ECLI:NL:RBOVE:2024:5100

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 23/924 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4], [eiser 5], [eiser 6], [eiser 7] en [eiser 8], uit [woonplaats], eisers en het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (hierna: het college), verweerder (gemachtigde: mr. R.S. Wertheim). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf 1] B.V. uit [vestigingsplaats]. Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de gedeeltelijke afwijzing van hun handhavingsverzoek en tegen het niet-ontvankelijk verklaren van een deel van hun bezwaar tegen het besluit op dat verzoek. 1.1. Op 2 maart 2020 hebben eisers het college verzocht om handhavend op te treden tegen activiteiten en bouwwerken op het terrein [locatie] (hierna: het Buitengoed) die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het college in twee besluiten van 26 november 2020 lasten onder dwangsom opgelegd aan [bedrijf 2] BV en [bedrijf 1] BV in verband met het exploiteren van een houtzagerij. Voor het overige heeft het college het handhavingsverzoek impliciet afgewezen. Met het bestreden besluit van 8 maart 2023 heeft het college de bezwaren van eisers tegen de besluiten van 26 november 2020 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard en is het college gebleven bij de opgelegde lasten onder dwangsom en de afwijzing van het handhavingsverzoek voor het overige. 1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 9 juli 2024 op zitting behandeld. Op de zitting zijn verschenen de eisers [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4] en [eiser 8] en de gemachtigde van het college. Verder zijn namens het college verschenen mr. [naam 1], mr. [naam 2], ing. [naam 3] en [naam 4]. Eisers hebben ing. [naam 5] als deskundige meegebracht naar de zitting. De rechtbank heeft dit beroep gelijktijdig behandeld met de beroepen van eisers met de zaaknummers ZWO 23/2182 tot en met ZWO 23/2187. De rechtbank zal in die andere zaken afzonderlijk uitspraak doen.

Samenvatting 2. De rechtbank beoordeelt of het college de bezwaren van eisers tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoek terecht gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 3. De rechtbank is van oordeel dat het college de bezwaren van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover deze zien op het zonnepark, de schaapskooi, de bedrijfswoning en de activiteiten van de stichting Meedoen in het Groen (hierna: de stichting). Eisers zijn geen belanghebbenden bij de weigering om handhavend op te treden tegen deze bouwwerken en deze stichting, omdat zij daarvan geen gevolgen van enige betekenis ondervinden. 4. De rechtbank is van oordeel dat het college de bezwaren van eisers voor het overige terecht ongegrond heeft verklaard. Het college was niet bevoegd handhavend op te treden tegen het niet volledig uitvoeren van het “Landschapsplan [locatie]” (hierna: het inrichtingsplan). De artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied [adres]” (hierna: het bestemmingsplan), waarin de verplichting tot het naleven van het inrichtingsplan is neergelegd, zijn evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Daarom verklaart de rechtbank deze bepalingen onverbindend. Hieruit volgt dat het college het verzoek om handhaving op dit punt terecht heeft afgewezen. Ten aanzien van Autismehuis De Toren (hierna: het Autismehuis) en [bedrijf 3] (hierna: de smederij) was geen sprake van een overtreding en heeft het college het handhavingsverzoek dus terecht afgewezen. Ten aanzien van hoveniersbedrijf [bedrijf 4], voorheen [bedrijf 4] (hierna: het hoveniersbedrijf), timmerwerkfabriek [bedrijf 2] (hierna: de timmerwerkfabriek) en de [bedrijf 5] (hierna: [bedrijf 5]) was wel sprake van een overtreding maar bestond ten tijde van het bestreden besluit concreet zich op legalisatie. Daarom heeft het college in redelijkheid kunnen afzien van handhavend optreden tegen deze drie bedrijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot deze oordelen komt en welke gevolgen dit heeft. 5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Welk recht is van toepassing? 6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (hierna: de Ow) en de Invoeringswet Ow in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 2 maart 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en de Wro, zoals deze golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.

7. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden. 7.1. Het Buitengoed ligt aan de rand van Zwolle en heeft een oppervlakte van ongeveer 14 hectare. Eisers wonen ten noorden van het Buitengoed. Hun woningen liggen op korte afstand van de rand van het terrein. Tot 2016 werd dit terrein gebruikt door het sociale werkvoorzieningsbedrijf Wezo, onder meer als tuinbouwbedrijf, kwekerij en kantoorruimte. 7.2. In het voorjaar van 2016 heeft [bedrijf 1] BV het Buitengoed gekocht met het doel om het terrein te veranderen in een cluster van maatschappelijke bedrijvigheid en dagbesteding voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Om dat mogelijk te maken, is in 2018 door de gemeenteraad van Zwolle het bestemmingsplan vastgesteld. Het inrichtingsplan is als bijlage 1 bij dit bestemmingsplan gevoegd. 7.3. Eisers hebben in het algemeen geen moeite met het bestemmingsplan en het daarbij behorende inrichtingsplan. Hun bezwaren richten zich tegen de feitelijke inrichting en het feitelijke gebruik van het terrein. Zij hebben er vooral moeite mee dat op het terrein allerlei bedrijvigheid plaatsvindt die volgens hen in strijd is met het bestemmingsplan en waar zij overlast van ondervinden. Zij stellen dat deze bedrijvigheid niet maatschappelijk en niet kleinschalig is, zoals in (de toelichting bij) het bestemmingsplan is voorgeschreven. Ook zijn zij het er niet mee eens dat het inrichtingsplan niet wordt uitgevoerd, waardoor volgens hen geen sprake is van een goede landschappelijke inpassing. Daarom hebben eisers het college gevraagd om handhavend op te treden tegen (kort samengevat) alle activiteiten en bouwwerken die in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan. 7.4. Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek hebben op verschillende momenten gemeentelijke controles plaatsgevonden. Daarbij zijn meerdere strijdigheden met het bestemmingsplan geconstateerd. In dat kader is het college door middel van de besluiten van 26 november 2020 handhavend opgetreden tegen de (zelfstandige) houtzagerij. Deze overtreding is inmiddels beëindigd. In deze besluiten is het college niet handhavend opgetreden tegen de andere (bedrijfs)activiteiten op het Buitengoed. Hieruit volgt dat het college het handhavingsverzoek van eisers ten aanzien van deze activiteiten impliciet heeft afgewezen. Daartegen hebben eisers bezwaar gemaakt. 7.5. In het bestreden besluit heeft het college dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het gaat om het zonnepark, de schaapskooi, de bedrijfswoning en de stichting “Meedoen in het Groen” (hierna: de stichting) en ongegrond verklaard voor zover het gaat om het Autismehuis, het hoveniersbedrijf, de timmerwerkfabriek, [bedrijf 5], de smederij, het timmerwerkbedrijf [bedrijf 6] (hierna: het timmerwerkbedrijf), autobedrijf [bedrijf 7] (hierna: het autobedrijf), de houtzagerij en het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan. Eisers zijn het daar niet mee eens en hebben daarom beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep wordt in deze uitspraak beoordeeld. 7.6. Inmiddels heeft het college omgevingsvergunningen verleend voor het legaliseren van een aantal bouwwerken en activiteiten op het Buitengoed die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het gaat daarbij om een schuilstal, een hooiberg, (een deel van) een zonnepark, het hoveniersbedrijf, de timmerwerkfabriek en [bedrijf 5]. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze vergunningen. Het college heeft de bezwaren tegen de vergunningen voor de schuilstal, de hooiberg en de zonnepanelen niet-ontvankelijk verklaard. De bezwaren tegen de andere vergunningen heeft het college ongegrond verklaard. Eisers zijn het daar niet mee eens en hebben daarom ook beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar over de omgevingsvergunningen. Deze beroepen zal de rechtbank in afzonderlijke uitspraken beoordelen. Waar gaat deze beroepsprocedure over? 8. De rechtbank is van oordeel dat het in deze beroepsprocedure alleen gaat over de handhaving van (de verbeelding in samenhang bezien met de regels van) het vigerende bestemmingsplan en dus over de planologische aspecten van de bouwwerken en activiteiten op het Buitengoed. Zij zal dit hierna uitleggen. 8.1. In een brief van 2 maart 2020 hebben eisers het college laten weten dat zij diverse vormen van hinder en overlast ondervinden van alle activiteiten op en rond het Buitengoed en dat zij zich verzetten tegen alle niet passende activiteiten en bouwwerken op het Buitengoed. Eisers stellen dat ter plaatse onder de noemer sociaal maatschappelijke voorzieningen allerlei bedrijfsactiviteiten worden ontplooid die qua milieubelasting, veiligheidsrisico, verkeer en dergelijke op een (gezoneerd) bedrijventerrein thuis horen. Eisers noemen daarbij het bestemmingsplan en de daarbij behorende “Staat van bedrijfsactiviteiten voor bedrijventerreinen” (hierna: de Staat van bedrijfsactiviteiten). Het college heeft deze brief (onder meer) aangemerkt als een verzoek om handhavend op te treden tegen elke niet in het bestemmingsplan passende activiteit op het Buitengoed. 8.2. In een brief van 27 september 2020 hebben eisers herhaald dat zij zich verzetten tegen de niet op het terrein passende activiteiten en bijbehorende bouwwerken en hebben zij het college verzocht toe te zien op handhaving op alle niet bij de bestemming passende activiteiten, uit te zoeken welke bedrijven een maatschappelijke functie hebben en hoeveel mensen daar gebruik van maken en toe te zien op naleving van het bestemmingsplan. Eisers hebben de activiteiten die volgens hen niet in het bestemmingsplan passen opgesomd in een bijlage bij deze brief. Zij noemen daarbij de houtzagerij, de smederij, de horeca in [bedrijf 5], een zelfstandig kantoor en diverse onduidelijke BV’s en stichtingen. 8.3. De rechtbank leidt uit de brieven van 2 maart 2020 en 27 september 2020 af dat eisers het college – kort gezegd – hebben verzocht om handhavend op te treden tegen alle bouwwerken en activiteiten op het Buitengoed die in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan en de daarbij behorende Staat van bedrijfsactiviteiten. De rechtbank leest in deze brieven geen verzoek om handhavend op te treden tegen een mogelijke overschrijding van geluidsnormen of andere milieuaspecten van de activiteiten die plaatsvinden op het Buitengoed. Hierbij is van belang dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek kan worden uitgebreid totdat het bestuursorgaan daarop een besluit heeft genomen. In dit geval heeft het college op 26 november 2020 besluiten genomen op het handhavingsverzoek. Daarom kunnen brieven van na die datum, waarin eisers het college mogelijk wel hebben verzocht om handhavend op te treden tegen milieuaspecten van de activiteiten op het Buitengoed, zoals geluidoverlast, niet in deze procedure worden betrokken. Daarbij komt dat het college aparte besluiten heeft genomen over handhavingsverzoeken van eisers over die milieuaspecten. Deze besluiten staan in deze beroepsprocedure niet ter discussie. Uit dit alles volgt dat het in deze procedure niet kan gaan over die milieuaspecten. Voor zover eisers in hun gronden ingaan op die aspecten zal de rechtbank daar in deze uitspraak dan ook niet op ingaan. Dit geldt bijvoorbeeld voor de geur van de smederij, het geluid van de afzuiging van de timmerwerkfabriek en het geluid van buiten spelende kinderen. 8.4. De rechtbank constateert dat eisers in deze beroepsprocedure geen gronden hebben aangevoerd tegen de weigering van het college om handhavend op te treden tegen het autobedrijf en het timmerwerkbedrijf. Ook hebben eisers geen gronden aangevoerd tegen de last onder dwangsom die door het college is opgelegd aan de houzagerij.

14. De rechtbank verklaart de artikelen 3.5, onder a, en 4.5, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan onverbindend, omdat deze evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro zijn vastgesteld. Het beroep van eisers is desondanks ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat de weigering om handhavend op te treden in stand blijft. Daarom krijgen eisers het griffierecht niet terug en krijgen zij ook geen vergoeding van hun proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. V.P.K. van Rosmalen en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier de voorzitter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht (Awb) artikel 1:2 1 Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. […]. artikel 7:1 1 Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij: […]. artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) artikel 3.1 1 De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied. […]. Bestemmingplan “Buitengebied, [adres]” (het bestemmingsplan) artikel 1 Begrippen In deze regels wordt verstaan onder: […] 1.22 dagbesteding: een voor een zorgbehoevende structurele tijdsbesteding met een welomschreven doel waarbij de zorgbehoevende actief wordt betrokken; […] 1.34 ondergeschikte horeca: horeca vanuit een verkoopruimte met een vloeroppervlakte van ten hoogste 10% van de bedrijfsvloeroppervlakte met een maximum van 100 m². […]. artikel 3 Agrarisch 3.5 Specifieke gebruiksregels Tot een gebruik, strijdig met de gegeven bestemming wordt in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden: a. indien de landschappelijke inpassing niet wordt uitgevoerd en in stand wordt gehouden zoals weergegeven in Bijlage 1 - Landschappelijk inrichtingsplan. […]. artikel 4 Maatschappelijk 4.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. gebouwen ten behoeve van maatschappelijke bedrijvigheid die in de staat van bedrijfsactiviteiten voor bedrijventerreinen, welke als een bijlage bij deze regels is opgenomen, zijn aangeduid als toelaatbaar binnen de met een nummer in de staat aangegeven zones, waarbij deze zones in een bestemmingsvlak ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - zone' zijn aangeduid met een nummer achter het woord 'zone'; met uitzondering van zelfstandige kantoren; gebouwen ten behoeve van dagbesteding; met daaraan ondergeschikt: […]; parkeervoorzieningen; […]; speelvoorzieningen; […]. 4.5 Specifieke gebruiksregels Tot een gebruik strijdig met deze bestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt in ieder geval gerekend: a. indien de landschappelijke inpassing niet wordt uitgevoerd en in stand wordt gehouden zoals weergegeven in Bijlage 1 - Landschappelijk inrichtingsplan; […]; het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel of horeca met uitzondering van het gebruik voor […] ondergeschikte horeca ten behoeve van dagbesteding en bedrijvigheid op de gronden en in de bouwwerken, welke voor deze voorzieningen worden gebruikt; […]; het gebruik van gronden en bouwwerken voor onzelfstandige kantoren met een grotere bruto vloeroppervlakte dan 50 m² per bedrijf; […]. artikel 16 Overgangsrecht 16.2 Overgangsrecht gebruik 16.2.1 Voortzetting strijdig gebruik Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. 16.2.2 Verbod verandering strijdig gebruik Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in artikel 16.2.1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. 16.2.4 Uitzondering op het overgangsrecht gebruik Artikel 16.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan. Bijlage 2 - Staat van bedrijfsactiviteiten voor bedrijventerreinen Hoofdstuk 2 Betekenis van de gebruikte afkortingen b.o. bedrijfsoppervlak < kleiner dan <= kleiner dan of gelijk aan Hoofdstuk 3 Tabel van de staat van bedrijfsactiviteiten voor bedrijventerreinen - Plantsoenendiensten en hoveniersbedrijven: b.o. <= 500 m²: toelaatbaar in zone 2-3; - Timmerwerkfabrieken, vervaardiging overige artikelen van hout, p.o. < 200 m2: toelaatbaar in zone 3; - Smederijen, lasinrichtingen, bankwerkerijen e.d., p.o. < 200 m2; toelaatbaar in zone 3. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 3 november 2021 ECLI:NL:RVS:2021:2422, rechtsoverweging (r.o.) 5.2. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:958, r.o. 6.1. Zie de uitspraken van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, r.o. 5.3 en 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2947, r.o. 5.4. Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:334, r.o. 6.1. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:947, r.o. 5. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1612, r.o. 11.2.

Daarom zal de rechtbank hier in deze uitspraak ook niet op ingaan. 8.5. De rechtbank concludeert op basis van het bovenstaande dat het in deze procedure gaat om het besluit van het college om het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk te verklaren voor zover dit gaat over het zonnepark, de schaapskooi, de bedrijfswoning en de stichting en om het besluit van het college om de weigering om handhavend op te treden tegen het Autismehuis, de smederij, de timmerwerkfabriek, het hoveniersbedrijf, de horeca in [bedrijf 5] en het niet uitvoeren van het inrichtingsplan. 8.6. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de gronden die eisers hebben aangevoerd in het beroepschrift en de aanvullingen daarop. De gronden die eisers in bezwaar hebben aangevoerd en waarnaar zij in hun beroepschrift hebben verwezen, gebruikt de rechtbank ter kleuring van de in beroep aangevoerde gronden. Voor zover eisers in bezwaar ook gronden hebben aangevoerd die geen raakvlakken hebben met wat zij in beroep hebben aangevoerd, laat de rechtbank deze gronden buiten beschouwing. Het college heeft in het bestreden besluit op deze gronden gereageerd en eisers hebben in beroep niet aangegeven waarom deze reactie van het college niet juist is. Heeft het college het bezwaar van eisers terecht gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard? 9.1. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover dit gaat over het zonnepark, de schaapskooi, de bedrijfswoning en de stichting. Zij voeren aan dat zij er last van hebben dat het realiseren van deze bouwwerken tot gevolg heeft dat het inrichtingsplan niet meer kan worden uitgevoerd en dat het college daartegen niet handhavend optreedt. 9.2. De rechtbank is dit niet met eisers eens. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat eisers geen belanghebbenden zijn bij de weigering om handhavend op te treden tegen het zonnepark, de schaapskooi, de bedrijfswoning en de stichting. Zij zal dit hierna toelichten. 9.2.1. Uit de artikelen 7:1, eerste lid, en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat alleen belanghebbenden bezwaar kunnen maken tegen een besluit. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. 9.2.2. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de rechtbank naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. 9.2.3. De rechtbank is het met het college eens dat kan worden uitgesloten dat eisers gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van het zonnepark, de schaapskooi, de bedrijfswoning en de activiteiten van de stichting. De afstand van de percelen van eisers tot het zonnepark, de schaapskooi en de bedrijfswoning is minimaal 200 meter. De afstand van de perscelen van eisers tot het pand waarin (onder meer) de stichting is gevestigd is ongeveer 50 meter. De activiteiten van de stichting bestaan uit het onderhouden van contact tussen de eigenaren van het Buitengoed en (potentiële) huurders en het beheren van ruimtes die door meerdere huurders worden gebruikt. De percelen van eisers grenzen niet aan de percelen waarop deze bouwwerken zijn gerealiseerd. Verder geldt dat eisers (onder meer door tussenliggende begroeiing en bebouwing) geen zicht hebben op het zonnepark, de schaapskooi, de bedrijfswoning en de activiteiten van de stichting en dat eisers daarvan – zoals zij zelf ook hebben aangegeven – geen overlast ondervinden in de vorm van geluid of geur. De omstandigheid dat geen uitvoering wordt gegeven aan het inrichtingsplan geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat dit er niet aan afdoet dat eisers geen gevolgen van enige betekenis ondervinden. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Kan op grond van het bestemmingsplan handhavend worden opgetreden tegen het niet uitvoeren van het inrichtingsplan? 10.1. Eisers stellen zich op het standpunt dat het Buitengoed niet is ingericht zoals dit is voorgeschreven in de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels en het inrichtingsplan. 10.2. De rechtbank is het met het college eens dat op grond van het bestemmingsplan niet kan worden afgedwongen dat het inrichtingsplan wordt uitgevoerd. Daarom was het college niet bevoegd handhavend op te treden tegen het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan. De rechtbank zal dit hierna uitleggen. 10.2.1. In de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat tot een gebruik dat strijdig is met de gegeven bestemming “agrarisch” respectievelijk “maatschappelijk” in ieder geval wordt gerekend het gebruik van de gronden indien de landschappelijke inpassing niet wordt uitgevoerd en in stand wordt gehouden zoals weergegeven in de als bijlage 1 bij het bestemmingsplan gevoegde inrichtingsplan. 10.2.2. Dit inrichtingsplan bestaat uit een situatietekening van het Buitengoed waarop onder meer is aangegeven waar zich bepaalde elementen, zoals bebouwing, paden, wegen, parkeerplaatsen en bosplantsoenen, bevinden of waar deze elementen zullen worden gerealiseerd. Uit (de toelichting op) het bestemmingsplan en het daarbij behorende vaststellingsbesluit leidt de rechtbank af dat het de bedoeling van de raad was dat het inrichtingsplan zou worden uitgevoerd en dat de raad het in het kader van een goede ruimtelijke ordening ook noodzakelijk vond dat dit zou gebeuren. Tussen partijen is niet in geschil dat dit inrichtingsplan (nog) niet volledig is uitgevoerd. Ook is tussen partijen niet in geschil dat op locaties waar in het inrichtingsplan bosplantsoenen zijn aangegeven nu onder meer parkeerplaatsen, een kinderspeelplaats, een wasstraat en een groendepot zijn gerealiseerd. 10.2.3. De rechtbank constateert dat de raad heeft verzuimd om de verschillende elementen uit het inrichtingsplan te vertalen in bestemmingen en regels waaraan bestaande bouwwerken en activiteiten en nieuwe (bouw)plannen kunnen en moeten worden getoetst. In het verlengde hiervan heeft de raad nagelaten om te voorzien in een voorwaardelijke verplichting ter realisatie en instandhouding van het inrichtingsplan. 10.2.4. De rechtbank stelt vast dat het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan in strijd is met de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels. Het college heeft echter betoogd dat de naleving van deze bepalingen niet kan worden afgedwongen, omdat ze onverbindend moeten worden verklaard of buiten toepassing moeten worden gelaten, omdat ze in strijd zijn met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.

10.2.5. De mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de handhaving, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, strekt, gelet op de appellabiliteit van het bestemmingsplan en de rechtszekerheid en belangen van derden, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Uit het hierbij gehanteerde evidentiecriterium volgt in dit geval dat de genoemde planregels alleen onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten als sprake is van evidente strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. 10.2.6. De rechtbank stelt vast dat de artikelen 3.5, onder a, en 4.5, onder a, van de planregels niet voorzien in een voorwaardelijke verplichting, maar in de directe plicht om de in het inrichtingsplan aangegeven landschappelijke inpassing te realiseren, onafhankelijk van de omstandigheid of een bepaald initiatief wordt gerealiseerd. Dit gebod verdraagt zich niet met het aan de Wro ten grondslag liggende uitgangspunt dat een bestemmingsplan grondgebruikers niet kan verplichten tot het zonder meer uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld. Hierdoor zijn de artikelen 3.5, onder a, en 4.5, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro vastgesteld. Daarom verklaart de rechtbank deze bepalingen onverbindend. 10.2.7. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan geen overtreding van het bestemmingsplan oplevert en dat het college het handhavingsverzoek op dit punt terecht heeft afgewezen. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Is sprake van een overtreding ten aanzien van het Autismehuis? 11.1. Het college heeft het handhavingsverzoek voor wat betreft het Autismehuis afgewezen op de grond dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. 11.2. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college handhavend had moeten optreden tegen het Autismehuis, omdat de strijdigheid met het bestemmingsplan onlangs is vergoot. Zij wijzen erop dat de naam is gewijzigd, het er veel drukker is geworden en een speelplaats is aangelegd in de groenzone. Daarom kan volgens eisers geen beroep worden gedaan op het overgangsrecht. 11.3. De rechtbank is het met het college eens dat ten aanzien van het Autismehuis geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Daarom was het college niet bevoegd om handhavend op te treden en is het handhavingsverzoek voor wat betreft dit onderdeel terecht afgewezen. De rechtbank zal dit hierna uitleggen. 11.3.1. De gronden waarop het Autismehuis staat, hebben op grond van het bestemmingsplan de enkelbestemming “maatschappelijk”. De gronden die zijn aangewezen voor deze bestemming zijn onder meer bestemd voor gebouwen ten behoeve van dagbesteding met daaraan ondergeschikt speelvoorzieningen. Uit artikel 4.5, aanhef en onder e, van de planregels volgt dat maximaal 50 m² van de bruto vloeroppervlakte van het Autismehuis mag wordt gebruikt voor onzelfstandige kantoren. Tussen partijen is niet in geschil dat dit maximum wordt overschreden, aangezien 97 m² van de bruto vloeroppervlakte van het Autismehuis in gebruik is als onzelfstandige kantoren. 11.3.2. Op 4 april 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het Autismehuis. Deze vergunning ziet op de activiteiten bouwen en gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de destijds geldende beheersverordening. Met deze vergunning is onder meer toestemming verleend voor de in het bouwplan voorziene vloeroppervlakte aan onzelfstandige kantoren. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van het college dat de vloeroppervlakte sindsdien niet is uitgebreid. Eisers hebben ook niet gesteld dat dit het geval is. Daarom gaat de rechtbank ervan uit dat op 4 april 2016 vergunning is verleend voor een bruto vloeroppervlakte aan onzelfstandige kantoren van 97 m². Hieruit volgt dat deze onzelfstandige kantoorruimte niet in strijd was met de destijds geldende beheersverordening. 11.3.3. Het vigerende bestemmingsplan is in werking getreden in mei 2018. Op grond van artikel 16.2.1 van de planregels mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Op grond van artikel 16.2.2 is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in artikel 16.2.1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. Op grond van artikel 16.2.4 is artikel 16.2.1 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan. 11.3.4. De rechtbank is van oordeel dat de overschrijding van de maximaal toegestane bruto vloeroppervlakte aan onzelfstandige kantoren is toegestaan op grond van de op 4 april 2016 verleende omgevingsvergunning in combinatie met het hiervoor genoemde overgangsrecht. De rechtbank is niet gebleken dat sprake is van een wijziging of vergroting van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. 11.3.5. De rechtbank constateert dat ook de speelplaats van het Autismehuis is gerealiseerd op gronden met de bestemming “maatschappelijk”. De rechtbank is van oordeel dat deze speelplaats past binnen deze bestemming, aangezien deze gronden ook zijn bestemd voor ondergeschikte speelvoorzieningen. Daarom is op dit punt geen sprake van strijd met het bestemmingsplan. De omstandigheden dat de gronden waarop de speelplaats is gerealiseerd in het inrichtingsplan zijn aangewezen als bosplantsoen doet hier niet aan af. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen zijn de bepalingen waarin het uitvoeren van het inrichtingsplan is voorgeschreven onverbindend. 11.3.6. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Is sprake van een overtreding ten aanzien van de smederij? 12.1. Het college heeft het handhavingsverzoek voor wat betreft de smederij afgewezen op de grond dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. 12.2. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college handhavend had moeten optreden tegen de smederij, omdat het bedrijf groter is dan de toegestane 200 m² en een bedrijf met deze omvang en bedrijfsvoering ongeschikt is binnen deze bestemming en in deze buurt. 12.3. De rechtbank is het met het college eens dat ten aanzien van de smederij geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Daarom was het college niet bevoegd om handhavend op te treden en is het handhavingsverzoek voor wat betreft dit onderdeel terecht afgewezen.

De rechtbank zal dit hierna uitleggen. 12.3.1. De gronden waarop de smederij staat, hebben op grond van het bestemmingsplan de bestemming “maatschappelijk” en de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf – zone 3”. Op grond van artikel 4.1 van de planvoorschriften, gelezen in combinatie van de Staat van bedrijfsactiviteiten is op deze locatie een smederij toegestaan met een productieoppervlak van maximaal 199 m². 12.3.2. Eisers baseren hun standpunt dat de smederij groter is dan is toegestaan op het door hen gemeten totale (bedrijfs)vloeroppervlak van de smederij. Het in de Staat van bedrijfsactiviteiten genoemde maximale oppervlak ziet echter niet op het totale (bedrijfs)vloeroppervlak, maar alleen op het productieoppervlak. Wat daaronder moet worden verstaan is in het bestemmingsplan en de Staat van bedrijfsactiviteiten niet gedefinieerd. Daarom moet voor de uitleg van dit begrip aansluiting worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. In het algemeen spraakgebruik wordt onder productieoppervlak verstaan het deel van het oppervlak van een bedrijf waar productie plaatsvindt. In het rapport van de controle van 26 september 2022 staat dat het totale productieoppervlak 146 m² is. Dit rapport is opgemaakt op ambtseed/ambtsbelofte. Daarom mag het college in beginsel uitgaan van de juistheid van de bevindingen in dat rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Er zijn geen concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de in het rapport genoemde productieoppervlak. Daarom is het college er terecht van uitgegaan dat op dit punt geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Wat eisers verder hebben aangevoerd kan ook niet leiden tot de conclusie dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Een smederij met deze omvang is op grond van het bestemmingsplan op deze locatie toegestaan. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Mocht het college afzien van handhavend optreden ten aanzien van het hoveniersbedrijf, de timmerwerkfabriek en [bedrijf 5]? 13.1. Het college heeft het handhavingsverzoek ook afgewezen voor zover dit ziet op het hoveniersbedrijf, de timmerwerkfabriek en [bedrijf 5]. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat weliswaar sprake is van overtredingen van het bestemmingsplan, maar dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van concreet zicht op legalisatie. Daartoe heeft het college aangevoerd dat op dat moment al aanvragen voor omgevingsvergunningen ter legalisatie van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik waren ingediend en hij bereid was de aangevraagde vergunningen te verlenen. 13.2. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen de overtredingen van het bestemmingsplan die plaatsvinden bij het hoveniersbedrijf, de timmerwerkfabriek en [bedrijf 5]. Zij voeren aan dat deze bedrijven een veel grotere oppervlakte hebben dan op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, dat dit niet past binnen de maatschappelijke bestemming en de voorgeschreven kleinschaligheid en dat zij daarvan veel overlast ondervinden. Ten aanzien van het hoveniersbedrijf voeren eisers verder aan dat op het terrein van dat bedrijf veel gebruik wordt gemaakt van maaiers en bladblazers en dat daar veelvuldig groenafval wordt aangevoerd, opgeslagen en afgevoerd. Ten aanzien van de timmerwerkfabriek voeren eisers verder aan dat regelmatig buiten wordt gezaagd en dat met openstaande deuren wordt gewerkt. Ten aanzien van [bedrijf 5] voeren eisers verder aan dat niet enkel sprake is van dagbesteding, aangezien de horecavoorziening af en toe ook open is in de avonduren en daar ook feesten, bruiloften en etentjes worden georganiseerd. Ook voeren zij aan dat negen nieuwe parkeerplaatsen zijn gerealiseerd in de beoogde groenzone. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college ten onrechte heeft aangegeven veel van deze overtredingen te willen legaliseren, aangezien daardoor het vertrouwen dat zij mogen stellen in het bestemmingsplan en het inrichtingsplan wordt geschaad. 13.3. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen afzien van het gebruiken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het hoveniersbedrijf, de timmerwerkfabriek en [bedrijf 5], omdat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van concreet zicht op legalisatie. Zij zal dit hierna toelichten. 13.3.1. Tussen partijen is niet in geschil dat ten aanzien van het hoveniersbedrijf sprake is van overtredingen van het bestemmingsplan. De activiteiten van dit bedrijf vinden plaats op gronden met de bestemming “maatschappelijk” en de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf – zone 3”. Op grond van artikel 4.1, onder a, van de planregels, gelezen in combinatie met de Staat van bedrijfsactiviteiten is op deze locatie een hoveniersbedrijf met een bedrijfsvloeroppervlakte van maximaal 500 m² toegestaan. De bedrijfsvloeroppervlakte van het hoveniersbedrijf is groter dan 500 m². Daarnaast vindt een deel van de activiteiten plaats buiten de zones 2 en 3 waarin een hoveniersbedrijf is toegestaan. Verder geldt dat het hoveniersbedrijf vier ruimten met een totaal bruto vloeroppervlak van 84 m² in gebruik heeft als onzelfstandige kantoren, terwijl deze kantoren op grond van artikel 4.5, onder d, van de planregels een maximaal bruto vloeroppervlak mogen hebben van 50 m². De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat het gebruiken van maaiers en bladblazers en het aanvoeren, opslaan en afvoeren van groenafval op het terrein van het hoveniersbedrijf – ook los van de hiervoor genoemde overtredingen – in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat deze activiteiten deel uitmaken van de reguliere activiteiten van een hoveniersbedrijf. Nu een hoveniersbedrijf is toegestaan op deze locatie, zijn ook deze activiteiten daar in beginsel toegestaan, mits wordt gebleven binnen de maximaal toegestane bedrijfsvloeroppervlakte en de zone waar een hoveniersbedrijf is toegestaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van het college dat op de locatie geen groenafval van derden wordt opgeslagen of verwerkt. 13.3.2. Tussen partijen is ook niet in geschil dat ten aanzien van de timmerwerkfabriek sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De activiteiten van dit bedrijf vinden plaats op gronden met de bestemming “maatschappelijk” en de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf – zone 3”. Op grond van artikel 4.1, onder a, van de planregels, gelezen in combinatie met de Staat van bedrijfsactiviteiten is op deze locatie een timmerwerkfabriek met een productieoppervlak van maximaal 199 m² toegestaan. Het productieoppervlak van de timmerwerkfabriek is groter dan 199 m². De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat het – ook los van de hiervoor genoemde overtreding – in strijd is met het bestemmingsplan om buiten te zagen of om te werken met open deuren. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van het college dat op het buitenterrein alleen nog wordt gezaagd ten behoeve van de timmerwerkfabriek. Nu een timmerwerkfabriek is toegestaan op deze locatie, is ook deze activiteit daar in beginsel toegestaan, mits wordt gebleven binnen het maximaal toegestane productieoppervlak. Uit het bestemmingsplan en de daarbij behorende Staat van bedrijfsactiviteiten volgt niet dat niet buiten mag worden gezaagd, noch dat de deuren van de timmerwerkfabriek gesloten moeten zijn. Hierbij merkt de rechtbank op dat eerder ook sprake was van een houtzagerij, waarvan de activiteiten niet (alleen) ten dienste stonden van de timmerwerkfabriek.

Dit is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan en daartegen is het college ook handhavend opgetreden. 13.3.3. Verder is tussen partijen niet in geschil dat ook ten aanzien van [bedrijf 5] sprake is van overtredingen van het bestemmingsplan. De activiteiten van dit bedrijf vinden plaats op gronden met de bestemming “maatschappelijk”. Op grond van artikel 4.5, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan wordt binnen de bestemming “maatschappelijk” tot een met dat bestemmingsplan strijdig gebruik in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van horeca, met uitzondering van het gebruik voor ondergeschikte horeca ten behoeve van dagbesteding en bedrijvigheid op de gronden en in de bouwwerken, welke voor deze voorzieningen worden gebruikt. Ondergeschikte horeca is in artikel 1.34 van de planregels gedefinieerd als horeca vanuit een verkoopruimte met een vloeroppervlakte van ten hoogste 10% van de bedrijfsvloeroppervlakte met een maximum van 100 m². [bedrijf 5] gebruikt meer dan 100 m² voor horeca ten dienste van dagbesteding en bedrijvigheid. Verder geldt dat [bedrijf 5] vier ruimten met een totale bruto vloeroppervlak van 84 m² in gebruik heeft als onzelfstandige kantoren, terwijl deze kantoren op grond van artikel 4.5, onder d, van de planregels een maximaal bruto vloeroppervlak mogen hebben van 50 m². De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat het (ook in de avonduren) organiseren van feesten, bruiloften en etentjes en het realiseren van parkeerplaatsen in de beoogde groenzone – ook los van de hiervoor genoemde overtredingen – in strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van het bestemmingsplan is in [bedrijf 5] alleen horeca toegestaan ten behoeve van dagbesteding. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van het college dat daarvan sprake is. Uit de brief van het college aan [bedrijf 1] BV van 24 maart 2022 blijkt dat eraan werd getwijfeld of enkele aangekondigde activiteiten hier wel aan voldeden en dat het college [bedrijf 1] BV er daarom op heeft aangesproken dat hieraan moet worden voldaan. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat hier ten tijde van het bestreden besluit niet aan werd voldaan. Dat er soms ook activiteiten plaatsvinden in de avonduren betekent niet dat geen sprake is van dagbesteding. Dagbesteding is in artikel 1.22 gedefinieerd als een voor een zorgbehoevende structurele tijdsbesteding met een welomschreven doel waarbij de zorgbehoevende actief wordt betrokken. Dit kan ook plaatsvinden in de avonduren. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder f, van de planregels is het realiseren van parkeervoorzieningen die ondergeschikt zijn aan gebouwen ten behoeve maatschappelijke bedrijvigheid toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank voldoen de negen door eisers genoemde parkeerplaatsen hieraan. De omstandigheid dat de gronden waarop de parkeerplaatsen zijn gerealiseerd in het inrichtingsplan (voor een deel) zijn aangewezen als groenzone doet hier niet aan af. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen zijn de bepalingen waarin het uitvoeren en in stand houden van het inrichtingsplan is voorgeschreven onverbindend. 13.3.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 13.3.5. Voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor dat gebruik vereiste procedure. Aan die voorwaarde werd ten tijde van het bestreden besluit voldaan, aangezien op 20 januari 2023 aanvragen zijn ingediend voor omgevingsvergunningen ter legalisatie van de in 13.3.1, 13.3.2. en 13.3.3. genoemde overtredingen. Daarbij komt dat het college bereid was om de aangevraagde vergunningen te verlenen. Dat is in beginsel voldoende voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie. Dit laat echter onverlet dat er toch geen concreet zicht op legalisatie bestaat, als op voorhand duidelijk was dat de omgevingsvergunningen geen rechtskracht zouden verkrijgen. Dat de besluiten tot het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunningen mogelijk zouden kunnen worden vernietigd, is onvoldoende om dit aan te nemen. Er bestaat in een handhavingsprocedure zoals deze enige ruimte voor een beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunningen, maar uitsluitend in die zin dat kan worden beoordeeld of op voorhand duidelijk was dat deze vergunningen geen rechtskracht zouden verkrijgen. De rechtbank is van oordeel dat dit hier niet aan de orde is, omdat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat ten tijde van het bestreden besluit evident was dat de aangevraagde vergunningen (uiteindelijk) geen stand zullen houden. De omstandigheid dat de vergunningen inmiddels zijn verleend en eisers daartegen beroep hebben ingesteld, brengt niet mee dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 8 maart 2023 over het handhavingsverzoek op voorhand duidelijk was dat de vergunningen geen rechtskracht zouden verkrijgen. 13.3.6. Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond niet.