ECLI:NL:RVS:2026:2097

ECLI:NL:RVS:2026:2097 text/xml public 2026-04-15T10:32:44 2026-04-15 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2026-04-15 202202190/1/A3 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:2097 text/html public 2026-04-15T10:18:14 2026-04-15 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2026:2097 Raad van State , 15-04-2026 / 202202190/1/A3 Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de Faunabeheereenheid Utrecht ontheffing verleend voor het doden van wilde zwijnen in de provincie Utrecht. De Faunabeheereenheid heeft in het vastgestelde faunabeheerplan voor de provincie Utrecht voor de periode 2019-2025 opgenomen dat voor wilde zwijnen een nulstand wordt nagestreefd. De faunabeheereenheid heeft daartoe een ontheffing gevraagd om voor de duur van het faunabeheerplan jaarrond wilde zwijnen in de provincie te mogen doden met het geweer. Deze ontheffing is gevraagd in het belang van schadebestrijding en de verkeersveiligheid en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Het college heeft de ontheffing verleend en die in bezwaar in stand gelaten, met verbetering van de motivering. De rechtbank heeft overwogen dat de faunabeheereenheid de ontheffing heeft aangevraagd ter uitvoering van het door het college in de provincie gehanteerde nulstandbeleid. Dit beleid wil voorkomen dat in de provincie vrij levende groepen wilde zwijnen zullen komen. Volgens de rechtbank moet het college aannemelijk maken dat de ontheffing nodig is om de belangen van het voorkomen van schade, aanrijdingen met wilde zwijnen en onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren te beschermen. De rechtbank stelt vast dat het college de noodzaak voor de ontheffing invult door te wijzen op het belang van de handhaving van zijn nulstandbeleid. Dat is volgens de rechtbank onvoldoende. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de noodzaak voor de ontheffing onvoldoende is onderbouwd. Het college wijst op het belang van het nulstandbeleid. Het zijn deskundigen die in rapporten hebben geconstateerd dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voortplanten, waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is. Verder is het onredelijk om te verlangen dat eerst in de provincie schade moet worden geleden, om die te gebruiken voor de onderbouwing van maatregelen om die schade te voorkomen. 202202190/1/A3. Datum uitspraak: 15 april 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: het college van gedeputeerde staten van Utrecht, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 24 februari 2022 in zaak nr. 21/1911 in het geding tussen: Stichting Animal Rights, gevestigd in Den Haag, en Stichting Fauna4Life, gevestigd in Amstelveen, en het college. Procesverloop Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college aan de Faunabeheereenheid Utrecht ontheffing verleend voor het doden van wilde zwijnen in de provincie Utrecht. Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college het door de stichtingen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de ontheffing met verbetering van de motivering in stand gelaten. Bij uitspraak van 24 februari 2022 heeft de rechtbank het door de stichtingen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 mei 2021 vernietigd en het besluit van 31 augustus 2020 geschorst tot zes weken nadat het college een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. De stichtingen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college en de stichtingen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 mei 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. de Smidt en mr. V.A.C. de Gier, advocaten in Rotterdam, vergezeld door P. Wink, en de stichtingen, vertegenwoordigd door mr. M. van Duijn, advocaat in Den Haag, vergezeld door [gemachtigde A], zijn verschenen. Voorts is de Faunabeheereenheid Utrecht, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als derde-belanghebbende, verschenen. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een ontheffing is ingediend vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een ontheffing is ingediend op 1 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (de Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 3. De Faunabeheereenheid heeft in het vastgestelde faunabeheerplan voor de provincie Utrecht voor de periode 2019-2025 opgenomen dat voor wilde zwijnen een nulstand wordt nagestreefd. De faunabeheereenheid heeft daartoe een ontheffing gevraagd om voor de duur van het faunabeheerplan jaarrond wilde zwijnen in de provincie te mogen doden met het geweer. Deze ontheffing is gevraagd in het belang van schadebestrijding en de verkeersveiligheid en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Het college heeft de ontheffing verleend en die in bezwaar in stand gelaten, met verbetering van de motivering. Aangevallen uitspraak 4. De rechtbank heeft overwogen dat de faunabeheereenheid de ontheffing heeft aangevraagd ter uitvoering van het door het college in de provincie gehanteerde nulstandbeleid. Dit beleid wil voorkomen dat in de provincie vrij levende groepen wilde zwijnen zullen komen. Volgens de rechtbank moet het college aannemelijk maken dat de ontheffing nodig is om de belangen van het voorkomen van schade, aanrijdingen met wilde zwijnen en onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren te beschermen. De rechtbank stelt vast dat het college de noodzaak voor de ontheffing invult door te wijzen op het belang van de handhaving van zijn nulstandbeleid. Dat is volgens de rechtbank onvoldoende. Met de door het college gebruikte gegevens is niet aannemelijk gemaakt dat het nulstandbeleid - en daarmee de ontheffing - nodig is in het belang van schadebestrijding, de verkeersveiligheid en ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Aan het nulstandbeleid van het college ligt de aanname ten grondslag dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voortplanten, waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is en er risico’s ontstaan voor landbouwgewassen, de verkeersveiligheid en de verspreiding van ziektes. Deze aanname is onvoldoende onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank kan het college met de verwijzing naar schadegegevens uit andere provincies niet onderbouwen dat een nulstandbeleid in de provincie Utrecht nodig is om schade, verkeersongevallen en risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Uit de gegevens kan niet worden afgeleid dat er in de provincie Utrecht geen enkele populatie wilde zwijnen kan leven zonder dat er schade ontstaat en de verkeersveiligheid in het geding komt. Hoger beroep 5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de noodzaak voor de ontheffing onvoldoende is onderbouwd. Het college wijst op het belang van het nulstandbeleid. Het zijn deskundigen die in rapporten hebben geconstateerd dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voortplanten, waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is. Verder is het onredelijk om te verlangen dat eerst in de provincie schade moet worden geleden, om die te gebruiken voor de onderbouwing van maatregelen om die schade te voorkomen. Het college mocht daarom gebruikmaken van de schadecijfers uit de provincies waar wilde zwijnen gevestigd zijn, ook omdat de omstandigheden voor wilde zwijnen daar vergelijkbaar zijn. Bovendien moeten er maatregelen worden genomen om de introductie van Afrikaanse varkenspest (de AVP) te beperken.

ECLI:NL:RVS:2026:2097 text/xml public 2026-04-15T10:32:44 2026-04-15 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2026-04-15 202202190/1/A3 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:2097 text/html public 2026-04-15T10:18:14 2026-04-15 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2026:2097 Raad van State , 15-04-2026 / 202202190/1/A3 Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de Faunabeheereenheid Utrecht ontheffing verleend voor het doden van wilde zwijnen in de provincie Utrecht. De Faunabeheereenheid heeft in het vastgestelde faunabeheerplan voor de provincie Utrecht voor de periode 2019-2025 opgenomen dat voor wilde zwijnen een nulstand wordt nagestreefd. De faunabeheereenheid heeft daartoe een ontheffing gevraagd om voor de duur van het faunabeheerplan jaarrond wilde zwijnen in de provincie te mogen doden met het geweer. Deze ontheffing is gevraagd in het belang van schadebestrijding en de verkeersveiligheid en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Het college heeft de ontheffing verleend en die in bezwaar in stand gelaten, met verbetering van de motivering. De rechtbank heeft overwogen dat de faunabeheereenheid de ontheffing heeft aangevraagd ter uitvoering van het door het college in de provincie gehanteerde nulstandbeleid. Dit beleid wil voorkomen dat in de provincie vrij levende groepen wilde zwijnen zullen komen. Volgens de rechtbank moet het college aannemelijk maken dat de ontheffing nodig is om de belangen van het voorkomen van schade, aanrijdingen met wilde zwijnen en onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren te beschermen. De rechtbank stelt vast dat het college de noodzaak voor de ontheffing invult door te wijzen op het belang van de handhaving van zijn nulstandbeleid. Dat is volgens de rechtbank onvoldoende. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de noodzaak voor de ontheffing onvoldoende is onderbouwd. Het college wijst op het belang van het nulstandbeleid. Het zijn deskundigen die in rapporten hebben geconstateerd dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voortplanten, waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is. Verder is het onredelijk om te verlangen dat eerst in de provincie schade moet worden geleden, om die te gebruiken voor de onderbouwing van maatregelen om die schade te voorkomen. 202202190/1/A3. Datum uitspraak: 15 april 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: het college van gedeputeerde staten van Utrecht, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 24 februari 2022 in zaak nr. 21/1911 in het geding tussen: Stichting Animal Rights, gevestigd in Den Haag, en Stichting Fauna4Life, gevestigd in Amstelveen, en het college. Procesverloop Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college aan de Faunabeheereenheid Utrecht ontheffing verleend voor het doden van wilde zwijnen in de provincie Utrecht. Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college het door de stichtingen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de ontheffing met verbetering van de motivering in stand gelaten. Bij uitspraak van 24 februari 2022 heeft de rechtbank het door de stichtingen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 mei 2021 vernietigd en het besluit van 31 augustus 2020 geschorst tot zes weken nadat het college een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. De stichtingen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college en de stichtingen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 mei 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. de Smidt en mr. V.A.C. de Gier, advocaten in Rotterdam, vergezeld door P. Wink, en de stichtingen, vertegenwoordigd door mr. M. van Duijn, advocaat in Den Haag, vergezeld door [gemachtigde A], zijn verschenen. Voorts is de Faunabeheereenheid Utrecht, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als derde-belanghebbende, verschenen. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een ontheffing is ingediend vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een ontheffing is ingediend op 1 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (de Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 3. De Faunabeheereenheid heeft in het vastgestelde faunabeheerplan voor de provincie Utrecht voor de periode 2019-2025 opgenomen dat voor wilde zwijnen een nulstand wordt nagestreefd. De faunabeheereenheid heeft daartoe een ontheffing gevraagd om voor de duur van het faunabeheerplan jaarrond wilde zwijnen in de provincie te mogen doden met het geweer. Deze ontheffing is gevraagd in het belang van schadebestrijding en de verkeersveiligheid en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Het college heeft de ontheffing verleend en die in bezwaar in stand gelaten, met verbetering van de motivering. Aangevallen uitspraak 4. De rechtbank heeft overwogen dat de faunabeheereenheid de ontheffing heeft aangevraagd ter uitvoering van het door het college in de provincie gehanteerde nulstandbeleid. Dit beleid wil voorkomen dat in de provincie vrij levende groepen wilde zwijnen zullen komen. Volgens de rechtbank moet het college aannemelijk maken dat de ontheffing nodig is om de belangen van het voorkomen van schade, aanrijdingen met wilde zwijnen en onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren te beschermen. De rechtbank stelt vast dat het college de noodzaak voor de ontheffing invult door te wijzen op het belang van de handhaving van zijn nulstandbeleid. Dat is volgens de rechtbank onvoldoende. Met de door het college gebruikte gegevens is niet aannemelijk gemaakt dat het nulstandbeleid - en daarmee de ontheffing - nodig is in het belang van schadebestrijding, de verkeersveiligheid en ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Aan het nulstandbeleid van het college ligt de aanname ten grondslag dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voortplanten, waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is en er risico’s ontstaan voor landbouwgewassen, de verkeersveiligheid en de verspreiding van ziektes. Deze aanname is onvoldoende onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank kan het college met de verwijzing naar schadegegevens uit andere provincies niet onderbouwen dat een nulstandbeleid in de provincie Utrecht nodig is om schade, verkeersongevallen en risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Uit de gegevens kan niet worden afgeleid dat er in de provincie Utrecht geen enkele populatie wilde zwijnen kan leven zonder dat er schade ontstaat en de verkeersveiligheid in het geding komt. Hoger beroep 5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de noodzaak voor de ontheffing onvoldoende is onderbouwd. Het college wijst op het belang van het nulstandbeleid. Het zijn deskundigen die in rapporten hebben geconstateerd dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voortplanten, waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is. Verder is het onredelijk om te verlangen dat eerst in de provincie schade moet worden geleden, om die te gebruiken voor de onderbouwing van maatregelen om die schade te voorkomen. Het college mocht daarom gebruikmaken van de schadecijfers uit de provincies waar wilde zwijnen gevestigd zijn, ook omdat de omstandigheden voor wilde zwijnen daar vergelijkbaar zijn. Bovendien moeten er maatregelen worden genomen om de introductie van Afrikaanse varkenspest (de AVP) te beperken.

Daartoe wordt ook in andere provincies - buiten de aangewezen leefgebieden - een nulstandbeleid gehanteerd. Het college wijst erop dat er in Utrecht nog geen gevestigde populaties wilde zwijnen zijn waargenomen. Wel bevat een deel van de provincie Utrecht, met name de werkgebieden van de wildbeheereenheden Lage Vuursche en De Schaffelaar, geschikte leefgebieden voor wilde zwijnen. Ook het rapport Het provinciale nulstandsbeleid wilde zwijnen in Utrecht gaat in op de geschiktheid van de Utrechtse Heuvelrug als leefgebied voor het wilde zwijn. Aangezien Noord-Limburg en Oost-Brabant qua landschap en voedselbeschikbaarheid vergelijkbaar zijn met de Utrechtse Heuvelrug, is de kans op een grote en permanente aanwas van biggen reëel bij vestiging van wilde zwijnen in de provincie Utrecht. Ook zijn daarom de schadecijfers door wilde zwijnen van Noord-Brabant en Limburg van betekenis voor Utrecht. Kader voor de ontheffing 6. De Afdeling overweegt als volgt. Er is geen wettelijke basis voor het nulstandbeleid. Wel zijn in het verleden tussen provincies en het Rijk afspraken gemaakt over een nulstandbeleid. Hierbij is overeengekomen dat buiten drie aangewezen leefgebieden in Limburg en Gelderland geen wilde zwijnen in Nederland mochten voorkomen. Dit landelijke beleid brengt mee dat er buiten de aangewezen leefgebieden geen verplichting is tot instandhouding van de soort. In 2007 is overwogen dat deze nulstand noodzakelijk is vanwege het risico op verspreiding van dierziekten. Dit is later per provincie vastgelegd in provinciaal beleid. Laatstelijk is dit opgenomen in het Beleidskader Wet Natuurbescherming Provincie Utrecht. Dit is verder uitgewerkt in het vastgestelde faunabeheerplan voor de provincie Utrecht voor de periode 2019-2025. 6.1. Uit de memorie van toelichting bij de Wnb (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 149-151) volgt dat er een aanvullend beschermingsregime geldt voor dieren die niet onder het beschermingsregime van de Vogelrichtlijn (nr. 2009/147/EG) en de Habitatrichtlijn (nr. 1992/43/EEG) vallen. Dit beschermingsregime is neergelegd in artikel 3.10 van de Wnb. Gelet op artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb is artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.10 van de Wnb (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 266) blijkt ook dat de wetgever heeft beoogd dat op het in artikel 3.10 van de Wnb neergelegde verbod een uitzondering kan worden gemaakt als één van de uitzonderingsgronden uit de Habitatrichtlijn, zoals opgenomen in 3.8 zich voordoet. De in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb genoemde uitzonderingsgronden moeten, ook wanneer deze worden toegepast bij nationaal beschermde diersoorten, worden geïnterpreteerd in het licht van de Habitatrichtlijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1457), onder 6.5-6.6, en de daar aangehaalde rechtspraak. 6.2. Het wilde zwijn is geen diersoort die op grond van bijlage IV van de Habitatrichtlijn moet worden beschermd. Het wilde zwijn wordt wel genoemd in onderdeel A van de bijlage bij de Wnb. Daarom geldt op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, een verbod om in het wild levende wilde zwijnen opzettelijk te doden of te vangen. Het Rijk heeft in het verleden met de provincies afspraken gemaakt over het beheer van het wilde zwijn in Nederland. Er zijn drie leefgebieden van het wilde zwijn aangewezen, daarbuiten wordt een nulstandbeleid voorgestaan. Populatiebeheer van wilde zwijnen mag op grond van artikel 3.17, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1o van de Wnb, ook om redenen genoemd onder b worden toegestaan, indien - onder meer - nodig ter bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats en ter voorkoming van ernstige schade aan gewassen of bossen. Deze gronden volgen uit artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. 6.3. Het begrip "ernstige schade" als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, onder b, onderdeel 1o, en artikel 3.17, eerste lid, onder b, onderdeel 2o, van de Wnb, is door het Hof van Justitie uitgelegd in het kader van artikel 16, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn. Op grond van die bepaling mogen de lidstaten afwijken van artikel 12 ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom. Uit de bewoordingen van artikel 16, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn blijkt dat deze bepaling niet vereist dat vóór de vaststelling van de afwijkende maatregelen ernstige schade is veroorzaakt (arrest van 14 juni 2007, C-342/05, EU:C:2007:341, punt 40). Aangezien deze bepaling tot doel heeft ernstige schade te voorkomen, is het immers in dit opzicht voldoende dat deze schade zich zeer waarschijnlijk zal voordoen. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 11 juli 2024, C-602/22, ECLI:EU:C:2024:595, punt 67 en verder, geoordeeld dat het begrip "ernstige schade" in artikel 16, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn geen indirecte toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier waarvoor krachtens die bepaling een afwijking is toegestaan. 6.4. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het voor het college mogelijk is om een concrete dreiging van ernstige schade aannemelijk te maken met verwijzing naar opgetreden schade in situaties die vergelijkbaar zijn. Het college kan daartoe verwijzen naar situaties in Gelderland en Limburg, omdat zich daar aangewezen leefgebieden voor wilde zwijnen bevinden, en de situatie in Noord-Brabant, waar inmiddels ook wilde zwijnen voorkomen. Bovendien wordt de ontheffing op voorhand verleend om ernstige schade te voorkomen, die in dit geval nog niet is opgetreden. Deze ontheffing is juist gericht op het voorkomen dat die ernstige schade in de provincie Utrecht ontstaat. Van het college kan niet worden gevergd dat het eerst het ontstaan van die schade afwacht. Evenmin kan van haar worden geëist dat het een theoretisch onderzoek laat uitvoeren naar de mogelijkheden van het ontstaan van schade binnen de grenzen van de provincie, terwijl er specifieke gegevens beschikbaar zijn van schade veroorzaakt door wilde zwijnen in andere delen van Nederland waar de omstandigheden vergelijkbaar zijn. Wel moet het college motiveren waarom de situaties vergelijkbaar zijn met die in de provincie Utrecht. Noodzaak van ontheffing 7. Een nulstandbeleid voor wilde zwijnen buiten de aangewezen leefgebieden is, gelet op de mogelijke gevolgen voor gewassen, verkeersveiligheid, natuur en de efficiëntere bestrijding van de AVP, op zichzelf niet in strijd met de Wnb. De Afdeling dient evenwel te beoordelen of het college - hoewel het zich mocht baseren op de situaties in andere provincies - aannemelijk heeft gemaakt dat het verlenen van een ontheffing noodzakelijk is om ernstige schade in de provincie Utrecht te voorkomen, de verkeersveiligheid te waarborgen en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. 7.1. De stichtingen wijzen erop dat de ontheffing erop neerkomt dat het college geen enkele schade aan de in de ontheffing genoemde belangen aanvaardbaar acht, dit terwijl er geschikte leefgebieden voor wilde zwijnen zijn in de provincie. Verder is niet aannemelijk gemaakt dat het voor de in het besluit genoemde belangen nodig is om alle zwijnen dood te schieten die zich over de provinciegrens wagen. In de periode van 2012 tot 2021 zijn op basis van een ontheffing zes wilde zwijnen geschoten in de provincie Utrecht. Op dit moment zijn er twee wilde zwijnen gesignaleerd in de provincie. Zelfs wanneer een flink groeiende populatie wilde zwijnen moet worden verwacht, moet het college volgens de stichtingen aannemelijk maken dat deze groei direct leidt tot maatschappelijke onaanvaardbare schade. Dit terwijl in de provincie Gelderland volgens de stichtingen een doelstand van 1.350 wilde zwijnen aanvaardbaar wordt geacht. 7.2.

Daartoe wordt ook in andere provincies - buiten de aangewezen leefgebieden - een nulstandbeleid gehanteerd. Het college wijst erop dat er in Utrecht nog geen gevestigde populaties wilde zwijnen zijn waargenomen. Wel bevat een deel van de provincie Utrecht, met name de werkgebieden van de wildbeheereenheden Lage Vuursche en De Schaffelaar, geschikte leefgebieden voor wilde zwijnen. Ook het rapport Het provinciale nulstandsbeleid wilde zwijnen in Utrecht gaat in op de geschiktheid van de Utrechtse Heuvelrug als leefgebied voor het wilde zwijn. Aangezien Noord-Limburg en Oost-Brabant qua landschap en voedselbeschikbaarheid vergelijkbaar zijn met de Utrechtse Heuvelrug, is de kans op een grote en permanente aanwas van biggen reëel bij vestiging van wilde zwijnen in de provincie Utrecht. Ook zijn daarom de schadecijfers door wilde zwijnen van Noord-Brabant en Limburg van betekenis voor Utrecht. Kader voor de ontheffing 6. De Afdeling overweegt als volgt. Er is geen wettelijke basis voor het nulstandbeleid. Wel zijn in het verleden tussen provincies en het Rijk afspraken gemaakt over een nulstandbeleid. Hierbij is overeengekomen dat buiten drie aangewezen leefgebieden in Limburg en Gelderland geen wilde zwijnen in Nederland mochten voorkomen. Dit landelijke beleid brengt mee dat er buiten de aangewezen leefgebieden geen verplichting is tot instandhouding van de soort. In 2007 is overwogen dat deze nulstand noodzakelijk is vanwege het risico op verspreiding van dierziekten. Dit is later per provincie vastgelegd in provinciaal beleid. Laatstelijk is dit opgenomen in het Beleidskader Wet Natuurbescherming Provincie Utrecht. Dit is verder uitgewerkt in het vastgestelde faunabeheerplan voor de provincie Utrecht voor de periode 2019-2025. 6.1. Uit de memorie van toelichting bij de Wnb (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 149-151) volgt dat er een aanvullend beschermingsregime geldt voor dieren die niet onder het beschermingsregime van de Vogelrichtlijn (nr. 2009/147/EG) en de Habitatrichtlijn (nr. 1992/43/EEG) vallen. Dit beschermingsregime is neergelegd in artikel 3.10 van de Wnb. Gelet op artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb is artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.10 van de Wnb (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 266) blijkt ook dat de wetgever heeft beoogd dat op het in artikel 3.10 van de Wnb neergelegde verbod een uitzondering kan worden gemaakt als één van de uitzonderingsgronden uit de Habitatrichtlijn, zoals opgenomen in 3.8 zich voordoet. De in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb genoemde uitzonderingsgronden moeten, ook wanneer deze worden toegepast bij nationaal beschermde diersoorten, worden geïnterpreteerd in het licht van de Habitatrichtlijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1457), onder 6.5-6.6, en de daar aangehaalde rechtspraak. 6.2. Het wilde zwijn is geen diersoort die op grond van bijlage IV van de Habitatrichtlijn moet worden beschermd. Het wilde zwijn wordt wel genoemd in onderdeel A van de bijlage bij de Wnb. Daarom geldt op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, een verbod om in het wild levende wilde zwijnen opzettelijk te doden of te vangen. Het Rijk heeft in het verleden met de provincies afspraken gemaakt over het beheer van het wilde zwijn in Nederland. Er zijn drie leefgebieden van het wilde zwijn aangewezen, daarbuiten wordt een nulstandbeleid voorgestaan. Populatiebeheer van wilde zwijnen mag op grond van artikel 3.17, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1o van de Wnb, ook om redenen genoemd onder b worden toegestaan, indien - onder meer - nodig ter bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats en ter voorkoming van ernstige schade aan gewassen of bossen. Deze gronden volgen uit artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. 6.3. Het begrip "ernstige schade" als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, onder b, onderdeel 1o, en artikel 3.17, eerste lid, onder b, onderdeel 2o, van de Wnb, is door het Hof van Justitie uitgelegd in het kader van artikel 16, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn. Op grond van die bepaling mogen de lidstaten afwijken van artikel 12 ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom. Uit de bewoordingen van artikel 16, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn blijkt dat deze bepaling niet vereist dat vóór de vaststelling van de afwijkende maatregelen ernstige schade is veroorzaakt (arrest van 14 juni 2007, C-342/05, EU:C:2007:341, punt 40). Aangezien deze bepaling tot doel heeft ernstige schade te voorkomen, is het immers in dit opzicht voldoende dat deze schade zich zeer waarschijnlijk zal voordoen. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 11 juli 2024, C-602/22, ECLI:EU:C:2024:595, punt 67 en verder, geoordeeld dat het begrip "ernstige schade" in artikel 16, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn geen indirecte toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier waarvoor krachtens die bepaling een afwijking is toegestaan. 6.4. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het voor het college mogelijk is om een concrete dreiging van ernstige schade aannemelijk te maken met verwijzing naar opgetreden schade in situaties die vergelijkbaar zijn. Het college kan daartoe verwijzen naar situaties in Gelderland en Limburg, omdat zich daar aangewezen leefgebieden voor wilde zwijnen bevinden, en de situatie in Noord-Brabant, waar inmiddels ook wilde zwijnen voorkomen. Bovendien wordt de ontheffing op voorhand verleend om ernstige schade te voorkomen, die in dit geval nog niet is opgetreden. Deze ontheffing is juist gericht op het voorkomen dat die ernstige schade in de provincie Utrecht ontstaat. Van het college kan niet worden gevergd dat het eerst het ontstaan van die schade afwacht. Evenmin kan van haar worden geëist dat het een theoretisch onderzoek laat uitvoeren naar de mogelijkheden van het ontstaan van schade binnen de grenzen van de provincie, terwijl er specifieke gegevens beschikbaar zijn van schade veroorzaakt door wilde zwijnen in andere delen van Nederland waar de omstandigheden vergelijkbaar zijn. Wel moet het college motiveren waarom de situaties vergelijkbaar zijn met die in de provincie Utrecht. Noodzaak van ontheffing 7. Een nulstandbeleid voor wilde zwijnen buiten de aangewezen leefgebieden is, gelet op de mogelijke gevolgen voor gewassen, verkeersveiligheid, natuur en de efficiëntere bestrijding van de AVP, op zichzelf niet in strijd met de Wnb. De Afdeling dient evenwel te beoordelen of het college - hoewel het zich mocht baseren op de situaties in andere provincies - aannemelijk heeft gemaakt dat het verlenen van een ontheffing noodzakelijk is om ernstige schade in de provincie Utrecht te voorkomen, de verkeersveiligheid te waarborgen en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. 7.1. De stichtingen wijzen erop dat de ontheffing erop neerkomt dat het college geen enkele schade aan de in de ontheffing genoemde belangen aanvaardbaar acht, dit terwijl er geschikte leefgebieden voor wilde zwijnen zijn in de provincie. Verder is niet aannemelijk gemaakt dat het voor de in het besluit genoemde belangen nodig is om alle zwijnen dood te schieten die zich over de provinciegrens wagen. In de periode van 2012 tot 2021 zijn op basis van een ontheffing zes wilde zwijnen geschoten in de provincie Utrecht. Op dit moment zijn er twee wilde zwijnen gesignaleerd in de provincie. Zelfs wanneer een flink groeiende populatie wilde zwijnen moet worden verwacht, moet het college volgens de stichtingen aannemelijk maken dat deze groei direct leidt tot maatschappelijke onaanvaardbare schade. Dit terwijl in de provincie Gelderland volgens de stichtingen een doelstand van 1.350 wilde zwijnen aanvaardbaar wordt geacht. 7.2.

Zoals de rechtbank heeft overwogen, ligt aan het nulstandbeleid van het college de aanname ten grondslag dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voortplanten, waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is en er ernstige schade dreigt aan landbouwgewassen, de verkeersveiligheid in gevaar komt en er een hoger risico is op verspreiding van ziektes. Dit heeft het college onderbouwd met het rapport Wilde zwijnen op weg in Nederland en het in hoger beroep overgelegde rapport Het provinciale nulstandsbeleid wilde zwijnen in Utrecht. 7.3. In het rapport Wilde zwijnen op weg in Nederland staat onder meer dat wilde zwijnen, wanneer ze zich eenmaal gevestigd hebben, niet gemakkelijk meer weg te krijgen zijn. Ook staat daarin dat de landbouwschade door wilde zwijnen is toegenomen, zowel qua totale schadebedrag als in de ruimtelijke verspreiding van de schade. De schade is veelal geconcentreerd op weinig plaatsen waar grote schade ontstaat en kan daardoor provinciaal aanzienlijk zijn. Het rapport laat zien dat de schade die wilde zwijnen in de landbouw veroorzaken fors is toegenomen. Het overgrote deel van deze schade vindt plaats buiten de leefgebieden, omdat zich in de leefgebieden vrijwel geen landbouwpercelen bevinden. Veruit de meeste schade treedt op in blijvend grasland en maïs, maar ook bij aardappel en wintergraan. Verder vormen wilde zwijnen vanwege hun grootte een risico op schade en letsel bij een aanrijding met een voertuig. In de provincie Noord-Brabant is het aantal aanrijdingen gestegen. In hoger beroep heeft het college gewezen op de hoge verkeersintensiteit op wegen rondom natuurgebieden in de provincie Utrecht. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college hieraan toegevoegd dat de kans op aanrijding in de provincie Utrecht hoger zou zijn dan in de provincie Noord-Brabant, vanwege de hogere wegendichtheid in de Utrechtse Heuvelrug, waar ook meer mensen wonen. 7.4. In hoger beroep heeft het college het rapport Het provinciale nulstandsbeleid wilde zwijnen in Utrecht overgelegd. In het rapport worden meerdere redenen gegeven waarom een eenmaal gevestigde populatie wilde zwijnen moeilijk onder controle is te houden. Zo is het wilde zwijn voornamelijk in de nacht actief en heeft hij een groot leer- en aanpassingsvermogen waardoor hij risicovolle situaties over het algemeen goed weet te mijden. Vanwege de hoge reproductiesnelheid en het grote leervermogen van wilde zwijnen kan de soort zich snel aanpassen. Binnen de Wnb is het alleen toegestaan om met één drijver, zonder de inzet van een hond, dieren uit de dekking te drukken met het doel die binnen schootsafstand van één geweerdrager te brengen. Aangezien deze zogenoemde één-op-één drukjacht in Noord-Brabant niet als effectief wordt beschouwd, wordt er momenteel geen gebruik van gemaakt. Het beheer van wilde zwijnen gaat gepaard met een hoge tijdsinspanning van de betrokken faunabeheerders. De benodigde tijd om een wild zwijn te schieten in de nulstandsgebieden in Limburg bedraagt, afhankelijk van onder andere de dichtheid en de ervaring van de beheerder, gemiddeld tussen de 40 en 80 uur per dier. De tot nu toe meest gebruikte methode is aanzitjacht bij speciaal ingerichte voerplekken. Hierbij vergt afschot van één zwijn 40 tot 100 mensuur inzet. In de provincie Utrecht is alleen de één op één jacht als vorm van bewegingsjacht toegestaan. Ook is in andere nulstandgebieden en in het buitenland gebleken dat er minder bereidheid is onder faunabeheerders en jagers voor het populatiebeheer van wilde zwijnen. Deze omstandigheden samen maken dat een populatie, na vestiging in de provincie Utrecht, onvoldoende beheersbaar is. Deze ontwikkeling is ook eerder vastgesteld in nulstandsgebieden in andere provincies, zoals Noord-Brabant en Limburg, waar Utrecht landschappelijk gezien een grote gelijkenis mee heeft. Verder wordt in het rapport opgemerkt dat afschot van wilde zwijnen, bijvoorbeeld op percelen met kwetsbare gewassen, ertoe kan leiden dat de overgebleven dieren hun gedrag veranderen, waardoor ze een volgende keer minder makkelijk te schieten zijn. Daarnaast zal de overlevingskans van de overgebleven wilde zwijnen vergroot worden, omdat er minder concurrentie is. Dit heeft weer invloed op de reproductie, omdat vrouwelijke dieren in betere conditie zijn. Volgens het rapport zijn in de periode van 2012 tot 2017 in totaal zes keer wilde zwijnen in Utrecht gesignaleerd. In al deze gevallen ging het om dieren op de Utrechtse Heuvelrug. Alhoewel het onduidelijk was of deze op natuurlijke wijze of via illegale uitzetting daar terecht zijn gekomen, vormt de Utrechtse Heuvelrug het eerste bosgebied ten westen van de Veluwe vanwaar ze via de Gelderse Vallei mogelijk vandaan komen. De Utrechtse Heuvelrug wordt gekenmerkt door grote bosgebieden met aangrenzende landbouwgronden. De bossen en de landbouwgronden (althans gedurende de zomer) in Utrecht bieden voldoende dekking voor wilde zwijnen. De voedselbeschikbaarheid is in Utrecht ook vergelijkbaar, de bossen met mastbomen, de landbouwgronden met onder meer maïs en granen en de eiwitrijke graslanden. In de Utrechtse Heuvelrug (als nulstandgebied) hebben wilde zwijnen zelfs meer beschikking over voedsel dan in de aangewezen leefgebieden. Door deze rijke beschikking aan voedsel zal er waarschijnlijk sprake zijn van een redelijk permanente grote aanwas van biggen. Het potentiële reproductievermogen van wilde zwijnen is hoog en varieert tussen de 0-300% afhankelijk van de omgevingsomstandigheden. Bij een goed voedselaanbod en goede weersomstandigheden wordt aangenomen dat een populatie in een jaar tijd verdrievoudigt. Oordeel Afdeling over noodzaak van ontheffing 7.5. De Afdeling is van oordeel dat het college aldus aannemelijk heeft gemaakt dat wanneer er groepen wilde zwijnen in de provincie Utrecht leven daar een concrete dreiging van ernstige schade is en de verkeersveiligheid in gevaar komt door aanrijdingen met wilde zwijnen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college gelet op de specifieke kenmerken van het wilde zwijn, zoals het aanpassingsvermogen en de hoge reproductie, voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het ook noodzakelijk is om de eerste wilde zwijnen in de provincie te beheren. Het college heeft daarbij kunnen verwijzen naar de ervaringen in Gelderland, Limburg en Noord-Brabant, omdat de leefomstandigheden voor wilde zwijnen daar grotendeels vergelijkbaar zijn. Uit de rapporten volgt verder dat ook het beheer van een kleine populatie lastig is en een hoge tijdsinspanning vergt, waardoor er een grote kans bestaat dat de populatie zich - net zoals in de provincie Noord-Brabant - exponentieel zal uitbreiden en de schade door wilde zwijnen zal toenemen, evenals het aantal aanrijdingen met wilde zwijnen. Daarbij neemt de Afdeling het betoog van het college in aanmerking dat de kans op aanrijding in de provincie Utrecht hoger zou zijn, vanwege de hogere wegendichtheid in de Utrechtse Heuvelrug, waar ook meer mensen wonen. Het college heeft gezien het vorenstaande voldoende aannemelijk gemaakt dat er een noodzaak bestaat voor het handhaven van een nulstand voor wilde zwijnen. Het belang van het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren 8. De ontheffing is verleend mede in het belang van het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Het college heeft erop gewezen dat de noodzaak om direct in te kunnen grijpen en een nulstandbeleid te voeren ook gelegen is in de dreiging van de AVP en de afspraken die zijn gemaakt over het verlagen van de populatie buiten de leefgebieden. Het college verwijst daarbij naar de stand van zaken beheer wilde zwijnen van 20 februari 2020 en de roadmap preventie introductie AVP van 4 maart 2020. 8.1. De stichtingen hebben in hun schriftelijke uiteenzetting aangevoerd dat de ontheffing niet is aangevraagd voor het bestrijden van de AVP, maar om een nulstand na te streven. Daarbij wijzen de stichtingen erop dat het voorkomen van AVP niet in Nederland is vastgesteld en dat dat ook niet wordt verwacht.

Zoals de rechtbank heeft overwogen, ligt aan het nulstandbeleid van het college de aanname ten grondslag dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voortplanten, waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is en er ernstige schade dreigt aan landbouwgewassen, de verkeersveiligheid in gevaar komt en er een hoger risico is op verspreiding van ziektes. Dit heeft het college onderbouwd met het rapport Wilde zwijnen op weg in Nederland en het in hoger beroep overgelegde rapport Het provinciale nulstandsbeleid wilde zwijnen in Utrecht. 7.3. In het rapport Wilde zwijnen op weg in Nederland staat onder meer dat wilde zwijnen, wanneer ze zich eenmaal gevestigd hebben, niet gemakkelijk meer weg te krijgen zijn. Ook staat daarin dat de landbouwschade door wilde zwijnen is toegenomen, zowel qua totale schadebedrag als in de ruimtelijke verspreiding van de schade. De schade is veelal geconcentreerd op weinig plaatsen waar grote schade ontstaat en kan daardoor provinciaal aanzienlijk zijn. Het rapport laat zien dat de schade die wilde zwijnen in de landbouw veroorzaken fors is toegenomen. Het overgrote deel van deze schade vindt plaats buiten de leefgebieden, omdat zich in de leefgebieden vrijwel geen landbouwpercelen bevinden. Veruit de meeste schade treedt op in blijvend grasland en maïs, maar ook bij aardappel en wintergraan. Verder vormen wilde zwijnen vanwege hun grootte een risico op schade en letsel bij een aanrijding met een voertuig. In de provincie Noord-Brabant is het aantal aanrijdingen gestegen. In hoger beroep heeft het college gewezen op de hoge verkeersintensiteit op wegen rondom natuurgebieden in de provincie Utrecht. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college hieraan toegevoegd dat de kans op aanrijding in de provincie Utrecht hoger zou zijn dan in de provincie Noord-Brabant, vanwege de hogere wegendichtheid in de Utrechtse Heuvelrug, waar ook meer mensen wonen. 7.4. In hoger beroep heeft het college het rapport Het provinciale nulstandsbeleid wilde zwijnen in Utrecht overgelegd. In het rapport worden meerdere redenen gegeven waarom een eenmaal gevestigde populatie wilde zwijnen moeilijk onder controle is te houden. Zo is het wilde zwijn voornamelijk in de nacht actief en heeft hij een groot leer- en aanpassingsvermogen waardoor hij risicovolle situaties over het algemeen goed weet te mijden. Vanwege de hoge reproductiesnelheid en het grote leervermogen van wilde zwijnen kan de soort zich snel aanpassen. Binnen de Wnb is het alleen toegestaan om met één drijver, zonder de inzet van een hond, dieren uit de dekking te drukken met het doel die binnen schootsafstand van één geweerdrager te brengen. Aangezien deze zogenoemde één-op-één drukjacht in Noord-Brabant niet als effectief wordt beschouwd, wordt er momenteel geen gebruik van gemaakt. Het beheer van wilde zwijnen gaat gepaard met een hoge tijdsinspanning van de betrokken faunabeheerders. De benodigde tijd om een wild zwijn te schieten in de nulstandsgebieden in Limburg bedraagt, afhankelijk van onder andere de dichtheid en de ervaring van de beheerder, gemiddeld tussen de 40 en 80 uur per dier. De tot nu toe meest gebruikte methode is aanzitjacht bij speciaal ingerichte voerplekken. Hierbij vergt afschot van één zwijn 40 tot 100 mensuur inzet. In de provincie Utrecht is alleen de één op één jacht als vorm van bewegingsjacht toegestaan. Ook is in andere nulstandgebieden en in het buitenland gebleken dat er minder bereidheid is onder faunabeheerders en jagers voor het populatiebeheer van wilde zwijnen. Deze omstandigheden samen maken dat een populatie, na vestiging in de provincie Utrecht, onvoldoende beheersbaar is. Deze ontwikkeling is ook eerder vastgesteld in nulstandsgebieden in andere provincies, zoals Noord-Brabant en Limburg, waar Utrecht landschappelijk gezien een grote gelijkenis mee heeft. Verder wordt in het rapport opgemerkt dat afschot van wilde zwijnen, bijvoorbeeld op percelen met kwetsbare gewassen, ertoe kan leiden dat de overgebleven dieren hun gedrag veranderen, waardoor ze een volgende keer minder makkelijk te schieten zijn. Daarnaast zal de overlevingskans van de overgebleven wilde zwijnen vergroot worden, omdat er minder concurrentie is. Dit heeft weer invloed op de reproductie, omdat vrouwelijke dieren in betere conditie zijn. Volgens het rapport zijn in de periode van 2012 tot 2017 in totaal zes keer wilde zwijnen in Utrecht gesignaleerd. In al deze gevallen ging het om dieren op de Utrechtse Heuvelrug. Alhoewel het onduidelijk was of deze op natuurlijke wijze of via illegale uitzetting daar terecht zijn gekomen, vormt de Utrechtse Heuvelrug het eerste bosgebied ten westen van de Veluwe vanwaar ze via de Gelderse Vallei mogelijk vandaan komen. De Utrechtse Heuvelrug wordt gekenmerkt door grote bosgebieden met aangrenzende landbouwgronden. De bossen en de landbouwgronden (althans gedurende de zomer) in Utrecht bieden voldoende dekking voor wilde zwijnen. De voedselbeschikbaarheid is in Utrecht ook vergelijkbaar, de bossen met mastbomen, de landbouwgronden met onder meer maïs en granen en de eiwitrijke graslanden. In de Utrechtse Heuvelrug (als nulstandgebied) hebben wilde zwijnen zelfs meer beschikking over voedsel dan in de aangewezen leefgebieden. Door deze rijke beschikking aan voedsel zal er waarschijnlijk sprake zijn van een redelijk permanente grote aanwas van biggen. Het potentiële reproductievermogen van wilde zwijnen is hoog en varieert tussen de 0-300% afhankelijk van de omgevingsomstandigheden. Bij een goed voedselaanbod en goede weersomstandigheden wordt aangenomen dat een populatie in een jaar tijd verdrievoudigt. Oordeel Afdeling over noodzaak van ontheffing 7.5. De Afdeling is van oordeel dat het college aldus aannemelijk heeft gemaakt dat wanneer er groepen wilde zwijnen in de provincie Utrecht leven daar een concrete dreiging van ernstige schade is en de verkeersveiligheid in gevaar komt door aanrijdingen met wilde zwijnen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college gelet op de specifieke kenmerken van het wilde zwijn, zoals het aanpassingsvermogen en de hoge reproductie, voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het ook noodzakelijk is om de eerste wilde zwijnen in de provincie te beheren. Het college heeft daarbij kunnen verwijzen naar de ervaringen in Gelderland, Limburg en Noord-Brabant, omdat de leefomstandigheden voor wilde zwijnen daar grotendeels vergelijkbaar zijn. Uit de rapporten volgt verder dat ook het beheer van een kleine populatie lastig is en een hoge tijdsinspanning vergt, waardoor er een grote kans bestaat dat de populatie zich - net zoals in de provincie Noord-Brabant - exponentieel zal uitbreiden en de schade door wilde zwijnen zal toenemen, evenals het aantal aanrijdingen met wilde zwijnen. Daarbij neemt de Afdeling het betoog van het college in aanmerking dat de kans op aanrijding in de provincie Utrecht hoger zou zijn, vanwege de hogere wegendichtheid in de Utrechtse Heuvelrug, waar ook meer mensen wonen. Het college heeft gezien het vorenstaande voldoende aannemelijk gemaakt dat er een noodzaak bestaat voor het handhaven van een nulstand voor wilde zwijnen. Het belang van het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren 8. De ontheffing is verleend mede in het belang van het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Het college heeft erop gewezen dat de noodzaak om direct in te kunnen grijpen en een nulstandbeleid te voeren ook gelegen is in de dreiging van de AVP en de afspraken die zijn gemaakt over het verlagen van de populatie buiten de leefgebieden. Het college verwijst daarbij naar de stand van zaken beheer wilde zwijnen van 20 februari 2020 en de roadmap preventie introductie AVP van 4 maart 2020. 8.1. De stichtingen hebben in hun schriftelijke uiteenzetting aangevoerd dat de ontheffing niet is aangevraagd voor het bestrijden van de AVP, maar om een nulstand na te streven. Daarbij wijzen de stichtingen erop dat het voorkomen van AVP niet in Nederland is vastgesteld en dat dat ook niet wordt verwacht.

Omdat het college moet beslissen op grondslag van de aanvraag, verzoeken de stichtingen om het betoog met betrekking tot de AVP buiten beschouwing te laten. 8.2. Er bestaat geen reden om het betoog van het college met betrekking tot de AVP buiten beschouwing te laten. In het Faunabeheerplan, op grond waarvan de ontheffing is aangevraagd, staat reeds vermeld dat het wilde zwijn een verspreidingsbron is van de AVP. Wanneer ziektes uitbreken bij gehouden varkens of wilde zwijnen in de provincie Utrecht, kan dit gevolgen hebben voor de wilde zwijnenpopulatie en de varkenshouderij in geheel Midden-Nederland. Uit het besluit van 31 augustus 2020 volgt dat de ontheffing mede met het oog op dit belang is verleend. 9. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de ontheffing nodig is ter voorkoming van ernstige schade, in het belang van de verkeersveiligheid en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. Het betoog van het college slaagt. Conclusie hoger beroep 10. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist. Beoordeling beroep 11. De stichtingen betogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Zo kunnen zwijnen met hekken worden geweerd, kan de snelheid op de openbare weg worden verlaagd en kunnen wilde zwijnen van percelen worden geweerd met behulp van fysieke barrières, habitatmodificatie en afschrikwekkende geuren. 11.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de noodzaak van de ontheffing is gelegen in de keuze voor het nulstandbeleid, omdat is gebleken dat, indien de soort zich eenmaal heeft gevestigd, het heel moeilijk is om de groei van de populatie in te perken. Er zijn geen andere oplossingen om het doel van de nulstand te bereiken, dan afschot. De soort heeft geen natuurlijke vijanden. Omdat het beleid erop is gericht om geen wilde zwijnen in de provincie te hebben, is het nemen van preventieve maatregelen volgens het college niet aan de orde. 11.2. De Faunabeheereenheid heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de vangkooi relatief heel groot is, en bedoeld is om een deel van de populatie te vangen. Het vangmiddel helpt niet om een beginnende populatie te verwijderen. Bovendien kunnen de gevangen zwijnen nergens heen, want ze kunnen niet worden opgesloten en er is ook geen bereidheid vanuit andere provincies om ze daar uit te zetten. Dat betekent dat de gevangen zwijnen alsnog moeten worden afgeschoten op basis van de ontheffing. 11.3. Het college heeft verder ter zitting toegelicht dat er verschillende nadelen kleven aan afrasteren. Een ecologisch nadeel is dat door afrasteren een barrière wordt opgeworpen en leefgebieden van bepaalde diersoorten worden gesplitst. Bovendien heeft het college te maken met verschillende grondeigenaren, waardoor afrasteren, naast heel kostbaar, niet geschikt is voor grotere gebieden zoals de Utrechtse Heuvelrug. 11.4. Het college heeft hiermee concreet gemotiveerd waarom er geen andere bevredigende oplossing is. De stichtingen hebben niet onderbouwd waarom deze motivering onvoldoende is. 11.5. Het betoog slaagt niet. 12. Nu de gunstige staat van instandhouding van het wilde zwijn niet ter discussie staat, heeft het college - gelet op hetgeen hiervoor is overwogen - de ontheffing mogen verlenen. Conclusie beroep 13. Het beroep is ongegrond Proceskosten 14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van college van gedeputeerde staten van Utrecht gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 24 februari 2022 in zaak nr. 21/1911; III. verklaart het beroep van Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life tegen het besluit van 25 mei 2021 ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Van Deventer-Lustberg griffier Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026 1105 BIJLAGE Wet natuurbescherming Artikel 3.8 […] 5. Een ontheffing of vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: […] 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom; 3° in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; […]. c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Artikel 3.10 1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden: a. in het wild levende zoogdieren, […], genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen; […] 2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen: […] c. ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden; d. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren; […]. Artikel 3.12 1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan opstellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan. […]. Artikel 3.17 1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van […] dieren van soorten als bedoeld in artikel […] 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld in artikel […] 3.8 eerste en vijfde lid, […] of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is: […] b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid: 1° in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats; 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of 3° in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang of c. ingeval van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid: 1° om redenen genoemd in onderdeel b; 2° ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen; 3° ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en; 4° in het algemeen belang. 2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan. […].

Omdat het college moet beslissen op grondslag van de aanvraag, verzoeken de stichtingen om het betoog met betrekking tot de AVP buiten beschouwing te laten. 8.2. Er bestaat geen reden om het betoog van het college met betrekking tot de AVP buiten beschouwing te laten. In het Faunabeheerplan, op grond waarvan de ontheffing is aangevraagd, staat reeds vermeld dat het wilde zwijn een verspreidingsbron is van de AVP. Wanneer ziektes uitbreken bij gehouden varkens of wilde zwijnen in de provincie Utrecht, kan dit gevolgen hebben voor de wilde zwijnenpopulatie en de varkenshouderij in geheel Midden-Nederland. Uit het besluit van 31 augustus 2020 volgt dat de ontheffing mede met het oog op dit belang is verleend. 9. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de ontheffing nodig is ter voorkoming van ernstige schade, in het belang van de verkeersveiligheid en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. Het betoog van het college slaagt. Conclusie hoger beroep 10. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist. Beoordeling beroep 11. De stichtingen betogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Zo kunnen zwijnen met hekken worden geweerd, kan de snelheid op de openbare weg worden verlaagd en kunnen wilde zwijnen van percelen worden geweerd met behulp van fysieke barrières, habitatmodificatie en afschrikwekkende geuren. 11.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de noodzaak van de ontheffing is gelegen in de keuze voor het nulstandbeleid, omdat is gebleken dat, indien de soort zich eenmaal heeft gevestigd, het heel moeilijk is om de groei van de populatie in te perken. Er zijn geen andere oplossingen om het doel van de nulstand te bereiken, dan afschot. De soort heeft geen natuurlijke vijanden. Omdat het beleid erop is gericht om geen wilde zwijnen in de provincie te hebben, is het nemen van preventieve maatregelen volgens het college niet aan de orde. 11.2. De Faunabeheereenheid heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de vangkooi relatief heel groot is, en bedoeld is om een deel van de populatie te vangen. Het vangmiddel helpt niet om een beginnende populatie te verwijderen. Bovendien kunnen de gevangen zwijnen nergens heen, want ze kunnen niet worden opgesloten en er is ook geen bereidheid vanuit andere provincies om ze daar uit te zetten. Dat betekent dat de gevangen zwijnen alsnog moeten worden afgeschoten op basis van de ontheffing. 11.3. Het college heeft verder ter zitting toegelicht dat er verschillende nadelen kleven aan afrasteren. Een ecologisch nadeel is dat door afrasteren een barrière wordt opgeworpen en leefgebieden van bepaalde diersoorten worden gesplitst. Bovendien heeft het college te maken met verschillende grondeigenaren, waardoor afrasteren, naast heel kostbaar, niet geschikt is voor grotere gebieden zoals de Utrechtse Heuvelrug. 11.4. Het college heeft hiermee concreet gemotiveerd waarom er geen andere bevredigende oplossing is. De stichtingen hebben niet onderbouwd waarom deze motivering onvoldoende is. 11.5. Het betoog slaagt niet. 12. Nu de gunstige staat van instandhouding van het wilde zwijn niet ter discussie staat, heeft het college - gelet op hetgeen hiervoor is overwogen - de ontheffing mogen verlenen. Conclusie beroep 13. Het beroep is ongegrond Proceskosten 14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van college van gedeputeerde staten van Utrecht gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 24 februari 2022 in zaak nr. 21/1911; III. verklaart het beroep van Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life tegen het besluit van 25 mei 2021 ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Van Deventer-Lustberg griffier Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026 1105 BIJLAGE Wet natuurbescherming Artikel 3.8 […] 5. Een ontheffing of vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: […] 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom; 3° in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; […]. c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Artikel 3.10 1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden: a. in het wild levende zoogdieren, […], genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen; […] 2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen: […] c. ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden; d. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren; […]. Artikel 3.12 1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan opstellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan. […]. Artikel 3.17 1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van […] dieren van soorten als bedoeld in artikel […] 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld in artikel […] 3.8 eerste en vijfde lid, […] of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is: […] b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid: 1° in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats; 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of 3° in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang of c. ingeval van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid: 1° om redenen genoemd in onderdeel b; 2° ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen; 3° ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en; 4° in het algemeen belang. 2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan. […].