ECLI:NL:RVS:2026:4992

Bij besluit van 4 oktober 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer [appellante sub 2] onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,00 ineens gelast om het gebruik van het pand op het adres [locatie] in Hoofddorp als zelfstandig kantoor te staken en gestaakt te houden wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. [appellante sub 2] is eigenaar van de bedrijfsruimte aan de [locatie] in Hoofddorp. Deze ruimte wordt gebruikt als zelfstandig kantoor voor een uitzendbureau. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Hoofddorp Noord" op grond waarvan het perceel de bestemming "Bedrijf" en de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" heeft. Volgens het college is het gebruik van de bedrijfsruimte als zelfstandig kantoor in strijd met het bestemmingsplan en daarom heeft het, na een daartoe strekkend verzoek van omwonende [partij], een last onder dwangsom opgelegd. [appellante sub 2] is het daar niet mee eens, omdat volgens haar het gebruik als zelfstandig kantoor wordt beschermd door het overgangsrecht uit artikel 39.2 van de regels bij het bestemmingsplan. 202407297/1/R1. Datum uitspraak: 26 augustus 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: 1. het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer, 2. [appellante sub 2], gevestigd in Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer, appellanten, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­Holland van 28 oktober 2024 in zaak nr. 24/3941 en 24/3936 in het geding tussen: [appellante sub 2] en het college. Procesverloop Bij besluit van 4 oktober 2023 heeft het college [appellante sub 2] onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,00 ineens gelast om het gebruik van het pand op het adres [locatie] in Hoofddorp als zelfstandig kantoor te staken en gestaakt te houden wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Bij besluit van 6 juni 2024 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 oktober 2024 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (de rechtbank) het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juni 2024 vernietigd, het besluit van 4 oktober 2023 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante sub 2] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 augustus 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. Liefden, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld van [persoon], zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij] als partij gehoord. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 4 oktober 2023 heeft het college aan [appellante sub 2] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2. [appellante sub 2] is eigenaar van de bedrijfsruimte aan de [locatie] in Hoofddorp. Deze ruimte wordt gebruikt als zelfstandig kantoor voor een uitzendbureau. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Hoofddorp Noord" op grond waarvan het perceel de bestemming "Bedrijf" en de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" heeft. Volgens het college is het gebruik van de bedrijfsruimte als zelfstandig kantoor in strijd met het bestemmingsplan en daarom heeft het, na een daartoe strekkend verzoek van omwonende [partij], een last onder dwangsom opgelegd. [appellante sub 2] is het daar niet mee eens, omdat volgens haar het gebruik als zelfstandig kantoor wordt beschermd door het overgangsrecht uit artikel 39.2 van de regels bij het bestemmingsplan. 3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bevoegd is om handhavend op te treden. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante sub 2] met verwijzing naar verschillende stukken voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de bedrijfsruimte onmiddellijk vóór 1 augustus 2013 als zelfstandig kantoor werd gebruikt en dat dit gebruik ononderbroken is voortgezet en niet is uitgebreid. Het gebruik wordt daarom beschermd door het overgangsrecht. Het college heeft volgens de rechtbank onvoldoende onderbouwd waarom [appellante sub 2] volgens het college het ongewijzigde gebruik sinds de peildatum onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Hoger beroep van het college 4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de bedrijfsruimte als zelfstandig kantoor door het overgangsrecht wordt beschermd. De rechtbank is uitgegaan van een onjuiste verdeling van de bewijslast, aldus het college. De rechtbank heeft niet onderkend dat het aan [appellante sub 2] is om aannemelijk te maken dat het gebruik niet naar aard en omvang is veranderd en niet aan het college om het tegendeel aannemelijk te maken. De rechtbank heeft volgens het college ten onrechte overwogen dat [appellante sub 2] aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik als zelfstandig kantoor sinds de peildatum naar aard en omvang niet is gewijzigd. 4.1. Vast staat dat het gebruik van de bedrijfsruimte als zelfstandig kantoor in strijd is met het bestemmingsplan, dat op 1 augustus 2013 (de zogenoemde peildatum) in werking is getreden. Ook staat vast dat dit gebruik wel was toegestaan op grond van het planologisch regime dat tot 1 augustus 2013 gold. Verder is niet in geschil dat de bedrijfsruimte op het moment van de besluiten van het college werd gebruikt als zelfstandig kantoor gericht op uitzendactiviteiten. De vraag die in hoger beroep voorligt, is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellante sub 2] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij een geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen. Dit overgangsrecht is opgenomen in artikel 39.2 van de planregels. Het college acht weliswaar aannemelijk gemaakt dat de bedrijfsruimte al vóór de peildatum werd gebruikt als zelfstandig kantoor gericht op uitzendactiviteiten, maar niet dat dit gebruik vervolgens niet is uitgebreid. 4.2. Artikel 39.2 van de planregels luidt: "1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. 2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. 3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. 4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan." 4.3. Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de vaste rechtspraak van de Afdeling heeft overwogen, is het in beginsel aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. De Afdeling verwijst als voorbeeld naar haar uitspraak van 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3106, onder 4.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank bij haar beoordeling van het beroep is afgeweken van deze maatstaf. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellante sub 2] aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van het bedrijfspand niet is geïntensiveerd. [appellante sub 2] heeft met de overgelegde stukken uit haar administratie van de periode tussen 2013 en 2023, een overzicht van werknemers in diezelfde periode en verschillende verklaringen van onder meer werknemers en de bewoner van de woning aan de [locatie] voldoende onderbouwd dat de ter plaatse verrichte uitzendactiviteiten niet zijn uitgebreid. De rechtbank heeft bij haar oordeel in aanmerking mogen nemen dat volgens de stukken het aantal telefoonlijnen van het kantoor niet is uitgebreid en het bedrijfspand niet fysiek is vergroot. Omdat [appellante sub 2] aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik als zelfstandig kantoor niet is geïntensiveerd en zij hiermee aan haar bewijslast heeft voldaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het op de weg van het college had gelegen om te onderbouwen waarom het beroep op het overgangsrecht volgens hem toch niet slaagt. Het college heeft dat niet gedaan. Nu [appellante sub 2] aannemelijk heeft gemaakt dat is voldaan aan het overgangsrecht, moet worden geoordeeld dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit onderkend. Het betoog slaagt niet. Incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] 5. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de vergoeding van de kosten in de bezwaarprocedure buiten beschouwing heeft gelaten en het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot de vergoeding daarvan. 5.1. De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 2] in het bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarprocedure. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de proceskosten in bezwaar uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Om in aanmerking te kunnen komen voor een proceskostenvergoeding is het dus niet voldoende dat er gebreken in het besluit van 4 oktober 2023 zitten. De rechtbank heeft het besluit van 4 oktober 2023 herroepen, omdat het college ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Zoals de Afdeling hiervoor onder 4.3 heeft overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen sprake is van een overtreding en dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden. De rechtbank heeft het besluit dan ook herroepen wegens een onrechtmatigheid in dat besluit. Naar het oordeel van de Afdeling is deze onrechtmatigheid in het besluit van 4 oktober 2023 echter niet te wijten aan het bestuursorgaan. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 4.3 is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat dat dit van toepassing is. [appellante sub 2] heeft haar beroep op het overgangsrecht uit het bestemmingsplan pas in de beroepsfase afdoende met stukken onderbouwd. Het college mocht er bij de oplegging van de last van uitgaan dat het gebruik als zelfstandig kantoor niet werd beschermd door het overgangsrecht. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de onrechtmatigheid van het besluit van 4 oktober 2023 niet aan het college is te wijten. Dit betekent dat de rechtbank terecht het college niet heeft veroordeeld tot betaling van de proceskosten in bezwaar. Het betoog slaagt niet. Conclusie 6. Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ook ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. 7. Het college moet de proceskosten in hoger beroep vergoeden. 8. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; III. bepaalt dat van het college een griffierecht van € 559,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier. w.g. De Groot lid van de enkelvoudige kamer w.g. Sparreboom griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2026 195-1099