ECLI:NL:RVS:2025:6149

202404196/1/A3. Datum uitspraak: 17 december 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 24 mei 2024 in zaak nr. 23/573 in het geding tussen: [bedrijf], gevestigd in [plaats],  en de minister.

Bij besluit van 8 augustus 2022 heeft de minister aan [bedrijf] onder meer een bestuurlijke boete opgelegd van € 57.000,00. Bij besluit van 19 januari 2023 heeft de minister het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 mei 2024 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor wat betreft de bestuurlijke boete, het besluit van 19 januari 2023 voor wat betreft de bestuurlijke boete vernietigd, het besluit van 8 augustus 2022 herroepen en de bestuurlijke boete gematigd tot € 35.197,50. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [bedrijf] en de minister hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 april 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. van der Kuil, en [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M.J.M. Jansen-van Beek, advocaat in Eindhoven, zijn verschenen.

Inleiding 1.       De minister heeft bij het besluit van 8 augustus 2022 aan [bedrijf] een bestuurlijke boete opgelegd van € 57.000,00 wegens overtreding van bepalingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). Uit een door de Inspectie Leefomgeving en Transport opgesteld boeterapport van 25 maart 2021 en een aanvullend boeterapport van 24 januari 2022 volgt, dat naar aanleiding van een melding is vastgesteld dat [bedrijf] op 2 november 2020 bij renovatiewerkzaamheden van een school niet-gecertificeerd en op onjuiste wijze asbestwerkzaamheden heeft verricht. Daarbij zijn twee werknemers blootgesteld aan asbestvezels en vielen brokstukken van een asbesthoudende dakdoorvoer in onder meer een lokaal waar les werd gegeven. [bedrijf] heeft van de asbestwerkzaamheden geen melding gemaakt. De minister heeft in totaal een boete van € 60.000,00 opgelegd, bestaande uit de optelsom van verschillende boetes voor overtreding van artikel 4.45, eerste lid en tweede lid, onder a, artikel 4.47c, eerste lid, artikel 4.48a, eerste en tweede lid en artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid van het Arbobesluit. De minister verwijt [bedrijf] te hebben nagelaten het asbeststof zo laag mogelijk te houden, de asbestwerkzaamheden te melden, doeltreffende maatregelen te nemen en te voldoen aan de certificaatverplichtingen. De minister heeft deze boete met 5% gematigd tot € 57.000,00 wegens het tijdsverloop tussen het boeterapport en het boetebesluit. De minister heeft bij het besluit van 19 januari 2023 de boete gehandhaafd. Wettelijk kader 2.       De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Ontvankelijkheid 3.       Alvorens inhoudelijk op het hoger beroep van de minister in te gaan, zal de Afdeling beoordelen of het hogerberoepschrift tijdig is ontvangen. De termijn voor het indienen van hoger beroep liep tot en met 5 juli 2024. De Afdeling heeft het hogerberoepschrift op 9 juli 2024 ontvangen. Het hogerberoepschrift is niet voorzien van een naam en handtekening van de medewerker van de postkamer van de Afdeling, het hogerberoepschrift zelf is ongedateerd en er staat geen poststempel op de envelop. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 2 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3920, moet in de gevallen waarin op de envelop waarmee een beroepschrift wordt ingediend een leesbaar poststempel is geplaatst, als bewijsrechtelijk uitgangspunt worden genomen dat terpostbezorging heeft plaatsgevonden op de dag waarop het desbetreffende poststuk door PostNL is afgestempeld. In dit geval is op de envelop echter geen leesbaar poststempel aangebracht. Wanneer in dergelijke gevallen het poststuk op de eerste of tweede werkdag na de laatste dag van de hogerberoepstermijn is ontvangen, moet worden aangenomen dat het tijdig ter post is bezorgd, tenzij op grond van vaststaande feiten aannemelijk is dat het later ter post is bezorgd. In deze zaak zijn de eerste en tweede werkdag na de laatste dag van de gestelde termijn 8 en 9 juli 2024. Het hogerberoepschrift is op 9 juli 2024 bij de Afdeling ingekomen en daarmee dus tijdig. Het hoger beroep is dan ook ontvankelijk. Aangevallen uitspraak 4.       De rechtbank heeft, voor zover in hoger beroep in geschil, geoordeeld dat de overtredingen afzonderlijk kunnen worden beboet en dat cumulatie van boetes mogelijk is. Volgens de rechtbank is de cumulatie van boetes als gevolg van dezelfde feitelijke handeling echter niet evenredig en is matiging geboden. De rechtbank heeft bij haar oordeel verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3303 waaruit volgt dat bij cumulatie van boetes een relevante factor kan zijn dat een grote mate van samenhang bestaat tussen de overtredingen. De rechtbank heeft daarnaast verwezen naar een andere uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362, waarin is geoordeeld dat bij de beoordeling of matiging van de boete passend en geboden is, de omstandigheid kan worden betrokken dat een grote hoeveelheid boetes ter zake van één feitelijke handeling is gecumuleerd. De rechtbank heeft de minister niet gevolgd in het standpunt dat de enkele omstandigheid dat sprake is van cumulatie onvoldoende reden is om de boete te matigen. De rechtbank weegt in haar oordeel mee dat de minister geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2021, ECLI:NL:RVS:RBROT:2021:3907. De rechtbank heeft de boete met 35% gematigd en, in navolging van de minister in de besluitvorming, nog eens met 5% gematigd wegens het tijdsverloop tussen de kennisgeving van de boete en het boetebesluit. De boete komt daarmee uit op € 35.197,50. Hoger beroep 5.       De minister betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de boete onevenredig is vanwege het enkele feit van cumulatie van boetes als gevolg van dezelfde feitelijke handeling. De minister verwijst onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:960, waarin is geoordeeld dat boetes niet per definitie onevenredig zijn als de overtredingen die worden beboet te herleiden zijn tot één gedraging of nalatigheid. Cumulatie van boetebedragen door één feitelijke handeling kan volgens de minister wel onevenredig zijn in combinatie met andere omstandigheden, maar de rechtbank heeft niet onderkend dat [bedrijf] die omstandigheden niet naar voren heeft gebracht. 5.1.    Verder stelt de minister dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij in zijn beleid, zoals toegelicht in het besluit op bezwaar, in geval van niet gecertificeerde bedrijven die onbedoeld asbestwerkzaamheden verrichten, op een andere wijze in de individuele beoordeling rekening houdt met het feit dat de overtredingen het gevolg zijn van dezelfde nalatigheid. In dat type zaken is namelijk kenmerkend dat veel overtredingen voortvloeien uit één nalatigheid. Dat doet de minister door per overtreding een boetebedrag op te nemen om zo een totale boete op te bouwen die evenredig is aan de totale ernst van de situatie, waarbij een onevenredig hoge boete wordt voorkomen door in het boetebesluit niet voor alle, en maximaal zeven, overtredingen een boetebedrag op te nemen. Dit ongeschreven beleid komt in de plaats van de in de rechtspraak voorgeschreven beoordeling waarbij de samenhang tussen de overtredingen één van de omstandigheden is die gezamenlijk met andere omstandigheden grond kan zijn voor matiging van een gecumuleerde boete die is terug te voeren tot één feitelijke handeling. Hoewel er altijd nog een evenredigheidsbeoordeling in het individuele geval is, moet daarbij wel rekening worden gehouden met het feit dat de hoogte van de totale boete al wegens de omstandigheid van één nalatigheid is beperkt. Het boetebedrag is in dit geval daarom al beleidsmatig "aan de voorkant" gematigd en de matiging door de rechtbank is daarmee dubbelop. 5.2.    Ten slotte voert de minister aan dat de rechtbank geen evenredigheidsbeoordeling heeft verricht, maar in haar motivering alleen heeft verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2021. De rechtbank licht niet toe waarom met 35% moet worden gematigd, maar lijkt dat volgens de minister alleen te doen omdat de rechtbank Rotterdam dat in de uitspraak van 8 april 2021 ook zo heeft gedaan. Volgens de minister interpreteert de rechtbank deze uitspraak verkeerd en is bovendien niet relevant dat de minister destijds geen hoger beroep tegen deze uitspraak heeft ingesteld. Ook betrof het een casuïstisch oordeel.

6.       De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat [bedrijf] moet worden aangemerkt als werkgever, dat [bedrijf] de overtredingen heeft begaan, dat de minister bevoegd was de boetes op te leggen en dat [bedrijf] de overtredingen te verwijten valt. Bij de Afdeling is alleen in geschil of de rechtbank de boetes terecht heeft gematigd wegens cumulatie van de boetes. 6.1.    De Afdeling volgt de minister in zijn betoog dat een cumulatie van boetes voor overtredingen die zijn terug te voeren op één feitelijke handeling of nalatigheid niet per definitie betekent dat de boete onevenredig is. De rechtbank heeft dit ten onrechte overwogen. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:960, onder 5.5 en de daar genoemde rechtspraak, volgt namelijk dat een cumulatie van boetes, waarbij de overtredingen die worden beboet te herleiden zijn tot één gedraging of nalatigheid, niet per definitie onevenredig is. Het is wel aan de minister om de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarbij kan de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor zijn om de boete te matigen. Zie de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362, onder 6.2. 6.2.    Volledigheidshalve overweegt de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft toegekend aan het feit dat de minister geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2021, reeds omdat de feiten en omstandigheden in die zaak op zichzelf staan en niet gelijk kunnen worden gesteld met de feiten en omstandigheden in de onderhavige zaak. Volgens vaste rechtspraak is uitgangspunt dat boetes kunnen cumuleren maar dat de omstandigheden ertoe kunnen leiden dat de cumulatie van boetes onevenredig is. 7.       De aangevallen uitspraak is in zoverre onjuist. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, gelet op wat de Afdeling hierna overweegt. 8.       De Afdeling beoordeelt of de minister er terecht van heeft afgezien om de boetes verder te matigen wegens de cumulatie en de omstandigheden van het geval. Daarbij zal de Afdeling het door de minister toegelichte ongeschreven beleid beoordelen, dat hij in deze zaak heeft toegepast voor gevallen als de onderhavige. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362, onder 6.2, heeft overwogen, kan de minister omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister de evenredigheid van de boete beoordelen. De minister heeft bij het bepalen van de hoogte van de boetes gebruik gemaakt van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel). Daarin staat niet het in het besluit op bezwaar en in hoger beroep beschreven beleid voor gevallen van cumulatie van overtredingen door niet gecertificeerde bedrijven die onbedoeld asbestwerkzaamheden verrichten ter vervanging van de in de rechtspraak vereiste individuele beoordeling. 8.1.    In het besluit van 19 januari 2023 heeft de minister in paragraaf D5, ter verantwoording van zijn keuze om de boete niet verder te matigen wegens cumulatie van boetes voor overtredingen die zijn terug te voeren tot één feitelijke handeling, opgenomen dat de tegengeworpen overtredingen niet alle betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Elke overtreden bepaling heeft een eigen functie en rol bij het bereiken van de benodigde veiligheid bij het werken met asbest. De minister geeft aan dat pas door alle artikelen over asbest uit het Arbobesluit na te leven een voldoende veilige situatie ontstaat. De ernst van de totale situatie kan pas worden aangetoond als voor elke overtreding een boetebedrag wordt opgenomen. Daarnaast maakt de minister onderscheid tussen werkgevers die meer en werkgevers die minder bepalingen over asbestwerkzaamheden naleven. De minister heeft [bedrijf] niet voor alle overtredingen beboet, omdat [bedrijf] niet wist dat asbest aanwezig was en geen asbestverwijderingsbedrijf heeft. Een werkgever zal volgens de minister in het geval er geen weet is van de aanwezigheid van asbest de meeste zo niet alle voorschriften in de artikelen 4.44 tot en met 4.53 van het Arbobesluit overtreden. Daarom wordt de hoogte van de totale boete beperkt door slechts een deel van de te beboeten overtredingen te kiezen. Ook nu is er niet voor elke overtreding een boetebedrag opgenomen. De cumulatie is daardoor beperkt. Zo heeft de minister geen boete opgelegd voor het niet tijdig verzamelen en op de juiste wijze afvoeren van brokstokken en het niet ter beschikking stellen van beschermingsmiddelen voor twee werknemers. Ook heeft [bedrijf] niet eerst het asbest verwijderd voordat zij andere werkzaamheden ging uitvoeren en heeft [bedrijf] geen werkplan opgesteld voor het veilig verrichten van de werkzaamheden. Ook daarvoor heeft de minister geen boetebedrag  opgenomen. De minister heeft verder gelet op de ernst van de overtredingen, de mate van verwijtbaarheid en de gevolgen van het boetebesluit geen aanleiding gezien de boete verder te matigen. 8.2.    Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister desgevraagd toegelicht dat zijn handhavingsaanpak erop neerkomt dat, in geval van niet gecertificeerde bedrijven die onbedoeld asbestwerkzaamheden verrichten, vanwege de samenloop van overtredingen door één nalatigheid met het oog op evenredigheid, voorafgaand aan het vaststellen van de boete een selectie van te beboeten overtredingen wordt gemaakt. Hierdoor wordt tegelijkertijd de handhavingscapaciteit effectief ingezet, omdat niet alle overtredingen hoeven te worden onderzocht en in het boeterapport hoeven worden uitgewerkt. Individuele omstandigheden kunnen er vervolgens toe leiden dat na de selectie van de overtredingen de hoogte van de boete nog verder wordt gematigd. Omdat bij overtredingen van bepalingen uit het Arbobesluit over asbest in gevallen als dit vaak veel samenloop is, beperkt de minister zich bij de boeteoplegging tot maximaal zeven overtredingen, die zijn geselecteerd op basis van zijn ongeschreven beleid. Volgens de minister leidt deze aanpak tot een evenredige beboeting. 8.3.    De Afdeling is van oordeel dat met het hiervoor weergegeven ongeschreven beleid van de minister, waarmee hij stelt tot een proportionele beboeting te komen in geval van cumulatie van boetes voor overtredingen die voortkomen uit één gedraging of nalatigheid, niet inzichtelijk is hoe de minister tot een proportionele boeteoplegging komt en dat het niet leidt tot uniformiteit en voorspelbaarheid, hoewel dat wel door de minister wordt beoogd. Door bij de boeteoplegging op voorhand een selectie te maken van de te beboeten overtredingen tot maximaal zeven en vervolgens als uitgangspunt te nemen dat voor verdere matiging wegens cumulatie geen grond bestaat omdat met die selectie al is gematigd, is voor de overtreder niet inzichtelijk en niet controleerbaar welke omstandigheden de minister bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete heeft betrokken. Ook voor de bestuursrechter valt hierdoor niet te toetsen of en in welke mate daadwerkelijk met de cumulatie van boetes wegens meerdere overtredingen die voortkomen uit één gedraging of nalatigheid rekening is gehouden bij de beoordeling van de proportionaliteit van de totale boete. Daarbij komt dat de minister op de zitting heeft toegelicht dat in gevallen als deze uit oogpunt van efficiëntie niet alle overtredingen worden uitgezocht en in het boeterapport worden opgenomen. De minister legt voor deze niet vastgelegde overtredingen dus geen boete op, maar neemt wel tot uitgangspunt dat deze overtredingen zijn begaan, omdat dit doorgaans het geval is wanneer een niet gecertificeerd bedrijf onbedoeld asbestwerkzaamheden verricht.

9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd. 10.     De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [bedrijf] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; III.      bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 559,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier. w.g. Willems voorzitter w.g. Van de Sluis griffier Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025 802-1104   BIJLAGE   Arbeidsomstandighedenwet Artikel 34. Hoogte bestuurlijke boete en recidive 1.       Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. (…) Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 4.45. Preventieve maatregelen 1.       De concentratie van asbestvezels in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden. 2.       Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen: a.       de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt; (…) Artikel 4.47c. Melding 1.       Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder. Deze melding bevat tenminste een beknopte beschrijving van: a.       de plaats waar de werkzaamheden worden verricht; b.       de soorten en hoeveelheden asbesthoudende producten; c.       de werkzaamheden die met asbest of asbesthoudende producten worden verricht, de werkmethoden alsmede de indeling van de concentraties asbestvezels in de lucht in een risicoklasse; d.       het aantal betrokken werknemers; e.       de datum en het tijdstip waarop de werkzaamheden aanvangen, alsmede de duur ervan; f.       de maatregelen die zullen worden getroffen om blootstelling van werknemers aan asbest te beperken. (…) Artikel 4.48a. Aanvullende maatregelen (…) 2.       Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoren in ieder geval: a.       het ter beschikking stellen van aantoonbaar passende en geschikte ademhalingsapparatuur en andere persoonlijke beschermingsmiddelen en het zorgen dat deze middelen op de juiste wijze worden gedragen; (…) Artikel 4.45d. Deskundigheid bij het werken met asbest 1.       De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling: a.       de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid; b.       het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd. (…) 5.       De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling. 7.       Voor zover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.