ECLI:NL:RBLIM:2022:7846

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummers: ROE 21/198 en 21/879 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2022 in de zaken tussen ROE 21/198: [eiser 1] , te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. D. Heuker of Hoek), ROE 21/879: [eiser 2] en [eiser 3], te [woonplaats] , eisers (gemachtigde: mr. D. Heuker of Hoek), hierna samen aangeduid als eisers en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder (gemachtigde: mr. J. Dignum).

Bij besluiten van 5 november 2019 (primaire besluiten) heeft verweerder ten aanzien van ieder van eisers een invorderingsbesluit genomen. Bij besluiten van 9 december 2020 en 2 maart 2021 (bestreden besluiten) heeft verweerder het (gezamenlijke) bezwaarschrift dat eisers hiertegen hebben ingediend ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2022. Voor de eisers zijn [eiser 1] en [eiser 2] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Overwegingen

1. Ten tijde in geding zijn eisers alle drie bewoners van de woning, gelegen aan [adres] te [woonplaats] . Op deze locatie zijn een bedrijfsloods en een bijbehorende (bedrijfs)woning gelegen. Het perceel waarop de woning is gelegen, is eigendom van [eiser 2] en [eiser 3] . Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’, vastgesteld op 24 december 2014 (het bestemmingsplan), en de bestemming ‘agrarisch’, met de mogelijkheid tot bewoning in een bedrijfswoning. Er vinden geen agrarische bedrijfsactiviteiten (meer) plaats. 1.1. Bij besluiten van 11 maart 2019 (dwangsombesluiten) heeft verweerder aan ieder van eisers afzonderlijk, te weten [eiser 1] (als bewoner van de woning) en [eiser 2] en [eiser 3] (als bewoners en (mede-)eigenaren van de woning), een last onder dwangsom opgelegd. Die last ziet op twee overtredingen van het bestemmingsplan te weten het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning(en) alsmede bewoning en gebruik van twee zelfstandige wooneenheden. Ten tijde van de dwangsombesluiten was de woning in een linker en rechter gedeelte verdeeld. Het rechter gedeelte van de woning werd bewoond door [eiser 2] en haar gezin. Het linker gedeelte van de woning werd bewoond door [eiser 1] , zijn vrouw [naam vrouw eiser 1] en hun dochter [eiser 3] . Verweerder heeft eisers gelast om de overtredingen blijvend ongedaan te maken binnen een termijn van drie maanden na datum van verzending van de last onder dwangsom. Verweerder heeft in de drie afzonderlijke dwangsombesluiten het volgende vermeld: “Gelet op het met de dwangsom beoogde doel, in relatie tot de zwaarte van de illegale situatie, stellen wij de dwangsom vast op € 3000,- per constatering dat (één van) de overtreding(en) nog aanwezig zijn/is, met een maximum van € 30.000,-. Wij zullen hierop maximaal één keer per maand controleren. Dat betekent dat ook als één van de overtredingen nog aanwezig is, u een dwangsom ter hoogte van € 3000,- per constatering kunt verbeuren.” Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en hebben de voorzieningenrechter tevens verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om voorlopige voorziening is afgewezen bij uitspraak van 26 juni 2019 (ROE 19/1493, ROE 19/1599 en ROE 19/1618). Verweerder heeft de bezwaren van eisers bij besluit van 3 juli 2019 ongegrond verklaard. Daartegen hebben eisers geen beroep ingesteld: de dwangsombesluiten van 11 maart 2019 staan hierdoor in rechte vast. Daarbij is wel van belang dat de begunstigingstermijn is verlengd tot uiterlijk 25 juli 2019 (zie p. 2 van het inspectierapport van 6 augustus 2019). Primaire besluiten 2. Tijdens een uitgevoerde controle op 6 augustus 2019 is verweerder ten aanzien van de bewoning gebleken dat de overtreding van het bestemmingsplan na afloop van de begunstigingstermijn nog heeft voortgeduurd. Ieder van eisers woonde nog steeds op het betreffende adres, zonder dat daarbij sprake was van een agrarisch bedrijf. Bij brief van 14 augustus 2019 heeft verweerder daarom aan ieder van eisers laten weten dat er een bedrag van € 3.000,- aan dwangsom is verbeurd. Bij brief van 9 oktober 2019 heeft verweerder vervolgens aan ieder van eisers kenbaar gemaakt voornemens te zijn over te gaan tot invordering van een bedrag van € 3.000,- aan verbeurde dwangsom. Bij de primaire besluiten (invorderingsbesluiten) heeft verweerder vervolgens jegens ieder van eisers besloten tot invordering van € 3.000,- vanwege de verbeurde dwangsom. Verweerder heeft daaraan (kort gezegd) ten grondslag gelegd dat eisers niet tijdig aan de last hebben voldaan. Bestreden besluiten 3. In de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de invorderingsbesluiten ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarvoor verwezen naar het advies van (de meerderheid van) de commissie bezwaarschriften (commissie). Daaruit volgt dat de overtreding van het bestemmingsplan niet tijdig is opgeheven door de personen tot wie de lasten zijn gericht. De bezwaren zien eigenlijk op de dwangsombesluiten en die zijn duidelijk geformuleerd: daarom is er geen reden om niet tot invordering over te gaan nu vaststaat dat het bedrag van de dwangsom van € 3.000,- voor ieder van eisers van rechtswege is verbeurd. De rechtbank merkt in dit verband op dat in het advies van de commissie ook een minderheidsstandpunt is vermeld. Dit houdt in dat de in rechte onaantastbare dwangsombesluiten onduidelijk zijn geformuleerd en er strijd is met het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel. Verweerder zou daarom twee van de drie besluiten moeten herroepen. Standpunten partijen in beroep 4. Eisers voeren in beroep aan dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder ter motivering enkel heeft verwezen naar het advies van de commissie. Omdat dit geen unaniem advies was, had verweerder volgens eisers niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het daarin opgenomen meerderheidsstandpunt. Verder voeren eisers aan dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. In aansluiting op het minderheidsstandpunt van de commissie bezwaarschriften stellen eisers dat invordering van in totaal € 9.000,- niet evenredig is en dat de dwangsom moet worden opgevat als een maximum van € 3.000,- voor eisers gezamenlijk, omdat verweerder in de dwangsombeschikking een bedrag hanteert van € 3.000,- per constatering. Een totale betalingsverplichting van € 9.000,- voor eisers gezamenlijk achten eisers onevenredig. Ook kan dit volgens eisers niet uit de lasten onder dwangsom worden opgemaakt, hetgeen volgens eisers tevens strijdigheid oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel. 5. In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen strijd is met het motiveringsbeginsel. De commissie brengt bij meerderheidsstandpunt advies uit en dat is gevolgd. Voorts brengt letterlijke lezing van de dwangsombesluiten met zich dat ieder van eiser een dwangsom heeft verbeurd. Van strijd met de rechtszekerheid en evenredigheid is evenmin sprake. 6. Ter zitting hebben eisers nog gesteld dat [eiser 3] op het moment van de controle op 6 augustus 2019 al uit de woning was vertrokken en zich daarna direct heeft laten uitschrijven uit de Basisregistratie Personen (BRP). Ook hebben zij vermeld dat het bestreden besluit in eerste instantie alleen aan [eiser 1] is verstuurd en het eigenlijk ook door verweerder als één kwestie wordt gezien en niet als drie afzonderlijke kwesties / besluiten. Verweerder blijft bij zijn standpunt dat tijdens de controle van 6 augustus 2019 eisers ter plaatse nog woonden en geeft aan dat hij in eerste instantie alleen aan [eiser 1] een beslissing op bezwaar heeft verzonden maar dat dit is hersteld door dat alsnog te doen aan de andere twee eisers.

Zijn de lasten onder dwangsom duidelijk? 7. Eisers voeren in beroep aan dat de lasten onder dwangsom onduidelijk zijn geformuleerd, omdat niet duidelijk is wat verweerder precies heeft beoogd met de beslissing om de dwangsom op een bedrag van € 3.000,- per constatering te stellen. Ook voeren eisers aan dat het totaalbedrag aan verbeurde dwangsommen van € 9.000,- voor eisers gezamenlijk onevenredig hoog is. 8. De rechtbank overweegt allereerst dat de beroepen zien op de invorderingsbesluiten. De hoogte van de dwangsommen volgt (zoals hiervoor reeds vermeld) uit de eerder genomen dwangsombesluiten die in rechte vast staan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in onder andere de uitspraak van 27 februari 2019 overwogen dat een belanghebbende in een procedure tegen een invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. In de uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling deze jurisprudentie nogmaals bevestigd. 8.1. De rechtbank stelt vast dat eisers deze bezwaren reeds tegen de opgelegde lasten onder dwangsom kenbaar hadden kunnen maken in de daarvoor bedoelde procedure tegen de opgelegde lasten en dat eisers deze gronden niet hebben aangevoerd. Eisers hebben geen redenen aangevoerd waarom zij hun huidige bezwaren tegen de formulering van de opgelegde lasten en de hoogte van de dwangsommen niet al eerder in de daarvoor bedoelde procedure naar voren hebben kunnen brengen. In dat verband merkt de rechtbank op dat reeds uit de vermelde uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 juni 2019 volgt dat verweerder ten aanzien van de (voorgenomen) lasten heeft aangegeven dat hij eens per maand zal contoleren of de overtredingen nog bestaan: indien dit het geval is, wordt telkens aan elke verzoeker bij iedere overtreding een dwangsom opgelegd van € 3.000,- tot een totaalbedrag van € 9.000,- 8.2. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een uitzonderlijk geval dat maakt dat de formulering van de opgelegde lasten en de hoogte van de dwangsommen toch ter beoordeling kunnen staan in de onderhavige invorderingsprocedure. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in onder andere de uitspraak van 15 mei 2019, kan van een dergelijk uitzonderlijk geval slechts sprake zijn als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of dat betrokkene geen overtreder is. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake en dat is ook niet tussen partijen in geschil. Verder is de rechtbank van oordeel dat de dwangsombedragen niet zo hoog zijn, dat deze als uitzonderlijk moeten worden aangemerkt. Hierbij dient te worden betrokken dat van een dwangsom een afdoende prikkel tot normconform gedrag dient uit te gaan (vergelijk de al vermelde uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022). Het opleggen van de last onder dwangsom heeft tot doel de overtreder, in dit geval de bewoner en / of eigenaar van de woning, te bewegen tot naleving van de geldende regels door het gebruik van de woning voor reguliere bewoning te staken. Van een dwangsom moet daarom een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. 8.3. De beroepsgronden met betrekking tot de formulering van de opgelegde lasten en de hoogte van de dwangsommen kunnen eisers, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet met succes aanvoeren tegen de invorderingsbesluiten. De rechtbank is niet gebleken van een hiervoor bedoeld bijzonder geval waarin eisers in deze invorderingsprocedure deze gronden alsnog met succes naar voren kunnen brengen. Overigens is de rechtbank van oordeel dat los van voormeld toetsingskader van de Afdeling de lasten onder dwangsom, die aan de individuele eisers (die alle drie overtreders zijn) zijn gericht, duidelijk zijn geformuleerd in die zin dat ieder van eisers (per persoon dus) een dwangsom van € 3.000,- per constatering verbeurt met een maximum van € 9.000,- (per persoon dus). Bevoegdheid tot invorderen? 9. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er drie afzonderlijke, onderliggende lasten onder dwangsom zijn opgelegd en dat deze in rechte vast staan. Voorts is niet in geschil dat de begunstigingstermijn is verlengd tot uiterlijk 25 juli 2019 (zie p. 2 van het inspectierapport van 6 augustus 2019). Tussen partijen staat ook niet ter discussie dat de woning op het adres [adres] te [woonplaats] in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt als burgerwoning in plaats van bedrijfswoning en dat die strijdigheid na het verstrijken van de begunstigingstermijn op 25 juli 2019 nog heeft voortgeduurd. Verweerder heeft eisers dus afzonderlijk als overtreders kunnen aanmerken, omdat zij alle drie (ook nog enige tijd na het verstrijken van de begunstigingstermijn) bewoners van het pand waren (en twee van hen mede-eigenaar) en het in die hoedanigheid in hun macht hadden de overtreding te beëindigen. Verweerder was derhalve bevoegd tot invordering / het nemen van invorderingsbeschikkingen. De pas ter zitting door eisers geuite twijfel over de vraag of verweerder ten aanzien van [eiser 3] heeft mogen aannemen dat de overtreding na verloop van de begunstigingstermijn nog heeft voortgeduurd - op het moment van de controle op 6 augustus 2019 zou zij de feitelijke bewoning inmiddels hebben gestaakt en op dat moment stond ze enkel nog ingeschreven op het betreffende adres in de BRP - is volgens de rechtbank, daargelaten dat dat pas op zitting is gesteld, onvoldoende reden om tot een ander oordeel te komen. De rechtbank is ook anderszins niet gebleken van feiten of omstandigheden die maken dat verweerder niet bevoegd was tot invordering / het nemen van invorderingsbeschikkingen. Mocht verweerder invorderen? 10. Nu verweerder bevoegd was tot invordering, ziet de rechtbank zich vervolgens gesteld voor de vraag of verweerder van die bevoegdheid gebruik heeft mogen maken. De rechtbank zal daarbij eerst ingaan op de beroepsgrond van eisers over het motiveringsbeginsel en het meerderheidsstandpunt van de commissie dat aan de bestreden besluiten ten grondslag ligt. Vervolgens wordt beoordeeld of er sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en of de invordering niet onevenredig is. Is er sprake van strijd met het motiveringsbeginsel? 11. De rechtbank is niet gebleken dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het motiveringsbeginsel, zoals door eisers aangevoerd. Verweerder heeft er naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat de bestreden besluiten zijn gemotiveerd met verwijzing naar het meerderheidsstandpunt van de commissie en dat uit de tekst van het advies van de commissie bezwaarschriften duidelijk blijkt welk standpunt dat betreft. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de Verordening commissie bezwaarschriften Peel en Maas volgt dat de commissie bij meerderheid advies uitbrengt. De enkele omstandigheid dat het een meerderheidsadvies betreft en geen unaniem advies, zoals eisers stellen, maakt daarom niet dat de bestreden besluiten om die reden onvoldoende zouden zijn gemotiveerd. Verder ziet de rechtbank ook in de omstandigheid dat verweerder in de bestreden besluiten ter motivering heeft verwezen naar het meerderheidsadvies en niet op het minderheidsadvies is ingegaan, geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten onvoldoende zouden zijn gemotiveerd. Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder andere uitspraak van 17 november 2021 volstaat op grond van artikel 3:49 van de Awb een enkele verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften, mits van het advies kennis wordt gegeven.

13. Gelet op het voorgaande heeft verweerder jegens ieder van eisers tot invordering van de verbeurde dwangsommen (€ 3000,- per persoon en in totaal € 9000,-) mogen overgaan. De beroepen zijn dan ook ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2022 rechter De griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen. Afschrift verzonden aan partijen op: 13 oktober 2022 Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. ECLI:NL:RVS:2019:466. ECLI:NL:RVS:2022:334. ECLI:NL:RVS:2019:1567. ECLI:NL:RVS:2021:2591. Algemene wet bestuursrecht. ECLI:NL:RVS:2019:333. ECLI:NL:RVS:2020:2529.

Nu verweerder het advies heeft bijgevoegd en eisers bij de bestreden besluiten kennis hebben genomen van het uitgebrachte advies, mocht verweerder ter motivering van de bestreden besluiten volstaan met een verwijzing naar het advies en het daarin opgenomen meerderheidsstandpunt. Het betoog van eisers volgt de rechtbank daarom niet. Is er strijd met de rechtszekerheid / evenredigheid? 12. Eisers hebben verder, in aansluiting op het minderheidsstandpunt van de commissie bezwaarschriften, aangevoerd dat invordering van in totaal € 9.000,- niet evenredig is en dat de dwangsom moet worden opgevat als een maximum van € 3.000,- voor eisers gezamenlijk, omdat verweerder in de dwangsombeschikking een bedrag hanteert van € 3.000,- per constatering. Een totale betalingsverplichting van € 9.000,- voor eisers gezamenlijk achten zij onevenredig. Ook kan dit volgens eisers niet uit de lasten onder dwangsom worden opgemaakt, hetgeen volgens hen tevens strijdigheid oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank dient te beoordelen of deze door eisers aangevoerde omstandigheden maken dat verweerder (geheel of gedeeltelijk) van invordering jegens ieder van eisers afzonderlijk had moeten afzien. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. 12.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 6 februari 2019 volgt dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Dit standpunt is bevestigd in haar al vermelde uitspraak van 2 februari 2022. De Afdeling is van oordeel dat een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom.. De Afdeling is van oordeel dat slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien. 12.2. Ten aanzien van de hoogte van de ingevorderde bedragen overweegt de rechtbank dat die in beginsel niet meer ter discussie kan staan in de invorderingsprocedure, zoals reeds overwogen onder 8 t/m 8.3. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden waarom vanwege de hoogte van de verbeurde dwangsommen alsnog van invordering daarvan zou moeten worden afgezien. De rechtbank volgt niet het standpunt van eisers dat de dwangsom moet worden opgevat als een maximum van € 3.000,- voor eisers gezamenlijk, nu dat niet uit de tekst van de dwangsombesluiten kan worden afgeleid. Ook uit de omstandigheid dat de lasten onder dwangsom aan de individuele eisers waren gericht, hadden eisers reeds kunnen begrijpen dat verweerder jegens ieder van hen zou overgaan tot invordering van een bedrag van € 3000,- als niet tijdig aan de last werd voldaan. Dit betekent dat verweerder heeft mogen uitgaan van de dwangsommen van € 3000,- per constatering en een totaal (van rechtswege) verbeurd bedrag van € 3000,- per overtreder. 12.3. De omstandigheid dat eisers gezamenlijk een totaalbedrag van € 9000,- hebben verbeurd als gevolg van het feit dat verweerder jegens hen alle drie afzonderlijk tot invordering is overgegaan, kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, die maakt dat verweerder van invordering had moeten afzien. Zoals reeds overwogen (zie 8 t/m 8.3 en 12.2) heeft verweerder aan ieder van eisers afzonderlijk de last onder dwangsom mogen opleggen. Eisers hadden het in hun hoedanigheid van bewoners dan wel (mede-)eigenaren van de woning elk in hun macht de overtreding te beëindigen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom in de onderhavige zaken ten aanzien van eisers afzonderlijk tot invordering van de verbeurde bedragen is overgegaan. Ieder van hen moest de illegale bewoning beëindigen. Verweerder heeft daarom aan eisers niet één gezamenlijke last onder dwangsom opgelegd, maar drie individuele lasten. Verweerder heeft daarbij, onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 28 oktober 2020 terecht gesteld dat het bevrijdend kunnen betalen door één eiser voor de andere eisers zou afdoen aan het gezag en de beoogde werking van de opgelegde lasten. Nu tussen partijen niet in geschil is dat eisers niet tijdig aan de last hebben voldaan, heeft verweerder terecht gesteld dat, door aan ieder van eisers afzonderlijk een last onder dwangsom op te leggen van € 3000,- per constatering, eisers alle drie afzonderlijk van rechtswege een dwangsom van € 3000,- hebben verbeurd. Nu het verschuldigde gezamenlijke totaalbedrag van € 9000,- een direct gevolg is van het feit dat ieder van eisers een dwangsom van € 3000,- per constatering heeft verbeurd, ziet de rechtbank hierin geen bijzondere omstandigheid die maakt dat verweerder niet jegens ieder van eisers afzonderlijk tot invordering mocht overgegaan. Hetgeen eisers ter zitting hebben aangevoerd, namelijk dat in eerste instantie het bestreden besluit alleen aan [eiser 1] is gezonden en daarna pas aan de andere twee eisers en het eigenlijk ook door verweerder als één kwestie wordt gezien en niet als drie afzonderlijke kwesties / besluiten, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel.