 23 mei 2014, nr. 2013/229, en 16 december 2014, nr. 2014/150, www.cbho.nl. 4.2.5 Ook onderdeel 2 is derhalve ongegrond. 4.3.1 Onderdeel 3 komt op tegen het oordeel van het hof dat SCAU in dit geding slechts belangen behartigt van (aspirant-)studenten die daarvoor zelf kunnen opkomen door bezwaar en beroep in te stellen op grond van titel 7.4 WHW. Het onderdeel betoogt, kort gezegd, dat SCAU met haar vorderingen mede optreedt ter behartiging van het algemeen belang van toegang van eenieder tot volgtijdig onderwijs. 4.3.2 Het middel bestrijdt terecht niet het oordeel van het hof dat indien SCAU op de voet van art. 3:305a BW uitsluitend belangen behartigt van (aspirant-)studenten die deze zelf aan de orde kunnen stellen door bezwaar en beroep op grond van de Awb of titel 7.4 WHW, zij niet-ontvankelijk is in een vordering terzake bij de burgerlijke rechter, ook indien haar vordering zich richt tegen regelgeving die door exceptieve toetsing bij de bestuursrechter aan de orde kan worden gesteld. Anders dan het onderdeel tot uitgangspunt neemt, geldt de hiermee door het hof toegepaste regel mede als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is (‘eenieder’). Ook in dat geval is immers sprake van een bundeling van belangen in de zin van art. 3:305a lid 1 BW. Zie voor een en ander het hiervoor in 4.2.2 genoemde arrest Staat/Privacy First, rov. 3.3.4 en 3.3.5. 4.3.3 Uit het vorenstaande volgt dat ook onderdeel 3 ongegrond is. 4.4 Onderdeel 4 mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. 4.5.1 Onderdeel 5 is voorgesteld onder de voorwaarde dat onderdeel 1 of 2 van het middel in het principale beroep slaagt. Zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, is deze voorwaarde vervuld. 4.5.2 De klacht onder 5.1 van het onderdeel mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. De klacht onder 5.2 faalt om de redenen die hierna onder 5.2.1-5.2.5 worden vermeld.

2.6). Het hof heeft partijen in de gelegenheid gesteld zich nader over deze vorderingen van SCAU uit te laten en tussentijds cassatieberoep opengesteld van zijn arrest. 3.5 Het principale cassatieberoep van de Universiteiten keert zich tegen het oordeel dat SCAU ontvankelijk in haar vorderingen is voor zover zij op het hiervoor genoemde punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Het incidentele cassatieberoep van SCAU richt zich tegen het oordeel dat SCAU voor het overige niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. Als van de verste strekking wordt hierna eerst het incidentele beroep behandeld. 4 Beoordeling van het middel in het incidentele beroep 4.1.1 Onderdeel 1 van het middel klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtsgang die voor (aspirant-)studenten openstaat bij het CBHO, de gang naar de burgerlijke rechter uitsluit. Volgens het onderdeel is dat oordeel in elk geval onjuist met betrekking tot beslissingen van het college van bestuur van de drie bijzondere universiteiten (Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University), die op een privaatrechtrechtelijke grondslag berusten. 4.1.2 Degene die als student aan een instelling als bedoeld in de WHW gebruik wenst te maken van de in die wet geregelde voorzieningen, dient zich daartoe te laten inschrijven door het bestuur van die instelling (art. 7.32 lid 1 WHW). De inschrijving als student door het bestuur geeft recht op het gebruik van die voorzieningen (art. 7.34 WHW). De student is voor ieder jaar dat hij staat ingeschreven het wettelijke collegegeld dan wel - als het gaat om een volgtijdige studie - het instellingscollegegeld verschuldigd (art. 7.43 lid 1 WHW). De hoogte van het instellingscollegegeld wordt jaarlijks vastgesteld door het instellingsbestuur (art. 7.46 lid 2 WHW). 4.1.3 Titel 7.4 WHW voorziet in een eigen stelsel van rechtsbescherming voor studenten. De art. 7.59a-7.63b WHW regelen de zogeheten interne rechtsbescherming, waaronder de mogelijkheid van bezwaar als bedoeld in dan wel met overeenkomstige toepassing van de Awb tegen beslissingen op grond van de WHW en daarop gebaseerde regelingen. Na onder meer een beslissing op bezwaar staat op de voet van art. 7.66 WHW beroep open bij het CBHO, waarvan de instelling en het statuut zijn geregeld in de art. 7.64 en 7.65 WHW. Op grond van art. 7.66 lid 1 WHW oordeelt het CBHO “over het beroep dat een betrokkene heeft ingesteld tegen een beslissing van een orgaan van een instelling voor hoger onderwijs die jegens hem op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen is genomen” en staat tegen zijn uitspraken geen hoger beroep open. Hoofdstuk 8 Awb is - op enkele uitgezonderde, hier niet terzake doende bepalingen na - van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). 4.1.4 Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.3 overwogene geldt ook voor studenten van bijzondere instellingen, dat wil zeggen studenten van instellingen die uitgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals de in het onderdeel genoemde Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University. De regeling die de WHW bevat met betrekking tot de inschrijving en toelating van studenten, het verschuldigde (instellings)collegegeld en de rechtsbescherming is ook op deze studenten van toepassing, zij het dat de bijzondere instellingen de mogelijkheid hebben om op de voet van art. 7.68 WHW een eigen college van beroep bijzonder onderwijs in te stellen dat dezelfde bevoegdheid heeft als het CBHO. De oprichting en het statuut van dit college van beroep moeten aan dezelfde eisen voldoen als die van het CBHO. Van deze mogelijkheid hebben de bijzondere instellingen echter geen gebruik gemaakt. 4.1.5 Naar volgt uit de hiervoor in 4.1.3 vermelde regeling, is het CBHO een bij wet ingestelde onafhankelijke bestuursrechter die beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Het hof heeft dan ook terecht geoordeeld dat de burgerlijke rechter degene die bij hem opkomt tegen een beslissing als bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW, in beginsel niet-ontvankelijk dient te verklaren (vgl. o.m. HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)). Tot de beslissingen bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW behoort mede die op bezwaar met betrekking tot (de mededeling van) het door de betrokken student verschuldigde instellingscollegegeld. Studenten kunnen derhalve tegen de hoogte van dat collegegeld opkomen bij het CBHO en zijn terzake dan ook niet-ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter. Dat geldt, naar volgt uit het hiervoor in 4.1.4 overwogene, ook voor studenten van bijzondere instellingen. 4.1.6 Anders dan SCAU betoogt, wordt dit laatste niet anders door het privaatrechtelijke karakter van de rechtspersoon van wie de bijzondere instelling uitgaat. Dat karakter doet immers niet eraan af dat de wet de rechtsbescherming terzake van de beslissingen van organen van de rechtspersoon kan opdragen aan de bestuursrechter, zoals in dit geval is gebeurd (vgl. art. 1:1 lid 1, aanhef en onder b, Awb). 4.1.7 Ook art. 112 lid 2 Grondwet en hetgeen omtrent de betekenis van die bepaling is opgemerkt bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW (zie daarvoor de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.11 en 2.14), brengen, anders dan SCAU betoogt, niet iets anders mee. Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.4 weergegevene komt immers erop neer dat de rechtsbetrekking tussen student en bijzondere instelling op de daar genoemde punten (inschrijving, toelating en collegegeld) uitsluitend wordt beheerst door de publiekrechtelijke regeling van die wet. Die rechtsbetrekking is dus in zoverre niet burgerrechtelijk van aard als bedoeld in art. 112 lid 2 Grondwet. Om deze reden komt in dit verband ook geen betekenis toe aan de door SCAU ingeroepen uitlatingen van de regering bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW, dat de regeling daarvan, overeenkomstig art. 112 Grondwet, de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om te beslissen in privaatrechtelijke geschillen onverlet laat, en dat student en instelling altijd ervoor kunnen kiezen om een geschil aan de burgerlijke rechter voor te leggen, mits het geschil van privaatrechtelijke aard is. Deze uitlatingen zien immers uitsluitend op geschillen die beheerst worden door het burgerlijk recht, waarvan in dit geval geen sprake is, nu de vorderingen van SCAU betrekking hebben op de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld en op het instellingscollegegeld dat op basis van die vaststelling (bij een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing) aan de student in rekening wordt gebracht. 4.1.8 Uit het hiervoor overwogene volgt dat onderdeel 1 ongegrond is. 4.2.1 Onderdeel 2 voert aan dat het hof heeft miskend dat studenten de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld niet naar behoren aan de orde kunnen stellen bij het CBHO. Volgens het onderdeel toetst het CBHO die vaststelling niet, althans niet naar behoren. Meer subsidiair voert het onderdeel aan dat die toetsing in elk geval niet mogelijk is ten aanzien van bijzondere instellingen. 4.2.2 Zoals hiervoor in 4.1.3 (slot) is overwogen, is hoofdstuk 8 Awb in beginsel van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). Op grond van art. 8:3 lid 1, aanhef en onder a, Awb staat geen beroep open tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten houdt een dergelijk algemeen verbindend voorschrift in en is dus als zodanig niet voor bezwaar en beroep vatbaar op grond van titel 7.4 WHW, zoals ook de rechtspraak van het CBHO luidt (zie onder meer CBHO 22 juli 2011, nr. 2011/45, www.cbho.nl). De bestuursrechter heeft echter de mogelijkheid om algemeen verbindende voorschriften te toetsen aan regels van hogere orde en algemene rechtsbeginselen indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan een besluit waarvan bij hem beroep openstaat (de zogeheten exceptieve toetsing).

Het middel bestrijdt terecht niet dat deze mogelijkheid meebrengt dat de belanghebbende in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet in een geval zoals hier aan de orde, waarin het betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is en de belanghebbende derhalve de werking van dat voorschrift uitsluitend ondervindt langs de weg van een daarop gebaseerd besluit (vgl. HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First), rov. 3.3.3). Op dit punt bestaat een verschil met het geval dat de belanghebbende de werking van het betrokken voorschrift rechtstreeks ondervindt. In dat geval is de belanghebbende in een vordering bij de burgerlijk rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen, in beginsel wel ontvankelijk, ook indien de mogelijkheid bestaat om terzake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken (vgl. HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen), waarin dit geval aan de orde was). 4.2.3 Zoals blijkt uit de rechtspraak van het CBHO die wordt aangehaald onder 2.17 (vanaf de tweede zin) en 2.18 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, vindt exceptieve toetsing ook door het CBHO plaats. Er bestaat, zoals het oordeel van het hof in rov. 2.13 inhoudt en anders dan SCAU betoogt, geen of onvoldoende grond voor het oordeel dat dit in het verleden - voor zover voor dit geschil van belang - anders is geweest. 4.2.4 Zoals hiervoor in 4.1.7 is overwogen, is de vaststelling van het instellingscollegegeld niet een privaatrechtelijke, maar een publiekrechtelijke rechtshandeling (die op art. 7.46 WHW berust), ook indien deze plaatsvindt door het college van bestuur van een bijzondere instelling. De omstandigheid dat de bijzondere instelling uitgaat van een privaatrechtelijke rechtspersoon, maakt dit niet anders (vgl. art. 4 lid 2 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, dat mede betrekking heeft op organen met regelgevende bevoegdheid). Ook ten aanzien van de vaststelling van het instellingscollegegeld door bijzondere instellingen kan derhalve in de rechtsgang bij het CBHO exceptieve toetsing plaatsvinden. Dit blijkt ook uit onder meer de uitspraken van het CBHO van 23 mei 2014, nr. 2013/229, en 16 december 2014, nr. 2014/150, www.cbho.nl. 4.2.5 Ook onderdeel 2 is derhalve ongegrond. 4.3.1 Onderdeel 3 komt op tegen het oordeel van het hof dat SCAU in dit geding slechts belangen behartigt van (aspirant-)studenten die daarvoor zelf kunnen opkomen door bezwaar en beroep in te stellen op grond van titel 7.4 WHW. Het onderdeel betoogt, kort gezegd, dat SCAU met haar vorderingen mede optreedt ter behartiging van het algemeen belang van toegang van eenieder tot volgtijdig onderwijs. 4.3.2 Het middel bestrijdt terecht niet het oordeel van het hof dat indien SCAU op de voet van art. 3:305a BW uitsluitend belangen behartigt van (aspirant-)studenten die deze zelf aan de orde kunnen stellen door bezwaar en beroep op grond van de Awb of titel 7.4 WHW, zij niet-ontvankelijk is in een vordering terzake bij de burgerlijke rechter, ook indien haar vordering zich richt tegen regelgeving die door exceptieve toetsing bij de bestuursrechter aan de orde kan worden gesteld. Anders dan het onderdeel tot uitgangspunt neemt, geldt de hiermee door het hof toegepaste regel mede als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is (‘eenieder’). Ook in dat geval is immers sprake van een bundeling van belangen in de zin van art. 3:305a lid 1 BW. Zie voor een en ander het hiervoor in 4.2.2 genoemde arrest Staat/Privacy First, rov. 3.3.4 en 3.3.5. 4.3.3 Uit het vorenstaande volgt dat ook onderdeel 3 ongegrond is. 4.4 Onderdeel 4 mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. 4.5.1 Onderdeel 5 is voorgesteld onder de voorwaarde dat onderdeel 1 of 2 van het middel in het principale beroep slaagt. Zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, is deze voorwaarde vervuld. 4.5.2 De klacht onder 5.1 van het onderdeel mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. De klacht onder 5.2 faalt om de redenen die hierna onder 5.2.1-5.2.5 worden vermeld. 5 Beoordeling van het middel in het principale beroep 5.1.1 Het in dit beroep bestreden oordeel van het hof komt erop neer dat de rechtsbescherming die aspirant-studenten aan de WHW kunnen ontlenen, tekortschiet door de inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren: aspirant-studenten moeten een onherroepelijke machtiging tot betaling van het instellingscollegegeld afgeven en lopen daardoor het risico het door de Universiteiten vastgestelde bedrag ter zake van instellingscollegegeld te moeten voldoen voordat het CBHO uitspraak heeft gedaan op hun beroep. 5.1.2 Onderdeel 1 voert tegen dit oordeel in de eerste plaats aan dat het hof heeft miskend dat op grond van art. 7.59a lid 3 WHW ook aanstaande studenten de mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt met betrekking tot beslissingen op grond van de WHW, en dat ook de aspirant-student derhalve de mogelijkheid heeft om een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing met betrekking tot het verschuldigde instellingscollegegeld uit te lokken door, alvorens zich in te schrijven, het verzoek te doen om te bepalen dat hij een ander bedrag verschuldigd is dan op grond van art. 7.46 lid 2 WHW door het instellingsbestuur is vastgesteld. 5.2.1 De inschrijving als student vindt plaats na een verzoek daartoe aan het bestuur van de instelling. In beginsel vindt de inschrijving plaats met ingang van het studiejaar en voor het gehele studiejaar (art. 7.32 lid 4 WHW). Tot de wettelijke inschrijvingsvoorwaarden behoort onder meer dat een bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld is of wordt voldaan (art. 7.37 lid 2 WHW). Het collegegeld is eerst verschuldigd met ingang van het studiejaar dat de student is ingeschreven dan wel, als de inschrijving plaatsvindt in de loop van het studiejaar, met ingang van het tijdstip waarop de student wordt ingeschreven (vgl. art. 7.43 lid 1 WHW). Het studiejaar vangt aan op 1 september (art. 1, aanhef en onder k, WHW). 5.2.2 Art. 7.59a lid 3 WHW houdt in dat in de bepalingen van titel 7.4 WHW onder “betrokkene”, aan wie de daar geregelde mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt, mede is te verstaan de “aanstaande student”. Het is derhalve niet nodig om reeds als student te zijn ingeschreven om te worden aangemerkt als “betrokkene” in de zin van titel 7.4 WHW. Wel dient de betrokken “aanstaande student”, om bezwaar en beroep te kunnen instellen, belanghebbende te zijn bij het desbetreffende besluit (vgl. art. 1:2 lid 1 Awb). Dat zal het geval zijn indien hij zich het komende studiejaar voor een volgtijdige studie wenst in te schrijven. 5.2.3 Zoals hiervoor in 4.1.5 is overwogen, is een beslissing met betrekking tot het door een betrokkene verschuldigde instellingscollegegeld vatbaar voor bezwaar en beroep op grond van titel 7.4 WHW. Naar het onderdeel terecht aanvoert, kan de betrokkene in de zin van titel 7.4 WHW een dergelijke beslissing ook voorafgaand aan de inschrijvingsprocedure uitlokken door het verzoek te doen om te beslissen dat hij voor het desbetreffende studiejaar een ander bedrag verschuldigd zal zijn dan door het instellingsbestuur op grond van art. 7.46 lid 2 WHW als instellingscollegegeld is vastgesteld. Uit het hiervoor in 5.2.2 overwogene volgt dan ook dat ook de aanstaande student deze mogelijkheid heeft en aldus met betrekking tot het door hem verschuldigde instellingscollegegeld bezwaar en beroep kan instellen, alvorens zich (definitief) in te schrijven en, met name, alvorens een onherroepelijke machtiging te geven ter voldoening aan de hiervoor in 5.2.1 genoemde voorwaarde van art. 7.37 lid 2 WHW. Uit de door SCAU ingeroepen uitspraken CBHO 5 april 2012, nr. 2011/182, en CBHO 18 december 2013, nr.