ECLI:NL:CBB:2025:79

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 22/646 en 22/1122 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 februari 2025 in de zaak tussen Stichting Wakker Dier, te Amsterdam (Wakker Dier) (gemachtigden: mr. J. Sinnige en mr. A.I. Tsheichvili) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer) met als derde-partijen: Kuikenbroederij [naam 1] B.V., te [woonplaats 2] en Broederij [naam 2] B.V., te [woonplaats 3] samen de broederijen (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen)

Na een handhavingsverzoek van Wakker Dier ten aanzien van de broederijen op 25 maart 2013 heeft de minister meerdere beslissingen genomen en heeft het College meerdere uitspraken gedaan. In de uitspraken van 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1037 en ECLI:NL:CBB:2021:1038) heeft het College de minister opgedragen nieuwe besluiten te nemen. Die besluiten heeft de minister niet op tijd genomen. Daarom heeft Wakker Dier op 29 maart 2022 in een van de zaken beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit (zaaknummer 22/646). Met de besluiten van 4 mei 2022 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van Wakker Dier deels gegrond verklaard en aan de broederijen wederom lasten onder dwangsom opgelegd, met toekenning van de proceskosten en dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen. Wakker Dier heeft bij bericht van 23 juni 2022 haar beroep niet tijdig beslissen gehandhaafd en (inhoudelijke) beroepsgronden ingediend tegen de bestreden besluiten. Het beroep tegen het bestreden besluit inzake broederij [naam 1] is voortgezet onder zaaknummer 22/646. Het beroep tegen het bestreden besluit inzake broederij [naam 2] is geregistreerd onder zaaknummer 22/1122. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 26 november 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 3] en [naam 4] namens Wakker Dier, de gemachtigden van Wakker Dier, de gemachtigde van de minister, J.W. Traa, E.F.H. Langereis, R.J. Schrijver en H. van den Brand namens de minister, de gemachtigde van de broederijen en [naam 1] , [naam 2] en [naam 5] van de Centrale Organisatie voor Broedeieren en Kuikens (COBK) namens de broederijen.

Inleiding 1.1 De centrale vraag in deze zaken is wanneer kuikens water en voer moeten krijgen nadat zij uit het ei zijn gekomen. Het geschil ziet niet (meer) op de termijn waarbinnen kuikens moeten worden voorzien van water en voer, die heeft het College namelijk vastgesteld op 36 uur nadat het kuiken uit het ei is gekomen. Wel is tussen partijen nog in geschil hoe deze norm moet worden gehandhaafd en toegepast in de praktijk. 1.2 Deze procedure is gestart met het beroep van Wakker Dier in een van de zaken tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit door de minister. Daarna heeft de minister alsnog nieuwe besluiten genomen. Wakker Dier heeft daartegen inhoudelijke beroepsgronden aangevoerd en het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit gehandhaafd. Omdat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit niet is ingetrokken, zal het College daarover onder 5 allereerst een oordeel geven. 1.3 Vervolgens beantwoordt het College onder 6 de vraag of de minister de eerdere lasten onder dwangsom mocht aanpassen voor wat betreft de opgelegde maatregel en de hoogte van de daaraan verbonden dwangsommen. Het College concludeert dat de minister dit mocht doen. Ten slotte beoordeelt het College onder 7 de opgelegde lasten onder dwangsom inhoudelijk en onder 8 de hoogte van de dwangsommen. Voorgeschiedenis 2.1 Bij de broederijen worden kippeneieren van vleeskuikens uitgebroed. Vervolgens worden de kuikens geleverd aan opfokbedrijven. De kuikens krijgen pas bij het opfokbedrijf de beschikking over voer en water. Tot die tijd moeten zij teren op de inhoud van hun dooierzak. 2.2 Op 25 maart 2013 heeft Wakker Dier de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de broederijen, omdat zij de kuikens geen toegang geven tot water en voer nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens daarna op de broederij verblijven. Volgens Wakker Dier is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren. 2.3 Met het besluit van 13 september 2013 heeft de minister afwijzend beslist op het verzoek van Wakker Dier om handhavend op te treden tegen de broederijen. De minister heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat bij de broederijen geen sprake is van een overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren. 2.4 Met het besluit van 26 maart 2014 heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard. In de uitspraak van 29 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:170) heeft het College vervolgens het beroep tegen het besluit van 26 maart 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft de minister daarbij opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wakker Dier. 2.5 Met het besluit van 11 juli 2017 heeft de minister het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. In de uitspraak van 10 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:309) heeft het College het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Het College heeft in deze uitspraak vastgesteld dat de kuikens binnen 36 uur voer en water moeten krijgen, gerekend vanaf het moment dat zij uit het ei zijn gekomen. Hun welzijn komt in het geding als dat langer duurt. 2.6 Met het besluit van 10 september 2019 heeft de minister de bezwaren van Wakker Dier deels gegrond verklaard en aan de broederijen lasten onder dwangsom opgelegd. In deze lasten onder dwangsom heeft de minister de broederijen opgelegd dat zij ervoor dienen te zorgen dat de kuikens binnen 36 uur voer en water moeten krijgen, gerekend vanaf het moment dat zij uit het ei zijn gekomen. De minister heeft de broederijen een termijn van vijf jaren (begunstigingstermijn) gegeven om aan deze lasten te voldoen. Deze besluiten zijn door het College in de uitspraken van 30 november 2021 wederom vernietigd. Het College heeft hiertoe overwogen dat de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn van vijf jaren onvoldoende is onderbouwd door de minister. De minister moet bij de nieuwe beslissingen op het bezwaar dan ook een nieuwe begunstigingstermijn vaststellen. 2.7 In het kader van de voorbereiding van de bestreden besluiten heeft de minister informatie ingewonnen bij de broederijen, onderzoekers van Wageningen Universiteit & Research (WUR) en drie fabrikanten van broedsystemen. Vervolgens heeft op 4 februari 2022 een nadere hoorzitting plaatsgevonden. De bestreden besluiten 3.1 Met de bestreden besluiten heeft de minister aan de broederijen opnieuw lasten onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. De lasten onder dwangsom hebben twee doelen. Het eerste doel is ervoor zorgen dat de broederijen de overtreding beëindigen en de kuikens binnen 36 uur nadat zij uit het ei zijn gekomen voer en water geven. Het tweede doel is voorkomen dat de broederijen in de toekomst opnieuw te laat voer en water geven aan pasgeboren kuikens. Dit betekent dat de broederijen in hun bedrijfsproces moeten waarborgen dat kuikensop tijd geschikt voer en water krijgen. De broederijen hebben 36 uur de tijd om de kuikens voer en water te geven vanaf het moment dat de kuikens uit het ei zijn gekomen of 6 uur vanaf het moment dat de broedkast is geopend. 3.2 Als de broederijen niet aan de lasten onder dwangsom voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 5.000,-. Vervolgens verbeuren zij een dwangsom van € 20.000,- indien zij de lasten niet binnen de daaropvolgende kalendermaand hebben uitgevoerd. Na een opvolgende kalendermaand waarin zij de lasten niet hebben uitgevoerd, verbeuren zij een dwangsom van € 50.000,-. Dit betekent dat de broederijen in totaal € 75.000,- aan dwangsommen kunnen verbeuren. De lasten onder dwangsom zijn uitgewerkt zodra het maximum aan dwangsommen is verbeurd. Wettelijk kader 4 Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren bepaalt dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaalt dat het houders van dieren is verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

Het niet tijdig nemen van een besluit 5 De beroepsprocedure is gestart met het beroep van Wakker Dier tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar in zaaknummer 22/646. Met de bestreden besluiten heeft de minister alsnog opnieuw beslist op de bezwaren. Wakker Dier heeft daarom geen procesbelang meer bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het niet tijdig beslissen door de minister. Het College zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren. Op het moment dat Wakker Dier het beroep tegen het niet tijdig beslissen indiende, was daarvoor een belang aanwezig. Daarom moet de minister de proceskosten van Wakker Dier voor het instellen van het beroep tegen het niet tijdig beslissen en het griffierecht in zaaknummer 22/646 vergoeden. Mocht de minister in de bestreden besluiten de eerder opgelegde lasten onder dwangsom aanpassen voor wat betreft de opgelegde maatregel en de hoogte van de dwangsommen? 6.1 Het College stelt vast dat de minister naar aanleiding van de uitspraken van het College van 30 november 2021 niet alleen een nieuwe begunstigingstermijn heeft bepaald. De minister heeft ook de eerder aan de broederijen opgelegde lasten onder dwangsom gewijzigd voor wat betreft de maatregelen die de broederijen dienen te treffen om de overtreding op te heffen en heeft ook de hoogte van de daaraan verbonden dwangsommen gewijzigd. 6.2 Wakker Dier heeft betoogd dat de minister de norm van 36 uur en de hoogte van de dwangsommen in de bestreden besluiten opnieuw ter discussie stelt, terwijl dat juridisch niet kan en ook niet wenselijk is. 6.3 In de uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College geconcludeerd dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als zij langer dan 36 uur na uitkomst uit het ei geen toegang krijgen tot voer en water. In de uitspraken van 30 november 2021 heeft het College bepaald dat de lasten onder dwangsom van 10 september 2019, waarin de minister de 36-uursnorm heeft opgelegd, voldoende duidelijk zijn voor de broederijen om te kunnen bepalen welke maatregelen moeten worden getroffen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Het College heeft bij deze beoordeling onder meer betrokken dat goed voorstelbaar is dat de broederijen aan de hand van parameters of technische hulpmiddelen vrij nauwkeurig kunnen vaststellen wanneer de ‘hatching window’ (periode tussen het moment dat het eerste kuiken uit het ei komt en het moment dat laatste kuiken uit het ei komt) begint. Zij kunnen dan ook aan de hand daarvan hun bedrijfsprocessen aanpassen. Ook heeft het College in deze eerdere uitspraken ruimte gelaten om daarbij de laatste wetenschappelijke inzichten over de benadeling van het welzijn van kuikens te betrekken, en ook de laatste inzichten op het gebied van de systemen, ontwikkeld voor ‘early feeding’ (het toevoegen van voer en water in de broedkasten zelf), waarmee kan worden voldaan aan de norm van 36 uur. 6.4 De minister heeft naar aanleiding van de uitspraken van 30 november 2021 en ter voorbereiding van het nemen van een nieuwe beslissing over de begunstigingstermijn, gesprekken gevoerd met de broederijen, de fabrikanten van broedkasten en onderzoekers van de WUR. Uit de informatie die de minister tijdens deze gesprekken heeft verkregen, is onder meer gebleken dat de exacte vaststelling van de start van de ‘hatching window’ niet mogelijk is. Hierdoor is niet precies te bepalen wanneer het eerste kuiken uit het ei komt en dus ook niet vanaf welk moment de minister handhavend kan optreden. Dit wijkt dan ook af van de uitgangspunten zoals opgenomen in de uitspraken van 30 november 2021. Daarnaast is gebleken dat ‘early feeding’ ook significante nadelen kan hebben voor het welzijn van de kuikens. 6.5 De minister mocht deze nieuwe inzichten betrekken bij zijn beoordeling en mocht daarom ook een nadere invulling geven aan de op te leggen maatregel en de dwangsommen. Het College betrekt daarbij dat de minister heeft aangegeven niet de 36-uursnorm te willen aanpassen, maar op een zorgvuldige wijze wil kunnen handhaven en duidelijke maatregelen wil opleggen die in de praktijk handhaafbaar en controleerbaar zijn. 6.6 Het College zal gelet op het voorgaande hieronder de inhoud van de bestreden besluiten beoordelen voor wat betreft de door de broederijen te treffen maatregelen en de hoogte van de dwangsommen. 6.7 Wakker Dier heeft geen beroepsgronden aangevoerd tegen de in de lasten onder dwangsom opgenomen begunstigingstermijn. Het College zal over dit gedeelte van de bestreden besluiten daarom geen oordeel geven. Lasten onder dwangsom 7.1 De minister heeft aan de broederijen de volgende maatregel opgelegd: “zorg ervoor dat in uw bedrijfsproces is geborgd dat de periode van voer- en waterdeprivatie van eendagskuikens na uitkomst uit het ei het (peil)moment van 6 uur na het openen van de broedkast ten behoeve van het afrapen niet overschrijdt. Dit betekent dat u ervoor moet zorgen dat kuikens die op de broederij worden uitgebroed binnen 36 uur na fysieke uitkomst uit het ei of binnen 6 uur na het openen van de broedkast ten behoeve van het afrapen toegang hebben tot geschikt voer en water (c.q. geschikte waterhoudende gel of voeding). Hiertoe kunt u óf in de uitkomstkast voer en water verstrekken óf ervoor zorgen dat een geklimatiseerde bewaarruimte beschikbaar is, waar - indien door omstandigheden het vervoer naar de vleeskuikenhouder niet binnen 6 uur na afrapen kan worden afgerond - de kuikens binnen 6 uur na afrapen toegang hebben tot voer en water.” 7.2 Dit wijkt af ten opzichte van de vorige opgelegde lasten onder dwangsom en de uitspraak van het College van 10 juli 2018. Hierin stond dat de broederijen ervoor dienden te zorgen dat de kuikens die op haar bedrijf worden uitgebroed binnen 36 uur nadat zij uit het ei zijn gekomen, toegang hebben tot water en voer. Nu heeft de minister daaraan toegevoegd dat de kuikens binnen 6 uur na het openen van de broedkast toegang moeten hebben tot water en voer. 7.3 Wakker Dier heeft aangevoerd dat de minister ten onrechte de handhaafbaarheid van de norm als onmogelijk bestempelt en dat het volgens haar wel mogelijk is om het begin van de ‘hatching window’ te bepalen (namelijk bij benadering door het meten van de toename van de luchtvochtigheid of meer precies door met behulp van camera’s of raampjes in de broedkasten vast te stellen wanneer het eerste kuiken uit het ei komt). 7.4 Het College kan de minister volgen in de uitleg hoe hij tot de aan de lasten onder dwangsom toegevoegde norm is gekomen. Hoewel het College vasthoudt aan zijn eerdere uitspraken waarin is bepaald dat kuikens binnen 36 uur na uitkomst uit het ei over water en voer dienen te beschikken, stelt hij ook vast dat na de vorige zittingen inzichten en praktische complicaties naar voren zijn gekomen die eerder niet waren voorzien. 7.5 Het is gebleken dat de norm van 36 uur door de minister lastig is te handhaven (tenzij evident sprake is van een overschrijding van de norm). Een exacte vaststelling van het moment dat het eerste kuiken uit het ei komt of dat de eerste 20% van de kuikens uit het ei komen aan de hand van gegevens over de luchtvochtigheid, is niet goed mogelijk. Dit kan namelijk alleen achteraf bij benadering worden berekend. Dit is ook bevestigd door een van de onderzoekers van de WUR. Een complicerende factor daarbij is ook dat de duur van de ‘hatching window’ kan variëren en van meerdere factoren afhankelijk is, waaronder temperatuur, licht, luchtvochtigheid en management. De ‘hatching window’ duurt volgens de minister tussen de 24 en 32 uur.

9.1 Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de minister de lasten onder dwangsom mocht aanpassen op de wijze zoals vermeld onder 7.1. De beroepen gericht tegen de bestreden besluiten zijn ongegrond. 9.2 Het beroep voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit in zaak 22/646, is niet-ontvankelijk. 9.3 De minister moet de proceskosten vergoeden. Die kosten worden vastgesteld op € 453,50 (1 punt met een wegingsfactor 0,5 voor het indienen van het beroepschrift tegen niet tijdig beslissen, met een waarde per punt van € 907,- ). De minister moet ook het betaalde griffierecht in zaak 22/646 van € 365,- aan Wakker Dier vergoeden.

Het College: verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit in zaak 22/646 niet-ontvankelijk; verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond; draagt de minister op het betaalde griffierecht in zaak 22/646 van totaal € 365,- aan Wakker Dier te vergoeden; veroordeelt de minister in de proceskosten van Wakker Dier tot een bedrag van € 453,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. M.J. Jacobs en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2025. w.g. M.M. Smorenburg w.g. F. Willems

Hij heeft dit gebaseerd op informatie van Petersime (een leverancier van broedkasten) en de COBK. Gedurende de ‘hatching window’ vindt ook het droogproces plaats van de kuikens die al uit het ei zijn gekomen. Dit proces loopt door tot 6 tot 8 uur na uitkomst van het laatste kuiken. Het College ziet in hetgeen door Wakker Dier is aangevoerd, geen redenen om niet van deze duur van de ‘hatching window’ en droogtijd uit te gaan. 7.6 Gelet op het voorgaande is het voor toezichthouders niet mogelijk - uitzonderingen daargelaten - om tijdens een controle bij de broederijen vast te stellen wanneer sprake is van een overtreding van de norm van 36 uur. Er kan immers pas gehandhaafd worden als er minimaal 36 uur zijn verstreken vanaf de start van de ‘hatching window’ en dat moment is niet goed te bepalen. De minister heeft zich daarom genoodzaakt gezien om aan de hand van andere factoren vast te stellen wanneer daadwerkelijk sprake is van een overtreding van de norm. Met het oog op efficiënte en effectieve controles is volgens de minister van belang dat bij het houden van toezicht op de norm, op een betrouwbare en eenduidige manier kan worden vastgesteld wanneer sprake is van een overtreding. Uitgebreid onderzoek en uitvoerige berekeningen tijdens en na de controles naar de duur van de ‘hatching window’ en droogtijd, moeten worden voorkomen. Om betrouwbare resultaten uit de controle te krijgen, is het bovendien nodig dat deze niet alleen worden gebaseerd op verklaringen van werknemers van de broederijen. De inzet van handhavingsmiddelen moet geschikt en proportioneel zijn. De minister kan dan ook niet anders dan een marge te hanteren bij de handhaving. Het College volgt de minister hierin. 7.7 Door te rekenen met een minimale ‘hatching window’ van 24 uur en 6 uur droogtijd, blijft volgens de minister nog 6 uur over totdat de kuikens toegang moeten hebben tot water en voer. Het is dan aan de broederijen om ervoor te zorgen dat de kuikens binnen 6 uur na het openen van de broedkasten op het opfokbedrijf zijn of de kuikens alsnog van water en voer te voorzien. Om die reden heeft de minister in de opgelegde maatregel opgenomen dat de kuikens binnen 6 uur na het openen van de broedkast toegang moeten hebben tot water en voer. Weliswaar is het bij een langere ‘hatching window’ mogelijk dat er kuikens zijn die langer dan 36 uur zonder water en voer zitten, maar dat maakt het door de minister gekozen handhavingsmiddel niet ongeschikt. Het te vroeg openen van de broedkasten kan namelijk tot nadelige gevolgen leiden voor het welzijn van de kuikens die pas net uit het ei zijn gekomen. Daar komt bij dat het aannemelijk is dat de broederijen de kuikens niet onnodig lang in de broedkasten laten zitten. Het is gelet op de bedrijfsvoering ook in hun belang dat de kuikens op het juiste moment uit de broedkasten worden gehaald. 7.8.1 Binnen de huidige wijze van bedrijfsvoering is de enige andere optie het aanbieden van water en voer in de broedkasten zelf. De broederijen hebben een aantal broedkasten al omgebouwd om water en voer (in de vorm van een gel) te kunnen toevoegen. Dit heeft echter ook nadelen. Als het voer (een gel) te vroeg in de broedkast wordt gezet, droogt het uit. Later voer of water toevoegen is geen optie want dan wordt het broedproces verstoord en wordt het welzijn van de kuikens aangetast. Het toevoegen van stromend water heeft nadelen voor de hygiëne in de broedkast en kan ook leiden tot schade bij de kuikens. Dit is ook niet weersproken door Wakker Dier. 7.8.2 Het toevoegen van de mogelijkheid om de kuikens van voer en water te voorzien uiterlijk 6 uur na het openen van de broedkast, geeft de broederijen de ruimte om hun bedrijfsproces hiervoor op hun eigen manier in te richten. Ze voorzien de kuikens van water en voer in de broedkasten of ze kiezen ervoor om de kuikens binnen 6 uur na openen van de broedkasten van water en voer te voorzien, al dan niet pas bij het opfokbedrijf, afhankelijk van hoe lang het transport duurt. 7.9 Ten aanzien van de plaatsing van raampjes of camera’s hebben de broederijen op de zitting toegelicht dat een raampje in de deur van de broedkast geen zicht biedt op alle eieren zodat niet visueel is vast te stellen of er al een kuiken uit het ei is gekomen. Bij het plaatsen van camera’s zou het in totaal om 4.500 camera’s gaan, wat praktisch en technisch onhaalbaar is. Dit is door Wakker Dier niet weersproken. 7.10 Er zijn op dit moment geen reële alternatieven om te bepalen wanneer het eerste kuiken uit het ei komt. Indien er nieuwe ontwikkelingen zijn, kunnen deze door de minister worden meegenomen in het handhavingstraject dan wel kan Wakker Dier bij de minister een verzoek doen om dergelijke alternatieven te betrekken bij de handhaving. Hoogte van de dwangsommen 8 Het College acht de hoogte van de door de minister opgelegde dwangsommen redelijk. Er is, gelet op de formulering van de lasten onder dwangsom, geen aanleiding (meer) om de hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen te koppelen aan de aanschafwaarde van het broedsysteem met de mogelijkheid tot vroege voeding, zoals in de vorige lasten onder dwangsom wel is gedaan. De minister heeft voor het bepalen van de hoogte van de dwangsommen daarom aangesloten bij het dwangsombedrag dat hij hanteert in vergelijkbare zaken waarin sprake is van een ontoereikende voer- of waterverstrekking aan dieren. Het College ziet geen aanleiding voor de conclusie dat de hoogte van de dwangsommen niet passend is. De beroepsgrond slaagt niet.