ECLI:NL:CBB:2021:1013

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/845 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen [naam 1] (h.o.d.n. [naam 2] ), te [woonplaats] , appellant (gemachtigde: mr. R.M. Rensing), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. C.A.R. Bleijendaal).

Bij besluit van 4 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de ontheffing voor verruiming van de openingstijden van appellants winkel [naam 2] ingetrokken. Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen, heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 21 december 2020 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Appellant heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Appellant exploiteert een avondwinkel, [naam 2] , in [woonplaats] . Appellant beschikt over een ontheffing voor verruiming van de openingstijden van 1 februari 2017 tot 1 februari 2022 voor de winkel [naam 2] . De winkel mocht open zijn van maandag tot en met zondag van 6.00 uur tot middernacht. Aan deze ontheffing waren, onder meer, de volgende beperkingen en voorschriften verbonden: “ 1. Er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. (…) 3. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010, verbindt het algemeen bestuur een beperking aan de ontheffing, na 22.00 uur mag er geen alcoholhoudende drank verkocht worden.” 1.2 Bij de ontheffing heeft verweerder het volgende stappenplan opgenomen ter handhaving van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften: “1e overtreding: bestuurlijke waarschuwing (stap 0); 2e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 week (stap 1); 3e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 maand (stap 2); 4e overtreding: definitieve intrekking ontheffing (stap 3).” 1.3 Op 13 december 2017 heeft appellant een bestuurlijke waarschuwing gekregen vanwege het overtreden van voorschrift 3 van de ontheffing omdat hij op 28 oktober 2017 en op 18 november 2017 na 22.00 uur alcohol heeft verkocht. 1.4 Op 16 november 2019 heeft een controle plaatsgevonden. Uit deze controle is gebleken dat appellant flessen sterke alcoholhoudende dranken aanbood. Ook hebben minderjarigen toen verklaard alcohol te kunnen kopen in de nachtwinkel. 1.5 Op 10 december 2019 is aan appellant het voornemen verzonden waarin verweerder aankondigt over te gaan tot intrekking van de ontheffing voor de duur van één maand wegens overtreding van voorschriften 1 en 3 op zaterdag 16 november 2019 door aan minderjarige alcohol te verkopen na 22.00 uur en sterke drank (wodka) te koop aan te bieden. Appellant is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt. 1.6 Op 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020 hebben wederom controles plaatsgevonden. Uit deze controles is gebleken dat appellant voorschriften 1 en 3 heeft overtreden door (sterke) drank te verkopen na 22.00 uur. In de rapporten van bevindingen is vastgesteld dat voorschriften 1 en 3 zijn overtreden en dat alcohol en tabak aan minderjarigen is verkocht. 1.7 Bij het primaire besluit heeft verweerder naar aanleiding van de eerdere waarschuwing en de vastgestelde overtredingen op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020, de ontheffing definitief ingetrokken. 1.8 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat terecht een maatwerksanctie is opgelegd door een tweetal stappen van het handhavingsplan over te slaan en direct over te gaan tot de laatste stap, namelijk definitieve intrekking van de ontheffing. Appellant heeft meerdere malen voorschriften 1 en 3 overtreden en heeft tevens de Drank en Horecawet (DHW) en de Tabaks- en rookwarenwet overtreden door alcohol en tabak aan minderjarigen te verkopen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de verkoop door appellant van Martini geen sterke drank betrof, zodat appellant bij de verkoop van Martini na 22.00 uur voorschrift 1 niet heeft overtreden. De overtreding van voorschrift 3 blijft echter staan. Verweerder concludeert dat als hij geen maatwerksanctie zou hebben opgelegd, hij gelet op het aantal overtredingen ook tot definitieve intrekking zou zijn gekomen als ten aanzien van elke overtreding afzonderlijk was gehandhaafd. 2. In beroep heeft appellant aangevoerd dat de bestuurlijke waarschuwing dient te worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar open stond. Omdat het een besluit is, had de controle op schrift moeten worden gesteld. Nu dit is nagelaten, kan het besluit niet in stand blijven en komt de waarschuwing te vervallen. Hiermee is dan ook niet voldaan aan het stappenplan. Voorts heeft verweerder zich niet aan zijn eigen stappenplan, dat onderdeel uitmaakt van de ontheffing, gehouden door stap 1 en 2 over te slaan en direct over te gaan tot definitieve intrekking, stap 3. Verweerder handelt dan ook in strijd met zijn eigen handhavingsbeleid. De reden om af te wijken van het stappenplan is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft wel het voornemen geuit om stap 1 over te slaan en stap 2 te nemen, maar deze stap 2 heeft verweerder nooit gezet zodat appellant ook geen bezwaar heeft kunnen maken. Verweerder is direct overgegaan tot het zetten van stap 3 zonder appellant in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Dit is in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 3. In geschil is of verweerder terecht de ontheffing definitief heeft ingetrokken vanwege meerdere overtredingen van de bij de ontheffing horende beperkingen en voorschriften en of verweerder appellant in de gelegenheid had moeten stellen een zienswijze in te dienen alvorens tot definitieve intrekking over te gaan. Niet in geschil is dat appellant zich niet heeft gehouden aan voorschriften 1 en 3 en bovendien alcohol en tabak heeft verkocht aan minderjarigen (op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020). 4.1 In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Winkeltijdenwet is bepaald dat het verboden is een winkel voor het publiek geopend te hebben op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur. 4.2 Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet kan de gemeenteraad bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden. 4.3 In artikel 2 van Verordening van de raad van Amsterdam houdende bepalingen over de vrijstelling van verboden van de Winkeltijdenwet 2017 (Verordening Winkeltijden Amsterdam 2017) is, voor zover relevant, het volgende bepaald: “ 2. Het college kan beperkingen en voorschriften verbinden aan ontheffingen. (…) 4. Het college kan een ontheffing intrekken of wijzigen, indien: (…) d. de aan de ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.” 4.4 In artikel 4:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. 5. Het College is van oordeel dat het stappenplan zoals dat is opgenomen bij de ontheffing niet kan worden aangemerkt als beleid in de zin van artikel 4:81 van de Awb. Het stappenplan is immers slechts opgenomen bij de ontheffing ter informatie voor de ontheffinghouder, zodat hij weet wat hij kan verwachten bij een overtreding van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften. Zoals door verweerder ter zitting nader is toegelicht, is het stappenplan eerder een vaste werkwijze van verweerder die inzichtelijk is gemaakt bij de ontheffing en geen beleidsregel. 6. Het betoog van appellant dat de waarschuwing een besluit is waartegen bezwaar open had moeten staan, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. van Duuren en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. C.S. de Waal

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/845 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen [naam 1] (h.o.d.n. [naam 2] ), te [woonplaats] , appellant (gemachtigde: mr. R.M. Rensing), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. C.A.R. Bleijendaal).

Bij besluit van 4 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de ontheffing voor verruiming van de openingstijden van appellants winkel [naam 2] ingetrokken. Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen, heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 21 december 2020 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Appellant heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Appellant exploiteert een avondwinkel, [naam 2] , in [woonplaats] . Appellant beschikt over een ontheffing voor verruiming van de openingstijden van 1 februari 2017 tot 1 februari 2022 voor de winkel [naam 2] . De winkel mocht open zijn van maandag tot en met zondag van 6.00 uur tot middernacht. Aan deze ontheffing waren, onder meer, de volgende beperkingen en voorschriften verbonden: “ 1. Er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. (…) 3. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010, verbindt het algemeen bestuur een beperking aan de ontheffing, na 22.00 uur mag er geen alcoholhoudende drank verkocht worden.” 1.2 Bij de ontheffing heeft verweerder het volgende stappenplan opgenomen ter handhaving van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften: “1e overtreding: bestuurlijke waarschuwing (stap 0); 2e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 week (stap 1); 3e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 maand (stap 2); 4e overtreding: definitieve intrekking ontheffing (stap 3).” 1.3 Op 13 december 2017 heeft appellant een bestuurlijke waarschuwing gekregen vanwege het overtreden van voorschrift 3 van de ontheffing omdat hij op 28 oktober 2017 en op 18 november 2017 na 22.00 uur alcohol heeft verkocht. 1.4 Op 16 november 2019 heeft een controle plaatsgevonden. Uit deze controle is gebleken dat appellant flessen sterke alcoholhoudende dranken aanbood. Ook hebben minderjarigen toen verklaard alcohol te kunnen kopen in de nachtwinkel. 1.5 Op 10 december 2019 is aan appellant het voornemen verzonden waarin verweerder aankondigt over te gaan tot intrekking van de ontheffing voor de duur van één maand wegens overtreding van voorschriften 1 en 3 op zaterdag 16 november 2019 door aan minderjarige alcohol te verkopen na 22.00 uur en sterke drank (wodka) te koop aan te bieden. Appellant is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt. 1.6 Op 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020 hebben wederom controles plaatsgevonden. Uit deze controles is gebleken dat appellant voorschriften 1 en 3 heeft overtreden door (sterke) drank te verkopen na 22.00 uur. In de rapporten van bevindingen is vastgesteld dat voorschriften 1 en 3 zijn overtreden en dat alcohol en tabak aan minderjarigen is verkocht. 1.7 Bij het primaire besluit heeft verweerder naar aanleiding van de eerdere waarschuwing en de vastgestelde overtredingen op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020, de ontheffing definitief ingetrokken. 1.8 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat terecht een maatwerksanctie is opgelegd door een tweetal stappen van het handhavingsplan over te slaan en direct over te gaan tot de laatste stap, namelijk definitieve intrekking van de ontheffing. Appellant heeft meerdere malen voorschriften 1 en 3 overtreden en heeft tevens de Drank en Horecawet (DHW) en de Tabaks- en rookwarenwet overtreden door alcohol en tabak aan minderjarigen te verkopen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de verkoop door appellant van Martini geen sterke drank betrof, zodat appellant bij de verkoop van Martini na 22.00 uur voorschrift 1 niet heeft overtreden. De overtreding van voorschrift 3 blijft echter staan. Verweerder concludeert dat als hij geen maatwerksanctie zou hebben opgelegd, hij gelet op het aantal overtredingen ook tot definitieve intrekking zou zijn gekomen als ten aanzien van elke overtreding afzonderlijk was gehandhaafd. 2. In beroep heeft appellant aangevoerd dat de bestuurlijke waarschuwing dient te worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar open stond. Omdat het een besluit is, had de controle op schrift moeten worden gesteld. Nu dit is nagelaten, kan het besluit niet in stand blijven en komt de waarschuwing te vervallen. Hiermee is dan ook niet voldaan aan het stappenplan. Voorts heeft verweerder zich niet aan zijn eigen stappenplan, dat onderdeel uitmaakt van de ontheffing, gehouden door stap 1 en 2 over te slaan en direct over te gaan tot definitieve intrekking, stap 3. Verweerder handelt dan ook in strijd met zijn eigen handhavingsbeleid. De reden om af te wijken van het stappenplan is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft wel het voornemen geuit om stap 1 over te slaan en stap 2 te nemen, maar deze stap 2 heeft verweerder nooit gezet zodat appellant ook geen bezwaar heeft kunnen maken. Verweerder is direct overgegaan tot het zetten van stap 3 zonder appellant in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Dit is in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 3. In geschil is of verweerder terecht de ontheffing definitief heeft ingetrokken vanwege meerdere overtredingen van de bij de ontheffing horende beperkingen en voorschriften en of verweerder appellant in de gelegenheid had moeten stellen een zienswijze in te dienen alvorens tot definitieve intrekking over te gaan. Niet in geschil is dat appellant zich niet heeft gehouden aan voorschriften 1 en 3 en bovendien alcohol en tabak heeft verkocht aan minderjarigen (op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020). 4.1 In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Winkeltijdenwet is bepaald dat het verboden is een winkel voor het publiek geopend te hebben op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur. 4.2 Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet kan de gemeenteraad bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden. 4.3 In artikel 2 van Verordening van de raad van Amsterdam houdende bepalingen over de vrijstelling van verboden van de Winkeltijdenwet 2017 (Verordening Winkeltijden Amsterdam 2017) is, voor zover relevant, het volgende bepaald: “ 2. Het college kan beperkingen en voorschriften verbinden aan ontheffingen. (…) 4. Het college kan een ontheffing intrekken of wijzigen, indien: (…) d. de aan de ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.” 4.4 In artikel 4:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. 5. Het College is van oordeel dat het stappenplan zoals dat is opgenomen bij de ontheffing niet kan worden aangemerkt als beleid in de zin van artikel 4:81 van de Awb. Het stappenplan is immers slechts opgenomen bij de ontheffing ter informatie voor de ontheffinghouder, zodat hij weet wat hij kan verwachten bij een overtreding van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften. Zoals door verweerder ter zitting nader is toegelicht, is het stappenplan eerder een vaste werkwijze van verweerder die inzichtelijk is gemaakt bij de ontheffing en geen beleidsregel. 6. Het betoog van appellant dat de waarschuwing een besluit is waartegen bezwaar open had moeten staan, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. van Duuren en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. C.S. de Waal

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/845 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen [naam 1] (h.o.d.n. [naam 2] ), te [woonplaats] , appellant (gemachtigde: mr. R.M. Rensing), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. C.A.R. Bleijendaal).

Bij besluit van 4 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de ontheffing voor verruiming van de openingstijden van appellants winkel [naam 2] ingetrokken. Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen, heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 21 december 2020 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Appellant heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Appellant exploiteert een avondwinkel, [naam 2] , in [woonplaats] . Appellant beschikt over een ontheffing voor verruiming van de openingstijden van 1 februari 2017 tot 1 februari 2022 voor de winkel [naam 2] . De winkel mocht open zijn van maandag tot en met zondag van 6.00 uur tot middernacht. Aan deze ontheffing waren, onder meer, de volgende beperkingen en voorschriften verbonden: “ 1. Er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. (…) 3. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010, verbindt het algemeen bestuur een beperking aan de ontheffing, na 22.00 uur mag er geen alcoholhoudende drank verkocht worden.” 1.2 Bij de ontheffing heeft verweerder het volgende stappenplan opgenomen ter handhaving van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften: “1e overtreding: bestuurlijke waarschuwing (stap 0); 2e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 week (stap 1); 3e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 maand (stap 2); 4e overtreding: definitieve intrekking ontheffing (stap 3).” 1.3 Op 13 december 2017 heeft appellant een bestuurlijke waarschuwing gekregen vanwege het overtreden van voorschrift 3 van de ontheffing omdat hij op 28 oktober 2017 en op 18 november 2017 na 22.00 uur alcohol heeft verkocht. 1.4 Op 16 november 2019 heeft een controle plaatsgevonden. Uit deze controle is gebleken dat appellant flessen sterke alcoholhoudende dranken aanbood. Ook hebben minderjarigen toen verklaard alcohol te kunnen kopen in de nachtwinkel. 1.5 Op 10 december 2019 is aan appellant het voornemen verzonden waarin verweerder aankondigt over te gaan tot intrekking van de ontheffing voor de duur van één maand wegens overtreding van voorschriften 1 en 3 op zaterdag 16 november 2019 door aan minderjarige alcohol te verkopen na 22.00 uur en sterke drank (wodka) te koop aan te bieden. Appellant is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt. 1.6 Op 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020 hebben wederom controles plaatsgevonden. Uit deze controles is gebleken dat appellant voorschriften 1 en 3 heeft overtreden door (sterke) drank te verkopen na 22.00 uur. In de rapporten van bevindingen is vastgesteld dat voorschriften 1 en 3 zijn overtreden en dat alcohol en tabak aan minderjarigen is verkocht. 1.7 Bij het primaire besluit heeft verweerder naar aanleiding van de eerdere waarschuwing en de vastgestelde overtredingen op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020, de ontheffing definitief ingetrokken. 1.8 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat terecht een maatwerksanctie is opgelegd door een tweetal stappen van het handhavingsplan over te slaan en direct over te gaan tot de laatste stap, namelijk definitieve intrekking van de ontheffing. Appellant heeft meerdere malen voorschriften 1 en 3 overtreden en heeft tevens de Drank en Horecawet (DHW) en de Tabaks- en rookwarenwet overtreden door alcohol en tabak aan minderjarigen te verkopen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de verkoop door appellant van Martini geen sterke drank betrof, zodat appellant bij de verkoop van Martini na 22.00 uur voorschrift 1 niet heeft overtreden. De overtreding van voorschrift 3 blijft echter staan. Verweerder concludeert dat als hij geen maatwerksanctie zou hebben opgelegd, hij gelet op het aantal overtredingen ook tot definitieve intrekking zou zijn gekomen als ten aanzien van elke overtreding afzonderlijk was gehandhaafd. 2. In beroep heeft appellant aangevoerd dat de bestuurlijke waarschuwing dient te worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar open stond. Omdat het een besluit is, had de controle op schrift moeten worden gesteld. Nu dit is nagelaten, kan het besluit niet in stand blijven en komt de waarschuwing te vervallen. Hiermee is dan ook niet voldaan aan het stappenplan. Voorts heeft verweerder zich niet aan zijn eigen stappenplan, dat onderdeel uitmaakt van de ontheffing, gehouden door stap 1 en 2 over te slaan en direct over te gaan tot definitieve intrekking, stap 3. Verweerder handelt dan ook in strijd met zijn eigen handhavingsbeleid. De reden om af te wijken van het stappenplan is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft wel het voornemen geuit om stap 1 over te slaan en stap 2 te nemen, maar deze stap 2 heeft verweerder nooit gezet zodat appellant ook geen bezwaar heeft kunnen maken. Verweerder is direct overgegaan tot het zetten van stap 3 zonder appellant in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Dit is in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 3. In geschil is of verweerder terecht de ontheffing definitief heeft ingetrokken vanwege meerdere overtredingen van de bij de ontheffing horende beperkingen en voorschriften en of verweerder appellant in de gelegenheid had moeten stellen een zienswijze in te dienen alvorens tot definitieve intrekking over te gaan. Niet in geschil is dat appellant zich niet heeft gehouden aan voorschriften 1 en 3 en bovendien alcohol en tabak heeft verkocht aan minderjarigen (op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020). 4.1 In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Winkeltijdenwet is bepaald dat het verboden is een winkel voor het publiek geopend te hebben op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur. 4.2 Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet kan de gemeenteraad bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden. 4.3 In artikel 2 van Verordening van de raad van Amsterdam houdende bepalingen over de vrijstelling van verboden van de Winkeltijdenwet 2017 (Verordening Winkeltijden Amsterdam 2017) is, voor zover relevant, het volgende bepaald: “ 2. Het college kan beperkingen en voorschriften verbinden aan ontheffingen. (…) 4. Het college kan een ontheffing intrekken of wijzigen, indien: (…) d. de aan de ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.” 4.4 In artikel 4:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. 5. Het College is van oordeel dat het stappenplan zoals dat is opgenomen bij de ontheffing niet kan worden aangemerkt als beleid in de zin van artikel 4:81 van de Awb. Het stappenplan is immers slechts opgenomen bij de ontheffing ter informatie voor de ontheffinghouder, zodat hij weet wat hij kan verwachten bij een overtreding van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften. Zoals door verweerder ter zitting nader is toegelicht, is het stappenplan eerder een vaste werkwijze van verweerder die inzichtelijk is gemaakt bij de ontheffing en geen beleidsregel. 6. Het betoog van appellant dat de waarschuwing een besluit is waartegen bezwaar open had moeten staan, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. van Duuren en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. C.S. de Waal

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/845 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen [naam 1] (h.o.d.n. [naam 2] ), te [woonplaats] , appellant (gemachtigde: mr. R.M. Rensing), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. C.A.R. Bleijendaal).

Bij besluit van 4 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de ontheffing voor verruiming van de openingstijden van appellants winkel [naam 2] ingetrokken. Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen, heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 21 december 2020 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Appellant heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Appellant exploiteert een avondwinkel, [naam 2] , in [woonplaats] . Appellant beschikt over een ontheffing voor verruiming van de openingstijden van 1 februari 2017 tot 1 februari 2022 voor de winkel [naam 2] . De winkel mocht open zijn van maandag tot en met zondag van 6.00 uur tot middernacht. Aan deze ontheffing waren, onder meer, de volgende beperkingen en voorschriften verbonden: “ 1. Er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. (…) 3. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010, verbindt het algemeen bestuur een beperking aan de ontheffing, na 22.00 uur mag er geen alcoholhoudende drank verkocht worden.” 1.2 Bij de ontheffing heeft verweerder het volgende stappenplan opgenomen ter handhaving van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften: “1e overtreding: bestuurlijke waarschuwing (stap 0); 2e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 week (stap 1); 3e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 maand (stap 2); 4e overtreding: definitieve intrekking ontheffing (stap 3).” 1.3 Op 13 december 2017 heeft appellant een bestuurlijke waarschuwing gekregen vanwege het overtreden van voorschrift 3 van de ontheffing omdat hij op 28 oktober 2017 en op 18 november 2017 na 22.00 uur alcohol heeft verkocht. 1.4 Op 16 november 2019 heeft een controle plaatsgevonden. Uit deze controle is gebleken dat appellant flessen sterke alcoholhoudende dranken aanbood. Ook hebben minderjarigen toen verklaard alcohol te kunnen kopen in de nachtwinkel. 1.5 Op 10 december 2019 is aan appellant het voornemen verzonden waarin verweerder aankondigt over te gaan tot intrekking van de ontheffing voor de duur van één maand wegens overtreding van voorschriften 1 en 3 op zaterdag 16 november 2019 door aan minderjarige alcohol te verkopen na 22.00 uur en sterke drank (wodka) te koop aan te bieden. Appellant is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt. 1.6 Op 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020 hebben wederom controles plaatsgevonden. Uit deze controles is gebleken dat appellant voorschriften 1 en 3 heeft overtreden door (sterke) drank te verkopen na 22.00 uur. In de rapporten van bevindingen is vastgesteld dat voorschriften 1 en 3 zijn overtreden en dat alcohol en tabak aan minderjarigen is verkocht. 1.7 Bij het primaire besluit heeft verweerder naar aanleiding van de eerdere waarschuwing en de vastgestelde overtredingen op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020, de ontheffing definitief ingetrokken. 1.8 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat terecht een maatwerksanctie is opgelegd door een tweetal stappen van het handhavingsplan over te slaan en direct over te gaan tot de laatste stap, namelijk definitieve intrekking van de ontheffing. Appellant heeft meerdere malen voorschriften 1 en 3 overtreden en heeft tevens de Drank en Horecawet (DHW) en de Tabaks- en rookwarenwet overtreden door alcohol en tabak aan minderjarigen te verkopen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de verkoop door appellant van Martini geen sterke drank betrof, zodat appellant bij de verkoop van Martini na 22.00 uur voorschrift 1 niet heeft overtreden. De overtreding van voorschrift 3 blijft echter staan. Verweerder concludeert dat als hij geen maatwerksanctie zou hebben opgelegd, hij gelet op het aantal overtredingen ook tot definitieve intrekking zou zijn gekomen als ten aanzien van elke overtreding afzonderlijk was gehandhaafd. 2. In beroep heeft appellant aangevoerd dat de bestuurlijke waarschuwing dient te worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar open stond. Omdat het een besluit is, had de controle op schrift moeten worden gesteld. Nu dit is nagelaten, kan het besluit niet in stand blijven en komt de waarschuwing te vervallen. Hiermee is dan ook niet voldaan aan het stappenplan. Voorts heeft verweerder zich niet aan zijn eigen stappenplan, dat onderdeel uitmaakt van de ontheffing, gehouden door stap 1 en 2 over te slaan en direct over te gaan tot definitieve intrekking, stap 3. Verweerder handelt dan ook in strijd met zijn eigen handhavingsbeleid. De reden om af te wijken van het stappenplan is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft wel het voornemen geuit om stap 1 over te slaan en stap 2 te nemen, maar deze stap 2 heeft verweerder nooit gezet zodat appellant ook geen bezwaar heeft kunnen maken. Verweerder is direct overgegaan tot het zetten van stap 3 zonder appellant in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Dit is in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 3. In geschil is of verweerder terecht de ontheffing definitief heeft ingetrokken vanwege meerdere overtredingen van de bij de ontheffing horende beperkingen en voorschriften en of verweerder appellant in de gelegenheid had moeten stellen een zienswijze in te dienen alvorens tot definitieve intrekking over te gaan. Niet in geschil is dat appellant zich niet heeft gehouden aan voorschriften 1 en 3 en bovendien alcohol en tabak heeft verkocht aan minderjarigen (op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020). 4.1 In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Winkeltijdenwet is bepaald dat het verboden is een winkel voor het publiek geopend te hebben op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur. 4.2 Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet kan de gemeenteraad bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden. 4.3 In artikel 2 van Verordening van de raad van Amsterdam houdende bepalingen over de vrijstelling van verboden van de Winkeltijdenwet 2017 (Verordening Winkeltijden Amsterdam 2017) is, voor zover relevant, het volgende bepaald: “ 2. Het college kan beperkingen en voorschriften verbinden aan ontheffingen. (…) 4. Het college kan een ontheffing intrekken of wijzigen, indien: (…) d. de aan de ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.” 4.4 In artikel 4:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. 5. Het College is van oordeel dat het stappenplan zoals dat is opgenomen bij de ontheffing niet kan worden aangemerkt als beleid in de zin van artikel 4:81 van de Awb. Het stappenplan is immers slechts opgenomen bij de ontheffing ter informatie voor de ontheffinghouder, zodat hij weet wat hij kan verwachten bij een overtreding van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften. Zoals door verweerder ter zitting nader is toegelicht, is het stappenplan eerder een vaste werkwijze van verweerder die inzichtelijk is gemaakt bij de ontheffing en geen beleidsregel. 6. Het betoog van appellant dat de waarschuwing een besluit is waartegen bezwaar open had moeten staan, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. van Duuren en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. C.S. de Waal

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/845 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen [naam 1] (h.o.d.n. [naam 2] ), te [woonplaats] , appellant (gemachtigde: mr. R.M. Rensing), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. C.A.R. Bleijendaal).

Bij besluit van 4 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de ontheffing voor verruiming van de openingstijden van appellants winkel [naam 2] ingetrokken. Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen, heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 21 december 2020 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Appellant heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Appellant exploiteert een avondwinkel, [naam 2] , in [woonplaats] . Appellant beschikt over een ontheffing voor verruiming van de openingstijden van 1 februari 2017 tot 1 februari 2022 voor de winkel [naam 2] . De winkel mocht open zijn van maandag tot en met zondag van 6.00 uur tot middernacht. Aan deze ontheffing waren, onder meer, de volgende beperkingen en voorschriften verbonden: “ 1. Er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. (…) 3. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010, verbindt het algemeen bestuur een beperking aan de ontheffing, na 22.00 uur mag er geen alcoholhoudende drank verkocht worden.” 1.2 Bij de ontheffing heeft verweerder het volgende stappenplan opgenomen ter handhaving van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften: “1e overtreding: bestuurlijke waarschuwing (stap 0); 2e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 week (stap 1); 3e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 maand (stap 2); 4e overtreding: definitieve intrekking ontheffing (stap 3).” 1.3 Op 13 december 2017 heeft appellant een bestuurlijke waarschuwing gekregen vanwege het overtreden van voorschrift 3 van de ontheffing omdat hij op 28 oktober 2017 en op 18 november 2017 na 22.00 uur alcohol heeft verkocht. 1.4 Op 16 november 2019 heeft een controle plaatsgevonden. Uit deze controle is gebleken dat appellant flessen sterke alcoholhoudende dranken aanbood. Ook hebben minderjarigen toen verklaard alcohol te kunnen kopen in de nachtwinkel. 1.5 Op 10 december 2019 is aan appellant het voornemen verzonden waarin verweerder aankondigt over te gaan tot intrekking van de ontheffing voor de duur van één maand wegens overtreding van voorschriften 1 en 3 op zaterdag 16 november 2019 door aan minderjarige alcohol te verkopen na 22.00 uur en sterke drank (wodka) te koop aan te bieden. Appellant is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt. 1.6 Op 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020 hebben wederom controles plaatsgevonden. Uit deze controles is gebleken dat appellant voorschriften 1 en 3 heeft overtreden door (sterke) drank te verkopen na 22.00 uur. In de rapporten van bevindingen is vastgesteld dat voorschriften 1 en 3 zijn overtreden en dat alcohol en tabak aan minderjarigen is verkocht. 1.7 Bij het primaire besluit heeft verweerder naar aanleiding van de eerdere waarschuwing en de vastgestelde overtredingen op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020, de ontheffing definitief ingetrokken. 1.8 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat terecht een maatwerksanctie is opgelegd door een tweetal stappen van het handhavingsplan over te slaan en direct over te gaan tot de laatste stap, namelijk definitieve intrekking van de ontheffing. Appellant heeft meerdere malen voorschriften 1 en 3 overtreden en heeft tevens de Drank en Horecawet (DHW) en de Tabaks- en rookwarenwet overtreden door alcohol en tabak aan minderjarigen te verkopen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de verkoop door appellant van Martini geen sterke drank betrof, zodat appellant bij de verkoop van Martini na 22.00 uur voorschrift 1 niet heeft overtreden. De overtreding van voorschrift 3 blijft echter staan. Verweerder concludeert dat als hij geen maatwerksanctie zou hebben opgelegd, hij gelet op het aantal overtredingen ook tot definitieve intrekking zou zijn gekomen als ten aanzien van elke overtreding afzonderlijk was gehandhaafd. 2. In beroep heeft appellant aangevoerd dat de bestuurlijke waarschuwing dient te worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar open stond. Omdat het een besluit is, had de controle op schrift moeten worden gesteld. Nu dit is nagelaten, kan het besluit niet in stand blijven en komt de waarschuwing te vervallen. Hiermee is dan ook niet voldaan aan het stappenplan. Voorts heeft verweerder zich niet aan zijn eigen stappenplan, dat onderdeel uitmaakt van de ontheffing, gehouden door stap 1 en 2 over te slaan en direct over te gaan tot definitieve intrekking, stap 3. Verweerder handelt dan ook in strijd met zijn eigen handhavingsbeleid. De reden om af te wijken van het stappenplan is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft wel het voornemen geuit om stap 1 over te slaan en stap 2 te nemen, maar deze stap 2 heeft verweerder nooit gezet zodat appellant ook geen bezwaar heeft kunnen maken. Verweerder is direct overgegaan tot het zetten van stap 3 zonder appellant in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Dit is in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 3. In geschil is of verweerder terecht de ontheffing definitief heeft ingetrokken vanwege meerdere overtredingen van de bij de ontheffing horende beperkingen en voorschriften en of verweerder appellant in de gelegenheid had moeten stellen een zienswijze in te dienen alvorens tot definitieve intrekking over te gaan. Niet in geschil is dat appellant zich niet heeft gehouden aan voorschriften 1 en 3 en bovendien alcohol en tabak heeft verkocht aan minderjarigen (op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020). 4.1 In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Winkeltijdenwet is bepaald dat het verboden is een winkel voor het publiek geopend te hebben op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur. 4.2 Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet kan de gemeenteraad bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden. 4.3 In artikel 2 van Verordening van de raad van Amsterdam houdende bepalingen over de vrijstelling van verboden van de Winkeltijdenwet 2017 (Verordening Winkeltijden Amsterdam 2017) is, voor zover relevant, het volgende bepaald: “ 2. Het college kan beperkingen en voorschriften verbinden aan ontheffingen. (…) 4. Het college kan een ontheffing intrekken of wijzigen, indien: (…) d. de aan de ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.” 4.4 In artikel 4:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. 5. Het College is van oordeel dat het stappenplan zoals dat is opgenomen bij de ontheffing niet kan worden aangemerkt als beleid in de zin van artikel 4:81 van de Awb. Het stappenplan is immers slechts opgenomen bij de ontheffing ter informatie voor de ontheffinghouder, zodat hij weet wat hij kan verwachten bij een overtreding van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften. Zoals door verweerder ter zitting nader is toegelicht, is het stappenplan eerder een vaste werkwijze van verweerder die inzichtelijk is gemaakt bij de ontheffing en geen beleidsregel. 6. Het betoog van appellant dat de waarschuwing een besluit is waartegen bezwaar open had moeten staan, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. van Duuren en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. C.S. de Waal

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/845 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen [naam 1] (h.o.d.n. [naam 2] ), te [woonplaats] , appellant (gemachtigde: mr. R.M. Rensing), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. C.A.R. Bleijendaal).

Bij besluit van 4 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de ontheffing voor verruiming van de openingstijden van appellants winkel [naam 2] ingetrokken. Bij besluit van 20 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen, heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 21 december 2020 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Appellant heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Appellant exploiteert een avondwinkel, [naam 2] , in [woonplaats] . Appellant beschikt over een ontheffing voor verruiming van de openingstijden van 1 februari 2017 tot 1 februari 2022 voor de winkel [naam 2] . De winkel mocht open zijn van maandag tot en met zondag van 6.00 uur tot middernacht. Aan deze ontheffing waren, onder meer, de volgende beperkingen en voorschriften verbonden: “ 1. Er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. (…) 3. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010, verbindt het algemeen bestuur een beperking aan de ontheffing, na 22.00 uur mag er geen alcoholhoudende drank verkocht worden.” 1.2 Bij de ontheffing heeft verweerder het volgende stappenplan opgenomen ter handhaving van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften: “1e overtreding: bestuurlijke waarschuwing (stap 0); 2e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 week (stap 1); 3e overtreding: intrekking ontheffing voor de duur van 1 maand (stap 2); 4e overtreding: definitieve intrekking ontheffing (stap 3).” 1.3 Op 13 december 2017 heeft appellant een bestuurlijke waarschuwing gekregen vanwege het overtreden van voorschrift 3 van de ontheffing omdat hij op 28 oktober 2017 en op 18 november 2017 na 22.00 uur alcohol heeft verkocht. 1.4 Op 16 november 2019 heeft een controle plaatsgevonden. Uit deze controle is gebleken dat appellant flessen sterke alcoholhoudende dranken aanbood. Ook hebben minderjarigen toen verklaard alcohol te kunnen kopen in de nachtwinkel. 1.5 Op 10 december 2019 is aan appellant het voornemen verzonden waarin verweerder aankondigt over te gaan tot intrekking van de ontheffing voor de duur van één maand wegens overtreding van voorschriften 1 en 3 op zaterdag 16 november 2019 door aan minderjarige alcohol te verkopen na 22.00 uur en sterke drank (wodka) te koop aan te bieden. Appellant is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt. 1.6 Op 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020 hebben wederom controles plaatsgevonden. Uit deze controles is gebleken dat appellant voorschriften 1 en 3 heeft overtreden door (sterke) drank te verkopen na 22.00 uur. In de rapporten van bevindingen is vastgesteld dat voorschriften 1 en 3 zijn overtreden en dat alcohol en tabak aan minderjarigen is verkocht. 1.7 Bij het primaire besluit heeft verweerder naar aanleiding van de eerdere waarschuwing en de vastgestelde overtredingen op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020, de ontheffing definitief ingetrokken. 1.8 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat terecht een maatwerksanctie is opgelegd door een tweetal stappen van het handhavingsplan over te slaan en direct over te gaan tot de laatste stap, namelijk definitieve intrekking van de ontheffing. Appellant heeft meerdere malen voorschriften 1 en 3 overtreden en heeft tevens de Drank en Horecawet (DHW) en de Tabaks- en rookwarenwet overtreden door alcohol en tabak aan minderjarigen te verkopen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de verkoop door appellant van Martini geen sterke drank betrof, zodat appellant bij de verkoop van Martini na 22.00 uur voorschrift 1 niet heeft overtreden. De overtreding van voorschrift 3 blijft echter staan. Verweerder concludeert dat als hij geen maatwerksanctie zou hebben opgelegd, hij gelet op het aantal overtredingen ook tot definitieve intrekking zou zijn gekomen als ten aanzien van elke overtreding afzonderlijk was gehandhaafd. 2. In beroep heeft appellant aangevoerd dat de bestuurlijke waarschuwing dient te worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar open stond. Omdat het een besluit is, had de controle op schrift moeten worden gesteld. Nu dit is nagelaten, kan het besluit niet in stand blijven en komt de waarschuwing te vervallen. Hiermee is dan ook niet voldaan aan het stappenplan. Voorts heeft verweerder zich niet aan zijn eigen stappenplan, dat onderdeel uitmaakt van de ontheffing, gehouden door stap 1 en 2 over te slaan en direct over te gaan tot definitieve intrekking, stap 3. Verweerder handelt dan ook in strijd met zijn eigen handhavingsbeleid. De reden om af te wijken van het stappenplan is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft wel het voornemen geuit om stap 1 over te slaan en stap 2 te nemen, maar deze stap 2 heeft verweerder nooit gezet zodat appellant ook geen bezwaar heeft kunnen maken. Verweerder is direct overgegaan tot het zetten van stap 3 zonder appellant in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Dit is in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 3. In geschil is of verweerder terecht de ontheffing definitief heeft ingetrokken vanwege meerdere overtredingen van de bij de ontheffing horende beperkingen en voorschriften en of verweerder appellant in de gelegenheid had moeten stellen een zienswijze in te dienen alvorens tot definitieve intrekking over te gaan. Niet in geschil is dat appellant zich niet heeft gehouden aan voorschriften 1 en 3 en bovendien alcohol en tabak heeft verkocht aan minderjarigen (op 16 november 2019, 24 januari 2020, 20 februari 2020 en 29 februari 2020). 4.1 In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Winkeltijdenwet is bepaald dat het verboden is een winkel voor het publiek geopend te hebben op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur. 4.2 Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet kan de gemeenteraad bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden. 4.3 In artikel 2 van Verordening van de raad van Amsterdam houdende bepalingen over de vrijstelling van verboden van de Winkeltijdenwet 2017 (Verordening Winkeltijden Amsterdam 2017) is, voor zover relevant, het volgende bepaald: “ 2. Het college kan beperkingen en voorschriften verbinden aan ontheffingen. (…) 4. Het college kan een ontheffing intrekken of wijzigen, indien: (…) d. de aan de ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.” 4.4 In artikel 4:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. 5. Het College is van oordeel dat het stappenplan zoals dat is opgenomen bij de ontheffing niet kan worden aangemerkt als beleid in de zin van artikel 4:81 van de Awb. Het stappenplan is immers slechts opgenomen bij de ontheffing ter informatie voor de ontheffinghouder, zodat hij weet wat hij kan verwachten bij een overtreding van de aan de ontheffing verbonden beperkingen en voorschriften. Zoals door verweerder ter zitting nader is toegelicht, is het stappenplan eerder een vaste werkwijze van verweerder die inzichtelijk is gemaakt bij de ontheffing en geen beleidsregel. 6. Het betoog van appellant dat de waarschuwing een besluit is waartegen bezwaar open had moeten staan, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak volgt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. van Duuren en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. C.S. de Waal