ECLI:NL:CBB:2022:122

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1579 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2022 in de zaak tussen Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, appellante (gemachtigde: mr. J. Sinnige en mr. A.I. Tsheichvili), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen [de broederij] N.V., te [plaats] , (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).

Bij besluit van 13 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van Stichting Wakker Dier (Wakker Dier) om handhavend op te treden tegen [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en [de broederij] N.V. ( [de broederij] ) wegens overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren. Bij besluit van 26 maart 2014 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, heeft het College het beroep tegen het besluit van 26 maart 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wakker Dier met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Bij besluit van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:309, heeft het College het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Bij besluit van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van Wakker Dier deels gegrond verklaard en aan [naam 1] B.V. en [naam 2] B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft de afwijzende beslissing op het handhavingsverzoek van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] gehandhaafd. Wakker Dier (zaaknummer 19/1579), [naam 1] B.V. (zaaknummer 19/1580) en [naam 2] B.V. (zaaknummer 19/1581) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van Wakker Dier heeft betrekking op de beslissingen ten aanzien van alle drie de broederijen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 8 juni 2021 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Partijen hebben het College ter zitting toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Het College heeft de drie beroepen gezamenlijk op de zitting behandeld. [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en derde partij [de broederij] hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 3] . Aan de kant van [de broederij] zijn verder verschenen [naam 7] en [naam 8] . Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn voorts [naam 5] en [naam 6] verschenen. Bij beslissing van 30 juli 2021 heeft het College het onderzoek inzake het beroep van Wakker Dier heropend om Wakker Dier in de gelegenheid te stellen een reactie in te dienen naar aanleiding van de ter zitting door verweerder ingenomen stelling dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, welke stelling door [de broederij] werd onderschreven. Wakker Dier heeft bij brief van 12 augustus 2021 een reactie ingediend. Verweerder heeft hierop bij brief van 25 augustus 2021 gereageerd. [de broederij] heeft bij brief van 30 augustus 2021 gereageerd. Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2021. Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en [naam 9] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is voorts [naam 6] verschenen. Namens [de broederij] zijn verschenen [naam 3] , [naam 7] en [naam 8] , bijgestaan door haar gemachtigde mr. A.P. Cornelisse. Na deze zitting is het beroep van Wakker Dier in drieën gesplitst. Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 2] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1284 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 2] B.V., uitspraak gedaan op 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1038). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 1] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1283 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 1] B.V., eveneens op 30 november 2021 uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2021:1037). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] is onder het oorspronkelijke zaaknummer (19/1579) voortgezet.

Voorgeschiedenis 1.1 Bij [de broederij] worden kippeneieren van legkuikens uitgebroed. Vervolgens worden de legkuikens geleverd aan opfokbedrijven. De kuikens krijgen pas de beschikking over voer en water bij het opfokbedrijf. Tot die tijd moeten de kuikens teren op hun dooierzak. 1.2 Bij brief van 25 maart 2013 heeft Wakker Dier verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen – onder andere – [de broederij] , omdat zij de kuikens nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens op de broederij verblijven, geen toegang geeft tot drinkwater en voedsel. Volgens Wakker Dier is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren. 1.3 Bij besluit van 13 september 2013 heeft verweerder het handhavingsverzoek van Wakker Dier afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat het vervoer van de kuikens binnen 72 uur na het uitkomen van de kuikens zou zijn voltooid. 1.4

1.5 Bij de vervolgens genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het op zijn verzoek door Wageningen University & Research, opgestelde rapport “Effects of food and water deprivation in newly hatched chickens" (het Wageningen UR rapport). Volgens verweerder zou hieruit blijken dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van aantasting van het welzijn van kuikens en heeft hij dit als uitgangspunt voor het nieuwe besluit genomen. 1.6 Bij uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College het besluit van 11 juli 2017 vernietigd. Het College heeft hiertoe, voor zover van belang, onder verwijzing naar het Wageningen UR rapport en de daarop door één van de onderzoekers ter zitting gegeven toelichting, overwogen dat het uitgangspunt van verweerder niet in overeenstemming is met de thans beschikbare kennis en dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water als dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. Gelet hierop berustte het besluit van 11 juli 2017 niet op een deugdelijke motivering. Het College heeft verweerder wederom opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van Wakker Dier te nemen met inachtneming van de uitspraak. Aan het nemen van deze nieuwe beslissing is geen termijn gesteld. 1.7 Bij uitspraak van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:37) heeft het College verweerder opgedragen uiterlijk op 4 juni 2019 te beslissen op de bezwaren van Wakker Dier. 1.8 Op 24 april 2019 heeft een nadere hoorzitting plaatsgevonden waarbij Wakker Dier en [de broederij] een mondelinge toelichting hebben gegeven. Bestreden besluit 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van [de broederij] opnieuw gehandhaafd, onder wijziging van de motivering daarvan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van de op dit moment beschikbare kennis (het Wageningen UR rapport en de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan door de onderzoeker) onvoldoende grond bestaat om bij de groep legkuikens – waar het bij [de broederij] om gaat – het 36-uurs criterium strikt te hanteren in de feitelijke handhaving. Verweerder wijst er op dat het hier gaat om een doelvoorschrift en dat het in eerste instantie aan de houder is om de wijze te formuleren hoe dit doel te bereiken. Het is aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen of dat doel ook inderdaad wordt bereikt. De bevoegde autoriteit kan hiertoe kaders opstellen. Ook kan jurisprudentie die kaders creëren. De uitspraak van het College van 10 juli 2018 heeft een duidelijk kader gecreëerd, op basis van de huidige stand van de wetenschap voor in ieder geval kuikens van snel groeiende vleeskuikenrassen, hoe de bevoegde autoriteit dit kan beoordelen. Voor kuikens van legrassen is dat kader volgens verweerder nu niet helder genoeg en om die reden is toetsing om te beoordelen of het doel bereikt wordt, nu (nog) evenmin goed mogelijk voor verweerder. Verweerder wijst er daarbij op dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geen onderzoeksinstituut is en ook geen onderzoeksgelden heeft. De NVWA is een toezichthoudende organisatie die bij de inrichting en inzet van haar handhavingsinstrumenten gebruik maakt van de laatst beschikbare wetenschappelijke inzichten. Verweerder komt tot de conclusie dat hij daarom ten aanzien van [de broederij] niet kan vaststellen of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en derhalve niet bevoegd is om handhavend op te treden. Beroepsgronden 3. Wakker Dier kan zich niet verenigingen met de afwijzing van haar verzoek om handhaving ten aanzien van [de broederij] . Zij wijst er op dat het bedrijfsproces feitelijk zodanig is ingericht dat zij de kuikens niet binnen 36 uur na uitkomst uit het ei voorziet van voedsel en water. Zij heeft haar betoog uitvoerig onderbouwd met diverse stukken. Volgens Wakker Dier staat dan ook vast dat [de broederij] de norm van 36 uur overschrijdt. Wakker Dier wil dat ter plaatse een aanvullende onafhankelijke en onaangekondigde inspectie plaatsvindt, danwel dat [de broederij] en haar dierenarts onder ede worden bevraagd of nu wel of niet aan de 36-uurs norm wordt voldaan. Dat voor [de broederij] een andere norm geldt met een langere duur dan 36 uur, omdat haar bedrijfsvoering ziet op legkuikens en niet op vleeskuikens, bestrijdt Wakker Dier. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte een onderscheid maakt tussen legkuikens en vleeskuikens. Volgens Wakker Dier kan zonder nader onderzoek niet gesteld worden dat water- en voeronthouding van kuikens van legrassen voor een langere duur dan 36 uur niet in strijd is met welzijnsregelgeving. Zij is van mening dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens en verweerder hier derhalve handhavend had dienen op te treden. Dat verweerder nu niet handhavend optreedt impliceert volgens Wakker Dier feitelijk dat de voer- en wateronthouding bij legkuikens ongelimiteerd mag plaatsvinden, hetgeen zeker niet valt af te leiden uit het Wageningen UR rapport, noch uit de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan. Wakker Dier wijst daarbij op de uitspraak van het College van 20 augustus 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN4700), waaruit volgens haar volgt dat indien het doen van onderzoek in bepaalde omstandigheden niet uitkomt voor het bestuursorgaan, dit niet zonder meer mag leiden tot het geheel afzien van het doen van onderzoek, maar juist aanleiding kan geven om een onderzoek in het vooruitzicht te stellen. Wetgeving en norm 5.1 In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Daarnaast is in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. Deze bepalingen bevatten een algemene norm. 5.2 In de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juli 2018 ten aanzien van het handhavingsverzoek van Wakker Dier heeft het College over de invulling van de algemene norm, vervat in artikel 2.1, eerste lid en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, reeds voorop gesteld dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit – voor zover van belang – slechts kan worden uitgeoefend, indien is gebleken van een overtreding. Daarbij heeft het College overwogen dat de wetgever ervan is uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wet dieren, waarin onder meer artikel 2.1 en artikel 2.2 staan, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is (vergelijk de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29). Voor zover deze invulling niet bij of krachtens de Wet dieren heeft plaatsgevonden in specifieke wettelijke voorschriften, betekent dit dat de in voornoemde artikelen opgenomen algemene normen in een concreet geval nadere invulling behoeven ter beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van (één van) deze voorschriften, waarbij van belang is om welke diersoort het gaat. Het College heeft daarbij overwogen dat verweerder in het betreffende geval op deugdelijke wijze zal moeten motiveren of al dan niet sprake is van een overtreding en dit standpunt met voldoende bewijs zal moeten onderbouwen.

5.3 Uit de hiervoor samengevatte, langdurige voorgeschiedenis van deze zaak is duidelijk dat verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek van Wakker Dier meerdere keren invulling heeft gegeven aan de genoemde algemene norm en dat het College die invulling telkens niet heeft geaccepteerd. In de uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College op basis van het Wageningen UR rapport de norm aldus ingevuld dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water indien dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. De verhoogde sterftekans die het gevolg is van deze onthouding heeft het College aangemerkt als een benadeling als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarvan gesteld noch gebleken is dat die een redelijk doel dient en bij deze onthouding is sprake van het onthouden van de nodige verzorging als bedoeld in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Bij de invulling van deze norm is geen onderscheid gemaakt naar soort kuikens (legkuikens of vleeskuikens). 5.4 Verweerder stelt zich pas in het bestreden besluit op het standpunt dat er onvoldoende grond is de norm van 36 uur toe te passen op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. Bij de beoordeling van de andere verzoeken van Wakker Dier om handhaving (zie de hiervoor genoemde uitspraken van het College van 30 november 2021 ten aanzien van [naam 2] B.V. en [naam 1] B.V.), welke betrekking hadden op vleeskuikenbroederijen, is verweerder wel uitgegaan van de norm van 36 uur. Volgens verweerder ziet het Wageningen UR rapport niet, of in onvoldoende mate, op leghennen om daar de conclusie aan te verbinden dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens. Uit het bestreden besluit valt op te maken dat verweerder hieraan de conclusie verbindt dat, reeds omdat geen concrete norm bekend is voor legkuikens, het niet mogelijk is om vast te stellen of ten aanzien van [de broederij] sprake is van een overtreding van de (algemene) norm. Voor het instellen van nader wetenschappelijk onderzoek om die invulling (ook) voor legkuikens wel te kunnen geven, ziet verweerder geen aanleiding. Ter zitting van 10 juni 2021 heeft verweerder zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, omdat het bedrijfsproces van haar broederij ertoe leidt dat de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, welk standpunt door [de broederij] werd onderschreven. 5.5 Het College zal allereerst ingaan op het ter zitting van 10 juni 2021 ingenomen standpunt van verweerder. Dit standpunt was aanleiding voor de heropening van de behandeling van het beroep en zou – indien het juist zou zijn – tot gevolg hebben dat in het geval van [de broederij] inderdaad geen sprake is van een overtreding, omdat alsdan aan de in de uitspraak van het College van 10 juli 2018 ingevulde norm zou zijn voldaan. Het College zou dan niet meer zou toekomen aan de meer principiële vraag over de toepasselijke invulling van de norm. Het standpunt van verweerder dat bij [de broederij] sprake was van een bedrijfsproces waarbij de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, na heropening van het onderzoek, op de nadere zitting op 17 november 2021 uitvoerig besproken. Ter zitting van 17 november 2021 is gebleken dat het bedrijfsproces bij [de broederij] niet zodanig is ingericht dat wordt voldaan aan de norm van 36 uur. Dat is ter zitting door [de broederij] ook erkend. Daarbij is duidelijk geworden dat niet precies te bepalen is hoe lang de periode duurt vanaf het moment dat een legkuiken uit het ei komt totdat deze afgeleverd wordt bij het opfokbedrijf. Dat komt met name omdat men niet precies weet of kan vaststellen wanneer een ei uitkomt. De broedkasten zijn niet voorzien van vensters of andere detectievoorzieningen, zodat [de broederij] zich baseert op een grofmazige aanname wanneer de meeste eieren uit zullen komen, te controleren door het luisteren naar geluiden aan de deur van de broedkast. Het is daardoor niet goed mogelijk om vast te stellen wanneer de termijn van 36 uur aanvangt. Uit inspectiegegevens van 2017 en 2018 zou weliswaar kunnen worden afgeleid dat de broederij – destijds – binnen de norm van 36 uur bleef. Echter, deze inspectiegegevens zijn gebaseerd op verklaringen van medewerkers van [de broederij] , die – zoals hierboven uiteengezet en door haar ook erkend – zijn gebaseerd op aannames en schattingen. Op grond hiervan kan dan ook niet worden geconcludeerd dat [de broederij] de norm van 36 uur niet overschrijdt. Verweerder kan zijn beslissing om niet handhavend op te treden daar dan ook niet – achteraf – op baseren. 5.6 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. 5.6.1 Wakker Dier heeft betoogd dat het standpunt van verweerder niet kan worden gevolgd, omdat uit de voorhanden zijn wetenschappelijke informatie, zou moeten worden afgeleid dat de norm van 36 uur wel degelijk ook voor legkuikens heeft te gelden. Het College onderschrijft dit betoog niet, omdat het niet wordt ondersteund door het Wageningen UR rapport en evenmin volgt uit de e-mails van een van de onderzoekers van Wageningen UR ter beantwoording van door verweerder gestelde vragen. Zo is in de e-mail van 14 september 2018 in dit verband vermeld: “De meerderheid van de papers heeft betrekking op vleeskuikens, een deel op kalkoenen (…) en leghennen geloof ik maar 1x. Dus, de conclusies zijn vooral gebaseerd op vleeskuikens. We weten niet wat de invloed is van de afzonderlijke diersoorten, want daar hebben we niet specifiek naar gekeken. Wel blijkt uit enkele papers dat er een effect is van bv. vleeskuikenras, maar daar is nog maar heel weinig onderzoek aan uitgevoerd.Hoe je hiermee om moet gaan is natuurlijk lastig. We geven inderdaad duidelijk aan dat er verschillen verwacht kunnen worden tussen diersoorten. En van trager groeiende vleeskuikens is dus nauwelijks iets bekend, laat staan van leghennen. Dan moet je meer onderzoek uitvoeren. De schaarse literatuur geeft aan dat een iets groter effect verwacht kan worden op snel groeiende vs trager groeiende rassen, maar dat is geen harde conclusie waar ik mijn hand voor in het vuur kan steken.” In de e-mail van 28 september 2018 is bovendien opgemerkt: “N.a.v. jouw vragen heb ik ook nog even gekeken naar onze aanbevelingen voor verder onderzoek:(…)4. To study the influence/interaction of type of bird or strain on the effect of post hatch food and water deprivation (…) Gezien jouw vragen zou verder onderzoek jullie wel kunnen helpen, en dan met name voor aanbeveling 4).” 5.6.2 Hoewel uit de hiervoor onder 5.6.1 bedoelde informatie enerzijds niet blijkt dat zonder meer onaannemelijk is dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de snel groeiende vleeskuikenrassen en legkuikenrassen, is daaruit anderzijds ook niet duidelijk dat voor legkuikenrassen een andere norm heeft te gelden, laat staan wat die norm dan zou zijn. Het standpunt van verweerder dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op legkuikens kan dan ook niet worden onderschreven. Evenmin onderschrijft het College de door verweerder getrokken conclusie dat er – omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld – geen aanleiding bestond voor nader wetenschappelijk onderzoek en het handhavingsverzoek daarom moest worden afgewezen.

6.1 Het beroep van Wakker Dier is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de in 5.6.2 genoemde bepalingen van de Awb. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van Wakker Dier en daarbij de in 5.7 gegeven aanwijzingen in acht te nemen. Het College zal geen termijn stellen voor het opnieuw nemen van een besluit op het bezwaar van Wakker Dier. Daartoe is in aanmerking genomen dat niet goed valt in te schatten hoeveel tijd nodig zal zijn om het benodigde onderzoek te verrichten. Dat het daardoor erg lang duurt voordat definitief is beslist op het handhavingsverzoek is onwenselijk, maar is een gevolg van de in 5.6.2 genoemde omstandigheden die met zich brengen dat verweerder hier niet kon volstaan met afwijzing van het verzoek omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld. Als echter blijkt dat verweerder deze opdracht niet voortvarend ter hand neemt, kan Wakker Dier zich – met inachtneming van artikel 6:12 van de Awb – tot het College wenden met een beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. 6.2 Het College zal verweerder veroordelen in de door Wakker Dier gemaakte proceskosten. Het College overweegt ten aanzien van de proceskosten van Wakker Dier dat het onderhavige beroep met zaaknummer 19/1579 en de beroepen van Wakker Dier met zaaknummers 21/1284 en 21/1283 (waarop bij uitspraken van 30 november 2021 is beslist), voor de proceshandelingen tot de heropening van onderhavig beroep, aangemerkt dienen te worden als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Omdat de kosten voor de aan Wakker Dier beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het indienen van het beroepschrift en het bijwonen van de zitting op 10 juni 2021 reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure met zaaknummer 21/1283, komen deze kosten in onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking. Wel komen voor vergoeding in aanmerking de kosten voor rechtsbijstand die Wakker Dier nadien heeft gemaakt in deze procedure. De kosten voor de aan Wakker Dier door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van dit beroep stelt het College op grond van het Bpb daarom vast op € 759,- (0,5 punt voor repliek, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). 6.3 Er is geen grond om verweerder op te dragen het griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden, omdat voor deze zaak en de onder het procesverloop genoemde zaken met zaaknummers 21/1283 en 21/1284 éénmaal griffierecht is geheven en verweerder in de procedure met zaaknummer 21/1283 reeds is opgedragen het betaalde griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van Stichting Wakker Dier tot een bedrag van € 759,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2022. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1579 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2022 in de zaak tussen Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, appellante (gemachtigde: mr. J. Sinnige en mr. A.I. Tsheichvili), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen [de broederij] N.V., te [plaats] , (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).

Bij besluit van 13 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van Stichting Wakker Dier (Wakker Dier) om handhavend op te treden tegen [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en [de broederij] N.V. ( [de broederij] ) wegens overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren. Bij besluit van 26 maart 2014 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, heeft het College het beroep tegen het besluit van 26 maart 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wakker Dier met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Bij besluit van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:309, heeft het College het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Bij besluit van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van Wakker Dier deels gegrond verklaard en aan [naam 1] B.V. en [naam 2] B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft de afwijzende beslissing op het handhavingsverzoek van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] gehandhaafd. Wakker Dier (zaaknummer 19/1579), [naam 1] B.V. (zaaknummer 19/1580) en [naam 2] B.V. (zaaknummer 19/1581) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van Wakker Dier heeft betrekking op de beslissingen ten aanzien van alle drie de broederijen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 8 juni 2021 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Partijen hebben het College ter zitting toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Het College heeft de drie beroepen gezamenlijk op de zitting behandeld. [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en derde partij [de broederij] hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 3] . Aan de kant van [de broederij] zijn verder verschenen [naam 7] en [naam 8] . Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn voorts [naam 5] en [naam 6] verschenen. Bij beslissing van 30 juli 2021 heeft het College het onderzoek inzake het beroep van Wakker Dier heropend om Wakker Dier in de gelegenheid te stellen een reactie in te dienen naar aanleiding van de ter zitting door verweerder ingenomen stelling dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, welke stelling door [de broederij] werd onderschreven. Wakker Dier heeft bij brief van 12 augustus 2021 een reactie ingediend. Verweerder heeft hierop bij brief van 25 augustus 2021 gereageerd. [de broederij] heeft bij brief van 30 augustus 2021 gereageerd. Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2021. Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en [naam 9] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is voorts [naam 6] verschenen. Namens [de broederij] zijn verschenen [naam 3] , [naam 7] en [naam 8] , bijgestaan door haar gemachtigde mr. A.P. Cornelisse. Na deze zitting is het beroep van Wakker Dier in drieën gesplitst. Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 2] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1284 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 2] B.V., uitspraak gedaan op 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1038). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 1] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1283 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 1] B.V., eveneens op 30 november 2021 uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2021:1037). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] is onder het oorspronkelijke zaaknummer (19/1579) voortgezet.

Voorgeschiedenis 1.1 Bij [de broederij] worden kippeneieren van legkuikens uitgebroed. Vervolgens worden de legkuikens geleverd aan opfokbedrijven. De kuikens krijgen pas de beschikking over voer en water bij het opfokbedrijf. Tot die tijd moeten de kuikens teren op hun dooierzak. 1.2 Bij brief van 25 maart 2013 heeft Wakker Dier verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen – onder andere – [de broederij] , omdat zij de kuikens nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens op de broederij verblijven, geen toegang geeft tot drinkwater en voedsel. Volgens Wakker Dier is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren. 1.3 Bij besluit van 13 september 2013 heeft verweerder het handhavingsverzoek van Wakker Dier afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat het vervoer van de kuikens binnen 72 uur na het uitkomen van de kuikens zou zijn voltooid. 1.4

1.5 Bij de vervolgens genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het op zijn verzoek door Wageningen University & Research, opgestelde rapport “Effects of food and water deprivation in newly hatched chickens" (het Wageningen UR rapport). Volgens verweerder zou hieruit blijken dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van aantasting van het welzijn van kuikens en heeft hij dit als uitgangspunt voor het nieuwe besluit genomen. 1.6 Bij uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College het besluit van 11 juli 2017 vernietigd. Het College heeft hiertoe, voor zover van belang, onder verwijzing naar het Wageningen UR rapport en de daarop door één van de onderzoekers ter zitting gegeven toelichting, overwogen dat het uitgangspunt van verweerder niet in overeenstemming is met de thans beschikbare kennis en dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water als dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. Gelet hierop berustte het besluit van 11 juli 2017 niet op een deugdelijke motivering. Het College heeft verweerder wederom opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van Wakker Dier te nemen met inachtneming van de uitspraak. Aan het nemen van deze nieuwe beslissing is geen termijn gesteld. 1.7 Bij uitspraak van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:37) heeft het College verweerder opgedragen uiterlijk op 4 juni 2019 te beslissen op de bezwaren van Wakker Dier. 1.8 Op 24 april 2019 heeft een nadere hoorzitting plaatsgevonden waarbij Wakker Dier en [de broederij] een mondelinge toelichting hebben gegeven. Bestreden besluit 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van [de broederij] opnieuw gehandhaafd, onder wijziging van de motivering daarvan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van de op dit moment beschikbare kennis (het Wageningen UR rapport en de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan door de onderzoeker) onvoldoende grond bestaat om bij de groep legkuikens – waar het bij [de broederij] om gaat – het 36-uurs criterium strikt te hanteren in de feitelijke handhaving. Verweerder wijst er op dat het hier gaat om een doelvoorschrift en dat het in eerste instantie aan de houder is om de wijze te formuleren hoe dit doel te bereiken. Het is aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen of dat doel ook inderdaad wordt bereikt. De bevoegde autoriteit kan hiertoe kaders opstellen. Ook kan jurisprudentie die kaders creëren. De uitspraak van het College van 10 juli 2018 heeft een duidelijk kader gecreëerd, op basis van de huidige stand van de wetenschap voor in ieder geval kuikens van snel groeiende vleeskuikenrassen, hoe de bevoegde autoriteit dit kan beoordelen. Voor kuikens van legrassen is dat kader volgens verweerder nu niet helder genoeg en om die reden is toetsing om te beoordelen of het doel bereikt wordt, nu (nog) evenmin goed mogelijk voor verweerder. Verweerder wijst er daarbij op dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geen onderzoeksinstituut is en ook geen onderzoeksgelden heeft. De NVWA is een toezichthoudende organisatie die bij de inrichting en inzet van haar handhavingsinstrumenten gebruik maakt van de laatst beschikbare wetenschappelijke inzichten. Verweerder komt tot de conclusie dat hij daarom ten aanzien van [de broederij] niet kan vaststellen of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en derhalve niet bevoegd is om handhavend op te treden. Beroepsgronden 3. Wakker Dier kan zich niet verenigingen met de afwijzing van haar verzoek om handhaving ten aanzien van [de broederij] . Zij wijst er op dat het bedrijfsproces feitelijk zodanig is ingericht dat zij de kuikens niet binnen 36 uur na uitkomst uit het ei voorziet van voedsel en water. Zij heeft haar betoog uitvoerig onderbouwd met diverse stukken. Volgens Wakker Dier staat dan ook vast dat [de broederij] de norm van 36 uur overschrijdt. Wakker Dier wil dat ter plaatse een aanvullende onafhankelijke en onaangekondigde inspectie plaatsvindt, danwel dat [de broederij] en haar dierenarts onder ede worden bevraagd of nu wel of niet aan de 36-uurs norm wordt voldaan. Dat voor [de broederij] een andere norm geldt met een langere duur dan 36 uur, omdat haar bedrijfsvoering ziet op legkuikens en niet op vleeskuikens, bestrijdt Wakker Dier. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte een onderscheid maakt tussen legkuikens en vleeskuikens. Volgens Wakker Dier kan zonder nader onderzoek niet gesteld worden dat water- en voeronthouding van kuikens van legrassen voor een langere duur dan 36 uur niet in strijd is met welzijnsregelgeving. Zij is van mening dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens en verweerder hier derhalve handhavend had dienen op te treden. Dat verweerder nu niet handhavend optreedt impliceert volgens Wakker Dier feitelijk dat de voer- en wateronthouding bij legkuikens ongelimiteerd mag plaatsvinden, hetgeen zeker niet valt af te leiden uit het Wageningen UR rapport, noch uit de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan. Wakker Dier wijst daarbij op de uitspraak van het College van 20 augustus 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN4700), waaruit volgens haar volgt dat indien het doen van onderzoek in bepaalde omstandigheden niet uitkomt voor het bestuursorgaan, dit niet zonder meer mag leiden tot het geheel afzien van het doen van onderzoek, maar juist aanleiding kan geven om een onderzoek in het vooruitzicht te stellen. Wetgeving en norm 5.1 In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Daarnaast is in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. Deze bepalingen bevatten een algemene norm. 5.2 In de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juli 2018 ten aanzien van het handhavingsverzoek van Wakker Dier heeft het College over de invulling van de algemene norm, vervat in artikel 2.1, eerste lid en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, reeds voorop gesteld dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit – voor zover van belang – slechts kan worden uitgeoefend, indien is gebleken van een overtreding. Daarbij heeft het College overwogen dat de wetgever ervan is uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wet dieren, waarin onder meer artikel 2.1 en artikel 2.2 staan, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is (vergelijk de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29). Voor zover deze invulling niet bij of krachtens de Wet dieren heeft plaatsgevonden in specifieke wettelijke voorschriften, betekent dit dat de in voornoemde artikelen opgenomen algemene normen in een concreet geval nadere invulling behoeven ter beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van (één van) deze voorschriften, waarbij van belang is om welke diersoort het gaat. Het College heeft daarbij overwogen dat verweerder in het betreffende geval op deugdelijke wijze zal moeten motiveren of al dan niet sprake is van een overtreding en dit standpunt met voldoende bewijs zal moeten onderbouwen.

5.3 Uit de hiervoor samengevatte, langdurige voorgeschiedenis van deze zaak is duidelijk dat verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek van Wakker Dier meerdere keren invulling heeft gegeven aan de genoemde algemene norm en dat het College die invulling telkens niet heeft geaccepteerd. In de uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College op basis van het Wageningen UR rapport de norm aldus ingevuld dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water indien dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. De verhoogde sterftekans die het gevolg is van deze onthouding heeft het College aangemerkt als een benadeling als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarvan gesteld noch gebleken is dat die een redelijk doel dient en bij deze onthouding is sprake van het onthouden van de nodige verzorging als bedoeld in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Bij de invulling van deze norm is geen onderscheid gemaakt naar soort kuikens (legkuikens of vleeskuikens). 5.4 Verweerder stelt zich pas in het bestreden besluit op het standpunt dat er onvoldoende grond is de norm van 36 uur toe te passen op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. Bij de beoordeling van de andere verzoeken van Wakker Dier om handhaving (zie de hiervoor genoemde uitspraken van het College van 30 november 2021 ten aanzien van [naam 2] B.V. en [naam 1] B.V.), welke betrekking hadden op vleeskuikenbroederijen, is verweerder wel uitgegaan van de norm van 36 uur. Volgens verweerder ziet het Wageningen UR rapport niet, of in onvoldoende mate, op leghennen om daar de conclusie aan te verbinden dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens. Uit het bestreden besluit valt op te maken dat verweerder hieraan de conclusie verbindt dat, reeds omdat geen concrete norm bekend is voor legkuikens, het niet mogelijk is om vast te stellen of ten aanzien van [de broederij] sprake is van een overtreding van de (algemene) norm. Voor het instellen van nader wetenschappelijk onderzoek om die invulling (ook) voor legkuikens wel te kunnen geven, ziet verweerder geen aanleiding. Ter zitting van 10 juni 2021 heeft verweerder zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, omdat het bedrijfsproces van haar broederij ertoe leidt dat de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, welk standpunt door [de broederij] werd onderschreven. 5.5 Het College zal allereerst ingaan op het ter zitting van 10 juni 2021 ingenomen standpunt van verweerder. Dit standpunt was aanleiding voor de heropening van de behandeling van het beroep en zou – indien het juist zou zijn – tot gevolg hebben dat in het geval van [de broederij] inderdaad geen sprake is van een overtreding, omdat alsdan aan de in de uitspraak van het College van 10 juli 2018 ingevulde norm zou zijn voldaan. Het College zou dan niet meer zou toekomen aan de meer principiële vraag over de toepasselijke invulling van de norm. Het standpunt van verweerder dat bij [de broederij] sprake was van een bedrijfsproces waarbij de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, na heropening van het onderzoek, op de nadere zitting op 17 november 2021 uitvoerig besproken. Ter zitting van 17 november 2021 is gebleken dat het bedrijfsproces bij [de broederij] niet zodanig is ingericht dat wordt voldaan aan de norm van 36 uur. Dat is ter zitting door [de broederij] ook erkend. Daarbij is duidelijk geworden dat niet precies te bepalen is hoe lang de periode duurt vanaf het moment dat een legkuiken uit het ei komt totdat deze afgeleverd wordt bij het opfokbedrijf. Dat komt met name omdat men niet precies weet of kan vaststellen wanneer een ei uitkomt. De broedkasten zijn niet voorzien van vensters of andere detectievoorzieningen, zodat [de broederij] zich baseert op een grofmazige aanname wanneer de meeste eieren uit zullen komen, te controleren door het luisteren naar geluiden aan de deur van de broedkast. Het is daardoor niet goed mogelijk om vast te stellen wanneer de termijn van 36 uur aanvangt. Uit inspectiegegevens van 2017 en 2018 zou weliswaar kunnen worden afgeleid dat de broederij – destijds – binnen de norm van 36 uur bleef. Echter, deze inspectiegegevens zijn gebaseerd op verklaringen van medewerkers van [de broederij] , die – zoals hierboven uiteengezet en door haar ook erkend – zijn gebaseerd op aannames en schattingen. Op grond hiervan kan dan ook niet worden geconcludeerd dat [de broederij] de norm van 36 uur niet overschrijdt. Verweerder kan zijn beslissing om niet handhavend op te treden daar dan ook niet – achteraf – op baseren. 5.6 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. 5.6.1 Wakker Dier heeft betoogd dat het standpunt van verweerder niet kan worden gevolgd, omdat uit de voorhanden zijn wetenschappelijke informatie, zou moeten worden afgeleid dat de norm van 36 uur wel degelijk ook voor legkuikens heeft te gelden. Het College onderschrijft dit betoog niet, omdat het niet wordt ondersteund door het Wageningen UR rapport en evenmin volgt uit de e-mails van een van de onderzoekers van Wageningen UR ter beantwoording van door verweerder gestelde vragen. Zo is in de e-mail van 14 september 2018 in dit verband vermeld: “De meerderheid van de papers heeft betrekking op vleeskuikens, een deel op kalkoenen (…) en leghennen geloof ik maar 1x. Dus, de conclusies zijn vooral gebaseerd op vleeskuikens. We weten niet wat de invloed is van de afzonderlijke diersoorten, want daar hebben we niet specifiek naar gekeken. Wel blijkt uit enkele papers dat er een effect is van bv. vleeskuikenras, maar daar is nog maar heel weinig onderzoek aan uitgevoerd.Hoe je hiermee om moet gaan is natuurlijk lastig. We geven inderdaad duidelijk aan dat er verschillen verwacht kunnen worden tussen diersoorten. En van trager groeiende vleeskuikens is dus nauwelijks iets bekend, laat staan van leghennen. Dan moet je meer onderzoek uitvoeren. De schaarse literatuur geeft aan dat een iets groter effect verwacht kan worden op snel groeiende vs trager groeiende rassen, maar dat is geen harde conclusie waar ik mijn hand voor in het vuur kan steken.” In de e-mail van 28 september 2018 is bovendien opgemerkt: “N.a.v. jouw vragen heb ik ook nog even gekeken naar onze aanbevelingen voor verder onderzoek:(…)4. To study the influence/interaction of type of bird or strain on the effect of post hatch food and water deprivation (…) Gezien jouw vragen zou verder onderzoek jullie wel kunnen helpen, en dan met name voor aanbeveling 4).” 5.6.2 Hoewel uit de hiervoor onder 5.6.1 bedoelde informatie enerzijds niet blijkt dat zonder meer onaannemelijk is dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de snel groeiende vleeskuikenrassen en legkuikenrassen, is daaruit anderzijds ook niet duidelijk dat voor legkuikenrassen een andere norm heeft te gelden, laat staan wat die norm dan zou zijn. Het standpunt van verweerder dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op legkuikens kan dan ook niet worden onderschreven. Evenmin onderschrijft het College de door verweerder getrokken conclusie dat er – omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld – geen aanleiding bestond voor nader wetenschappelijk onderzoek en het handhavingsverzoek daarom moest worden afgewezen.

6.1 Het beroep van Wakker Dier is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de in 5.6.2 genoemde bepalingen van de Awb. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van Wakker Dier en daarbij de in 5.7 gegeven aanwijzingen in acht te nemen. Het College zal geen termijn stellen voor het opnieuw nemen van een besluit op het bezwaar van Wakker Dier. Daartoe is in aanmerking genomen dat niet goed valt in te schatten hoeveel tijd nodig zal zijn om het benodigde onderzoek te verrichten. Dat het daardoor erg lang duurt voordat definitief is beslist op het handhavingsverzoek is onwenselijk, maar is een gevolg van de in 5.6.2 genoemde omstandigheden die met zich brengen dat verweerder hier niet kon volstaan met afwijzing van het verzoek omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld. Als echter blijkt dat verweerder deze opdracht niet voortvarend ter hand neemt, kan Wakker Dier zich – met inachtneming van artikel 6:12 van de Awb – tot het College wenden met een beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. 6.2 Het College zal verweerder veroordelen in de door Wakker Dier gemaakte proceskosten. Het College overweegt ten aanzien van de proceskosten van Wakker Dier dat het onderhavige beroep met zaaknummer 19/1579 en de beroepen van Wakker Dier met zaaknummers 21/1284 en 21/1283 (waarop bij uitspraken van 30 november 2021 is beslist), voor de proceshandelingen tot de heropening van onderhavig beroep, aangemerkt dienen te worden als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Omdat de kosten voor de aan Wakker Dier beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het indienen van het beroepschrift en het bijwonen van de zitting op 10 juni 2021 reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure met zaaknummer 21/1283, komen deze kosten in onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking. Wel komen voor vergoeding in aanmerking de kosten voor rechtsbijstand die Wakker Dier nadien heeft gemaakt in deze procedure. De kosten voor de aan Wakker Dier door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van dit beroep stelt het College op grond van het Bpb daarom vast op € 759,- (0,5 punt voor repliek, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). 6.3 Er is geen grond om verweerder op te dragen het griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden, omdat voor deze zaak en de onder het procesverloop genoemde zaken met zaaknummers 21/1283 en 21/1284 éénmaal griffierecht is geheven en verweerder in de procedure met zaaknummer 21/1283 reeds is opgedragen het betaalde griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van Stichting Wakker Dier tot een bedrag van € 759,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2022. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1579 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2022 in de zaak tussen Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, appellante (gemachtigde: mr. J. Sinnige en mr. A.I. Tsheichvili), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen [de broederij] N.V., te [plaats] , (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).

Bij besluit van 13 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van Stichting Wakker Dier (Wakker Dier) om handhavend op te treden tegen [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en [de broederij] N.V. ( [de broederij] ) wegens overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren. Bij besluit van 26 maart 2014 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, heeft het College het beroep tegen het besluit van 26 maart 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wakker Dier met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Bij besluit van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:309, heeft het College het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Bij besluit van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van Wakker Dier deels gegrond verklaard en aan [naam 1] B.V. en [naam 2] B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft de afwijzende beslissing op het handhavingsverzoek van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] gehandhaafd. Wakker Dier (zaaknummer 19/1579), [naam 1] B.V. (zaaknummer 19/1580) en [naam 2] B.V. (zaaknummer 19/1581) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van Wakker Dier heeft betrekking op de beslissingen ten aanzien van alle drie de broederijen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 8 juni 2021 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Partijen hebben het College ter zitting toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Het College heeft de drie beroepen gezamenlijk op de zitting behandeld. [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en derde partij [de broederij] hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 3] . Aan de kant van [de broederij] zijn verder verschenen [naam 7] en [naam 8] . Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn voorts [naam 5] en [naam 6] verschenen. Bij beslissing van 30 juli 2021 heeft het College het onderzoek inzake het beroep van Wakker Dier heropend om Wakker Dier in de gelegenheid te stellen een reactie in te dienen naar aanleiding van de ter zitting door verweerder ingenomen stelling dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, welke stelling door [de broederij] werd onderschreven. Wakker Dier heeft bij brief van 12 augustus 2021 een reactie ingediend. Verweerder heeft hierop bij brief van 25 augustus 2021 gereageerd. [de broederij] heeft bij brief van 30 augustus 2021 gereageerd. Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2021. Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en [naam 9] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is voorts [naam 6] verschenen. Namens [de broederij] zijn verschenen [naam 3] , [naam 7] en [naam 8] , bijgestaan door haar gemachtigde mr. A.P. Cornelisse. Na deze zitting is het beroep van Wakker Dier in drieën gesplitst. Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 2] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1284 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 2] B.V., uitspraak gedaan op 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1038). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 1] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1283 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 1] B.V., eveneens op 30 november 2021 uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2021:1037). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] is onder het oorspronkelijke zaaknummer (19/1579) voortgezet.

Voorgeschiedenis 1.1 Bij [de broederij] worden kippeneieren van legkuikens uitgebroed. Vervolgens worden de legkuikens geleverd aan opfokbedrijven. De kuikens krijgen pas de beschikking over voer en water bij het opfokbedrijf. Tot die tijd moeten de kuikens teren op hun dooierzak. 1.2 Bij brief van 25 maart 2013 heeft Wakker Dier verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen – onder andere – [de broederij] , omdat zij de kuikens nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens op de broederij verblijven, geen toegang geeft tot drinkwater en voedsel. Volgens Wakker Dier is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren. 1.3 Bij besluit van 13 september 2013 heeft verweerder het handhavingsverzoek van Wakker Dier afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat het vervoer van de kuikens binnen 72 uur na het uitkomen van de kuikens zou zijn voltooid. 1.4

1.5 Bij de vervolgens genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het op zijn verzoek door Wageningen University & Research, opgestelde rapport “Effects of food and water deprivation in newly hatched chickens" (het Wageningen UR rapport). Volgens verweerder zou hieruit blijken dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van aantasting van het welzijn van kuikens en heeft hij dit als uitgangspunt voor het nieuwe besluit genomen. 1.6 Bij uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College het besluit van 11 juli 2017 vernietigd. Het College heeft hiertoe, voor zover van belang, onder verwijzing naar het Wageningen UR rapport en de daarop door één van de onderzoekers ter zitting gegeven toelichting, overwogen dat het uitgangspunt van verweerder niet in overeenstemming is met de thans beschikbare kennis en dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water als dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. Gelet hierop berustte het besluit van 11 juli 2017 niet op een deugdelijke motivering. Het College heeft verweerder wederom opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van Wakker Dier te nemen met inachtneming van de uitspraak. Aan het nemen van deze nieuwe beslissing is geen termijn gesteld. 1.7 Bij uitspraak van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:37) heeft het College verweerder opgedragen uiterlijk op 4 juni 2019 te beslissen op de bezwaren van Wakker Dier. 1.8 Op 24 april 2019 heeft een nadere hoorzitting plaatsgevonden waarbij Wakker Dier en [de broederij] een mondelinge toelichting hebben gegeven. Bestreden besluit 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van [de broederij] opnieuw gehandhaafd, onder wijziging van de motivering daarvan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van de op dit moment beschikbare kennis (het Wageningen UR rapport en de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan door de onderzoeker) onvoldoende grond bestaat om bij de groep legkuikens – waar het bij [de broederij] om gaat – het 36-uurs criterium strikt te hanteren in de feitelijke handhaving. Verweerder wijst er op dat het hier gaat om een doelvoorschrift en dat het in eerste instantie aan de houder is om de wijze te formuleren hoe dit doel te bereiken. Het is aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen of dat doel ook inderdaad wordt bereikt. De bevoegde autoriteit kan hiertoe kaders opstellen. Ook kan jurisprudentie die kaders creëren. De uitspraak van het College van 10 juli 2018 heeft een duidelijk kader gecreëerd, op basis van de huidige stand van de wetenschap voor in ieder geval kuikens van snel groeiende vleeskuikenrassen, hoe de bevoegde autoriteit dit kan beoordelen. Voor kuikens van legrassen is dat kader volgens verweerder nu niet helder genoeg en om die reden is toetsing om te beoordelen of het doel bereikt wordt, nu (nog) evenmin goed mogelijk voor verweerder. Verweerder wijst er daarbij op dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geen onderzoeksinstituut is en ook geen onderzoeksgelden heeft. De NVWA is een toezichthoudende organisatie die bij de inrichting en inzet van haar handhavingsinstrumenten gebruik maakt van de laatst beschikbare wetenschappelijke inzichten. Verweerder komt tot de conclusie dat hij daarom ten aanzien van [de broederij] niet kan vaststellen of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en derhalve niet bevoegd is om handhavend op te treden. Beroepsgronden 3. Wakker Dier kan zich niet verenigingen met de afwijzing van haar verzoek om handhaving ten aanzien van [de broederij] . Zij wijst er op dat het bedrijfsproces feitelijk zodanig is ingericht dat zij de kuikens niet binnen 36 uur na uitkomst uit het ei voorziet van voedsel en water. Zij heeft haar betoog uitvoerig onderbouwd met diverse stukken. Volgens Wakker Dier staat dan ook vast dat [de broederij] de norm van 36 uur overschrijdt. Wakker Dier wil dat ter plaatse een aanvullende onafhankelijke en onaangekondigde inspectie plaatsvindt, danwel dat [de broederij] en haar dierenarts onder ede worden bevraagd of nu wel of niet aan de 36-uurs norm wordt voldaan. Dat voor [de broederij] een andere norm geldt met een langere duur dan 36 uur, omdat haar bedrijfsvoering ziet op legkuikens en niet op vleeskuikens, bestrijdt Wakker Dier. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte een onderscheid maakt tussen legkuikens en vleeskuikens. Volgens Wakker Dier kan zonder nader onderzoek niet gesteld worden dat water- en voeronthouding van kuikens van legrassen voor een langere duur dan 36 uur niet in strijd is met welzijnsregelgeving. Zij is van mening dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens en verweerder hier derhalve handhavend had dienen op te treden. Dat verweerder nu niet handhavend optreedt impliceert volgens Wakker Dier feitelijk dat de voer- en wateronthouding bij legkuikens ongelimiteerd mag plaatsvinden, hetgeen zeker niet valt af te leiden uit het Wageningen UR rapport, noch uit de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan. Wakker Dier wijst daarbij op de uitspraak van het College van 20 augustus 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN4700), waaruit volgens haar volgt dat indien het doen van onderzoek in bepaalde omstandigheden niet uitkomt voor het bestuursorgaan, dit niet zonder meer mag leiden tot het geheel afzien van het doen van onderzoek, maar juist aanleiding kan geven om een onderzoek in het vooruitzicht te stellen. Wetgeving en norm 5.1 In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Daarnaast is in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. Deze bepalingen bevatten een algemene norm. 5.2 In de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juli 2018 ten aanzien van het handhavingsverzoek van Wakker Dier heeft het College over de invulling van de algemene norm, vervat in artikel 2.1, eerste lid en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, reeds voorop gesteld dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit – voor zover van belang – slechts kan worden uitgeoefend, indien is gebleken van een overtreding. Daarbij heeft het College overwogen dat de wetgever ervan is uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wet dieren, waarin onder meer artikel 2.1 en artikel 2.2 staan, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is (vergelijk de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29). Voor zover deze invulling niet bij of krachtens de Wet dieren heeft plaatsgevonden in specifieke wettelijke voorschriften, betekent dit dat de in voornoemde artikelen opgenomen algemene normen in een concreet geval nadere invulling behoeven ter beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van (één van) deze voorschriften, waarbij van belang is om welke diersoort het gaat. Het College heeft daarbij overwogen dat verweerder in het betreffende geval op deugdelijke wijze zal moeten motiveren of al dan niet sprake is van een overtreding en dit standpunt met voldoende bewijs zal moeten onderbouwen.

5.3 Uit de hiervoor samengevatte, langdurige voorgeschiedenis van deze zaak is duidelijk dat verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek van Wakker Dier meerdere keren invulling heeft gegeven aan de genoemde algemene norm en dat het College die invulling telkens niet heeft geaccepteerd. In de uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College op basis van het Wageningen UR rapport de norm aldus ingevuld dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water indien dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. De verhoogde sterftekans die het gevolg is van deze onthouding heeft het College aangemerkt als een benadeling als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarvan gesteld noch gebleken is dat die een redelijk doel dient en bij deze onthouding is sprake van het onthouden van de nodige verzorging als bedoeld in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Bij de invulling van deze norm is geen onderscheid gemaakt naar soort kuikens (legkuikens of vleeskuikens). 5.4 Verweerder stelt zich pas in het bestreden besluit op het standpunt dat er onvoldoende grond is de norm van 36 uur toe te passen op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. Bij de beoordeling van de andere verzoeken van Wakker Dier om handhaving (zie de hiervoor genoemde uitspraken van het College van 30 november 2021 ten aanzien van [naam 2] B.V. en [naam 1] B.V.), welke betrekking hadden op vleeskuikenbroederijen, is verweerder wel uitgegaan van de norm van 36 uur. Volgens verweerder ziet het Wageningen UR rapport niet, of in onvoldoende mate, op leghennen om daar de conclusie aan te verbinden dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens. Uit het bestreden besluit valt op te maken dat verweerder hieraan de conclusie verbindt dat, reeds omdat geen concrete norm bekend is voor legkuikens, het niet mogelijk is om vast te stellen of ten aanzien van [de broederij] sprake is van een overtreding van de (algemene) norm. Voor het instellen van nader wetenschappelijk onderzoek om die invulling (ook) voor legkuikens wel te kunnen geven, ziet verweerder geen aanleiding. Ter zitting van 10 juni 2021 heeft verweerder zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, omdat het bedrijfsproces van haar broederij ertoe leidt dat de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, welk standpunt door [de broederij] werd onderschreven. 5.5 Het College zal allereerst ingaan op het ter zitting van 10 juni 2021 ingenomen standpunt van verweerder. Dit standpunt was aanleiding voor de heropening van de behandeling van het beroep en zou – indien het juist zou zijn – tot gevolg hebben dat in het geval van [de broederij] inderdaad geen sprake is van een overtreding, omdat alsdan aan de in de uitspraak van het College van 10 juli 2018 ingevulde norm zou zijn voldaan. Het College zou dan niet meer zou toekomen aan de meer principiële vraag over de toepasselijke invulling van de norm. Het standpunt van verweerder dat bij [de broederij] sprake was van een bedrijfsproces waarbij de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, na heropening van het onderzoek, op de nadere zitting op 17 november 2021 uitvoerig besproken. Ter zitting van 17 november 2021 is gebleken dat het bedrijfsproces bij [de broederij] niet zodanig is ingericht dat wordt voldaan aan de norm van 36 uur. Dat is ter zitting door [de broederij] ook erkend. Daarbij is duidelijk geworden dat niet precies te bepalen is hoe lang de periode duurt vanaf het moment dat een legkuiken uit het ei komt totdat deze afgeleverd wordt bij het opfokbedrijf. Dat komt met name omdat men niet precies weet of kan vaststellen wanneer een ei uitkomt. De broedkasten zijn niet voorzien van vensters of andere detectievoorzieningen, zodat [de broederij] zich baseert op een grofmazige aanname wanneer de meeste eieren uit zullen komen, te controleren door het luisteren naar geluiden aan de deur van de broedkast. Het is daardoor niet goed mogelijk om vast te stellen wanneer de termijn van 36 uur aanvangt. Uit inspectiegegevens van 2017 en 2018 zou weliswaar kunnen worden afgeleid dat de broederij – destijds – binnen de norm van 36 uur bleef. Echter, deze inspectiegegevens zijn gebaseerd op verklaringen van medewerkers van [de broederij] , die – zoals hierboven uiteengezet en door haar ook erkend – zijn gebaseerd op aannames en schattingen. Op grond hiervan kan dan ook niet worden geconcludeerd dat [de broederij] de norm van 36 uur niet overschrijdt. Verweerder kan zijn beslissing om niet handhavend op te treden daar dan ook niet – achteraf – op baseren. 5.6 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. 5.6.1 Wakker Dier heeft betoogd dat het standpunt van verweerder niet kan worden gevolgd, omdat uit de voorhanden zijn wetenschappelijke informatie, zou moeten worden afgeleid dat de norm van 36 uur wel degelijk ook voor legkuikens heeft te gelden. Het College onderschrijft dit betoog niet, omdat het niet wordt ondersteund door het Wageningen UR rapport en evenmin volgt uit de e-mails van een van de onderzoekers van Wageningen UR ter beantwoording van door verweerder gestelde vragen. Zo is in de e-mail van 14 september 2018 in dit verband vermeld: “De meerderheid van de papers heeft betrekking op vleeskuikens, een deel op kalkoenen (…) en leghennen geloof ik maar 1x. Dus, de conclusies zijn vooral gebaseerd op vleeskuikens. We weten niet wat de invloed is van de afzonderlijke diersoorten, want daar hebben we niet specifiek naar gekeken. Wel blijkt uit enkele papers dat er een effect is van bv. vleeskuikenras, maar daar is nog maar heel weinig onderzoek aan uitgevoerd.Hoe je hiermee om moet gaan is natuurlijk lastig. We geven inderdaad duidelijk aan dat er verschillen verwacht kunnen worden tussen diersoorten. En van trager groeiende vleeskuikens is dus nauwelijks iets bekend, laat staan van leghennen. Dan moet je meer onderzoek uitvoeren. De schaarse literatuur geeft aan dat een iets groter effect verwacht kan worden op snel groeiende vs trager groeiende rassen, maar dat is geen harde conclusie waar ik mijn hand voor in het vuur kan steken.” In de e-mail van 28 september 2018 is bovendien opgemerkt: “N.a.v. jouw vragen heb ik ook nog even gekeken naar onze aanbevelingen voor verder onderzoek:(…)4. To study the influence/interaction of type of bird or strain on the effect of post hatch food and water deprivation (…) Gezien jouw vragen zou verder onderzoek jullie wel kunnen helpen, en dan met name voor aanbeveling 4).” 5.6.2 Hoewel uit de hiervoor onder 5.6.1 bedoelde informatie enerzijds niet blijkt dat zonder meer onaannemelijk is dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de snel groeiende vleeskuikenrassen en legkuikenrassen, is daaruit anderzijds ook niet duidelijk dat voor legkuikenrassen een andere norm heeft te gelden, laat staan wat die norm dan zou zijn. Het standpunt van verweerder dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op legkuikens kan dan ook niet worden onderschreven. Evenmin onderschrijft het College de door verweerder getrokken conclusie dat er – omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld – geen aanleiding bestond voor nader wetenschappelijk onderzoek en het handhavingsverzoek daarom moest worden afgewezen.

6.1 Het beroep van Wakker Dier is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de in 5.6.2 genoemde bepalingen van de Awb. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van Wakker Dier en daarbij de in 5.7 gegeven aanwijzingen in acht te nemen. Het College zal geen termijn stellen voor het opnieuw nemen van een besluit op het bezwaar van Wakker Dier. Daartoe is in aanmerking genomen dat niet goed valt in te schatten hoeveel tijd nodig zal zijn om het benodigde onderzoek te verrichten. Dat het daardoor erg lang duurt voordat definitief is beslist op het handhavingsverzoek is onwenselijk, maar is een gevolg van de in 5.6.2 genoemde omstandigheden die met zich brengen dat verweerder hier niet kon volstaan met afwijzing van het verzoek omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld. Als echter blijkt dat verweerder deze opdracht niet voortvarend ter hand neemt, kan Wakker Dier zich – met inachtneming van artikel 6:12 van de Awb – tot het College wenden met een beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. 6.2 Het College zal verweerder veroordelen in de door Wakker Dier gemaakte proceskosten. Het College overweegt ten aanzien van de proceskosten van Wakker Dier dat het onderhavige beroep met zaaknummer 19/1579 en de beroepen van Wakker Dier met zaaknummers 21/1284 en 21/1283 (waarop bij uitspraken van 30 november 2021 is beslist), voor de proceshandelingen tot de heropening van onderhavig beroep, aangemerkt dienen te worden als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Omdat de kosten voor de aan Wakker Dier beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het indienen van het beroepschrift en het bijwonen van de zitting op 10 juni 2021 reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure met zaaknummer 21/1283, komen deze kosten in onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking. Wel komen voor vergoeding in aanmerking de kosten voor rechtsbijstand die Wakker Dier nadien heeft gemaakt in deze procedure. De kosten voor de aan Wakker Dier door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van dit beroep stelt het College op grond van het Bpb daarom vast op € 759,- (0,5 punt voor repliek, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). 6.3 Er is geen grond om verweerder op te dragen het griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden, omdat voor deze zaak en de onder het procesverloop genoemde zaken met zaaknummers 21/1283 en 21/1284 éénmaal griffierecht is geheven en verweerder in de procedure met zaaknummer 21/1283 reeds is opgedragen het betaalde griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van Stichting Wakker Dier tot een bedrag van € 759,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2022. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1579 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2022 in de zaak tussen Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, appellante (gemachtigde: mr. J. Sinnige en mr. A.I. Tsheichvili), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen [de broederij] N.V., te [plaats] , (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).

Bij besluit van 13 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van Stichting Wakker Dier (Wakker Dier) om handhavend op te treden tegen [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en [de broederij] N.V. ( [de broederij] ) wegens overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren. Bij besluit van 26 maart 2014 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, heeft het College het beroep tegen het besluit van 26 maart 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wakker Dier met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Bij besluit van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:309, heeft het College het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Bij besluit van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van Wakker Dier deels gegrond verklaard en aan [naam 1] B.V. en [naam 2] B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft de afwijzende beslissing op het handhavingsverzoek van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] gehandhaafd. Wakker Dier (zaaknummer 19/1579), [naam 1] B.V. (zaaknummer 19/1580) en [naam 2] B.V. (zaaknummer 19/1581) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van Wakker Dier heeft betrekking op de beslissingen ten aanzien van alle drie de broederijen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 8 juni 2021 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Partijen hebben het College ter zitting toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Het College heeft de drie beroepen gezamenlijk op de zitting behandeld. [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en derde partij [de broederij] hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 3] . Aan de kant van [de broederij] zijn verder verschenen [naam 7] en [naam 8] . Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn voorts [naam 5] en [naam 6] verschenen. Bij beslissing van 30 juli 2021 heeft het College het onderzoek inzake het beroep van Wakker Dier heropend om Wakker Dier in de gelegenheid te stellen een reactie in te dienen naar aanleiding van de ter zitting door verweerder ingenomen stelling dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, welke stelling door [de broederij] werd onderschreven. Wakker Dier heeft bij brief van 12 augustus 2021 een reactie ingediend. Verweerder heeft hierop bij brief van 25 augustus 2021 gereageerd. [de broederij] heeft bij brief van 30 augustus 2021 gereageerd. Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2021. Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en [naam 9] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is voorts [naam 6] verschenen. Namens [de broederij] zijn verschenen [naam 3] , [naam 7] en [naam 8] , bijgestaan door haar gemachtigde mr. A.P. Cornelisse. Na deze zitting is het beroep van Wakker Dier in drieën gesplitst. Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 2] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1284 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 2] B.V., uitspraak gedaan op 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1038). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 1] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1283 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 1] B.V., eveneens op 30 november 2021 uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2021:1037). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] is onder het oorspronkelijke zaaknummer (19/1579) voortgezet.

Voorgeschiedenis 1.1 Bij [de broederij] worden kippeneieren van legkuikens uitgebroed. Vervolgens worden de legkuikens geleverd aan opfokbedrijven. De kuikens krijgen pas de beschikking over voer en water bij het opfokbedrijf. Tot die tijd moeten de kuikens teren op hun dooierzak. 1.2 Bij brief van 25 maart 2013 heeft Wakker Dier verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen – onder andere – [de broederij] , omdat zij de kuikens nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens op de broederij verblijven, geen toegang geeft tot drinkwater en voedsel. Volgens Wakker Dier is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren. 1.3 Bij besluit van 13 september 2013 heeft verweerder het handhavingsverzoek van Wakker Dier afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat het vervoer van de kuikens binnen 72 uur na het uitkomen van de kuikens zou zijn voltooid. 1.4

1.5 Bij de vervolgens genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het op zijn verzoek door Wageningen University & Research, opgestelde rapport “Effects of food and water deprivation in newly hatched chickens" (het Wageningen UR rapport). Volgens verweerder zou hieruit blijken dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van aantasting van het welzijn van kuikens en heeft hij dit als uitgangspunt voor het nieuwe besluit genomen. 1.6 Bij uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College het besluit van 11 juli 2017 vernietigd. Het College heeft hiertoe, voor zover van belang, onder verwijzing naar het Wageningen UR rapport en de daarop door één van de onderzoekers ter zitting gegeven toelichting, overwogen dat het uitgangspunt van verweerder niet in overeenstemming is met de thans beschikbare kennis en dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water als dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. Gelet hierop berustte het besluit van 11 juli 2017 niet op een deugdelijke motivering. Het College heeft verweerder wederom opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van Wakker Dier te nemen met inachtneming van de uitspraak. Aan het nemen van deze nieuwe beslissing is geen termijn gesteld. 1.7 Bij uitspraak van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:37) heeft het College verweerder opgedragen uiterlijk op 4 juni 2019 te beslissen op de bezwaren van Wakker Dier. 1.8 Op 24 april 2019 heeft een nadere hoorzitting plaatsgevonden waarbij Wakker Dier en [de broederij] een mondelinge toelichting hebben gegeven. Bestreden besluit 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van [de broederij] opnieuw gehandhaafd, onder wijziging van de motivering daarvan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van de op dit moment beschikbare kennis (het Wageningen UR rapport en de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan door de onderzoeker) onvoldoende grond bestaat om bij de groep legkuikens – waar het bij [de broederij] om gaat – het 36-uurs criterium strikt te hanteren in de feitelijke handhaving. Verweerder wijst er op dat het hier gaat om een doelvoorschrift en dat het in eerste instantie aan de houder is om de wijze te formuleren hoe dit doel te bereiken. Het is aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen of dat doel ook inderdaad wordt bereikt. De bevoegde autoriteit kan hiertoe kaders opstellen. Ook kan jurisprudentie die kaders creëren. De uitspraak van het College van 10 juli 2018 heeft een duidelijk kader gecreëerd, op basis van de huidige stand van de wetenschap voor in ieder geval kuikens van snel groeiende vleeskuikenrassen, hoe de bevoegde autoriteit dit kan beoordelen. Voor kuikens van legrassen is dat kader volgens verweerder nu niet helder genoeg en om die reden is toetsing om te beoordelen of het doel bereikt wordt, nu (nog) evenmin goed mogelijk voor verweerder. Verweerder wijst er daarbij op dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geen onderzoeksinstituut is en ook geen onderzoeksgelden heeft. De NVWA is een toezichthoudende organisatie die bij de inrichting en inzet van haar handhavingsinstrumenten gebruik maakt van de laatst beschikbare wetenschappelijke inzichten. Verweerder komt tot de conclusie dat hij daarom ten aanzien van [de broederij] niet kan vaststellen of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en derhalve niet bevoegd is om handhavend op te treden. Beroepsgronden 3. Wakker Dier kan zich niet verenigingen met de afwijzing van haar verzoek om handhaving ten aanzien van [de broederij] . Zij wijst er op dat het bedrijfsproces feitelijk zodanig is ingericht dat zij de kuikens niet binnen 36 uur na uitkomst uit het ei voorziet van voedsel en water. Zij heeft haar betoog uitvoerig onderbouwd met diverse stukken. Volgens Wakker Dier staat dan ook vast dat [de broederij] de norm van 36 uur overschrijdt. Wakker Dier wil dat ter plaatse een aanvullende onafhankelijke en onaangekondigde inspectie plaatsvindt, danwel dat [de broederij] en haar dierenarts onder ede worden bevraagd of nu wel of niet aan de 36-uurs norm wordt voldaan. Dat voor [de broederij] een andere norm geldt met een langere duur dan 36 uur, omdat haar bedrijfsvoering ziet op legkuikens en niet op vleeskuikens, bestrijdt Wakker Dier. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte een onderscheid maakt tussen legkuikens en vleeskuikens. Volgens Wakker Dier kan zonder nader onderzoek niet gesteld worden dat water- en voeronthouding van kuikens van legrassen voor een langere duur dan 36 uur niet in strijd is met welzijnsregelgeving. Zij is van mening dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens en verweerder hier derhalve handhavend had dienen op te treden. Dat verweerder nu niet handhavend optreedt impliceert volgens Wakker Dier feitelijk dat de voer- en wateronthouding bij legkuikens ongelimiteerd mag plaatsvinden, hetgeen zeker niet valt af te leiden uit het Wageningen UR rapport, noch uit de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan. Wakker Dier wijst daarbij op de uitspraak van het College van 20 augustus 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN4700), waaruit volgens haar volgt dat indien het doen van onderzoek in bepaalde omstandigheden niet uitkomt voor het bestuursorgaan, dit niet zonder meer mag leiden tot het geheel afzien van het doen van onderzoek, maar juist aanleiding kan geven om een onderzoek in het vooruitzicht te stellen. Wetgeving en norm 5.1 In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Daarnaast is in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. Deze bepalingen bevatten een algemene norm. 5.2 In de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juli 2018 ten aanzien van het handhavingsverzoek van Wakker Dier heeft het College over de invulling van de algemene norm, vervat in artikel 2.1, eerste lid en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, reeds voorop gesteld dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit – voor zover van belang – slechts kan worden uitgeoefend, indien is gebleken van een overtreding. Daarbij heeft het College overwogen dat de wetgever ervan is uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wet dieren, waarin onder meer artikel 2.1 en artikel 2.2 staan, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is (vergelijk de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29). Voor zover deze invulling niet bij of krachtens de Wet dieren heeft plaatsgevonden in specifieke wettelijke voorschriften, betekent dit dat de in voornoemde artikelen opgenomen algemene normen in een concreet geval nadere invulling behoeven ter beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van (één van) deze voorschriften, waarbij van belang is om welke diersoort het gaat. Het College heeft daarbij overwogen dat verweerder in het betreffende geval op deugdelijke wijze zal moeten motiveren of al dan niet sprake is van een overtreding en dit standpunt met voldoende bewijs zal moeten onderbouwen.

5.3 Uit de hiervoor samengevatte, langdurige voorgeschiedenis van deze zaak is duidelijk dat verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek van Wakker Dier meerdere keren invulling heeft gegeven aan de genoemde algemene norm en dat het College die invulling telkens niet heeft geaccepteerd. In de uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College op basis van het Wageningen UR rapport de norm aldus ingevuld dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water indien dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. De verhoogde sterftekans die het gevolg is van deze onthouding heeft het College aangemerkt als een benadeling als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarvan gesteld noch gebleken is dat die een redelijk doel dient en bij deze onthouding is sprake van het onthouden van de nodige verzorging als bedoeld in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Bij de invulling van deze norm is geen onderscheid gemaakt naar soort kuikens (legkuikens of vleeskuikens). 5.4 Verweerder stelt zich pas in het bestreden besluit op het standpunt dat er onvoldoende grond is de norm van 36 uur toe te passen op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. Bij de beoordeling van de andere verzoeken van Wakker Dier om handhaving (zie de hiervoor genoemde uitspraken van het College van 30 november 2021 ten aanzien van [naam 2] B.V. en [naam 1] B.V.), welke betrekking hadden op vleeskuikenbroederijen, is verweerder wel uitgegaan van de norm van 36 uur. Volgens verweerder ziet het Wageningen UR rapport niet, of in onvoldoende mate, op leghennen om daar de conclusie aan te verbinden dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens. Uit het bestreden besluit valt op te maken dat verweerder hieraan de conclusie verbindt dat, reeds omdat geen concrete norm bekend is voor legkuikens, het niet mogelijk is om vast te stellen of ten aanzien van [de broederij] sprake is van een overtreding van de (algemene) norm. Voor het instellen van nader wetenschappelijk onderzoek om die invulling (ook) voor legkuikens wel te kunnen geven, ziet verweerder geen aanleiding. Ter zitting van 10 juni 2021 heeft verweerder zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, omdat het bedrijfsproces van haar broederij ertoe leidt dat de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, welk standpunt door [de broederij] werd onderschreven. 5.5 Het College zal allereerst ingaan op het ter zitting van 10 juni 2021 ingenomen standpunt van verweerder. Dit standpunt was aanleiding voor de heropening van de behandeling van het beroep en zou – indien het juist zou zijn – tot gevolg hebben dat in het geval van [de broederij] inderdaad geen sprake is van een overtreding, omdat alsdan aan de in de uitspraak van het College van 10 juli 2018 ingevulde norm zou zijn voldaan. Het College zou dan niet meer zou toekomen aan de meer principiële vraag over de toepasselijke invulling van de norm. Het standpunt van verweerder dat bij [de broederij] sprake was van een bedrijfsproces waarbij de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, na heropening van het onderzoek, op de nadere zitting op 17 november 2021 uitvoerig besproken. Ter zitting van 17 november 2021 is gebleken dat het bedrijfsproces bij [de broederij] niet zodanig is ingericht dat wordt voldaan aan de norm van 36 uur. Dat is ter zitting door [de broederij] ook erkend. Daarbij is duidelijk geworden dat niet precies te bepalen is hoe lang de periode duurt vanaf het moment dat een legkuiken uit het ei komt totdat deze afgeleverd wordt bij het opfokbedrijf. Dat komt met name omdat men niet precies weet of kan vaststellen wanneer een ei uitkomt. De broedkasten zijn niet voorzien van vensters of andere detectievoorzieningen, zodat [de broederij] zich baseert op een grofmazige aanname wanneer de meeste eieren uit zullen komen, te controleren door het luisteren naar geluiden aan de deur van de broedkast. Het is daardoor niet goed mogelijk om vast te stellen wanneer de termijn van 36 uur aanvangt. Uit inspectiegegevens van 2017 en 2018 zou weliswaar kunnen worden afgeleid dat de broederij – destijds – binnen de norm van 36 uur bleef. Echter, deze inspectiegegevens zijn gebaseerd op verklaringen van medewerkers van [de broederij] , die – zoals hierboven uiteengezet en door haar ook erkend – zijn gebaseerd op aannames en schattingen. Op grond hiervan kan dan ook niet worden geconcludeerd dat [de broederij] de norm van 36 uur niet overschrijdt. Verweerder kan zijn beslissing om niet handhavend op te treden daar dan ook niet – achteraf – op baseren. 5.6 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. 5.6.1 Wakker Dier heeft betoogd dat het standpunt van verweerder niet kan worden gevolgd, omdat uit de voorhanden zijn wetenschappelijke informatie, zou moeten worden afgeleid dat de norm van 36 uur wel degelijk ook voor legkuikens heeft te gelden. Het College onderschrijft dit betoog niet, omdat het niet wordt ondersteund door het Wageningen UR rapport en evenmin volgt uit de e-mails van een van de onderzoekers van Wageningen UR ter beantwoording van door verweerder gestelde vragen. Zo is in de e-mail van 14 september 2018 in dit verband vermeld: “De meerderheid van de papers heeft betrekking op vleeskuikens, een deel op kalkoenen (…) en leghennen geloof ik maar 1x. Dus, de conclusies zijn vooral gebaseerd op vleeskuikens. We weten niet wat de invloed is van de afzonderlijke diersoorten, want daar hebben we niet specifiek naar gekeken. Wel blijkt uit enkele papers dat er een effect is van bv. vleeskuikenras, maar daar is nog maar heel weinig onderzoek aan uitgevoerd.Hoe je hiermee om moet gaan is natuurlijk lastig. We geven inderdaad duidelijk aan dat er verschillen verwacht kunnen worden tussen diersoorten. En van trager groeiende vleeskuikens is dus nauwelijks iets bekend, laat staan van leghennen. Dan moet je meer onderzoek uitvoeren. De schaarse literatuur geeft aan dat een iets groter effect verwacht kan worden op snel groeiende vs trager groeiende rassen, maar dat is geen harde conclusie waar ik mijn hand voor in het vuur kan steken.” In de e-mail van 28 september 2018 is bovendien opgemerkt: “N.a.v. jouw vragen heb ik ook nog even gekeken naar onze aanbevelingen voor verder onderzoek:(…)4. To study the influence/interaction of type of bird or strain on the effect of post hatch food and water deprivation (…) Gezien jouw vragen zou verder onderzoek jullie wel kunnen helpen, en dan met name voor aanbeveling 4).” 5.6.2 Hoewel uit de hiervoor onder 5.6.1 bedoelde informatie enerzijds niet blijkt dat zonder meer onaannemelijk is dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de snel groeiende vleeskuikenrassen en legkuikenrassen, is daaruit anderzijds ook niet duidelijk dat voor legkuikenrassen een andere norm heeft te gelden, laat staan wat die norm dan zou zijn. Het standpunt van verweerder dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op legkuikens kan dan ook niet worden onderschreven. Evenmin onderschrijft het College de door verweerder getrokken conclusie dat er – omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld – geen aanleiding bestond voor nader wetenschappelijk onderzoek en het handhavingsverzoek daarom moest worden afgewezen.

6.1 Het beroep van Wakker Dier is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de in 5.6.2 genoemde bepalingen van de Awb. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van Wakker Dier en daarbij de in 5.7 gegeven aanwijzingen in acht te nemen. Het College zal geen termijn stellen voor het opnieuw nemen van een besluit op het bezwaar van Wakker Dier. Daartoe is in aanmerking genomen dat niet goed valt in te schatten hoeveel tijd nodig zal zijn om het benodigde onderzoek te verrichten. Dat het daardoor erg lang duurt voordat definitief is beslist op het handhavingsverzoek is onwenselijk, maar is een gevolg van de in 5.6.2 genoemde omstandigheden die met zich brengen dat verweerder hier niet kon volstaan met afwijzing van het verzoek omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld. Als echter blijkt dat verweerder deze opdracht niet voortvarend ter hand neemt, kan Wakker Dier zich – met inachtneming van artikel 6:12 van de Awb – tot het College wenden met een beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. 6.2 Het College zal verweerder veroordelen in de door Wakker Dier gemaakte proceskosten. Het College overweegt ten aanzien van de proceskosten van Wakker Dier dat het onderhavige beroep met zaaknummer 19/1579 en de beroepen van Wakker Dier met zaaknummers 21/1284 en 21/1283 (waarop bij uitspraken van 30 november 2021 is beslist), voor de proceshandelingen tot de heropening van onderhavig beroep, aangemerkt dienen te worden als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Omdat de kosten voor de aan Wakker Dier beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het indienen van het beroepschrift en het bijwonen van de zitting op 10 juni 2021 reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure met zaaknummer 21/1283, komen deze kosten in onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking. Wel komen voor vergoeding in aanmerking de kosten voor rechtsbijstand die Wakker Dier nadien heeft gemaakt in deze procedure. De kosten voor de aan Wakker Dier door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van dit beroep stelt het College op grond van het Bpb daarom vast op € 759,- (0,5 punt voor repliek, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). 6.3 Er is geen grond om verweerder op te dragen het griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden, omdat voor deze zaak en de onder het procesverloop genoemde zaken met zaaknummers 21/1283 en 21/1284 éénmaal griffierecht is geheven en verweerder in de procedure met zaaknummer 21/1283 reeds is opgedragen het betaalde griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van Stichting Wakker Dier tot een bedrag van € 759,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2022. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1579 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2022 in de zaak tussen Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, appellante (gemachtigde: mr. J. Sinnige en mr. A.I. Tsheichvili), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen [de broederij] N.V., te [plaats] , (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).

Bij besluit van 13 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van Stichting Wakker Dier (Wakker Dier) om handhavend op te treden tegen [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en [de broederij] N.V. ( [de broederij] ) wegens overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren. Bij besluit van 26 maart 2014 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, heeft het College het beroep tegen het besluit van 26 maart 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wakker Dier met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Bij besluit van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:309, heeft het College het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Bij besluit van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van Wakker Dier deels gegrond verklaard en aan [naam 1] B.V. en [naam 2] B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft de afwijzende beslissing op het handhavingsverzoek van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] gehandhaafd. Wakker Dier (zaaknummer 19/1579), [naam 1] B.V. (zaaknummer 19/1580) en [naam 2] B.V. (zaaknummer 19/1581) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van Wakker Dier heeft betrekking op de beslissingen ten aanzien van alle drie de broederijen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 8 juni 2021 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Partijen hebben het College ter zitting toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Het College heeft de drie beroepen gezamenlijk op de zitting behandeld. [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en derde partij [de broederij] hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 3] . Aan de kant van [de broederij] zijn verder verschenen [naam 7] en [naam 8] . Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn voorts [naam 5] en [naam 6] verschenen. Bij beslissing van 30 juli 2021 heeft het College het onderzoek inzake het beroep van Wakker Dier heropend om Wakker Dier in de gelegenheid te stellen een reactie in te dienen naar aanleiding van de ter zitting door verweerder ingenomen stelling dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, welke stelling door [de broederij] werd onderschreven. Wakker Dier heeft bij brief van 12 augustus 2021 een reactie ingediend. Verweerder heeft hierop bij brief van 25 augustus 2021 gereageerd. [de broederij] heeft bij brief van 30 augustus 2021 gereageerd. Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2021. Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en [naam 9] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is voorts [naam 6] verschenen. Namens [de broederij] zijn verschenen [naam 3] , [naam 7] en [naam 8] , bijgestaan door haar gemachtigde mr. A.P. Cornelisse. Na deze zitting is het beroep van Wakker Dier in drieën gesplitst. Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 2] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1284 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 2] B.V., uitspraak gedaan op 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1038). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 1] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1283 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 1] B.V., eveneens op 30 november 2021 uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2021:1037). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] is onder het oorspronkelijke zaaknummer (19/1579) voortgezet.

Voorgeschiedenis 1.1 Bij [de broederij] worden kippeneieren van legkuikens uitgebroed. Vervolgens worden de legkuikens geleverd aan opfokbedrijven. De kuikens krijgen pas de beschikking over voer en water bij het opfokbedrijf. Tot die tijd moeten de kuikens teren op hun dooierzak. 1.2 Bij brief van 25 maart 2013 heeft Wakker Dier verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen – onder andere – [de broederij] , omdat zij de kuikens nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens op de broederij verblijven, geen toegang geeft tot drinkwater en voedsel. Volgens Wakker Dier is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren. 1.3 Bij besluit van 13 september 2013 heeft verweerder het handhavingsverzoek van Wakker Dier afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat het vervoer van de kuikens binnen 72 uur na het uitkomen van de kuikens zou zijn voltooid. 1.4

1.5 Bij de vervolgens genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het op zijn verzoek door Wageningen University & Research, opgestelde rapport “Effects of food and water deprivation in newly hatched chickens" (het Wageningen UR rapport). Volgens verweerder zou hieruit blijken dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van aantasting van het welzijn van kuikens en heeft hij dit als uitgangspunt voor het nieuwe besluit genomen. 1.6 Bij uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College het besluit van 11 juli 2017 vernietigd. Het College heeft hiertoe, voor zover van belang, onder verwijzing naar het Wageningen UR rapport en de daarop door één van de onderzoekers ter zitting gegeven toelichting, overwogen dat het uitgangspunt van verweerder niet in overeenstemming is met de thans beschikbare kennis en dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water als dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. Gelet hierop berustte het besluit van 11 juli 2017 niet op een deugdelijke motivering. Het College heeft verweerder wederom opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van Wakker Dier te nemen met inachtneming van de uitspraak. Aan het nemen van deze nieuwe beslissing is geen termijn gesteld. 1.7 Bij uitspraak van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:37) heeft het College verweerder opgedragen uiterlijk op 4 juni 2019 te beslissen op de bezwaren van Wakker Dier. 1.8 Op 24 april 2019 heeft een nadere hoorzitting plaatsgevonden waarbij Wakker Dier en [de broederij] een mondelinge toelichting hebben gegeven. Bestreden besluit 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van [de broederij] opnieuw gehandhaafd, onder wijziging van de motivering daarvan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van de op dit moment beschikbare kennis (het Wageningen UR rapport en de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan door de onderzoeker) onvoldoende grond bestaat om bij de groep legkuikens – waar het bij [de broederij] om gaat – het 36-uurs criterium strikt te hanteren in de feitelijke handhaving. Verweerder wijst er op dat het hier gaat om een doelvoorschrift en dat het in eerste instantie aan de houder is om de wijze te formuleren hoe dit doel te bereiken. Het is aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen of dat doel ook inderdaad wordt bereikt. De bevoegde autoriteit kan hiertoe kaders opstellen. Ook kan jurisprudentie die kaders creëren. De uitspraak van het College van 10 juli 2018 heeft een duidelijk kader gecreëerd, op basis van de huidige stand van de wetenschap voor in ieder geval kuikens van snel groeiende vleeskuikenrassen, hoe de bevoegde autoriteit dit kan beoordelen. Voor kuikens van legrassen is dat kader volgens verweerder nu niet helder genoeg en om die reden is toetsing om te beoordelen of het doel bereikt wordt, nu (nog) evenmin goed mogelijk voor verweerder. Verweerder wijst er daarbij op dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geen onderzoeksinstituut is en ook geen onderzoeksgelden heeft. De NVWA is een toezichthoudende organisatie die bij de inrichting en inzet van haar handhavingsinstrumenten gebruik maakt van de laatst beschikbare wetenschappelijke inzichten. Verweerder komt tot de conclusie dat hij daarom ten aanzien van [de broederij] niet kan vaststellen of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en derhalve niet bevoegd is om handhavend op te treden. Beroepsgronden 3. Wakker Dier kan zich niet verenigingen met de afwijzing van haar verzoek om handhaving ten aanzien van [de broederij] . Zij wijst er op dat het bedrijfsproces feitelijk zodanig is ingericht dat zij de kuikens niet binnen 36 uur na uitkomst uit het ei voorziet van voedsel en water. Zij heeft haar betoog uitvoerig onderbouwd met diverse stukken. Volgens Wakker Dier staat dan ook vast dat [de broederij] de norm van 36 uur overschrijdt. Wakker Dier wil dat ter plaatse een aanvullende onafhankelijke en onaangekondigde inspectie plaatsvindt, danwel dat [de broederij] en haar dierenarts onder ede worden bevraagd of nu wel of niet aan de 36-uurs norm wordt voldaan. Dat voor [de broederij] een andere norm geldt met een langere duur dan 36 uur, omdat haar bedrijfsvoering ziet op legkuikens en niet op vleeskuikens, bestrijdt Wakker Dier. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte een onderscheid maakt tussen legkuikens en vleeskuikens. Volgens Wakker Dier kan zonder nader onderzoek niet gesteld worden dat water- en voeronthouding van kuikens van legrassen voor een langere duur dan 36 uur niet in strijd is met welzijnsregelgeving. Zij is van mening dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens en verweerder hier derhalve handhavend had dienen op te treden. Dat verweerder nu niet handhavend optreedt impliceert volgens Wakker Dier feitelijk dat de voer- en wateronthouding bij legkuikens ongelimiteerd mag plaatsvinden, hetgeen zeker niet valt af te leiden uit het Wageningen UR rapport, noch uit de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan. Wakker Dier wijst daarbij op de uitspraak van het College van 20 augustus 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN4700), waaruit volgens haar volgt dat indien het doen van onderzoek in bepaalde omstandigheden niet uitkomt voor het bestuursorgaan, dit niet zonder meer mag leiden tot het geheel afzien van het doen van onderzoek, maar juist aanleiding kan geven om een onderzoek in het vooruitzicht te stellen. Wetgeving en norm 5.1 In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Daarnaast is in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. Deze bepalingen bevatten een algemene norm. 5.2 In de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juli 2018 ten aanzien van het handhavingsverzoek van Wakker Dier heeft het College over de invulling van de algemene norm, vervat in artikel 2.1, eerste lid en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, reeds voorop gesteld dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit – voor zover van belang – slechts kan worden uitgeoefend, indien is gebleken van een overtreding. Daarbij heeft het College overwogen dat de wetgever ervan is uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wet dieren, waarin onder meer artikel 2.1 en artikel 2.2 staan, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is (vergelijk de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29). Voor zover deze invulling niet bij of krachtens de Wet dieren heeft plaatsgevonden in specifieke wettelijke voorschriften, betekent dit dat de in voornoemde artikelen opgenomen algemene normen in een concreet geval nadere invulling behoeven ter beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van (één van) deze voorschriften, waarbij van belang is om welke diersoort het gaat. Het College heeft daarbij overwogen dat verweerder in het betreffende geval op deugdelijke wijze zal moeten motiveren of al dan niet sprake is van een overtreding en dit standpunt met voldoende bewijs zal moeten onderbouwen.

5.3 Uit de hiervoor samengevatte, langdurige voorgeschiedenis van deze zaak is duidelijk dat verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek van Wakker Dier meerdere keren invulling heeft gegeven aan de genoemde algemene norm en dat het College die invulling telkens niet heeft geaccepteerd. In de uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College op basis van het Wageningen UR rapport de norm aldus ingevuld dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water indien dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. De verhoogde sterftekans die het gevolg is van deze onthouding heeft het College aangemerkt als een benadeling als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarvan gesteld noch gebleken is dat die een redelijk doel dient en bij deze onthouding is sprake van het onthouden van de nodige verzorging als bedoeld in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Bij de invulling van deze norm is geen onderscheid gemaakt naar soort kuikens (legkuikens of vleeskuikens). 5.4 Verweerder stelt zich pas in het bestreden besluit op het standpunt dat er onvoldoende grond is de norm van 36 uur toe te passen op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. Bij de beoordeling van de andere verzoeken van Wakker Dier om handhaving (zie de hiervoor genoemde uitspraken van het College van 30 november 2021 ten aanzien van [naam 2] B.V. en [naam 1] B.V.), welke betrekking hadden op vleeskuikenbroederijen, is verweerder wel uitgegaan van de norm van 36 uur. Volgens verweerder ziet het Wageningen UR rapport niet, of in onvoldoende mate, op leghennen om daar de conclusie aan te verbinden dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens. Uit het bestreden besluit valt op te maken dat verweerder hieraan de conclusie verbindt dat, reeds omdat geen concrete norm bekend is voor legkuikens, het niet mogelijk is om vast te stellen of ten aanzien van [de broederij] sprake is van een overtreding van de (algemene) norm. Voor het instellen van nader wetenschappelijk onderzoek om die invulling (ook) voor legkuikens wel te kunnen geven, ziet verweerder geen aanleiding. Ter zitting van 10 juni 2021 heeft verweerder zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, omdat het bedrijfsproces van haar broederij ertoe leidt dat de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, welk standpunt door [de broederij] werd onderschreven. 5.5 Het College zal allereerst ingaan op het ter zitting van 10 juni 2021 ingenomen standpunt van verweerder. Dit standpunt was aanleiding voor de heropening van de behandeling van het beroep en zou – indien het juist zou zijn – tot gevolg hebben dat in het geval van [de broederij] inderdaad geen sprake is van een overtreding, omdat alsdan aan de in de uitspraak van het College van 10 juli 2018 ingevulde norm zou zijn voldaan. Het College zou dan niet meer zou toekomen aan de meer principiële vraag over de toepasselijke invulling van de norm. Het standpunt van verweerder dat bij [de broederij] sprake was van een bedrijfsproces waarbij de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, na heropening van het onderzoek, op de nadere zitting op 17 november 2021 uitvoerig besproken. Ter zitting van 17 november 2021 is gebleken dat het bedrijfsproces bij [de broederij] niet zodanig is ingericht dat wordt voldaan aan de norm van 36 uur. Dat is ter zitting door [de broederij] ook erkend. Daarbij is duidelijk geworden dat niet precies te bepalen is hoe lang de periode duurt vanaf het moment dat een legkuiken uit het ei komt totdat deze afgeleverd wordt bij het opfokbedrijf. Dat komt met name omdat men niet precies weet of kan vaststellen wanneer een ei uitkomt. De broedkasten zijn niet voorzien van vensters of andere detectievoorzieningen, zodat [de broederij] zich baseert op een grofmazige aanname wanneer de meeste eieren uit zullen komen, te controleren door het luisteren naar geluiden aan de deur van de broedkast. Het is daardoor niet goed mogelijk om vast te stellen wanneer de termijn van 36 uur aanvangt. Uit inspectiegegevens van 2017 en 2018 zou weliswaar kunnen worden afgeleid dat de broederij – destijds – binnen de norm van 36 uur bleef. Echter, deze inspectiegegevens zijn gebaseerd op verklaringen van medewerkers van [de broederij] , die – zoals hierboven uiteengezet en door haar ook erkend – zijn gebaseerd op aannames en schattingen. Op grond hiervan kan dan ook niet worden geconcludeerd dat [de broederij] de norm van 36 uur niet overschrijdt. Verweerder kan zijn beslissing om niet handhavend op te treden daar dan ook niet – achteraf – op baseren. 5.6 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. 5.6.1 Wakker Dier heeft betoogd dat het standpunt van verweerder niet kan worden gevolgd, omdat uit de voorhanden zijn wetenschappelijke informatie, zou moeten worden afgeleid dat de norm van 36 uur wel degelijk ook voor legkuikens heeft te gelden. Het College onderschrijft dit betoog niet, omdat het niet wordt ondersteund door het Wageningen UR rapport en evenmin volgt uit de e-mails van een van de onderzoekers van Wageningen UR ter beantwoording van door verweerder gestelde vragen. Zo is in de e-mail van 14 september 2018 in dit verband vermeld: “De meerderheid van de papers heeft betrekking op vleeskuikens, een deel op kalkoenen (…) en leghennen geloof ik maar 1x. Dus, de conclusies zijn vooral gebaseerd op vleeskuikens. We weten niet wat de invloed is van de afzonderlijke diersoorten, want daar hebben we niet specifiek naar gekeken. Wel blijkt uit enkele papers dat er een effect is van bv. vleeskuikenras, maar daar is nog maar heel weinig onderzoek aan uitgevoerd.Hoe je hiermee om moet gaan is natuurlijk lastig. We geven inderdaad duidelijk aan dat er verschillen verwacht kunnen worden tussen diersoorten. En van trager groeiende vleeskuikens is dus nauwelijks iets bekend, laat staan van leghennen. Dan moet je meer onderzoek uitvoeren. De schaarse literatuur geeft aan dat een iets groter effect verwacht kan worden op snel groeiende vs trager groeiende rassen, maar dat is geen harde conclusie waar ik mijn hand voor in het vuur kan steken.” In de e-mail van 28 september 2018 is bovendien opgemerkt: “N.a.v. jouw vragen heb ik ook nog even gekeken naar onze aanbevelingen voor verder onderzoek:(…)4. To study the influence/interaction of type of bird or strain on the effect of post hatch food and water deprivation (…) Gezien jouw vragen zou verder onderzoek jullie wel kunnen helpen, en dan met name voor aanbeveling 4).” 5.6.2 Hoewel uit de hiervoor onder 5.6.1 bedoelde informatie enerzijds niet blijkt dat zonder meer onaannemelijk is dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de snel groeiende vleeskuikenrassen en legkuikenrassen, is daaruit anderzijds ook niet duidelijk dat voor legkuikenrassen een andere norm heeft te gelden, laat staan wat die norm dan zou zijn. Het standpunt van verweerder dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op legkuikens kan dan ook niet worden onderschreven. Evenmin onderschrijft het College de door verweerder getrokken conclusie dat er – omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld – geen aanleiding bestond voor nader wetenschappelijk onderzoek en het handhavingsverzoek daarom moest worden afgewezen.

6.1 Het beroep van Wakker Dier is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de in 5.6.2 genoemde bepalingen van de Awb. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van Wakker Dier en daarbij de in 5.7 gegeven aanwijzingen in acht te nemen. Het College zal geen termijn stellen voor het opnieuw nemen van een besluit op het bezwaar van Wakker Dier. Daartoe is in aanmerking genomen dat niet goed valt in te schatten hoeveel tijd nodig zal zijn om het benodigde onderzoek te verrichten. Dat het daardoor erg lang duurt voordat definitief is beslist op het handhavingsverzoek is onwenselijk, maar is een gevolg van de in 5.6.2 genoemde omstandigheden die met zich brengen dat verweerder hier niet kon volstaan met afwijzing van het verzoek omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld. Als echter blijkt dat verweerder deze opdracht niet voortvarend ter hand neemt, kan Wakker Dier zich – met inachtneming van artikel 6:12 van de Awb – tot het College wenden met een beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. 6.2 Het College zal verweerder veroordelen in de door Wakker Dier gemaakte proceskosten. Het College overweegt ten aanzien van de proceskosten van Wakker Dier dat het onderhavige beroep met zaaknummer 19/1579 en de beroepen van Wakker Dier met zaaknummers 21/1284 en 21/1283 (waarop bij uitspraken van 30 november 2021 is beslist), voor de proceshandelingen tot de heropening van onderhavig beroep, aangemerkt dienen te worden als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Omdat de kosten voor de aan Wakker Dier beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het indienen van het beroepschrift en het bijwonen van de zitting op 10 juni 2021 reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure met zaaknummer 21/1283, komen deze kosten in onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking. Wel komen voor vergoeding in aanmerking de kosten voor rechtsbijstand die Wakker Dier nadien heeft gemaakt in deze procedure. De kosten voor de aan Wakker Dier door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van dit beroep stelt het College op grond van het Bpb daarom vast op € 759,- (0,5 punt voor repliek, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). 6.3 Er is geen grond om verweerder op te dragen het griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden, omdat voor deze zaak en de onder het procesverloop genoemde zaken met zaaknummers 21/1283 en 21/1284 éénmaal griffierecht is geheven en verweerder in de procedure met zaaknummer 21/1283 reeds is opgedragen het betaalde griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van Stichting Wakker Dier tot een bedrag van € 759,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2022. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1579 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2022 in de zaak tussen Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, appellante (gemachtigde: mr. J. Sinnige en mr. A.I. Tsheichvili), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen [de broederij] N.V., te [plaats] , (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).

Bij besluit van 13 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van Stichting Wakker Dier (Wakker Dier) om handhavend op te treden tegen [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en [de broederij] N.V. ( [de broederij] ) wegens overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren. Bij besluit van 26 maart 2014 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, heeft het College het beroep tegen het besluit van 26 maart 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wakker Dier met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Bij besluit van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:309, heeft het College het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Bij besluit van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van Wakker Dier deels gegrond verklaard en aan [naam 1] B.V. en [naam 2] B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft de afwijzende beslissing op het handhavingsverzoek van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] gehandhaafd. Wakker Dier (zaaknummer 19/1579), [naam 1] B.V. (zaaknummer 19/1580) en [naam 2] B.V. (zaaknummer 19/1581) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van Wakker Dier heeft betrekking op de beslissingen ten aanzien van alle drie de broederijen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 8 juni 2021 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Partijen hebben het College ter zitting toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Het College heeft de drie beroepen gezamenlijk op de zitting behandeld. [naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en derde partij [de broederij] hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 3] . Aan de kant van [de broederij] zijn verder verschenen [naam 7] en [naam 8] . Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn voorts [naam 5] en [naam 6] verschenen. Bij beslissing van 30 juli 2021 heeft het College het onderzoek inzake het beroep van Wakker Dier heropend om Wakker Dier in de gelegenheid te stellen een reactie in te dienen naar aanleiding van de ter zitting door verweerder ingenomen stelling dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, welke stelling door [de broederij] werd onderschreven. Wakker Dier heeft bij brief van 12 augustus 2021 een reactie ingediend. Verweerder heeft hierop bij brief van 25 augustus 2021 gereageerd. [de broederij] heeft bij brief van 30 augustus 2021 gereageerd. Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2021. Wakker Dier heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en [naam 9] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is voorts [naam 6] verschenen. Namens [de broederij] zijn verschenen [naam 3] , [naam 7] en [naam 8] , bijgestaan door haar gemachtigde mr. A.P. Cornelisse. Na deze zitting is het beroep van Wakker Dier in drieën gesplitst. Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 2] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1284 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 2] B.V., uitspraak gedaan op 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1038). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [naam 1] B.V. heeft het nieuwe zaaknummer 21/1283 gekregen. In dat beroep is, tezamen met het beroep van [naam 1] B.V., eveneens op 30 november 2021 uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2021:1037). Het beroep van Wakker Dier ten aanzien van [de broederij] is onder het oorspronkelijke zaaknummer (19/1579) voortgezet.

Voorgeschiedenis 1.1 Bij [de broederij] worden kippeneieren van legkuikens uitgebroed. Vervolgens worden de legkuikens geleverd aan opfokbedrijven. De kuikens krijgen pas de beschikking over voer en water bij het opfokbedrijf. Tot die tijd moeten de kuikens teren op hun dooierzak. 1.2 Bij brief van 25 maart 2013 heeft Wakker Dier verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen – onder andere – [de broederij] , omdat zij de kuikens nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens op de broederij verblijven, geen toegang geeft tot drinkwater en voedsel. Volgens Wakker Dier is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren. 1.3 Bij besluit van 13 september 2013 heeft verweerder het handhavingsverzoek van Wakker Dier afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat het vervoer van de kuikens binnen 72 uur na het uitkomen van de kuikens zou zijn voltooid. 1.4

1.5 Bij de vervolgens genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 11 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het op zijn verzoek door Wageningen University & Research, opgestelde rapport “Effects of food and water deprivation in newly hatched chickens" (het Wageningen UR rapport). Volgens verweerder zou hieruit blijken dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van aantasting van het welzijn van kuikens en heeft hij dit als uitgangspunt voor het nieuwe besluit genomen. 1.6 Bij uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College het besluit van 11 juli 2017 vernietigd. Het College heeft hiertoe, voor zover van belang, onder verwijzing naar het Wageningen UR rapport en de daarop door één van de onderzoekers ter zitting gegeven toelichting, overwogen dat het uitgangspunt van verweerder niet in overeenstemming is met de thans beschikbare kennis en dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water als dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. Gelet hierop berustte het besluit van 11 juli 2017 niet op een deugdelijke motivering. Het College heeft verweerder wederom opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van Wakker Dier te nemen met inachtneming van de uitspraak. Aan het nemen van deze nieuwe beslissing is geen termijn gesteld. 1.7 Bij uitspraak van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:37) heeft het College verweerder opgedragen uiterlijk op 4 juni 2019 te beslissen op de bezwaren van Wakker Dier. 1.8 Op 24 april 2019 heeft een nadere hoorzitting plaatsgevonden waarbij Wakker Dier en [de broederij] een mondelinge toelichting hebben gegeven. Bestreden besluit 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van [de broederij] opnieuw gehandhaafd, onder wijziging van de motivering daarvan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van de op dit moment beschikbare kennis (het Wageningen UR rapport en de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan door de onderzoeker) onvoldoende grond bestaat om bij de groep legkuikens – waar het bij [de broederij] om gaat – het 36-uurs criterium strikt te hanteren in de feitelijke handhaving. Verweerder wijst er op dat het hier gaat om een doelvoorschrift en dat het in eerste instantie aan de houder is om de wijze te formuleren hoe dit doel te bereiken. Het is aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen of dat doel ook inderdaad wordt bereikt. De bevoegde autoriteit kan hiertoe kaders opstellen. Ook kan jurisprudentie die kaders creëren. De uitspraak van het College van 10 juli 2018 heeft een duidelijk kader gecreëerd, op basis van de huidige stand van de wetenschap voor in ieder geval kuikens van snel groeiende vleeskuikenrassen, hoe de bevoegde autoriteit dit kan beoordelen. Voor kuikens van legrassen is dat kader volgens verweerder nu niet helder genoeg en om die reden is toetsing om te beoordelen of het doel bereikt wordt, nu (nog) evenmin goed mogelijk voor verweerder. Verweerder wijst er daarbij op dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geen onderzoeksinstituut is en ook geen onderzoeksgelden heeft. De NVWA is een toezichthoudende organisatie die bij de inrichting en inzet van haar handhavingsinstrumenten gebruik maakt van de laatst beschikbare wetenschappelijke inzichten. Verweerder komt tot de conclusie dat hij daarom ten aanzien van [de broederij] niet kan vaststellen of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en derhalve niet bevoegd is om handhavend op te treden. Beroepsgronden 3. Wakker Dier kan zich niet verenigingen met de afwijzing van haar verzoek om handhaving ten aanzien van [de broederij] . Zij wijst er op dat het bedrijfsproces feitelijk zodanig is ingericht dat zij de kuikens niet binnen 36 uur na uitkomst uit het ei voorziet van voedsel en water. Zij heeft haar betoog uitvoerig onderbouwd met diverse stukken. Volgens Wakker Dier staat dan ook vast dat [de broederij] de norm van 36 uur overschrijdt. Wakker Dier wil dat ter plaatse een aanvullende onafhankelijke en onaangekondigde inspectie plaatsvindt, danwel dat [de broederij] en haar dierenarts onder ede worden bevraagd of nu wel of niet aan de 36-uurs norm wordt voldaan. Dat voor [de broederij] een andere norm geldt met een langere duur dan 36 uur, omdat haar bedrijfsvoering ziet op legkuikens en niet op vleeskuikens, bestrijdt Wakker Dier. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte een onderscheid maakt tussen legkuikens en vleeskuikens. Volgens Wakker Dier kan zonder nader onderzoek niet gesteld worden dat water- en voeronthouding van kuikens van legrassen voor een langere duur dan 36 uur niet in strijd is met welzijnsregelgeving. Zij is van mening dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens en verweerder hier derhalve handhavend had dienen op te treden. Dat verweerder nu niet handhavend optreedt impliceert volgens Wakker Dier feitelijk dat de voer- en wateronthouding bij legkuikens ongelimiteerd mag plaatsvinden, hetgeen zeker niet valt af te leiden uit het Wageningen UR rapport, noch uit de aanvullende informatie en nadere duiding hiervan. Wakker Dier wijst daarbij op de uitspraak van het College van 20 augustus 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN4700), waaruit volgens haar volgt dat indien het doen van onderzoek in bepaalde omstandigheden niet uitkomt voor het bestuursorgaan, dit niet zonder meer mag leiden tot het geheel afzien van het doen van onderzoek, maar juist aanleiding kan geven om een onderzoek in het vooruitzicht te stellen. Wetgeving en norm 5.1 In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Daarnaast is in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. Deze bepalingen bevatten een algemene norm. 5.2 In de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juli 2018 ten aanzien van het handhavingsverzoek van Wakker Dier heeft het College over de invulling van de algemene norm, vervat in artikel 2.1, eerste lid en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, reeds voorop gesteld dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit – voor zover van belang – slechts kan worden uitgeoefend, indien is gebleken van een overtreding. Daarbij heeft het College overwogen dat de wetgever ervan is uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wet dieren, waarin onder meer artikel 2.1 en artikel 2.2 staan, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is (vergelijk de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29). Voor zover deze invulling niet bij of krachtens de Wet dieren heeft plaatsgevonden in specifieke wettelijke voorschriften, betekent dit dat de in voornoemde artikelen opgenomen algemene normen in een concreet geval nadere invulling behoeven ter beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van (één van) deze voorschriften, waarbij van belang is om welke diersoort het gaat. Het College heeft daarbij overwogen dat verweerder in het betreffende geval op deugdelijke wijze zal moeten motiveren of al dan niet sprake is van een overtreding en dit standpunt met voldoende bewijs zal moeten onderbouwen.

5.3 Uit de hiervoor samengevatte, langdurige voorgeschiedenis van deze zaak is duidelijk dat verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek van Wakker Dier meerdere keren invulling heeft gegeven aan de genoemde algemene norm en dat het College die invulling telkens niet heeft geaccepteerd. In de uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College op basis van het Wageningen UR rapport de norm aldus ingevuld dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water indien dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. De verhoogde sterftekans die het gevolg is van deze onthouding heeft het College aangemerkt als een benadeling als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarvan gesteld noch gebleken is dat die een redelijk doel dient en bij deze onthouding is sprake van het onthouden van de nodige verzorging als bedoeld in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Bij de invulling van deze norm is geen onderscheid gemaakt naar soort kuikens (legkuikens of vleeskuikens). 5.4 Verweerder stelt zich pas in het bestreden besluit op het standpunt dat er onvoldoende grond is de norm van 36 uur toe te passen op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. Bij de beoordeling van de andere verzoeken van Wakker Dier om handhaving (zie de hiervoor genoemde uitspraken van het College van 30 november 2021 ten aanzien van [naam 2] B.V. en [naam 1] B.V.), welke betrekking hadden op vleeskuikenbroederijen, is verweerder wel uitgegaan van de norm van 36 uur. Volgens verweerder ziet het Wageningen UR rapport niet, of in onvoldoende mate, op leghennen om daar de conclusie aan te verbinden dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens. Uit het bestreden besluit valt op te maken dat verweerder hieraan de conclusie verbindt dat, reeds omdat geen concrete norm bekend is voor legkuikens, het niet mogelijk is om vast te stellen of ten aanzien van [de broederij] sprake is van een overtreding van de (algemene) norm. Voor het instellen van nader wetenschappelijk onderzoek om die invulling (ook) voor legkuikens wel te kunnen geven, ziet verweerder geen aanleiding. Ter zitting van 10 juni 2021 heeft verweerder zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, omdat het bedrijfsproces van haar broederij ertoe leidt dat de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, welk standpunt door [de broederij] werd onderschreven. 5.5 Het College zal allereerst ingaan op het ter zitting van 10 juni 2021 ingenomen standpunt van verweerder. Dit standpunt was aanleiding voor de heropening van de behandeling van het beroep en zou – indien het juist zou zijn – tot gevolg hebben dat in het geval van [de broederij] inderdaad geen sprake is van een overtreding, omdat alsdan aan de in de uitspraak van het College van 10 juli 2018 ingevulde norm zou zijn voldaan. Het College zou dan niet meer zou toekomen aan de meer principiële vraag over de toepasselijke invulling van de norm. Het standpunt van verweerder dat bij [de broederij] sprake was van een bedrijfsproces waarbij de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, na heropening van het onderzoek, op de nadere zitting op 17 november 2021 uitvoerig besproken. Ter zitting van 17 november 2021 is gebleken dat het bedrijfsproces bij [de broederij] niet zodanig is ingericht dat wordt voldaan aan de norm van 36 uur. Dat is ter zitting door [de broederij] ook erkend. Daarbij is duidelijk geworden dat niet precies te bepalen is hoe lang de periode duurt vanaf het moment dat een legkuiken uit het ei komt totdat deze afgeleverd wordt bij het opfokbedrijf. Dat komt met name omdat men niet precies weet of kan vaststellen wanneer een ei uitkomt. De broedkasten zijn niet voorzien van vensters of andere detectievoorzieningen, zodat [de broederij] zich baseert op een grofmazige aanname wanneer de meeste eieren uit zullen komen, te controleren door het luisteren naar geluiden aan de deur van de broedkast. Het is daardoor niet goed mogelijk om vast te stellen wanneer de termijn van 36 uur aanvangt. Uit inspectiegegevens van 2017 en 2018 zou weliswaar kunnen worden afgeleid dat de broederij – destijds – binnen de norm van 36 uur bleef. Echter, deze inspectiegegevens zijn gebaseerd op verklaringen van medewerkers van [de broederij] , die – zoals hierboven uiteengezet en door haar ook erkend – zijn gebaseerd op aannames en schattingen. Op grond hiervan kan dan ook niet worden geconcludeerd dat [de broederij] de norm van 36 uur niet overschrijdt. Verweerder kan zijn beslissing om niet handhavend op te treden daar dan ook niet – achteraf – op baseren. 5.6 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. 5.6.1 Wakker Dier heeft betoogd dat het standpunt van verweerder niet kan worden gevolgd, omdat uit de voorhanden zijn wetenschappelijke informatie, zou moeten worden afgeleid dat de norm van 36 uur wel degelijk ook voor legkuikens heeft te gelden. Het College onderschrijft dit betoog niet, omdat het niet wordt ondersteund door het Wageningen UR rapport en evenmin volgt uit de e-mails van een van de onderzoekers van Wageningen UR ter beantwoording van door verweerder gestelde vragen. Zo is in de e-mail van 14 september 2018 in dit verband vermeld: “De meerderheid van de papers heeft betrekking op vleeskuikens, een deel op kalkoenen (…) en leghennen geloof ik maar 1x. Dus, de conclusies zijn vooral gebaseerd op vleeskuikens. We weten niet wat de invloed is van de afzonderlijke diersoorten, want daar hebben we niet specifiek naar gekeken. Wel blijkt uit enkele papers dat er een effect is van bv. vleeskuikenras, maar daar is nog maar heel weinig onderzoek aan uitgevoerd.Hoe je hiermee om moet gaan is natuurlijk lastig. We geven inderdaad duidelijk aan dat er verschillen verwacht kunnen worden tussen diersoorten. En van trager groeiende vleeskuikens is dus nauwelijks iets bekend, laat staan van leghennen. Dan moet je meer onderzoek uitvoeren. De schaarse literatuur geeft aan dat een iets groter effect verwacht kan worden op snel groeiende vs trager groeiende rassen, maar dat is geen harde conclusie waar ik mijn hand voor in het vuur kan steken.” In de e-mail van 28 september 2018 is bovendien opgemerkt: “N.a.v. jouw vragen heb ik ook nog even gekeken naar onze aanbevelingen voor verder onderzoek:(…)4. To study the influence/interaction of type of bird or strain on the effect of post hatch food and water deprivation (…) Gezien jouw vragen zou verder onderzoek jullie wel kunnen helpen, en dan met name voor aanbeveling 4).” 5.6.2 Hoewel uit de hiervoor onder 5.6.1 bedoelde informatie enerzijds niet blijkt dat zonder meer onaannemelijk is dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de snel groeiende vleeskuikenrassen en legkuikenrassen, is daaruit anderzijds ook niet duidelijk dat voor legkuikenrassen een andere norm heeft te gelden, laat staan wat die norm dan zou zijn. Het standpunt van verweerder dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op legkuikens kan dan ook niet worden onderschreven. Evenmin onderschrijft het College de door verweerder getrokken conclusie dat er – omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld – geen aanleiding bestond voor nader wetenschappelijk onderzoek en het handhavingsverzoek daarom moest worden afgewezen.

6.1 Het beroep van Wakker Dier is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de in 5.6.2 genoemde bepalingen van de Awb. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van Wakker Dier en daarbij de in 5.7 gegeven aanwijzingen in acht te nemen. Het College zal geen termijn stellen voor het opnieuw nemen van een besluit op het bezwaar van Wakker Dier. Daartoe is in aanmerking genomen dat niet goed valt in te schatten hoeveel tijd nodig zal zijn om het benodigde onderzoek te verrichten. Dat het daardoor erg lang duurt voordat definitief is beslist op het handhavingsverzoek is onwenselijk, maar is een gevolg van de in 5.6.2 genoemde omstandigheden die met zich brengen dat verweerder hier niet kon volstaan met afwijzing van het verzoek omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld. Als echter blijkt dat verweerder deze opdracht niet voortvarend ter hand neemt, kan Wakker Dier zich – met inachtneming van artikel 6:12 van de Awb – tot het College wenden met een beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. 6.2 Het College zal verweerder veroordelen in de door Wakker Dier gemaakte proceskosten. Het College overweegt ten aanzien van de proceskosten van Wakker Dier dat het onderhavige beroep met zaaknummer 19/1579 en de beroepen van Wakker Dier met zaaknummers 21/1284 en 21/1283 (waarop bij uitspraken van 30 november 2021 is beslist), voor de proceshandelingen tot de heropening van onderhavig beroep, aangemerkt dienen te worden als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Omdat de kosten voor de aan Wakker Dier beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het indienen van het beroepschrift en het bijwonen van de zitting op 10 juni 2021 reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure met zaaknummer 21/1283, komen deze kosten in onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking. Wel komen voor vergoeding in aanmerking de kosten voor rechtsbijstand die Wakker Dier nadien heeft gemaakt in deze procedure. De kosten voor de aan Wakker Dier door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van dit beroep stelt het College op grond van het Bpb daarom vast op € 759,- (0,5 punt voor repliek, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). 6.3 Er is geen grond om verweerder op te dragen het griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden, omdat voor deze zaak en de onder het procesverloop genoemde zaken met zaaknummers 21/1283 en 21/1284 éénmaal griffierecht is geheven en verweerder in de procedure met zaaknummer 21/1283 reeds is opgedragen het betaalde griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van Stichting Wakker Dier tot een bedrag van € 759,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2022. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.