ECLI:NL:RVS:2026:2294

ECLI:NL:RVS:2026:2294 text/xml public 2026-05-01T10:03:20 2026-04-22 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2026-04-22 202203401/1/A3 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl Sdu Nieuws Bestuursrecht 2026/85 V-N Vandaag 2026/857 http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:2294 text/html public 2026-04-22T10:17:53 2026-04-22 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2026:2294 Raad van State , 22-04-2026 / 202203401/1/A3 Bij brief van 23 december 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan FNV medegedeeld dat zij niet wordt toegelaten als belanghebbende in een eventuele bestuurlijke boeteprocedure die kan volgen op het boeterapport over de transportonderneming. FNV komt op voor de belangen van haar leden. Om die reden heeft zij de arbeidsomstandigheden en arbeidstijden van vrachtwagenchauffeurs onderzocht. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat de regels over de rusttijden niet altijd worden gevolgd. Zo brengen chauffeurs onder meer de weekeinden in de cabine van hun voertuigen door. De resultaten van dit onderzoek heeft FNV neergelegd in de notitie [bedrijf] en aangeboden aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De ILT heeft de resultaten meegenomen in haar eigen onderzoek en geconcludeerd dat de transportonderneming boetes moet krijgen. FNV wil betrokken zijn bij de totstandkoming van het besluit tot boeteoplegging en bezwaar kunnen maken tegen de opgelegde boetes. De minister en de rechtbank vinden echter dat dat niet kan. In dit hoger beroep gaat het onder meer om de vraag of FNV belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit van de minister om aan de transportonderneming een bestuurlijke boete op te leggen. 202203401/1/A3. Datum uitspraak: 22 april 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV), gevestigd in Utrecht, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 april 2022 in zaken nrs. 21/1477 en 21/2765 in de gedingen tussen: FNV en de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Procesverloop Bij brief van 23 december 2020 heeft de minister aan FNV medegedeeld dat zij niet wordt toegelaten als belanghebbende in een eventuele bestuurlijke boeteprocedure die kan volgen op het boeterapport over de transportonderneming. Bij besluit van 15 februari 2021 heeft de minister het door FNV daartegen gemaakt bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat de brief van 23 december 2020 geen besluit is. Bij besluit van 12 mei 2021 heeft de minister aan de transportonderneming een boete opgelegd van € 10.500,00 voor zeven overtredingen van € 1.500,00 per overtreding. Bij besluit van 17 mei 2021 heeft de minister het door FNV daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat FNV geen belanghebbende is. Bij uitspraak van 22 april 2022 heeft de rechtbank de door FNV tegen de besluiten van 15 februari 2021 en 17 mei 2021 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft FNV hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 27 januari 2025, waar FNV, vertegenwoordigd door mr. J.H. Mastenbroek, advocaat in Groningen, en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij en mr. J.I.J. Langenberg, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek dat op de zitting was gesloten, vervolgens heropend. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling, gelet op het belang van rechtszekerheid en de rechtseenheid, verwezen naar een grote kamer. De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven verzocht een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Afdeling heeft FNV, de minister en de transportonderneming in de gelegenheid gesteld op dit verzoek te reageren. De ontvangen reacties zijn doorgeleid naar de staatsraad advocaat-generaal. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 10 oktober 2025, waar FNV, vertegenwoordigd door mr. J.H. Mastenbroek, advocaat in Groningen, en [geamchtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.I.J. Langenberg en mr. M.W.J.J. Netten, zijn verschenen. Staatsraad advocaat-generaal Widdershoven was aanwezig op de zitting. De staatsraad advocaat-generaal heeft op 10 december 2025 een conclusie genomen (ECLI:NL:RVS:2025:5985; hierna: de conclusie). FNV en de minister hebben op de conclusie gereageerd. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten. Overwegingen Waar gaat deze zaak over? 1. FNV komt op voor de belangen van haar leden. Om die reden heeft zij de arbeidsomstandigheden en arbeidstijden van vrachtwagenchauffeurs onderzocht. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat de regels over de rusttijden niet altijd worden gevolgd. Zo brengen chauffeurs onder meer de weekeinden in de cabine van hun voertuigen door. De resultaten van dit onderzoek heeft FNV neergelegd in de notitie [bedrijf] en aangeboden aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De ILT heeft de resultaten meegenomen in haar eigen onderzoek en geconcludeerd dat de transportonderneming boetes moet krijgen. FNV wil betrokken zijn bij de totstandkoming van het besluit tot boeteoplegging en bezwaar kunnen maken tegen de opgelegde boetes. De minister en de rechtbank vinden echter dat dat niet kan. In dit hoger beroep gaat het onder meer om de vraag of FNV belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit van de minister om aan de transportonderneming een bestuurlijke boete op te leggen. Het oordeel van de Afdeling 2. De Afdeling oordeelt dat FNV belanghebbende is bij het boetebesluit aan de transportonderneming. Verder oordeelt de Afdeling dat de brief van de minister van 23 december 2020 geen besluit is en dat de notitie [bedrijf] geen verzoek om handhaving is. Hierna zal de Afdeling toelichten hoe zij tot haar oordelen is gekomen. Aan de hand van wat FNV in hoger beroep heeft aangevoerd zal zij eerst de brief van de minister van 23 december 2020 en de notitie [bedrijf] bespreken. Daarna zal de Afdeling in algemene zin ingaan op de vraag wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit. Tot slot zal de Afdeling uiteenzetten waarom FNV in dit geval belanghebbende bij het boetebesluit is. Wat voert FNV aan? 3. FNV voert aan dat de minister, en met de minister de rechtbank, ten onrechte de afwijzing om haar als belanghebbende aan te merken voor een eventuele toekomstige boeteprocedure geen besluit vindt. Verder betoogt FNV dat de minister de notitie [bedrijf], waarin zij verslag heeft gedaan van haar onderzoek, als een verzoek om handhaving had moeten aanmerken. Tot slot voert FNV aan dat zij net zoals bij een herstelsanctie het geval is ook bij een bestuurlijke boete belanghebbende kan zijn. De rechtbank legt de parlementaire geschiedenis volgens FNV onjuist uit door te oordelen dat alleen in het geval van het genoemde voorbeeld uit de toelichting bij de Awb een partij belanghebbende is. De rechtbank gaat ook voorbij aan het gegeven dat FNV de wijze van handhaven aan de orde moet kunnen stellen en of sprake is van effectieve handhaving. In dit geval is dat volgens FNV niet zo omdat de boete te laag is en een bevel tot staking van arbeid adequater was geweest. De brief van de minister van 23 december 2020 4. De Afdeling oordeelt dat de brief van de minister van 23 december 2020 geen besluit is. FNV heeft op 9 november 2020 aan de minister gevraagd om te worden aangemerkt als belanghebbende als er een boete wordt opgelegd aan de transportonderneming. De aanleiding voor dit verzoek was een mededeling op de website van ILT op 29 oktober 2020. Daarin stond dat onderzoek had uitgewezen dat de transportonderneming de wet had overtreden en dat een boete zou worden opgelegd. Dat bericht bleek achteraf op dat moment onjuist te zijn.

ECLI:NL:RVS:2026:2294 text/xml public 2026-05-01T10:03:20 2026-04-22 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2026-04-22 202203401/1/A3 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl Sdu Nieuws Bestuursrecht 2026/85 V-N Vandaag 2026/857 http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:2294 text/html public 2026-04-22T10:17:53 2026-04-22 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2026:2294 Raad van State , 22-04-2026 / 202203401/1/A3 Bij brief van 23 december 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan FNV medegedeeld dat zij niet wordt toegelaten als belanghebbende in een eventuele bestuurlijke boeteprocedure die kan volgen op het boeterapport over de transportonderneming. FNV komt op voor de belangen van haar leden. Om die reden heeft zij de arbeidsomstandigheden en arbeidstijden van vrachtwagenchauffeurs onderzocht. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat de regels over de rusttijden niet altijd worden gevolgd. Zo brengen chauffeurs onder meer de weekeinden in de cabine van hun voertuigen door. De resultaten van dit onderzoek heeft FNV neergelegd in de notitie [bedrijf] en aangeboden aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De ILT heeft de resultaten meegenomen in haar eigen onderzoek en geconcludeerd dat de transportonderneming boetes moet krijgen. FNV wil betrokken zijn bij de totstandkoming van het besluit tot boeteoplegging en bezwaar kunnen maken tegen de opgelegde boetes. De minister en de rechtbank vinden echter dat dat niet kan. In dit hoger beroep gaat het onder meer om de vraag of FNV belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit van de minister om aan de transportonderneming een bestuurlijke boete op te leggen. 202203401/1/A3. Datum uitspraak: 22 april 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV), gevestigd in Utrecht, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 april 2022 in zaken nrs. 21/1477 en 21/2765 in de gedingen tussen: FNV en de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Procesverloop Bij brief van 23 december 2020 heeft de minister aan FNV medegedeeld dat zij niet wordt toegelaten als belanghebbende in een eventuele bestuurlijke boeteprocedure die kan volgen op het boeterapport over de transportonderneming. Bij besluit van 15 februari 2021 heeft de minister het door FNV daartegen gemaakt bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat de brief van 23 december 2020 geen besluit is. Bij besluit van 12 mei 2021 heeft de minister aan de transportonderneming een boete opgelegd van € 10.500,00 voor zeven overtredingen van € 1.500,00 per overtreding. Bij besluit van 17 mei 2021 heeft de minister het door FNV daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat FNV geen belanghebbende is. Bij uitspraak van 22 april 2022 heeft de rechtbank de door FNV tegen de besluiten van 15 februari 2021 en 17 mei 2021 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft FNV hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 27 januari 2025, waar FNV, vertegenwoordigd door mr. J.H. Mastenbroek, advocaat in Groningen, en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij en mr. J.I.J. Langenberg, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek dat op de zitting was gesloten, vervolgens heropend. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling, gelet op het belang van rechtszekerheid en de rechtseenheid, verwezen naar een grote kamer. De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven verzocht een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Afdeling heeft FNV, de minister en de transportonderneming in de gelegenheid gesteld op dit verzoek te reageren. De ontvangen reacties zijn doorgeleid naar de staatsraad advocaat-generaal. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 10 oktober 2025, waar FNV, vertegenwoordigd door mr. J.H. Mastenbroek, advocaat in Groningen, en [geamchtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.I.J. Langenberg en mr. M.W.J.J. Netten, zijn verschenen. Staatsraad advocaat-generaal Widdershoven was aanwezig op de zitting. De staatsraad advocaat-generaal heeft op 10 december 2025 een conclusie genomen (ECLI:NL:RVS:2025:5985; hierna: de conclusie). FNV en de minister hebben op de conclusie gereageerd. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten. Overwegingen Waar gaat deze zaak over? 1. FNV komt op voor de belangen van haar leden. Om die reden heeft zij de arbeidsomstandigheden en arbeidstijden van vrachtwagenchauffeurs onderzocht. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat de regels over de rusttijden niet altijd worden gevolgd. Zo brengen chauffeurs onder meer de weekeinden in de cabine van hun voertuigen door. De resultaten van dit onderzoek heeft FNV neergelegd in de notitie [bedrijf] en aangeboden aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De ILT heeft de resultaten meegenomen in haar eigen onderzoek en geconcludeerd dat de transportonderneming boetes moet krijgen. FNV wil betrokken zijn bij de totstandkoming van het besluit tot boeteoplegging en bezwaar kunnen maken tegen de opgelegde boetes. De minister en de rechtbank vinden echter dat dat niet kan. In dit hoger beroep gaat het onder meer om de vraag of FNV belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit van de minister om aan de transportonderneming een bestuurlijke boete op te leggen. Het oordeel van de Afdeling 2. De Afdeling oordeelt dat FNV belanghebbende is bij het boetebesluit aan de transportonderneming. Verder oordeelt de Afdeling dat de brief van de minister van 23 december 2020 geen besluit is en dat de notitie [bedrijf] geen verzoek om handhaving is. Hierna zal de Afdeling toelichten hoe zij tot haar oordelen is gekomen. Aan de hand van wat FNV in hoger beroep heeft aangevoerd zal zij eerst de brief van de minister van 23 december 2020 en de notitie [bedrijf] bespreken. Daarna zal de Afdeling in algemene zin ingaan op de vraag wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit. Tot slot zal de Afdeling uiteenzetten waarom FNV in dit geval belanghebbende bij het boetebesluit is. Wat voert FNV aan? 3. FNV voert aan dat de minister, en met de minister de rechtbank, ten onrechte de afwijzing om haar als belanghebbende aan te merken voor een eventuele toekomstige boeteprocedure geen besluit vindt. Verder betoogt FNV dat de minister de notitie [bedrijf], waarin zij verslag heeft gedaan van haar onderzoek, als een verzoek om handhaving had moeten aanmerken. Tot slot voert FNV aan dat zij net zoals bij een herstelsanctie het geval is ook bij een bestuurlijke boete belanghebbende kan zijn. De rechtbank legt de parlementaire geschiedenis volgens FNV onjuist uit door te oordelen dat alleen in het geval van het genoemde voorbeeld uit de toelichting bij de Awb een partij belanghebbende is. De rechtbank gaat ook voorbij aan het gegeven dat FNV de wijze van handhaven aan de orde moet kunnen stellen en of sprake is van effectieve handhaving. In dit geval is dat volgens FNV niet zo omdat de boete te laag is en een bevel tot staking van arbeid adequater was geweest. De brief van de minister van 23 december 2020 4. De Afdeling oordeelt dat de brief van de minister van 23 december 2020 geen besluit is. FNV heeft op 9 november 2020 aan de minister gevraagd om te worden aangemerkt als belanghebbende als er een boete wordt opgelegd aan de transportonderneming. De aanleiding voor dit verzoek was een mededeling op de website van ILT op 29 oktober 2020. Daarin stond dat onderzoek had uitgewezen dat de transportonderneming de wet had overtreden en dat een boete zou worden opgelegd. Dat bericht bleek achteraf op dat moment onjuist te zijn.

De minister heeft FNV dat meegedeeld in de brief van 23 december 2020 en daarin ook gezegd dat FNV geen derde-belanghebbende is in een eventueel komende bestuurlijke boeteprocedure. Eind 2020 was er alleen nog een rapport opgesteld met de bevindingen van de inspecties van ILT en nog geen besluit genomen over de gevolgen van die bevindingen. Dat een boeterapport is opgesteld, betekent niet dat daarmee al is beslist dat een boetebesluit zal worden voorbereid of is genomen. Dat is pas het geval als is beslist om een handhavende maatregel wel of niet op te leggen. De Afdeling oordeelt dat daarom de mededeling van de minister in de brief van 23 december 2020, niet was gericht op rechtsgevolg. De brief is om die reden geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De minister heeft het bezwaar van FNV tegen de mededeling daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is ook tot het oordeel gekomen dat de minister terecht het bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat het beroep daartegen ongegrond is, maar op een andere grond te weten dat de brief van 23 december 2020 geen besluit is omdat FNV geen belanghebbende is. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank daarom in zoverre bevestigen met verbetering van deze grond. Gelet daarop komt de Afdeling niet toe aan wat FNV heeft aangevoerd tegen dit deel van de uitspraak van de rechtbank. Is de notitie [bedrijf] een verzoek om handhaving? 5. FNV betoogt dat de notitie [bedrijf] moet worden opgevat als een verzoek om handhaving omdat het opleggen van de boete een rechtstreeks gevolg is geweest van het overleggen van deze notitie aan ILT. De Afdeling volgt FNV niet in dit betoog. In de notitie schetst VNB, een onderdeel van FNV, haar bevindingen over de zogenoemde [bedrijf]-locatie en aanpalende parkeerplaatsen. De notitie is opgebouwd uit een feitelijke beschrijving van de locatie, de profielen van de vervoerders, de controle-indicaties en benodigde middelen. In de notitie verzoekt FNV niet om handhaving en ook vraagt zij de minister niet om een bestuurlijke boete op te leggen. Gezien de tekst van deze notitie hoefde de minister de notitie ook niet als een handhavingsverzoek op te vatten. Het betoog slaagt niet. Wanneer is een natuurlijke persoon of rechtspersoon belanghebbende bij een boetebesluit? De regels 6. Voor de beantwoording van de vraag wanneer een natuurlijke persoon of rechtspersoon belanghebbende is bij een boetebesluit, is artikel 1:2 van de Awb van belang. Het eerste lid bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak is alleen degene die een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het besluit, belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het vereiste dat het gaat om een rechtstreeks betrokken belang bij het besluit houdt in dat er voldoende causaal verband moet zijn tussen het besluit en de aantasting van het belang. Omdat FNV een rechtspersoon is, is in dit geval ook het derde lid van artikel 1:2 van de Awb van belang. Daarin staat dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Dit houdt - kort samengevat - in dat om bij een bestreden besluit belanghebbende te zijn, dat besluit moet gaan over een activiteit die plaatsvindt binnen het in de statuten van de rechtspersoon omschreven werkgebied en dat de rechtspersoon meer doet dan alleen procedures voeren of handhavingsverzoeken indienen. In artikel 5:2, eerste lid, van de Awb staan de definities van onder meer een bestuurlijke en een bestraffende sanctie. Een bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. Een bestraffende sanctie is een bestuurlijke sanctie, voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Artikel 5:46 van de Awb bevat regels over de hoogte van de boete. Wat adviseert de staatsraad advocaat-generaal? 7. De staatsraad advocaat-generaal vindt dat derden belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering en tot oplegging van een boete als dat besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek tot handhaving van die derde. De staatsraad advocaat-generaal vindt dat het causaal verband tussen de hoogte van de boete en het belang van de derde er in dat geval is. De derden moeten daarnaast ook voldoen aan de overige vereisten van artikel 1:2 van de Awb. Dat een bestuurlijke boete een bestraffend oogmerk heeft, staat volgens hem aan de belanghebbendheid niet in de weg. Wat vindt de Afdeling? 8. De wetgever heeft bij het opstellen van de afdeling waarin de bijzondere bepalingen over bestuursrechtelijke boetes staan, afdeling 5.4.1 van titel 5.4 van de Awb, geen artikelen opgenomen die gaan over de positie van derden bij boetebesluiten. In relatie tot boetebesluiten bevat de Awb dus geen bijzondere regeling over derden. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de wetgever de algemene definitiebepalingen uit de Awb over belanghebbendheid bij een besluit van toepassing heeft gevonden. De Afdeling neemt daarom als uitgangspunt dat de natuurlijke persoon of rechtspersoon moet voldoen aan de vereisten van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb om belanghebbende bij een boetebesluit te kunnen zijn. Of een natuurlijke persoon of een rechtspersoon een verzoek om handhaving heeft gedaan, is daarbij niet van belang. In zoverre volgt de Afdeling de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet. Om ingeval van een rechtspersoon als belanghebbende te worden aangemerkt, is vereist dat hij als zijn algemene en collectieve belangen de doelen behartigt die (ook) verband houden met de naleving van de regelgeving waarvoor de boete is opgelegd. Daarnaast moet de rechtspersoon feitelijke werkzaamheden verrichten waaruit dat blijkt. Als de rechtspersoon voldoet aan de vereisten die het derde lid van artikel 1:2 van de Awb noemt, moet daarnaast worden bezien of hij ook voldoet aan die van het eerste lid. Ook een natuurlijke persoon moet daaraan voldoen om belanghebbende bij een besluit te zijn. Dat betekent dat is vereist dat de natuurlijke persoon of rechtspersoon een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks is betrokken bij het boetebesluit. 8.1. Een bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie. Voor bestraffende sancties gelden in beginsel de waarborgen, zoals het recht op een eerlijk proces en het vermoeden van onschuld, uit onder meer het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Een bestraffende sanctie is in de Awb gedefinieerd als een bestuurlijke sanctie voor zover die beoogt leed toe te voegen aan de overtreder. Bij het toevoegen van leed zijn naast het belang van de overtreder in beginsel geen andere belangen rechtstreeks betrokken. De boete is echter een bestuurlijke sanctie, waarvoor geldt dat leedtoevoeging aan de overtreder veelal niet het enige doel is. Het boetebesluit kan ervoor zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaalt en dat de regels ook daarna worden nageleefd. Zoals de staatsraad advocaat-generaal terecht opmerkt, heeft de bestuurlijke boete dus een tweeledig karakter. In de regel zal een natuurlijke persoon of rechtspersoon als derde geen rechtstreeks belang hebben bij de leedtoevoeging aan de overtreder als gevolg van de opgelegde boete. De Afdeling volgt echter de staatsraad advocaat-generaal waar hij zegt dat de bestraffende aard van de bestuurlijke boete niet betekent dat derden daarbij nooit belanghebbende kunnen zijn. Het opleggen van een bestraffende sanctie kan andere gevolgen hebben dan leedtoevoeging aan de overtreder, bijvoorbeeld gevolgen die te maken hebben met de gewenste beëindiging van de overtreding.

De minister heeft FNV dat meegedeeld in de brief van 23 december 2020 en daarin ook gezegd dat FNV geen derde-belanghebbende is in een eventueel komende bestuurlijke boeteprocedure. Eind 2020 was er alleen nog een rapport opgesteld met de bevindingen van de inspecties van ILT en nog geen besluit genomen over de gevolgen van die bevindingen. Dat een boeterapport is opgesteld, betekent niet dat daarmee al is beslist dat een boetebesluit zal worden voorbereid of is genomen. Dat is pas het geval als is beslist om een handhavende maatregel wel of niet op te leggen. De Afdeling oordeelt dat daarom de mededeling van de minister in de brief van 23 december 2020, niet was gericht op rechtsgevolg. De brief is om die reden geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De minister heeft het bezwaar van FNV tegen de mededeling daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is ook tot het oordeel gekomen dat de minister terecht het bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat het beroep daartegen ongegrond is, maar op een andere grond te weten dat de brief van 23 december 2020 geen besluit is omdat FNV geen belanghebbende is. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank daarom in zoverre bevestigen met verbetering van deze grond. Gelet daarop komt de Afdeling niet toe aan wat FNV heeft aangevoerd tegen dit deel van de uitspraak van de rechtbank. Is de notitie [bedrijf] een verzoek om handhaving? 5. FNV betoogt dat de notitie [bedrijf] moet worden opgevat als een verzoek om handhaving omdat het opleggen van de boete een rechtstreeks gevolg is geweest van het overleggen van deze notitie aan ILT. De Afdeling volgt FNV niet in dit betoog. In de notitie schetst VNB, een onderdeel van FNV, haar bevindingen over de zogenoemde [bedrijf]-locatie en aanpalende parkeerplaatsen. De notitie is opgebouwd uit een feitelijke beschrijving van de locatie, de profielen van de vervoerders, de controle-indicaties en benodigde middelen. In de notitie verzoekt FNV niet om handhaving en ook vraagt zij de minister niet om een bestuurlijke boete op te leggen. Gezien de tekst van deze notitie hoefde de minister de notitie ook niet als een handhavingsverzoek op te vatten. Het betoog slaagt niet. Wanneer is een natuurlijke persoon of rechtspersoon belanghebbende bij een boetebesluit? De regels 6. Voor de beantwoording van de vraag wanneer een natuurlijke persoon of rechtspersoon belanghebbende is bij een boetebesluit, is artikel 1:2 van de Awb van belang. Het eerste lid bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak is alleen degene die een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het besluit, belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het vereiste dat het gaat om een rechtstreeks betrokken belang bij het besluit houdt in dat er voldoende causaal verband moet zijn tussen het besluit en de aantasting van het belang. Omdat FNV een rechtspersoon is, is in dit geval ook het derde lid van artikel 1:2 van de Awb van belang. Daarin staat dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Dit houdt - kort samengevat - in dat om bij een bestreden besluit belanghebbende te zijn, dat besluit moet gaan over een activiteit die plaatsvindt binnen het in de statuten van de rechtspersoon omschreven werkgebied en dat de rechtspersoon meer doet dan alleen procedures voeren of handhavingsverzoeken indienen. In artikel 5:2, eerste lid, van de Awb staan de definities van onder meer een bestuurlijke en een bestraffende sanctie. Een bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. Een bestraffende sanctie is een bestuurlijke sanctie, voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Artikel 5:46 van de Awb bevat regels over de hoogte van de boete. Wat adviseert de staatsraad advocaat-generaal? 7. De staatsraad advocaat-generaal vindt dat derden belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering en tot oplegging van een boete als dat besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek tot handhaving van die derde. De staatsraad advocaat-generaal vindt dat het causaal verband tussen de hoogte van de boete en het belang van de derde er in dat geval is. De derden moeten daarnaast ook voldoen aan de overige vereisten van artikel 1:2 van de Awb. Dat een bestuurlijke boete een bestraffend oogmerk heeft, staat volgens hem aan de belanghebbendheid niet in de weg. Wat vindt de Afdeling? 8. De wetgever heeft bij het opstellen van de afdeling waarin de bijzondere bepalingen over bestuursrechtelijke boetes staan, afdeling 5.4.1 van titel 5.4 van de Awb, geen artikelen opgenomen die gaan over de positie van derden bij boetebesluiten. In relatie tot boetebesluiten bevat de Awb dus geen bijzondere regeling over derden. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de wetgever de algemene definitiebepalingen uit de Awb over belanghebbendheid bij een besluit van toepassing heeft gevonden. De Afdeling neemt daarom als uitgangspunt dat de natuurlijke persoon of rechtspersoon moet voldoen aan de vereisten van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb om belanghebbende bij een boetebesluit te kunnen zijn. Of een natuurlijke persoon of een rechtspersoon een verzoek om handhaving heeft gedaan, is daarbij niet van belang. In zoverre volgt de Afdeling de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet. Om ingeval van een rechtspersoon als belanghebbende te worden aangemerkt, is vereist dat hij als zijn algemene en collectieve belangen de doelen behartigt die (ook) verband houden met de naleving van de regelgeving waarvoor de boete is opgelegd. Daarnaast moet de rechtspersoon feitelijke werkzaamheden verrichten waaruit dat blijkt. Als de rechtspersoon voldoet aan de vereisten die het derde lid van artikel 1:2 van de Awb noemt, moet daarnaast worden bezien of hij ook voldoet aan die van het eerste lid. Ook een natuurlijke persoon moet daaraan voldoen om belanghebbende bij een besluit te zijn. Dat betekent dat is vereist dat de natuurlijke persoon of rechtspersoon een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks is betrokken bij het boetebesluit. 8.1. Een bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie. Voor bestraffende sancties gelden in beginsel de waarborgen, zoals het recht op een eerlijk proces en het vermoeden van onschuld, uit onder meer het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Een bestraffende sanctie is in de Awb gedefinieerd als een bestuurlijke sanctie voor zover die beoogt leed toe te voegen aan de overtreder. Bij het toevoegen van leed zijn naast het belang van de overtreder in beginsel geen andere belangen rechtstreeks betrokken. De boete is echter een bestuurlijke sanctie, waarvoor geldt dat leedtoevoeging aan de overtreder veelal niet het enige doel is. Het boetebesluit kan ervoor zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaalt en dat de regels ook daarna worden nageleefd. Zoals de staatsraad advocaat-generaal terecht opmerkt, heeft de bestuurlijke boete dus een tweeledig karakter. In de regel zal een natuurlijke persoon of rechtspersoon als derde geen rechtstreeks belang hebben bij de leedtoevoeging aan de overtreder als gevolg van de opgelegde boete. De Afdeling volgt echter de staatsraad advocaat-generaal waar hij zegt dat de bestraffende aard van de bestuurlijke boete niet betekent dat derden daarbij nooit belanghebbende kunnen zijn. Het opleggen van een bestraffende sanctie kan andere gevolgen hebben dan leedtoevoeging aan de overtreder, bijvoorbeeld gevolgen die te maken hebben met de gewenste beëindiging van de overtreding.

Deze feitelijke gevolgen van het boetebesluit kunnen onder omstandigheden de belangen van (andere) natuurlijke of rechtspersonen raken, bijvoorbeeld als daarmee de arbeidsmarkt- of concurrentiepositie wordt beïnvloed. Een natuurlijke persoon of rechtspersoon kan daardoor een rechtsreeks belang hebben bij het beoogde effect van de opgelegde boete. Dit is het geval als zijn belang rechtstreeks wordt geraakt doordat een wettelijke norm waarvan de naleving wordt beoogd door de natuurlijke persoon of rechtspersoon, niet wordt nageleefd. De natuurlijke persoon of rechtspersoon kan belang hebben bij een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Voor dat standpunt vindt de Afdeling onder meer steun in de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb. Daaruit blijkt dat de wetgever niet de bedoeling heeft gehad om derden altijd uit te sluiten bij boetebesluiten. In de toelichting bij titel 5.4 van de Awb staat namelijk dat weliswaar bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd, geen individuele burgers zijn aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld, maar dat een rechtstreeks belang bij een boetebesluit onder omstandigheden, bijvoorbeeld, wel kan worden aangenomen voor de directe concurrent van de overtreder van mededingingsregels (zie Kamerstukken II, 29 702, nr. 3, blz. 129). Dit voorbeeld komt ook terug in de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb; zie bijvoorbeeld de uitspraken van 28 mei 2004, ECLI:CBB:2004:AP1336, 17 november 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AR6034 en 3 juli 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD6629). In deze uitspraken oordeelt het CBb dat een marktpartij die bij de toezichthouder een klacht heeft ingediend wegens overtreding van de mededingingsregels door een concurrerende of dominante marktpartij, als derde belanghebbende bij een boetebesluit kan zijn. De Afdeling heeft voor een vakbond, werknemers en een concurrerende onderneming eerder geoordeeld dat zij als derde belanghebbende kunnen zijn bij de weigering een boete aan de werkgever op te leggen wegens de overtreding van regelgeving die gaat over het werk (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645 en ECLI:NL:RVS:2016:2649). Of er voldoende oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit tot het opleggen van de boete en het betrokken belang van de derde, natuurlijke persoon of rechtspersoon, zal dus per geval moeten worden beoordeeld. Als een derde, een natuurlijk persoon of een rechtspersoon, belanghebbende is bij het besluit tot boeteoplegging kan die zich ook uitlaten over de hoogte van de boete. Het is de rechter die bepaalt of de hoogte van de boete evenredig is (art. 5:46 Awb). Consequenties 9. Zowel de staatsraad advocaat-generaal als de minister heeft erop gewezen dat deelname van derden als belanghebbende bij de procedure tot het opleggen van een boetebesluit onder de hiervoor geschetste voorwaarden, gevolgen kan hebben die op gespannen voet zouden kunnen staan met de waarborgen die een vermeende overtreder of beboete heeft op grond van de hiervoor genoemde internationale verdragen. Zo kan de rechtspositie van de (vermeende) overtreder onder druk komen te staan, bijvoorbeeld doordat een derde al bij het voornemen van het bestuursorgaan om een boete op te leggen aanspraak maakt op het volledige dossier waarin mogelijk gevoelige bedrijfsinformatie staat, of als niet onmiddellijk duidelijk is of een derde belanghebbende is bij een boete, of als een derde pas op een later tijdstip kennisneemt van de opgelegde boete en daartegen alsnog opkomt waarbij de mogelijkheid bestaat dat een hogere boete wordt opgelegd. Voor de oplossing van in ieder geval een deel van deze mogelijk onwenselijke gevolgen kan, zo nodig naar analogie, aansluiting worden gezocht bij bestaande regelingen in de Awb over beperkte kennisneming van stukken door een partij, de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, de evenredigheid van de boete en algemene beginselen zoals dat niemand twee keer voor hetzelfde feit mag worden vervolgd of gestraft. De Afdeling geeft mee dat bij de toepassing van die regelingen het belang van de bescherming van de vermeende overtreder of de beboete zwaar weegt. Terugkoppeling aan de wetgever 10. Het is aan de wetgever om te beoordelen of zij bepaalde gevolgen van het oordeel van de Afdeling over de toelating van derden bij procedures over boetebesluiten onwenselijk vindt. Als dat het geval is, is het ook aan haar om te bezien of en zo ja, op welke wijze die gevolgen kunnen worden beperkt of voorkomen. De beoordeling toegepast op deze zaak Wat zijn de belangen van FNV? 11. In artikel 4 van haar statuten staan de doelstellingen van FNV. Die bestaan onder meer uit het behartigen van de belangen van werkenden en in het bijzonder van haar leden. Om die doelstelling te verwezenlijken, ziet FNV het als haar taak om onder meer goede arbeidsomstandigheden van en de naleving van de werk- en rusttijdenregelingen voor werkenden te bevorderen. FNV komt dus op voor de belangen van vanuit Nederland werkende vrachtwagenchauffeurs. Die worden geraakt doordat de transportonderneming chauffeurs de regels laat overtreden. FNV vindt het voor de chauffeurs belangrijk dat de regels over de rust- en rijtijden worden nageleefd en dat chauffeurs niet gedurende lange tijd in de cabine van hun vrachtwagen verblijven. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY6762), komt een belangenorganisatie die opkomt voor het belang van haar leden daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Niet is gebleken dat FNV in dit geval slechts voor een individueel lid opkomt. Hieruit concludeert de Afdeling dat FNV wat haar statutaire doelstelling betreft collectieve belangen van vrachtwagenchauffeurs behartigt. Dat belang vindt de Afdeling voldoende specifiek. Dat FNV de belangen van de chauffeurs behartigt, is ook duidelijk uit haar feitelijke werkzaamheden. Zo heeft FNV onder meer onderzoek gedaan op parkeerplaatsen om te zien of er chauffeurs zijn die tijdens de rustdagen in hun vrachtwagencabines verblijven. Zijn deze belangen rechtstreeks bij het besluit betrokken? 12. De Afdeling oordeelt anders dan de rechtbank dat de belangen van FNV in dit geval rechtstreeks zijn geraakt door het besluit van de minister om aan de transportonderneming een boete op te leggen. 12.1. Het beëindigen van de situatie dat chauffeurs langer dan toegestaan in hun vrachtwagencabines verblijven, valt voor zowel de betrokken chauffeurs als de chauffeurs van de benadeelde concurrenten binnen de omvang van het collectieve belang waarvoor FNV opkomt. Dit belang ziet op het effect dat met de boete wordt beoogd. De boete aan de transportonderneming kan namelijk als feitelijk gevolg hebben dat aan de overtredingen van het verbod om onder meer de weekeinden in de cabine van de vrachtwagen door te brengen een einde komt. FNV heeft daarom in dit geval een rechtstreeks belang bij de vraag of met de boete aan de transportonderneming de overtreding wordt beëindigd of niet. Als FNV aantoont dat het boetebedrag hoger moet zijn omdat anders de boete niet effectief is, zou dat ertoe kunnen leiden dat aan de transportonderneming een hogere boete moet worden opgelegd. Daarbij geldt dat de hoogte van de boete wordt bepaald aan de hand van artikel 5:46 van de Awb en het eventueel van toepassing beleid dat van toepassing is. Daarbij geldt dat de boete evenredig moet zijn. Conclusie 13. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de minister terecht het bezwaar van FNV tegen het besluit van 17 mei 2021 niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eindoordeel en proceskosten 14. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op het oordeel in zaak nr. 21/2765 moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep in die zaak alsnog gegrond verklaren. De Afdeling vernietigt ook het besluit op bezwaar van 17 mei 2021. De minister zal dus opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van FNV tegen het besluit van 12 mei 2021.

Deze feitelijke gevolgen van het boetebesluit kunnen onder omstandigheden de belangen van (andere) natuurlijke of rechtspersonen raken, bijvoorbeeld als daarmee de arbeidsmarkt- of concurrentiepositie wordt beïnvloed. Een natuurlijke persoon of rechtspersoon kan daardoor een rechtsreeks belang hebben bij het beoogde effect van de opgelegde boete. Dit is het geval als zijn belang rechtstreeks wordt geraakt doordat een wettelijke norm waarvan de naleving wordt beoogd door de natuurlijke persoon of rechtspersoon, niet wordt nageleefd. De natuurlijke persoon of rechtspersoon kan belang hebben bij een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Voor dat standpunt vindt de Afdeling onder meer steun in de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb. Daaruit blijkt dat de wetgever niet de bedoeling heeft gehad om derden altijd uit te sluiten bij boetebesluiten. In de toelichting bij titel 5.4 van de Awb staat namelijk dat weliswaar bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd, geen individuele burgers zijn aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld, maar dat een rechtstreeks belang bij een boetebesluit onder omstandigheden, bijvoorbeeld, wel kan worden aangenomen voor de directe concurrent van de overtreder van mededingingsregels (zie Kamerstukken II, 29 702, nr. 3, blz. 129). Dit voorbeeld komt ook terug in de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb; zie bijvoorbeeld de uitspraken van 28 mei 2004, ECLI:CBB:2004:AP1336, 17 november 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AR6034 en 3 juli 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD6629). In deze uitspraken oordeelt het CBb dat een marktpartij die bij de toezichthouder een klacht heeft ingediend wegens overtreding van de mededingingsregels door een concurrerende of dominante marktpartij, als derde belanghebbende bij een boetebesluit kan zijn. De Afdeling heeft voor een vakbond, werknemers en een concurrerende onderneming eerder geoordeeld dat zij als derde belanghebbende kunnen zijn bij de weigering een boete aan de werkgever op te leggen wegens de overtreding van regelgeving die gaat over het werk (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645 en ECLI:NL:RVS:2016:2649). Of er voldoende oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit tot het opleggen van de boete en het betrokken belang van de derde, natuurlijke persoon of rechtspersoon, zal dus per geval moeten worden beoordeeld. Als een derde, een natuurlijk persoon of een rechtspersoon, belanghebbende is bij het besluit tot boeteoplegging kan die zich ook uitlaten over de hoogte van de boete. Het is de rechter die bepaalt of de hoogte van de boete evenredig is (art. 5:46 Awb). Consequenties 9. Zowel de staatsraad advocaat-generaal als de minister heeft erop gewezen dat deelname van derden als belanghebbende bij de procedure tot het opleggen van een boetebesluit onder de hiervoor geschetste voorwaarden, gevolgen kan hebben die op gespannen voet zouden kunnen staan met de waarborgen die een vermeende overtreder of beboete heeft op grond van de hiervoor genoemde internationale verdragen. Zo kan de rechtspositie van de (vermeende) overtreder onder druk komen te staan, bijvoorbeeld doordat een derde al bij het voornemen van het bestuursorgaan om een boete op te leggen aanspraak maakt op het volledige dossier waarin mogelijk gevoelige bedrijfsinformatie staat, of als niet onmiddellijk duidelijk is of een derde belanghebbende is bij een boete, of als een derde pas op een later tijdstip kennisneemt van de opgelegde boete en daartegen alsnog opkomt waarbij de mogelijkheid bestaat dat een hogere boete wordt opgelegd. Voor de oplossing van in ieder geval een deel van deze mogelijk onwenselijke gevolgen kan, zo nodig naar analogie, aansluiting worden gezocht bij bestaande regelingen in de Awb over beperkte kennisneming van stukken door een partij, de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, de evenredigheid van de boete en algemene beginselen zoals dat niemand twee keer voor hetzelfde feit mag worden vervolgd of gestraft. De Afdeling geeft mee dat bij de toepassing van die regelingen het belang van de bescherming van de vermeende overtreder of de beboete zwaar weegt. Terugkoppeling aan de wetgever 10. Het is aan de wetgever om te beoordelen of zij bepaalde gevolgen van het oordeel van de Afdeling over de toelating van derden bij procedures over boetebesluiten onwenselijk vindt. Als dat het geval is, is het ook aan haar om te bezien of en zo ja, op welke wijze die gevolgen kunnen worden beperkt of voorkomen. De beoordeling toegepast op deze zaak Wat zijn de belangen van FNV? 11. In artikel 4 van haar statuten staan de doelstellingen van FNV. Die bestaan onder meer uit het behartigen van de belangen van werkenden en in het bijzonder van haar leden. Om die doelstelling te verwezenlijken, ziet FNV het als haar taak om onder meer goede arbeidsomstandigheden van en de naleving van de werk- en rusttijdenregelingen voor werkenden te bevorderen. FNV komt dus op voor de belangen van vanuit Nederland werkende vrachtwagenchauffeurs. Die worden geraakt doordat de transportonderneming chauffeurs de regels laat overtreden. FNV vindt het voor de chauffeurs belangrijk dat de regels over de rust- en rijtijden worden nageleefd en dat chauffeurs niet gedurende lange tijd in de cabine van hun vrachtwagen verblijven. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY6762), komt een belangenorganisatie die opkomt voor het belang van haar leden daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Niet is gebleken dat FNV in dit geval slechts voor een individueel lid opkomt. Hieruit concludeert de Afdeling dat FNV wat haar statutaire doelstelling betreft collectieve belangen van vrachtwagenchauffeurs behartigt. Dat belang vindt de Afdeling voldoende specifiek. Dat FNV de belangen van de chauffeurs behartigt, is ook duidelijk uit haar feitelijke werkzaamheden. Zo heeft FNV onder meer onderzoek gedaan op parkeerplaatsen om te zien of er chauffeurs zijn die tijdens de rustdagen in hun vrachtwagencabines verblijven. Zijn deze belangen rechtstreeks bij het besluit betrokken? 12. De Afdeling oordeelt anders dan de rechtbank dat de belangen van FNV in dit geval rechtstreeks zijn geraakt door het besluit van de minister om aan de transportonderneming een boete op te leggen. 12.1. Het beëindigen van de situatie dat chauffeurs langer dan toegestaan in hun vrachtwagencabines verblijven, valt voor zowel de betrokken chauffeurs als de chauffeurs van de benadeelde concurrenten binnen de omvang van het collectieve belang waarvoor FNV opkomt. Dit belang ziet op het effect dat met de boete wordt beoogd. De boete aan de transportonderneming kan namelijk als feitelijk gevolg hebben dat aan de overtredingen van het verbod om onder meer de weekeinden in de cabine van de vrachtwagen door te brengen een einde komt. FNV heeft daarom in dit geval een rechtstreeks belang bij de vraag of met de boete aan de transportonderneming de overtreding wordt beëindigd of niet. Als FNV aantoont dat het boetebedrag hoger moet zijn omdat anders de boete niet effectief is, zou dat ertoe kunnen leiden dat aan de transportonderneming een hogere boete moet worden opgelegd. Daarbij geldt dat de hoogte van de boete wordt bepaald aan de hand van artikel 5:46 van de Awb en het eventueel van toepassing beleid dat van toepassing is. Daarbij geldt dat de boete evenredig moet zijn. Conclusie 13. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de minister terecht het bezwaar van FNV tegen het besluit van 17 mei 2021 niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eindoordeel en proceskosten 14. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op het oordeel in zaak nr. 21/2765 moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep in die zaak alsnog gegrond verklaren. De Afdeling vernietigt ook het besluit op bezwaar van 17 mei 2021. De minister zal dus opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van FNV tegen het besluit van 12 mei 2021.