ECLI:NL:RVS:2023:2696

202205243/1/R4. Datum uitspraak: 12 juli 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Arnhem, 2.       [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Arnhem, appellanten, en de raad van de gemeente Arnhem, verweerder.

Bij besluit van 20 juli 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw Gaardenhage" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023, waar [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Het plangebied omvat de wijk Gaardenhage en wordt omgrensd door de Huissensedijk, de Mooieweg, het Zeegbos en een woonwagenstandplaats langs de Erasmussingel in Arnhem. In 2003 is de verkoop van 54 kavels in de wijk gestart, maar medio 2021 was ongeveer de helft van de kavels niet verkocht of bebouwd. Het plan maakt de herontwikkeling van nog niet verkochte kavels in de wijk Gaardenhage mogelijk. Het plan moet voorzien in de behoefte aan betaalbare woningen en bijzondere woonvormen, zoals samenbouw en collectief particulier opdrachtgeverschap. Ook maakt het plan een permanent volkstuincomplex mogelijk. 1.1.    [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] en anderen wonen in en rondom de wijk Gaardenhage. Zij kunnen zich niet vinden in het besluit dat de herontwikkeling van de wijk mogelijk maakt en hebben daarom beroep ingesteld. Toetsingskader 2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het bestemmingsplan onevenredig zijn in verhouding tot de met het bestemmingsplan te dienen doelen. Volgorde behandeling 3.       De Afdeling zal eerst onder 4-8 het beroep van [appellant sub 1] en anderen behandelen en daarna onder 9-16 het beroep van [appellant sub 2] en anderen. Beroep [appellant sub 1] en anderen Crisis- en herstelwet 4.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) niet van toepassing is op deze zaak. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat niet bij ministeriële regeling had kunnen worden bepaald dat artikel 7g van het Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem. [appellant sub 1] en anderen hebben ter zitting toegelicht dat dit alleen in een algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB) had kunnen worden bepaald. Verder voeren zij aan dat de mogelijkheid om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vast te stellen er alleen is als in een plan sprake is van innovatieve ontwikkelingen of een versterking van de economische structuur. Dit volgt volgens hen uit artikel 2.4 van de Chw. Nu de raad niet heeft onderbouwd dat hiervan sprake is en dit ook niet is gebleken, moet het vaststellingsbesluit worden vernietigd, aldus [appellant sub 1] en anderen. 4.1.    In artikel 3.2, eerste lid, onder f, van de Regeling uitvoering Chw is bepaald dat artikel 7g van het Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem. [appellant sub 1] en anderen hebben ter zitting desgevraagd toegelicht dat volgens hen uit onder meer de Aanwijzingen voor regelgeving blijkt dat niet in een ministeriële regeling had kunnen worden bepaald dat artikel 7g van het Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem en dat het feit dat dit wel is gebeurd in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer specifiek het rechtszekerheidsbeginsel. De Afdeling stelt voorop dat deze ministeriële regeling een algemeen verbindend voorschrift is, waartegen gelet op artikel 8:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep kan worden ingesteld. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 1] en anderen als een verzoek om de Regeling uitvoering Chw exceptief te toetsen. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. 4.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] en anderen geen hogere regelgeving hebben benoemd waarmee artikel 3.2 van de Regeling uitvoering Chw volgens hen in strijd is. Zij betogen wel dat er sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Naar het oordeel van de Afdeling kan dit betoog niet slagen. In artikel 2.4, vijfde lid, van de Chw staat namelijk dat het toepassingsbereik van in AMvB geregelde experimenten bij regeling van Onze Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met Onze Minister of Onze Ministers wie het mede aangaat, kan worden uitgebreid door daarvoor nieuwe gebieden en projecten aan te wijzen. Er is dus een wettelijke grondslag voor artikel 3.2, eerste lid, onder f, van de Regeling uitvoering Chw. Dit betekent dat de gemeente Arnhem mag experimenteren met een bestemmingsplan met een verbrede reikwijdte voor het hele grondgebied van de gemeente. 4.3.    Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat artikel 7g van het Besluit uitvoering Chw in strijd is met artikel 2.4, tweede lid, van de Chw, omdat geen sprake is van een experiment dat bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en aan innovatieve ontwikkelingen of aan het versterken van de economische structuur, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, onder 77.2, ook heeft overwogen, moet onder ‘experiment’ in artikel 2.4 van de Chw de mogelijkheid om van bepaalde wettelijke bepalingen af te wijken worden verstaan. Het experiment is dus niet het project waarvoor die afwijking kan worden toegepast als zodanig. Daarom hoeft niet te worden beoordeeld of het plan zelf voldoet aan de vereisten van artikel 2.4 van de Chw en kunnen de betogen van [appellant sub 1] en anderen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd wat het experimentele karakter van dit plan is en dat de volkstuin niet bijdraagt aan een duurzame ontwikkeling, niet slagen. 4.4.    Het betoog slaagt niet. Gemeentelijke beleid 5.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een deel van het plangebied de bestemming "Groen - Landschap en park" met de nadere aanduiding "volkstuin" heeft gekregen (hierna, zoals ook door partijen zo genoemd: de paardenwei). Zij voeren hiertoe aan dat een aanvullende motivering vereist is, omdat er wordt afgeweken van bestaand beleid. Dit blijkt volgens hen onder meer uit het feit dat in het eerdere bestemmingsplan "Arnhem Zuid-Oost" op dit deel van het plangebied de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" gold en activiteiten zoals het aanbrengen van beplanting zonder omgevingsvergunning verboden waren. Ook heeft de gemeente een verzoek van omwonenden om de paardenwei te beheren eerder afgewezen, omdat het open dijklandschap zou worden verstoord, terwijl dat het stuk grond juist zo uniek maakt.

7.       Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond. 8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beroep [appellant sub 2] en anderen Participatie 9.       [appellant sub 2] en anderen betogen dat het participatieproces niet goed is verlopen, omdat het participatieplan onduidelijk was en zij onvoldoende en te laat bij de planvorming zijn betrokken. Hierdoor zijn hun belangen niet vanaf het begin gelijkwaardig meegewogen en zijn hun bezwaren tijdens het participatieproces, bijvoorbeeld over de verspreiding van de huizen in de wijk, niet goed betrokken. De planuitwerking wisselde volgens hen bovendien voortdurend en er werden steeds nieuwe elementen ingebracht, waardoor omwonenden niet wisten waar zij aan toe waren. Zij betogen dat dit de schijn heeft van een onbetrouwbare overheid. 9.1.    De Afdeling stelt vast dat het plan in overeenstemming met de Wet ruimtelijke ordening is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpplan is ter inzage gelegd en naar aanleiding hiervan zijn er zienswijzen ingediend, waarop de raad ook heeft gereageerd in de nota van zienswijzen. Uit de wet volgt niet de verplichting om in de fase voorafgaand aan de procedure in afdeling 3.4 van de Awb omwonenden actief te betrekken bij de ontwikkeling van een bestemmingsplan. Zoals de raad heeft toegelicht, volgen uit het gemeentelijk beleid ook geen concrete verplichtingen voor het actief betrekken van omwonenden. Het gestelde gebrekkig bieden van inspraak in de voorbereidingsfase, kan daarom geen reden vormen voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet in stand kan blijven. Overigens is niet in geschil dat er meerdere bewonersbijeenkomsten zijn georganiseerd. Zoals de raad heeft toegelicht, zijn tijdens deze bijeenkomsten de wensen van bewoners geïnventariseerd en zijn vragen beantwoord. Dat er wijzigingen in het oorspronkelijk voorgenomen plan zijn doorgevoerd en bewoners hierover werden geïnformeerd tijdens zulke bewonersbijeenkomsten, maakt, anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, volgens de Afdeling ook niet dat het plan onzorgvuldig tot stand is gekomen. 9.2.    Het betoog slaagt niet. Beïnvloeding van de raad 10.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de schijn van partijdigheid is gewekt, omdat een ambtenaar van de gemeente een e-mail heeft gestuurd naar belangstellenden van de voorziene woningen met daarin de oproep om hun mening over het project met de raadsleden te delen. Verder voeren zij aan dat er onjuistheden in de mail staan. Volgens hen heeft de ambtenaar hiermee de besluitvorming proberen te beïnvloeden en heeft de raad zich hierdoor geen goed beeld kunnen vormen. 10.1.  De Afdeling stelt vast dat de e-mail afkomstig was van een ambtenaar en niet van de raad of een raadslid. De raad heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat hij destijds desgevraagd een schriftelijke reactie heeft ontvangen met een uitleg over deze e-mail, waarmee voor hem de kwestie was afgedaan. In die reactie is uitgelegd dat de e-mail bedoeld was als een informatief bericht aan belangstellenden, maar wordt ook erkend dat de oproep om raadsleden te benaderen ongelukkig was. De Afdeling ziet in deze gang van zaken geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij het nemen van het besluit partijdig heeft gehandeld, de schijn van partijdigheid heeft gewekt of het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid omdat hij zich geen juist beeld heeft gevormd. 10.2.  Het betoog slaagt niet. Prematuur handelen 11.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad valse verwachtingen heeft gewekt door herkavelingsplannen al op het internet te zetten met daarbij een inschrijvingsmogelijkheid voordat de plannen definitief waren. 11.1.  De raad heeft toegelicht dat de plannen op het internet zijn geplaatst om (potentiële) kopers van kavels transparant te informeren over de gewijzigde plannen. De status van de plannen is daarbij steeds aangegeven. De Afdeling ziet ook in deze gang van zaken geen aanleiding voor het oordeel dat de besluitvorming onzorgvuldig is verlopen. 11.2.  Het betoog slaagt niet. Onjuiste voorstelling van zaken 12.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad een valse voorstelling van zaken heeft gegeven, door ter onderbouwing van het plan te stellen dat het plan nodig is om de verkoop van kavels weer vlot te trekken zodat de wijk kan worden afgebouwd. Dit is volgens hen een ondeugdelijke motivering. Zij voeren aan dat er andere redenen zijn voor het niet verkopen van de kavels, namelijk dat deze lang uit de verkoop zijn gehaald, er geen goede marketing heeft plaatsgevonden en er geen verkoopmakelaar was ingeschakeld en toekomstige kopers onzeker waren over wat er ging gebeuren met het bestemmingsplan. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de belangstelling er nog wel was en dat dit onder meer blijkt uit het feit dat er eind 2020 en begin 2021 tien kavels te koop zijn gezet en deze snel waren verkocht. 12.1.  In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan van een onjuiste voorstelling van zaken is uitgegaan en dat daardoor het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. De raad heeft ook erkend dat de woningmarkt inmiddels is aangetrokken en dat er weer meer belangstelling is voor grote kavels. Het plan is echter gebaseerd op de wens van de raad om te voorzien in meer diverse woningen. Dit heeft hij deugdelijk gemotiveerd. 12.2.  Het betoog slaagt niet. Vertrouwensbeginsel 13.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan niet in overeenstemming is met het oorspronkelijke beeldkwaliteitsplan. Zij voeren aan dat de wijk een groene villawijk zou worden en dat zij daarom daar in 2015 en 2018 zijn komen wonen. Het plan, en dan met name voor veld 1 en 2, is niet meer in overeenstemming met de oorspronkelijke plannen. Dit is volgens hen in strijd met het vertrouwensbeginsel. 13.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:929. Naar het oordeel van de Afdeling is er in dit geval geen sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellant sub 2] en anderen hebben niet concreet gemaakt dat van de zijde van de raad zulke toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit zij mochten afleiden dat de oorspronkelijke planopzet in de toekomst niet zou wijzigen. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan of het oorspronkelijke beeldkwaliteitsplan ook geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen een ander plan vaststellen. Overigens heeft de raad zich bij de afweging van de belangen op het standpunt gesteld dat het plan weliswaar meer woningen en andere woonvormen mogelijk maakt, maar dat de opzet van de wijk, een rustige en groene wijk niet onaanvaardbaar is aangetast. Daarbij heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat de ruim opgezette openbare ruimte behouden blijft en dat er wordt aangesloten bij de bestaande structuur van boomlanen en hagen rondom de kavel. 13.2.  Het betoog slaagt niet. Alternatieve invulling 14.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft onderzocht of er een alternatieve invulling van het plangebied mogelijk was. Zij voeren aan dat de door omwonenden aangedragen alternatieven, waarin een andere indeling van het plangebied is voorgesteld, geen eerlijke kans hebben gekregen en dat komt onder meer doordat deze verkeerd zijn geïnterpreteerd.

15.     Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond. 16.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart de beroepen ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.I. van Kesteren, griffier. w.g. Uylenburg voorzitter w.g. Van Kesteren griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023 897

202205243/1/R4. Datum uitspraak: 12 juli 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Arnhem, 2.       [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Arnhem, appellanten, en de raad van de gemeente Arnhem, verweerder.

Bij besluit van 20 juli 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Chw Gaardenhage" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023, waar [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Het plangebied omvat de wijk Gaardenhage en wordt omgrensd door de Huissensedijk, de Mooieweg, het Zeegbos en een woonwagenstandplaats langs de Erasmussingel in Arnhem. In 2003 is de verkoop van 54 kavels in de wijk gestart, maar medio 2021 was ongeveer de helft van de kavels niet verkocht of bebouwd. Het plan maakt de herontwikkeling van nog niet verkochte kavels in de wijk Gaardenhage mogelijk. Het plan moet voorzien in de behoefte aan betaalbare woningen en bijzondere woonvormen, zoals samenbouw en collectief particulier opdrachtgeverschap. Ook maakt het plan een permanent volkstuincomplex mogelijk. 1.1.    [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] en anderen wonen in en rondom de wijk Gaardenhage. Zij kunnen zich niet vinden in het besluit dat de herontwikkeling van de wijk mogelijk maakt en hebben daarom beroep ingesteld. Toetsingskader 2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het bestemmingsplan onevenredig zijn in verhouding tot de met het bestemmingsplan te dienen doelen. Volgorde behandeling 3.       De Afdeling zal eerst onder 4-8 het beroep van [appellant sub 1] en anderen behandelen en daarna onder 9-16 het beroep van [appellant sub 2] en anderen. Beroep [appellant sub 1] en anderen Crisis- en herstelwet 4.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) niet van toepassing is op deze zaak. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat niet bij ministeriële regeling had kunnen worden bepaald dat artikel 7g van het Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem. [appellant sub 1] en anderen hebben ter zitting toegelicht dat dit alleen in een algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB) had kunnen worden bepaald. Verder voeren zij aan dat de mogelijkheid om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vast te stellen er alleen is als in een plan sprake is van innovatieve ontwikkelingen of een versterking van de economische structuur. Dit volgt volgens hen uit artikel 2.4 van de Chw. Nu de raad niet heeft onderbouwd dat hiervan sprake is en dit ook niet is gebleken, moet het vaststellingsbesluit worden vernietigd, aldus [appellant sub 1] en anderen. 4.1.    In artikel 3.2, eerste lid, onder f, van de Regeling uitvoering Chw is bepaald dat artikel 7g van het Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem. [appellant sub 1] en anderen hebben ter zitting desgevraagd toegelicht dat volgens hen uit onder meer de Aanwijzingen voor regelgeving blijkt dat niet in een ministeriële regeling had kunnen worden bepaald dat artikel 7g van het Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem en dat het feit dat dit wel is gebeurd in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer specifiek het rechtszekerheidsbeginsel. De Afdeling stelt voorop dat deze ministeriële regeling een algemeen verbindend voorschrift is, waartegen gelet op artikel 8:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep kan worden ingesteld. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 1] en anderen als een verzoek om de Regeling uitvoering Chw exceptief te toetsen. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. 4.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] en anderen geen hogere regelgeving hebben benoemd waarmee artikel 3.2 van de Regeling uitvoering Chw volgens hen in strijd is. Zij betogen wel dat er sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Naar het oordeel van de Afdeling kan dit betoog niet slagen. In artikel 2.4, vijfde lid, van de Chw staat namelijk dat het toepassingsbereik van in AMvB geregelde experimenten bij regeling van Onze Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met Onze Minister of Onze Ministers wie het mede aangaat, kan worden uitgebreid door daarvoor nieuwe gebieden en projecten aan te wijzen. Er is dus een wettelijke grondslag voor artikel 3.2, eerste lid, onder f, van de Regeling uitvoering Chw. Dit betekent dat de gemeente Arnhem mag experimenteren met een bestemmingsplan met een verbrede reikwijdte voor het hele grondgebied van de gemeente. 4.3.    Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat artikel 7g van het Besluit uitvoering Chw in strijd is met artikel 2.4, tweede lid, van de Chw, omdat geen sprake is van een experiment dat bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en aan innovatieve ontwikkelingen of aan het versterken van de economische structuur, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, onder 77.2, ook heeft overwogen, moet onder ‘experiment’ in artikel 2.4 van de Chw de mogelijkheid om van bepaalde wettelijke bepalingen af te wijken worden verstaan. Het experiment is dus niet het project waarvoor die afwijking kan worden toegepast als zodanig. Daarom hoeft niet te worden beoordeeld of het plan zelf voldoet aan de vereisten van artikel 2.4 van de Chw en kunnen de betogen van [appellant sub 1] en anderen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd wat het experimentele karakter van dit plan is en dat de volkstuin niet bijdraagt aan een duurzame ontwikkeling, niet slagen. 4.4.    Het betoog slaagt niet. Gemeentelijke beleid 5.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een deel van het plangebied de bestemming "Groen - Landschap en park" met de nadere aanduiding "volkstuin" heeft gekregen (hierna, zoals ook door partijen zo genoemd: de paardenwei). Zij voeren hiertoe aan dat een aanvullende motivering vereist is, omdat er wordt afgeweken van bestaand beleid. Dit blijkt volgens hen onder meer uit het feit dat in het eerdere bestemmingsplan "Arnhem Zuid-Oost" op dit deel van het plangebied de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" gold en activiteiten zoals het aanbrengen van beplanting zonder omgevingsvergunning verboden waren. Ook heeft de gemeente een verzoek van omwonenden om de paardenwei te beheren eerder afgewezen, omdat het open dijklandschap zou worden verstoord, terwijl dat het stuk grond juist zo uniek maakt.

7.       Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond. 8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beroep [appellant sub 2] en anderen Participatie 9.       [appellant sub 2] en anderen betogen dat het participatieproces niet goed is verlopen, omdat het participatieplan onduidelijk was en zij onvoldoende en te laat bij de planvorming zijn betrokken. Hierdoor zijn hun belangen niet vanaf het begin gelijkwaardig meegewogen en zijn hun bezwaren tijdens het participatieproces, bijvoorbeeld over de verspreiding van de huizen in de wijk, niet goed betrokken. De planuitwerking wisselde volgens hen bovendien voortdurend en er werden steeds nieuwe elementen ingebracht, waardoor omwonenden niet wisten waar zij aan toe waren. Zij betogen dat dit de schijn heeft van een onbetrouwbare overheid. 9.1.    De Afdeling stelt vast dat het plan in overeenstemming met de Wet ruimtelijke ordening is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpplan is ter inzage gelegd en naar aanleiding hiervan zijn er zienswijzen ingediend, waarop de raad ook heeft gereageerd in de nota van zienswijzen. Uit de wet volgt niet de verplichting om in de fase voorafgaand aan de procedure in afdeling 3.4 van de Awb omwonenden actief te betrekken bij de ontwikkeling van een bestemmingsplan. Zoals de raad heeft toegelicht, volgen uit het gemeentelijk beleid ook geen concrete verplichtingen voor het actief betrekken van omwonenden. Het gestelde gebrekkig bieden van inspraak in de voorbereidingsfase, kan daarom geen reden vormen voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet in stand kan blijven. Overigens is niet in geschil dat er meerdere bewonersbijeenkomsten zijn georganiseerd. Zoals de raad heeft toegelicht, zijn tijdens deze bijeenkomsten de wensen van bewoners geïnventariseerd en zijn vragen beantwoord. Dat er wijzigingen in het oorspronkelijk voorgenomen plan zijn doorgevoerd en bewoners hierover werden geïnformeerd tijdens zulke bewonersbijeenkomsten, maakt, anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, volgens de Afdeling ook niet dat het plan onzorgvuldig tot stand is gekomen. 9.2.    Het betoog slaagt niet. Beïnvloeding van de raad 10.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de schijn van partijdigheid is gewekt, omdat een ambtenaar van de gemeente een e-mail heeft gestuurd naar belangstellenden van de voorziene woningen met daarin de oproep om hun mening over het project met de raadsleden te delen. Verder voeren zij aan dat er onjuistheden in de mail staan. Volgens hen heeft de ambtenaar hiermee de besluitvorming proberen te beïnvloeden en heeft de raad zich hierdoor geen goed beeld kunnen vormen. 10.1.  De Afdeling stelt vast dat de e-mail afkomstig was van een ambtenaar en niet van de raad of een raadslid. De raad heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat hij destijds desgevraagd een schriftelijke reactie heeft ontvangen met een uitleg over deze e-mail, waarmee voor hem de kwestie was afgedaan. In die reactie is uitgelegd dat de e-mail bedoeld was als een informatief bericht aan belangstellenden, maar wordt ook erkend dat de oproep om raadsleden te benaderen ongelukkig was. De Afdeling ziet in deze gang van zaken geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij het nemen van het besluit partijdig heeft gehandeld, de schijn van partijdigheid heeft gewekt of het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid omdat hij zich geen juist beeld heeft gevormd. 10.2.  Het betoog slaagt niet. Prematuur handelen 11.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad valse verwachtingen heeft gewekt door herkavelingsplannen al op het internet te zetten met daarbij een inschrijvingsmogelijkheid voordat de plannen definitief waren. 11.1.  De raad heeft toegelicht dat de plannen op het internet zijn geplaatst om (potentiële) kopers van kavels transparant te informeren over de gewijzigde plannen. De status van de plannen is daarbij steeds aangegeven. De Afdeling ziet ook in deze gang van zaken geen aanleiding voor het oordeel dat de besluitvorming onzorgvuldig is verlopen. 11.2.  Het betoog slaagt niet. Onjuiste voorstelling van zaken 12.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad een valse voorstelling van zaken heeft gegeven, door ter onderbouwing van het plan te stellen dat het plan nodig is om de verkoop van kavels weer vlot te trekken zodat de wijk kan worden afgebouwd. Dit is volgens hen een ondeugdelijke motivering. Zij voeren aan dat er andere redenen zijn voor het niet verkopen van de kavels, namelijk dat deze lang uit de verkoop zijn gehaald, er geen goede marketing heeft plaatsgevonden en er geen verkoopmakelaar was ingeschakeld en toekomstige kopers onzeker waren over wat er ging gebeuren met het bestemmingsplan. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de belangstelling er nog wel was en dat dit onder meer blijkt uit het feit dat er eind 2020 en begin 2021 tien kavels te koop zijn gezet en deze snel waren verkocht. 12.1.  In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan van een onjuiste voorstelling van zaken is uitgegaan en dat daardoor het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. De raad heeft ook erkend dat de woningmarkt inmiddels is aangetrokken en dat er weer meer belangstelling is voor grote kavels. Het plan is echter gebaseerd op de wens van de raad om te voorzien in meer diverse woningen. Dit heeft hij deugdelijk gemotiveerd. 12.2.  Het betoog slaagt niet. Vertrouwensbeginsel 13.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan niet in overeenstemming is met het oorspronkelijke beeldkwaliteitsplan. Zij voeren aan dat de wijk een groene villawijk zou worden en dat zij daarom daar in 2015 en 2018 zijn komen wonen. Het plan, en dan met name voor veld 1 en 2, is niet meer in overeenstemming met de oorspronkelijke plannen. Dit is volgens hen in strijd met het vertrouwensbeginsel. 13.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:929. Naar het oordeel van de Afdeling is er in dit geval geen sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellant sub 2] en anderen hebben niet concreet gemaakt dat van de zijde van de raad zulke toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit zij mochten afleiden dat de oorspronkelijke planopzet in de toekomst niet zou wijzigen. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan of het oorspronkelijke beeldkwaliteitsplan ook geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen een ander plan vaststellen. Overigens heeft de raad zich bij de afweging van de belangen op het standpunt gesteld dat het plan weliswaar meer woningen en andere woonvormen mogelijk maakt, maar dat de opzet van de wijk, een rustige en groene wijk niet onaanvaardbaar is aangetast. Daarbij heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat de ruim opgezette openbare ruimte behouden blijft en dat er wordt aangesloten bij de bestaande structuur van boomlanen en hagen rondom de kavel. 13.2.  Het betoog slaagt niet. Alternatieve invulling 14.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft onderzocht of er een alternatieve invulling van het plangebied mogelijk was. Zij voeren aan dat de door omwonenden aangedragen alternatieven, waarin een andere indeling van het plangebied is voorgesteld, geen eerlijke kans hebben gekregen en dat komt onder meer doordat deze verkeerd zijn geïnterpreteerd.

15.     Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond. 16.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart de beroepen ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.I. van Kesteren, griffier. w.g. Uylenburg voorzitter w.g. Van Kesteren griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023 897

[appellant sub 1] en anderen voeren aan dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom er van het bestaande beleid is afgeweken, terwijl de bebouwingsmogelijkheden toenemen en er meer verharding wordt aangebracht. Tot slot betogen zij dat de raad ook niet goed heeft gemotiveerd waarom er niet voor een alternatieve locatie voor de volkstuin is gekozen. 5.1.    [appellant sub 1] en anderen hebben desgevraagd tijdens de zitting toegelicht dat zij met hun beroepsgrond niet hebben bedoeld te betogen dat het plan in strijd is met specifieke beleidsdocumenten. Zij hebben benadrukt dat volgens hen uit onder meer de vaststelling van het bestemmingsplan "Arnhem Zuid-Oost" volgt dat de raad steeds veel waarde heeft gehecht aan het (agrarische) landschap met knotwilgen en kleine landschapselementen op de plaats waar nu de volkstuin is voorzien. De vraag die dus voorligt, is of de raad voldoende heeft gemotiveerd waarom er nu planologisch een volkstuin mogelijk wordt gemaakt. 5.2.    De Afdeling overweegt allereerst dat aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Dit heeft de raad ook gedaan. De Afdeling is van oordeel dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij het wenselijk acht dat er in de wijk een locatie is waar het mogelijk is om een volkstuin te creëren. De Tuinmaat, een volkstuinvereniging, heeft tijdelijk een plek in de wijk gehuurd en de raad heeft toegelicht dat de gemeente streeft naar behoud van de Tuinmaat in de wijk, omdat de Tuinmaat een belangrijke voorziening is met meerwaarde voor de wijk. Dit komt volgens de raad doordat de Tuinmaat fungeert als klimaatadaptieve groenvoorziening in een verstedelijkte omgeving en deze een belangrijke sociaaleconomische functie heeft als plek waar wijkbewoners kunnen recreëren, elkaar kunnen ontmoeten en zelf voedsel kunnen telen. Ook heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd dat de gebruiksmogelijkheden weliswaar toenemen, maar dat een volkstuin landschappelijk passend is langs de dijk en bij de karakteristiek van poldergrond. Daarbij heeft de raad van belang kunnen achten dat de gronden de bestemming "Groen - Landschap en park" krijgen, er alleen kassen zijn toegestaan in het daarvoor bestemde bouwvlak en dat er bomen worden geplant tussen de woningen aan de John Grosmanstraat en het deel van het plangebied waar de volkstuin is voorzien zodat er een groene buffer komt. 5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad ook deugdelijk gemotiveerd waarom niet is gekozen voor een alternatieve locatie waarop een volkstuin mogelijk wordt gemaakt. De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging moet maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. De raad heeft toegelicht dat, hoewel dit inderdaad niet uit het raadsbesluit zelf blijkt, de alternatieven zijn afgewogen bij de vaststelling van het plan. De alternatieven heeft hij echter minder geschikt geacht om een aantal redenen. De raad heeft bij het bepalen van een geschikte locatie onder meer van belang geacht dat de gemeente eigenaar is van de grond, zodat een volkstuincomplex financieel kan worden geëxploiteerd. Met het oog hierop heeft de raad - naast het plangebied - één ander perceel in Rijkerswoerd Zuid in overweging genomen. De raad heeft echter uitgelegd dat er gelet op de schaarse bouwgrond ook ruimte moet worden gereserveerd voor woningbouw en dat het andere perceel daar geschikter voor is dan de paardenwei, gelet op de ter plaatse van de paardenwei aanwezige groene en landschappelijke waarden en de inpassing langs de dijk. Tot slot heeft de raad toegelicht dat het door omwonenden geopperde alternatief minder geschikt is, omdat dit een kleinere locatie is. Gelet hierop, is de Afdeling van oordeel dat de raad de alternatieven heeft onderzocht en betrokken en deugdelijk heeft gemotiveerd waarom niet voor deze alternatieven is gekozen. 5.4.    Voor zover het betoog over de eerder afgewezen verzoeken van omwonenden om de paardenwei te beheren, moet worden opgevat als voorstel voor alternatieve plannen voor het gebruik van de grond, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom hij deze alternatieve plannen niet mogelijk heeft willen maken. De raad heeft, zoals onder 5.2 overwogen, voldoende gemotiveerd waarom hij het wenselijk acht om een volkstuin mogelijk te maken in het plangebied. De initiatieven, zoals het creëren van een voor publiek toegankelijk voedselbos, hebben niet dezelfde functie en hebben een andere ruimtelijke uitstraling. 5.5.    Het betoog slaagt niet. Gebreken in planregels 6.       Omdat de raad in het verweerschrift en op de zitting heeft toegelicht dat hij eigenaar is van de gronden waarop de volkstuin is voorzien en heeft toegezegd dat de benodigde 15 parkeerplaatsen worden aangelegd en de hagen volgens het beeldkwaliteitsplan, zoals opgenomen in bijlage 1 van de planregels, worden geplant, hebben [appellant sub 1] en anderen hun beroepsgrond over de gebreken in de planregels op zitting ingetrokken.

[appellant sub 1] en anderen voeren aan dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom er van het bestaande beleid is afgeweken, terwijl de bebouwingsmogelijkheden toenemen en er meer verharding wordt aangebracht. Tot slot betogen zij dat de raad ook niet goed heeft gemotiveerd waarom er niet voor een alternatieve locatie voor de volkstuin is gekozen. 5.1.    [appellant sub 1] en anderen hebben desgevraagd tijdens de zitting toegelicht dat zij met hun beroepsgrond niet hebben bedoeld te betogen dat het plan in strijd is met specifieke beleidsdocumenten. Zij hebben benadrukt dat volgens hen uit onder meer de vaststelling van het bestemmingsplan "Arnhem Zuid-Oost" volgt dat de raad steeds veel waarde heeft gehecht aan het (agrarische) landschap met knotwilgen en kleine landschapselementen op de plaats waar nu de volkstuin is voorzien. De vraag die dus voorligt, is of de raad voldoende heeft gemotiveerd waarom er nu planologisch een volkstuin mogelijk wordt gemaakt. 5.2.    De Afdeling overweegt allereerst dat aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Dit heeft de raad ook gedaan. De Afdeling is van oordeel dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij het wenselijk acht dat er in de wijk een locatie is waar het mogelijk is om een volkstuin te creëren. De Tuinmaat, een volkstuinvereniging, heeft tijdelijk een plek in de wijk gehuurd en de raad heeft toegelicht dat de gemeente streeft naar behoud van de Tuinmaat in de wijk, omdat de Tuinmaat een belangrijke voorziening is met meerwaarde voor de wijk. Dit komt volgens de raad doordat de Tuinmaat fungeert als klimaatadaptieve groenvoorziening in een verstedelijkte omgeving en deze een belangrijke sociaaleconomische functie heeft als plek waar wijkbewoners kunnen recreëren, elkaar kunnen ontmoeten en zelf voedsel kunnen telen. Ook heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd dat de gebruiksmogelijkheden weliswaar toenemen, maar dat een volkstuin landschappelijk passend is langs de dijk en bij de karakteristiek van poldergrond. Daarbij heeft de raad van belang kunnen achten dat de gronden de bestemming "Groen - Landschap en park" krijgen, er alleen kassen zijn toegestaan in het daarvoor bestemde bouwvlak en dat er bomen worden geplant tussen de woningen aan de John Grosmanstraat en het deel van het plangebied waar de volkstuin is voorzien zodat er een groene buffer komt. 5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad ook deugdelijk gemotiveerd waarom niet is gekozen voor een alternatieve locatie waarop een volkstuin mogelijk wordt gemaakt. De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging moet maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. De raad heeft toegelicht dat, hoewel dit inderdaad niet uit het raadsbesluit zelf blijkt, de alternatieven zijn afgewogen bij de vaststelling van het plan. De alternatieven heeft hij echter minder geschikt geacht om een aantal redenen. De raad heeft bij het bepalen van een geschikte locatie onder meer van belang geacht dat de gemeente eigenaar is van de grond, zodat een volkstuincomplex financieel kan worden geëxploiteerd. Met het oog hierop heeft de raad - naast het plangebied - één ander perceel in Rijkerswoerd Zuid in overweging genomen. De raad heeft echter uitgelegd dat er gelet op de schaarse bouwgrond ook ruimte moet worden gereserveerd voor woningbouw en dat het andere perceel daar geschikter voor is dan de paardenwei, gelet op de ter plaatse van de paardenwei aanwezige groene en landschappelijke waarden en de inpassing langs de dijk. Tot slot heeft de raad toegelicht dat het door omwonenden geopperde alternatief minder geschikt is, omdat dit een kleinere locatie is. Gelet hierop, is de Afdeling van oordeel dat de raad de alternatieven heeft onderzocht en betrokken en deugdelijk heeft gemotiveerd waarom niet voor deze alternatieven is gekozen. 5.4.    Voor zover het betoog over de eerder afgewezen verzoeken van omwonenden om de paardenwei te beheren, moet worden opgevat als voorstel voor alternatieve plannen voor het gebruik van de grond, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom hij deze alternatieve plannen niet mogelijk heeft willen maken. De raad heeft, zoals onder 5.2 overwogen, voldoende gemotiveerd waarom hij het wenselijk acht om een volkstuin mogelijk te maken in het plangebied. De initiatieven, zoals het creëren van een voor publiek toegankelijk voedselbos, hebben niet dezelfde functie en hebben een andere ruimtelijke uitstraling. 5.5.    Het betoog slaagt niet. Gebreken in planregels 6.       Omdat de raad in het verweerschrift en op de zitting heeft toegelicht dat hij eigenaar is van de gronden waarop de volkstuin is voorzien en heeft toegezegd dat de benodigde 15 parkeerplaatsen worden aangelegd en de hagen volgens het beeldkwaliteitsplan, zoals opgenomen in bijlage 1 van de planregels, worden geplant, hebben [appellant sub 1] en anderen hun beroepsgrond over de gebreken in de planregels op zitting ingetrokken.