ECLI:NL:CBB:2016:329

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 15/268 13950 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2016 in de zaak tussen Stichting Meander Medisch Centrum, te Amersfoort, appellante (gemachtigde: mr. J.G. Sijmons), en de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster (gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. M.A.M. Verduijn).

Bij besluit van 1 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerster het verzoek van appellante om vergoeding van kapitaallasten afgewezen. Bij besluit van 2 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2016. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] . Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Bij beschikking van 17 februari 2016 heeft het College het onderzoek heropend en daarbij appellante om nadere inlichtingen verzocht. Appellante heeft bij brief van 14 maart 2016 nadere producties in geding gebracht. Verweerster heeft bij brief van 1 april 2016 hierop een reactie gegeven. Daarop heeft het College het onderzoek gesloten.

1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.1 Het Meander Medisch Centrum is in 2002 ontstaan uit een fusie tussen het Eemland Ziekenhuis te Amersfoort (met twee locaties in die plaats, Lichtenberg en Sint-Elisabeth) en het Medisch Centrum Molendael te Baarn/Soest. Het Eemland Ziekenhuis heeft al vanaf 1992 plannen voor nieuwbouw van een ziekenhuis gemaakt. 1.2 Destijds gold voor de bouw van ziekenhuizen het zogenoemde bouwregime op basis van de Wet Ziekenhuisvoorzieningen (Wzv). Op grond van artikel 6, eerste lid, onder a, van de Wzv was het verboden een ziekenhuis te bouwen zonder vergunning van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (Cbz). Een aanvraag voor een vergunning van het Cbz werd op grond van artikel 7, eerste lid, onder a, van de Wzv, niet in behandeling genomen, indien geen onherroepelijk geworden verklaring van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister) was afgegeven waaruit bleek dat de beoogde bouw paste in een plan voor ziekenhuisvoorzieningen. Voor het verwerven van grond, het programma van eisen, het schetsontwerp en de bestedingsgerede stukken waren (deel-)vergunningen van het Cbz nodig. Langs deze weg werd tevens bepaald wat de kosten voor een nieuwbouwplan mochten bedragen. 1.3 Verder gold destijds voor de ziekenhuiszorg het systeem van functiegerichte budgettering. Onder dit systeem werden de in de budgetten van een ziekenhuis op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel Afschrijving (Beleidsregel CI-957/CA-165 van 2007 tot 2011 ). 1.4 Op 19 april 2004 heeft de minister appellante een goedkeurende verklaring als bedoeld in artikel 7, eerste lid onder a, van de Wzv verstrekt voor het afstoten van de twee bestaande locaties in Amersfoort en in plaats daarvan vervangende nieuwbouw op een nieuwe locatie te Amersfoort. Bij brief van 21 juni 2004 heeft de minister appellante meegedeeld dat het bouwinitiatief is opgenomen in het overzicht van bouwprioriteiten. Op 30 september 2004 heeft het College sanering ziekenhuisvoorzieningen goedkeuring verleend voor het afstoten van de locaties Lichtenberg en Sint Elisabeth. Op 17 december 2004 heeft appellante de koopovereenkomst gesloten voor een voormalig defensieterrein aan de Maatweg in Amersfoort en tevens de verkoopovereenkomsten voor de beide af te stoten locaties. Het Cbz heeft appellante op 5 januari 2005 een vergunning verleend voor de aankoop van het terrein aan de Maatweg ten behoeve van vervangende nieuwbouw. De totale investeringskosten van de verwerving en ontwikkeling van de grond bedragen € 14.320.334,- inclusief BTW, prijspeil 1 januari 2004. Het Cbz heeft het totale investeringsbedrag geraamd op € 145,56 miljoen, prijspeil 1 januari 2003, inclusief 19% BTW, exclusief grond- en startkosten. 1.5 Met ingang van 1 januari 2007 is de Wzv vervangen door de Wet toelating zorginstellingen (WTZi), waarmee de procedure voor het bouwen van ziekenhuizen vereenvoudigd is. Vereist is een (gewijzigde) toelating op grond van artikel 5, een bouwvergunning op grond van artikel 11 en, discretionair, een eindverantwoording als bedoeld in artikel 12. De in het kader van een eindverantwoording, indien deze bij de toelating of de bouwvergunning is voorgeschreven, te verlenen goedkeuring is bepalend voor de voor vergoeding in aanmerking komende kapitaallasten. Ingevolge artikel 43 van de WTZi is een vergunning, verleend op grond van artikel 6 van de Wzv, zoals die wet luidde tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, gelijkgesteld met een toelating als bedoeld in artikel 5 van de WTZi. Bij brief van 5 april 2007 heeft appellante de minister gevraagd om een verlenging van de lopende verklaring voor de nieuwbouw, omdat zij niet binnen de gestelde termijn een bouwvergunning op grond van de WTZi kon aanvragen. Bij brief van 9 juli 2007 heeft de minister aangekondigd het bouwregime per 1 januari 2008 af te zullen schaffen. Bij besluit van 30 oktober 2007 heeft de staatssecretaris van VWS, beslissend op het verzoek van appellante van 5 april 2007, de termijn waarbinnen de aanvraag om een bouwvergunning als bedoeld in de WTZi bij het Cbz moest zijn ingediend verlengd tot 1 januari 2009. Bij besluit van eveneens 30 oktober 2007 is het bouwregime van de WTZi met ingang van 1 januari 2008 afgeschaft. Eveneens vanaf 1 januari 2008 is de budgetvergoeding voor kapitaallasten gedeeltelijk vervallen. 1.6 In verband met de voorgenomen invoering van een nieuw bekostigingsmodel heeft de minister van VWS op 22 juni 2010 verweerster op grond van artikel 7 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) een aanwijzing inzake een overgangsregeling kapitaallasten algemene en academische ziekenhuizen gegeven. In dit nieuwe systeem dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten, waarvan de vergoeding is voorzien in de tarieven. Het grootste deel van de ziekenhuiszorg wordt bekostigd op basis van DBC-zorgproducten. Een deel van deze zorgproducten heeft maximumtarieven, het resterende deel heeft vrije tarieven. Met de opbrengst van de vaste vergoedingen en van de DBC-zorgproducten moeten ziekenhuizen ook de totale kapitaallasten dekken. De aanwijzing luidt, voor zover hier van belang: Artikel 3 1. De zorgautoriteit voorziet erin dat de instellingen als bedoeld in artikel 1 bij beëindiging van budgetbekostiging gedurende een periode van 6 jaar (te rekenen vanaf 2011) een in omvang afnemende garantie wordt geboden voor de kapitaallastenvergoeding die zij onder budgetbekostiging zouden hebben gehad. 2. De zorgautoriteit neemt daarbij in acht dat instellingen in vertrouwen op continuïteit van het oude bekostigingsregime hebben geïnvesteerd, de exploitatielasten hiervan op korte termijn niet of slechts beperkt kunnen beïnvloeden en zij vooral in de eerste jaren hun kapitaallasten nog voor een belangrijk deel krijgen gegarandeerd. 3. De garantie wordt procentueel als volgt afgebouwd: Jaar Garantiepercentage 2011 95% 2012 90% 2013 85% 2014 80% 2015 75% 2016 70% Verweerster heeft ter uitvoering van deze aanwijzing een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2013-2016 (BR/CU-2142, Garantieregeling). Het doel van de Garantieregeling is ziekenhuizen een tijdelijke, in omvang afnemende garantie te bieden voor de vergoeding van hun kapitaallasten. In artikel 4 van de Garantieregeling wordt de aanvullende vergoeding voor kapitaallasten geregeld. Artikel 4, derde lid, specificeert de berekeningswijze. De minimale gegarandeerde vergoeding heeft betrekking op een percentage van de kapitaallastenvergoeding in de aanvaardbare kosten voor het laatste jaar waarin op die vergoeding nacalculatie heeft plaatsgevonden, dan wel de op dezelfde wijze te berekenen (fictieve) kapitaallastenvergoeding bij ingebruikname van nieuwbouw/renovatie in enig later jaar, maar vóór 2017, welke zijn te relateren aan een WTZi-vergunning of gebruikte trekkingsrechten.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. J. Schukking en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. S.D.M. Michael, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2016. w.g. W.E. Doolaard w.g. S.D.M. Michael

In een voetnoot daarbij is bepaald dat onder een WTZi-vergunning tevens te verstaan is een gedeeltelijke vergunning voor gefaseerde nieuwbouw waarbij de intentie was ook de vervolgfase(n) op basis van een WTZi-vergunning uit te voeren. Voorts heeft verweerster de Beleidsregel Transitie bekostigingsstructuur medisch specialistische zorg (Beleidsregel BR/CU-2080 voor het jaar 2012) vastgesteld waarin verweerster heeft vastgelegd op welke wijze de transitie plaatsvindt van functiegerichte budgettering voor instellingen voor medisch specialistische zorg en audiologische centra naar een systeem van prestatiebekostiging. 1.7 Appellante heeft in juni 2010 besloten de nieuwbouw aan de Maatweg door te zetten. Vervolgens is in het najaar van 2010 met de nieuwbouw begonnen. 1.8 Appellante heeft verweerster op 22 december 2010 gevraagd of verweerster de visie van appellante onderschrijft dat de nieuwbouw van het Meander Medisch centrum als nieuwbouw met een WTZi-vergunning is aan te merken. Bij brief van 10 maart 2011 heeft verweerster meegedeeld dat de vergunning van het Cbz alleen betrekking heeft op de aankoop van het beoogde bouwterrein, en dat er te weinig aanknopingspunten zijn om te spreken van daadwerkelijk gefaseerde nieuwbouw zoals bedoeld in de Garantieregeling. Daarnaast merkt verweerster voor de volledigheid op dat appellante, indien zij in de toekomst toch een beroep wil doen op de Garantieregeling, dan opnieuw kan aantonen dat de tegen die tijd gerealiseerde nieuwbouw wel als gefaseerde nieuwbouw kan worden beschouwd. 1.9 Per 1 januari 2012 is het nieuw systeem van prestatiebekostiging in de plaats gekomen van het systeem van functiegerichte budgettering. 1.10 Het nieuwe ziekenhuis aan de Maatweg is in het najaar van 2013 in gebruik genomen. 2.1 Appellante heeft verweerster op 27 december 2012, voor zover thans van belang, verzocht de stijging van de kapitaallasten te verwerken in het verdere verloop van de Garantieregeling. 2.2 Bij besluit van 1 maart 2013 heeft verweerster het verzoek van appellante afgewezen. Appellante beschikt naar het oordeel van verweerster niet over een WTZi-vergunning voor haar nieuwbouwplan, zodat de Garantieregeling niet op haar van toepassing is. Volgens verweerster is geen sprake van bijzondere omstandigheden, noch van onevenredig nadeel. Bovendien heeft appellante geen nadere onderbouwing gegeven waarom de nieuwbouw van Meander als gefaseerde nieuwbouw in de zin van de WTZi zou kunnen worden beschouwd. Tegen dit besluit heeft appellante een bezwaarschrift ingediend. 2.3 Verweerster heeft op 2 maart 2015 het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 3. Appellante heeft, in de kern weergegeven, aangevoerd dat zij in aanmerking komt voor een vergoeding op grond van de Garantieregeling omdat sprake is van gefaseerde nieuwbouw als bedoeld in die regeling. Zij beroept zich daarbij op de vergunning van 5 januari 2005, waaraan uitvoering is gegeven door de aankoop van de grond aan de Maatweg en de verkoop van de locaties Lichtenberg en Sint Elisabeth. Tevens wijst appellante op de verlengde termijn die haar bij besluit van 30 oktober 2007 is gegund voor het indienen van de aanvraag voor een bouwvergunning op grond van de WTZi. Ter zitting heeft appellante hier nog aan toegevoegd dat sprake is van strijd met het in artikel 1 van de Grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel door de reikwijdte van de Garantieregeling afhankelijk te stellen van een WTZi-vergunning op de willekeurige datum van 1 januari 2008. Appellante stelt onevenredig nadeel te lijden doordat zij geen gebruik kan maken van de Garantieregeling. Uit de argumenten van appellante en de ter zitting gegeven toelichting begrijpt het College dat appellante in dit verband tevens bedoelt te betogen dat zij erop mocht vertrouwen dat de kapitaallasten gemoeid met haar nieuwbouwplan bij de verandering van financieringsstelsel onder een overgangsregeling voor enige vorm van vergoeding in aanmerking zouden komen. In het verlengde hiervan heeft appellante gesteld dat zij in 2010 de bouw van het nieuwe ziekenhuis heeft doorgezet op basis van toezeggingen ten aanzien van de vergoeding van de kapitaallasten. 4. Het College oordeelt als volgt. 4.1 Op grond van artikel 4, derde lid, en de bijbehorende voetnoot, van de Garantieregeling wordt de gegarandeerde vergoeding, voor zover relevant, gekoppeld aan een (fictieve) kapitaallastenvergoeding voor nieuwbouw/renovatie die te relateren is aan een WTZi-vergunning, waaronder tevens te verstaan is een gedeeltelijke vergunning voor gefaseerde nieuwbouw waarbij de intentie was ook de vervolgfase(n) op basis van een WTZi-vergunning uit te voeren, voordat het bouwregime werd afgeschaft per 1 januari 2008. 4.1.1 Op grond van artikel 43 van de WTZi heeft de vergunning die het Cbz op 5 januari 2005 aan appellante heeft verleend voor de aankoop van het terrein aan de Maatweg ten behoeve van de vervangende nieuwbouw voor de toepassing van de Garantieregeling te gelden als een toelating en niet als een vergunning in de zin van de WTZi. Dat betekent dat appellante in het geheel niet beschikte over enige vergunning als bedoeld in artikel 11 van de WTZi. Het College komt daarom niet toe aan de vraag of sprake is van een vergunning voor gefaseerde bouw. 4.1.2 In het verlengde daarvan komt aan de termijnverlenging voor het indienen van een aanvraag voor een vergunning op grond van de WTZi geen betekenis toe voor de beantwoording van de vraag of sprake is van gefaseerde bouw als bedoeld in de voetnoot bij artikel 4 van de Garantieregeling. 4.1.3 In zoverre faalt het beroep. 4.2 Omtrent het beroep van appellante op het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, waarmee zij doelt op het daaruit voortvloeiende verbod van willekeur, oordeelt het College als volgt. 4.2.1 Zoals het College al eerder heeft geoordeeld, in de uitspraken van 12 november 2015, ECLI:NL:CBB:2015:376 en 24 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:72, staat het verweerster in beginsel vrij om indien naar haar oordeel het beleid met betrekking tot de bekostiging van kapitaallasten wijziging behoeft, met het oog daarop passende maatregelen te nemen, een en ander binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Zorginstellingen zullen voorts, reeds gelet op de lange duur van de verplichtingen die hier aan de orde zijn, niet zonder meer ervan kunnen uitgaan dat het beleid nimmer gewijzigd zal worden. 4.2.2 Met het vaststellen van de Garantieregeling heeft verweerster een overgangsregeling getroffen, op basis van de aanwijzing van 22 juni 2010, met het doel een voorziening te treffen voor instellingen die in vertrouwen op continuïteit van het oude bekostigingsregime hebben geïnvesteerd, zoals omschreven in artikel 3, tweede lid, van de aanwijzing, en de exploitatielasten hiervan op korte termijn niet of slechts beperkt kunnen beïnvloeden. 4.2.3 Om af te bakenen welke zorginstellingen geacht kunnen worden onder de beoogde reikwijdte van de Garantieregeling te vallen is in artikel 4 aangeknoopt bij het vergunningstelsel van de WTZi, waarbij ook een deelvergunning voor een (eerste) fase van een nieuwbouwplan al aanspraak geeft op een vergoeding, als voorafgaand aan de afschaffing van het bouwregime de intentie bestond om ook de overige fasen van het bouwplan onder dat bouwregime te realiseren. Uit het eerder genoemde artikel 43 van de WTZi volgt dat het vergunningstelsel van de WTZi tevens, voor zover relevant, het voordien geldende vergunningstelsel onder de Wzv omvatte, door vergunningen die onder de Wzv waren verleend voor de bouw van een ziekenhuis als vergunningen in de zin van de WTZi aan te merken.

Daarmee heeft verweerster naar het oordeel van het College een niet ontoereikende uitvoering gegeven aan het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van de aanwijzing van 22 juni 2010. Na de afschaffing van dit bouwregime op 1 januari 2008 was geen publiekrechtelijke vergunning voor het doen van deze investeringen meer vereist. Tevens verviel per die datum een gedeelte van de gegarandeerde bekostiging van kapitaallasten. Vanaf die datum droegen de instellingen daarmee zelf de verantwoordelijkheid voor hun investeringsbeslissingen. Daarom doet deze overgangsregeling in niet onvoldoende mate recht aan de vereisten die bij wijziging van beleid voortvloeien uit het rechtszekerheidsbeginsel en kan de datum van 1 januari 2008 als peildatum voor de Garantieregeling niet als willekeurig worden aangemerkt. 4.2.4 Voor zover appellante stelt dat de keuze voor 1 januari 2008 niet voorzienbaar was toen zij haar investeringsbeslissing nam geldt dat de voorgenomen afschaffing van het bouwregime reeds bij brief van 8 maart 2005 door de minister is aangekondigd als onderdeel van de geleidelijke afschaffing van het toen bestaande bekostigingsregime en de invoering van de prestatiebekostiging, die reeds in 2005 in gang is gezet. De daadwerkelijke afschaffing van het bouwregime per 1 januari 2008, is bij brief van de minister van 9 juli 2007 aangekondigd. Appellante heeft uiteindelijk pas medio 2010 definitief beslist de nieuwbouw door te zetten. Op dat tijdstip kon zij dus niet meer vertrouwen op het oude budgetbekostigingssysteem. 4.2.5 In zoverre faalt het beroep. 4.3 Voor zover appellante een beroep doet op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) oordeelt het College als volgt. 4.3.1 Uit de beroepsgronden en het verhandelde ter zitting begrijpt het College dat appellante als bijzondere omstandigheden voor de toepassing van deze bepaling aangemerkt wil zien dat zij medio 2010 geen andere keus had dan nieuwbouw aan de Maatweg te realiseren. Op dat tijdstip had zij het terrein aan de Maatweg reeds aangekocht en haar twee bestaande locaties in Amersfoort afgestoten, beide met publiekrechtelijke toestemming. Het bouwregime was al afgeschaft zodat appellante geen vergunning meer kon aanvragen. Zij kon bij het nemen van de definitieve investeringsbeslissing ook nog niet weten dat de reikwijdte van de nog tot stand te brengen overgangsregeling aan zou knopen bij dit bouwregime. Dat zij niet eerder een plan gereed had waarvoor nog een vergunning onder het bouwregime had kunnen worden aangevraagd, ook niet in de tijdspanne tussen de aankondiging van de afschaffing (9 juli 2007) en de daadwerkelijke ingangsdatum daarvan (1 januari 2008), is veroorzaakt door vertragingen in de besluitvorming omtrent aanpassing van het ter plaatse geldende bestemmingsplan en door de kredietcrisis die de financiering van het project bemoeilijkte. 4.3.2 De omstandigheid dat appellante al wel over grond beschikte, maar ten tijde van de afschaffing van het bouwregime nog geen (voldoende) concreet project had ontwikkeld voor de te realiseren nieuwbouw waarvoor een vergunning kon worden aangevraagd op grond van de WTZi, is echter geen bijzondere omstandigheid, aangezien deze nadrukkelijk is betrokken in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan de Garantieregeling en de aanwijzing van de minister waarop deze berust, zoals hiervoor uiteen is gezet. 4.3.3 In de lange duur van de vereiste ruimtelijke procedures, ziet het College evenmin als verweerster een bijzondere omstandigheid, aangezien een dergelijke lange duur niet ongebruikelijk is en het geval van appellante niet wezenlijk anders maakt dan dat van andere zorginstellingen. 4.3.4 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. In zoverre faalt het beroep. 4.4 Ten slotte heeft het College het onderzoek na de behandeling ter zitting heropend om appellante de gelegenheid te geven bewijs te leveren van haar stelling dat haar specifieke toezeggingen zijn gedaan omtrent de vergoeding van de kapitaallasten, op grond waarvan zij in 2010 heeft besloten het project door te zetten. Het College heeft in de door appellante in geding gebrachte stukken geen aan verweerster toerekenbare toezeggingen van dien aard aangetroffen. Ook in zoverre faalt het beroep. 5. Alle beroepsgronden falen. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.