ECLI:NL:RVS:2025:5735

202106470/1/A3. Datum uitspraak: 26 november 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Shell Nederland Raffinaderij B.V., gevestigd in Rotterdam, en Shell Nederland Chemie B.V., gevestigd in Moerdijk (hierna samen in enkelvoud: Shell), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 augustus 2021 in zaak nrs. 19/4049, 19/4062 en 19/5275 in het geding tussen: Shell en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).

Bij drie afzonderlijke besluiten van 18 juli 2018, heeft de staatssecretaris op grond van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) aan Shell eisen gesteld tot naleving van artikel 7, zesde lid, van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (hierna: Brzo). Bij drie afzonderlijke besluiten van 5 juli 2019 heeft de staatssecretaris de door Shell daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 4 augustus 2021 heeft de rechtbank de door Shell daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 5 juli 2019 vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven, voor zover deze zien op de zogenoemde ‘Buncefieldtanks’ en de ‘tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd’, en de staatssecretaris opgedragen ter zake van de ‘lege tanks’ en de ‘niet-Buncefield tanks’ nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen. Tegen deze uitspraak heeft Shell hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 21 januari 2025 heeft de minister de besluiten van 18 juli 2018 ingetrokken, met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2024. Shell heeft een nader stuk ingediend. Shell heeft een reactie gegeven op het besluit van 21 januari 2025. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2025, waar Shell, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Heijningen, mr. J.C. Hooker, P. Boerma, R. van Dort en A.V. Roepnarain, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 1.1.    Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, het Invoeringsbesluit Omgevingswet en het Omgevingsbesluit in werking getreden. Het Brzo is toen ingetrokken (artikel 6.1, aanhef en onder bb, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet). Uit artikel 8.2.15, aanhef en onder b, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet volgt dat als voor de inwerkingtreding van afdeling 13.3 van het Omgevingsbesluit in verband met de niet-naleving van een bij of krachtens het Brzo gestelde verplichting een eis tot naleving als bedoeld in artikel 27 van de Arbowet is opgelegd, het oude recht van toepassing blijft tot het tijdstip waarop de beschikking is ingetrokken. Bij besluit van 21 januari 2025 heeft de minister de gestelde eisen ingetrokken. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 op de eisen van toepassing is gebleven tot 21 januari 2025. De Afdeling zal de eisen daarom aan dat oude recht toetsen. Inleiding 2.       Shell exploiteert een inrichting waar diverse chemische producten worden geproduceerd. In de periode van 1 november 2016 tot en met 17 november 2016 hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW een inspectie uitgevoerd bij Shell Nederland Raffinaderij B.V. op de Vondelingenplaat bij Pernis. De inspectie is uitgevoerd in het kader van artikel 13 van het Brzo. De inspecteurs hebben tijdens hun onderzoek de door Shell getroffen maatregelen tegen het overvullen van de verticale cilindrische opslagtanks voor bovengrondse opslag van brandbare en/of toxische vloeistoffen besproken. Het ging de inspecteurs niet alleen om alle tanks op de locatie Vondelingenplaat, maar ook om alle tanks op de locatie Europoort. Aan de hand van een overzichtslijst "PGS29: Overview of tanks Shell Pernis/Europoort (versie september 2016)" is vastgesteld dat op de locatie Vondelingenplaat tanks van Shell Nederland Raffinaderij B.V. én tanks van Shell Nederland Chemie B.V. niet aan de "Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks - Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29" (hierna: PGS 29:2016) voldoen. Voor de locatie Europoort is ook vastgesteld dat tanks van Shell Nederland Raffinaderij B.V. niet aan PGS 29:2016 voldoen. De minister heeft in drie afzonderlijke brieven van 30 juni 2017 zijn voornemen kenbaar gemaakt om eisen te stellen aan de desbetreffende tanks. Besluitvorming 3.       Bij de drie besluiten van 18 juli 2018 heeft de minister - kort gezegd en voor zover hier van belang - de volgende eisen gesteld: - Eis 1. Tanks ten behoeve van opslag van klasse 1 brandbare vloeistoffen moeten zijn uitgevoerd met: hoogniveau-alarmering die alarm geeft voordat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank wordt bereikt; en fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging (hierna: FOIO), een systeem dat de toevoer tot de tank automatisch doet stoppen zonder tussenkomst van een operator. De meeste tanks moeten uiterlijk binnen één jaar aan eis 1 voldoen. Voor twee tanks geldt dat de FOIO, in lijn met de door Shell aangegeven projectplanning, uiterlijk in augustus en september 2018 moet zijn aangebracht. - Eis 3. Tanks ten behoeve van opslag van klasse 3 onverwarmd of klasse 4 verwarmd brandbare vloeistoffen moeten zijn uitgevoerd met: hoogniveau-alarmering; en fysiek onafhankelijke instrumentele hoog-hoogniveau alarmering. Shell moet uiterlijk 1 januari 2023 aan deze eis voldoen. 3.1.    Bij de drie afzonderlijke besluiten op bezwaar heeft de staatssecretaris (hierna steeds: de minister) de bezwaren ongegrond verklaard en de eisen ongewijzigd gelaten. De minister heeft in de besluiten geconcretiseerd dat het op de locatie Vondelingenplaat nog ging om 77 tanks en op de locatie Europoort om één tank van Shell Nederland Raffinaderij B.V. en 111 tanks van Shell Nederland Chemie B.V. Uitspraak van de rechtbank 4.       De rechtbank heeft overwogen dat de minister heeft erkend dat hij, gezien de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2441 (hierna: de Vopak-uitspraak), zijn besluiten bij nader inzien niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft daarom de beroepen van Shell gegrond verklaard en de besluiten op bezwaar vernietigd. Zij concludeert dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten op bezwaar, voor zover deze zien op de ‘Buncefieldtanks’ en de ‘tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd’, in stand kunnen blijven. Wat betreft de ‘niet-Buncefieldtanks’ en ‘lege tanks’ kunnen de rechtsgevolgen niet in stand blijven. De rechtbank heeft de minister opgedragen in zoverre opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van haar uitspraak. Hoger beroep Omvang van het geding 5.       Shell is het niet eens met de overwegingen 9.1 en 9.2 van uitspraak van de rechtbank. Daarin heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van de besluiten op bezwaar wat betreft eis 1 voor de Buncefieldtanks en eis 3 voor de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd in stand gelaten. 5.1.    In Buncefield in het Verenigd Koninkrijk heeft het overvullen van verticale cilindrische tanks in 2005 geleid tot een explosie en grote brand in het brandstoffendepot. De Afdeling begrijpt dat Shell met de term Buncefieldtanks haar tanks bedoelt waar zich in theorie een scenario als in Buncefield kan voordoen. De minister erkent die term niet, omdat de PGS 29:2016 die niet hanteert. De Afdeling zal de term ‘Buncefieldtank’ toch gebruiken, omdat de rechtbank dat ook heeft gedaan. Procesbelang 6.       De minister betoogt dat Shell geen belang meer heeft bij een oordeel van de Afdeling over haar hoger beroep. De eisen zijn namelijk ingetrokken bij besluit van 21 januari 2025 en gelden dus niet meer. 6.1.    Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Dit betekent dat het doel dat de appellant voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. Degene die opkomt tegen een besluit heeft belang bij een beoordeling van diens rechtsmiddel, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is vervallen. Als er geen procesbelang (meer) bestaat, is het rechtsmiddel niet-ontvankelijk. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak. Vaststaat dat het door Shell verlangde is bereikt, nu de minister de eisen heeft ingetrokken. Dit betekent dat Shell in beginsel geen belang meer heeft bij de behandeling van haar rechtsmiddel. Dit kan anders zijn als een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de eisen kan worden betrokken bij te verwachten toekomstige eisen en de toetsing daarvan. 6.2.    Partijen zijn het met elkaar eens dat de minister op grond van het sinds 1 januari 2024 geldende recht eisen kan opleggen zoals in dit geding aan de orde. De minister acht goed mogelijk dat hij de eisen in de toekomst opnieuw aan Shell zal opleggen. Hij heeft toegelicht dat hij nieuw inspectieonderzoek gaat doen naar de tanks van Shell, zij het dat hij dat met toepassing van de Vopak-uitspraak en de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4226 (hierna: de NWB-uitspraak) zal doen. Gelet op de mededelingen van de minister over de toekomstige besluitvorming, heeft Shell in dit geval toch een rechtens te beschermen belang. Het inhoudelijke oordeel over de hogerberoepsgronden van Shell kan de minister bij het nieuwe inspectieonderzoek en de mogelijk nieuw te stellen eisen betrekken. De Afdeling acht Shell ontvankelijk in haar hoger beroep. Buncefieldtanks 7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid eis 1 ten aanzien van de Buncefieldtanks heeft gesteld, ook al heeft Shell toegezegd de noodzakelijke maatregelen te zullen nemen. Ook is de eis, los van de verleende omgevingsvergunning, doelmatig volgens de rechtbank. Verder hoeft een eis niet te worden herroepen als later aan de eis wordt voldaan.

10.     Het hoger beroep van Shell is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten op bezwaar, wat betreft de Buncefieldtanks en de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd, in stand blijven. De Afdeling zal echter bepalen dat de minister niet opnieuw op de bezwaren van Shell hoeft te beslissen. De reden daarvoor is dat de eisen zijn ingetrokken. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het in zoverre vernietigde besluit. Proceskosten 11.     De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 augustus 2021 in zaak nrs. 19/4049, 19/4062 en 19/5275, voor zover zij daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten op bezwaar van 5 juli 2019, voor zover deze zien op de Buncefieldtanks en de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd, in stand blijven; III.      bepaalt dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid niet opnieuw hoeft te beslissen op de door Shell Nederland Raffinaderij B.V. en Shell Nederland Chemie B.V. gemaakte bezwaren; IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten op bezwaar, voor zover het betreft de Buncefieldtanks en de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd; V.      veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij Shell Nederland Raffinaderij B.V. en Shell Nederland Chemie B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; VI.     gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan Shell Nederland Raffinaderij B.V. en Shell Nederland Chemie B.V. het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Konings griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025 612   BIJLAGE   Wettelijk kader Arbeidsomstandighedenwet Artikel 6, eerste lid De werkgever neemt bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid de maatregelen die nodig zijn ter voorkoming en beperking van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en de gevolgen daarvan voor de veiligheid en de gezondheid van de in het bedrijf, de inrichting, of een deel daarvan werkzame werknemers. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot: a. de categorieën van bedrijven, inrichtingen of delen daarvan ten aanzien waarvan de werkgever die maatregelen neemt; b. de gegevens die de werkgever met betrekking tot de bedrijven, inrichtingen of delen daarvan, bedoeld onder a, op schrift stelt of verstrekt aan de toezichthouder of aan de werknemers en de andere deskundige personen, bedoeld in artikel 13, eerste tot en met derde lid, de personen, bedoeld in artikel 14, eerste lid en de arbodienst; c. de maatregelen die de werkgever neemt ten aanzien van de bedrijven, inrichtingen of delen daarvan, bedoeld onder a; d. het tijdstip waarop en de frequentie waarmee wordt voldaan aan de verplichtingen, bedoeld onder b en c; e. een verbod op de exploitatie van het bedrijf, de inrichting of een deel daarvan, indien niet of niet voldoende is voldaan aan een of meer verplichtingen krachtens dit artikel; f. het toezicht op de naleving van het bij of krachtens dit artikel bepaalde. Artikel 27 1. Een daartoe aangewezen toezichthouder kan aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd. 2. Een eis vermeldt van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan. 3. De werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De werknemers zijn verplicht aan de eis te voldoen voor zover zulks bij de eis is bepaald. De werkgever draagt zorg dat de werknemers van de op hen rustende verplichting zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld. 4. […]. 5. Een eis kan worden gesteld tot naleving van de artikelen […] 6, […]. 6. […]. Besluit risico's zware ongevallen 2015 (zoals gold tot 31-12-2023) Artikel 5 1. De exploitant treft alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. 2. De exploitant kan te allen tijde aantonen aan de aangewezen toezichthouders dat hij alle noodzakelijke maatregelen heeft getroffen. 3. Het is verboden de inrichting of een gedeelte daarvan in werking te hebben wanneer de bij of krachtens dit besluit te nemen maatregelen niet zijn getroffen of deze duidelijk onvoldoende zijn uitgevoerd.

202106470/1/A3. Datum uitspraak: 26 november 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Shell Nederland Raffinaderij B.V., gevestigd in Rotterdam, en Shell Nederland Chemie B.V., gevestigd in Moerdijk (hierna samen in enkelvoud: Shell), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 augustus 2021 in zaak nrs. 19/4049, 19/4062 en 19/5275 in het geding tussen: Shell en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).

Bij drie afzonderlijke besluiten van 18 juli 2018, heeft de staatssecretaris op grond van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) aan Shell eisen gesteld tot naleving van artikel 7, zesde lid, van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (hierna: Brzo). Bij drie afzonderlijke besluiten van 5 juli 2019 heeft de staatssecretaris de door Shell daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 4 augustus 2021 heeft de rechtbank de door Shell daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 5 juli 2019 vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven, voor zover deze zien op de zogenoemde ‘Buncefieldtanks’ en de ‘tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd’, en de staatssecretaris opgedragen ter zake van de ‘lege tanks’ en de ‘niet-Buncefield tanks’ nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen. Tegen deze uitspraak heeft Shell hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 21 januari 2025 heeft de minister de besluiten van 18 juli 2018 ingetrokken, met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2024. Shell heeft een nader stuk ingediend. Shell heeft een reactie gegeven op het besluit van 21 januari 2025. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2025, waar Shell, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Heijningen, mr. J.C. Hooker, P. Boerma, R. van Dort en A.V. Roepnarain, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 1.1.    Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, het Invoeringsbesluit Omgevingswet en het Omgevingsbesluit in werking getreden. Het Brzo is toen ingetrokken (artikel 6.1, aanhef en onder bb, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet). Uit artikel 8.2.15, aanhef en onder b, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet volgt dat als voor de inwerkingtreding van afdeling 13.3 van het Omgevingsbesluit in verband met de niet-naleving van een bij of krachtens het Brzo gestelde verplichting een eis tot naleving als bedoeld in artikel 27 van de Arbowet is opgelegd, het oude recht van toepassing blijft tot het tijdstip waarop de beschikking is ingetrokken. Bij besluit van 21 januari 2025 heeft de minister de gestelde eisen ingetrokken. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 op de eisen van toepassing is gebleven tot 21 januari 2025. De Afdeling zal de eisen daarom aan dat oude recht toetsen. Inleiding 2.       Shell exploiteert een inrichting waar diverse chemische producten worden geproduceerd. In de periode van 1 november 2016 tot en met 17 november 2016 hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW een inspectie uitgevoerd bij Shell Nederland Raffinaderij B.V. op de Vondelingenplaat bij Pernis. De inspectie is uitgevoerd in het kader van artikel 13 van het Brzo. De inspecteurs hebben tijdens hun onderzoek de door Shell getroffen maatregelen tegen het overvullen van de verticale cilindrische opslagtanks voor bovengrondse opslag van brandbare en/of toxische vloeistoffen besproken. Het ging de inspecteurs niet alleen om alle tanks op de locatie Vondelingenplaat, maar ook om alle tanks op de locatie Europoort. Aan de hand van een overzichtslijst "PGS29: Overview of tanks Shell Pernis/Europoort (versie september 2016)" is vastgesteld dat op de locatie Vondelingenplaat tanks van Shell Nederland Raffinaderij B.V. én tanks van Shell Nederland Chemie B.V. niet aan de "Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks - Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29" (hierna: PGS 29:2016) voldoen. Voor de locatie Europoort is ook vastgesteld dat tanks van Shell Nederland Raffinaderij B.V. niet aan PGS 29:2016 voldoen. De minister heeft in drie afzonderlijke brieven van 30 juni 2017 zijn voornemen kenbaar gemaakt om eisen te stellen aan de desbetreffende tanks. Besluitvorming 3.       Bij de drie besluiten van 18 juli 2018 heeft de minister - kort gezegd en voor zover hier van belang - de volgende eisen gesteld: - Eis 1. Tanks ten behoeve van opslag van klasse 1 brandbare vloeistoffen moeten zijn uitgevoerd met: hoogniveau-alarmering die alarm geeft voordat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank wordt bereikt; en fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging (hierna: FOIO), een systeem dat de toevoer tot de tank automatisch doet stoppen zonder tussenkomst van een operator. De meeste tanks moeten uiterlijk binnen één jaar aan eis 1 voldoen. Voor twee tanks geldt dat de FOIO, in lijn met de door Shell aangegeven projectplanning, uiterlijk in augustus en september 2018 moet zijn aangebracht. - Eis 3. Tanks ten behoeve van opslag van klasse 3 onverwarmd of klasse 4 verwarmd brandbare vloeistoffen moeten zijn uitgevoerd met: hoogniveau-alarmering; en fysiek onafhankelijke instrumentele hoog-hoogniveau alarmering. Shell moet uiterlijk 1 januari 2023 aan deze eis voldoen. 3.1.    Bij de drie afzonderlijke besluiten op bezwaar heeft de staatssecretaris (hierna steeds: de minister) de bezwaren ongegrond verklaard en de eisen ongewijzigd gelaten. De minister heeft in de besluiten geconcretiseerd dat het op de locatie Vondelingenplaat nog ging om 77 tanks en op de locatie Europoort om één tank van Shell Nederland Raffinaderij B.V. en 111 tanks van Shell Nederland Chemie B.V. Uitspraak van de rechtbank 4.       De rechtbank heeft overwogen dat de minister heeft erkend dat hij, gezien de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2441 (hierna: de Vopak-uitspraak), zijn besluiten bij nader inzien niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft daarom de beroepen van Shell gegrond verklaard en de besluiten op bezwaar vernietigd. Zij concludeert dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten op bezwaar, voor zover deze zien op de ‘Buncefieldtanks’ en de ‘tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd’, in stand kunnen blijven. Wat betreft de ‘niet-Buncefieldtanks’ en ‘lege tanks’ kunnen de rechtsgevolgen niet in stand blijven. De rechtbank heeft de minister opgedragen in zoverre opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van haar uitspraak. Hoger beroep Omvang van het geding 5.       Shell is het niet eens met de overwegingen 9.1 en 9.2 van uitspraak van de rechtbank. Daarin heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van de besluiten op bezwaar wat betreft eis 1 voor de Buncefieldtanks en eis 3 voor de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd in stand gelaten. 5.1.    In Buncefield in het Verenigd Koninkrijk heeft het overvullen van verticale cilindrische tanks in 2005 geleid tot een explosie en grote brand in het brandstoffendepot. De Afdeling begrijpt dat Shell met de term Buncefieldtanks haar tanks bedoelt waar zich in theorie een scenario als in Buncefield kan voordoen. De minister erkent die term niet, omdat de PGS 29:2016 die niet hanteert. De Afdeling zal de term ‘Buncefieldtank’ toch gebruiken, omdat de rechtbank dat ook heeft gedaan. Procesbelang 6.       De minister betoogt dat Shell geen belang meer heeft bij een oordeel van de Afdeling over haar hoger beroep. De eisen zijn namelijk ingetrokken bij besluit van 21 januari 2025 en gelden dus niet meer. 6.1.    Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Dit betekent dat het doel dat de appellant voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. Degene die opkomt tegen een besluit heeft belang bij een beoordeling van diens rechtsmiddel, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is vervallen. Als er geen procesbelang (meer) bestaat, is het rechtsmiddel niet-ontvankelijk. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak. Vaststaat dat het door Shell verlangde is bereikt, nu de minister de eisen heeft ingetrokken. Dit betekent dat Shell in beginsel geen belang meer heeft bij de behandeling van haar rechtsmiddel. Dit kan anders zijn als een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de eisen kan worden betrokken bij te verwachten toekomstige eisen en de toetsing daarvan. 6.2.    Partijen zijn het met elkaar eens dat de minister op grond van het sinds 1 januari 2024 geldende recht eisen kan opleggen zoals in dit geding aan de orde. De minister acht goed mogelijk dat hij de eisen in de toekomst opnieuw aan Shell zal opleggen. Hij heeft toegelicht dat hij nieuw inspectieonderzoek gaat doen naar de tanks van Shell, zij het dat hij dat met toepassing van de Vopak-uitspraak en de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4226 (hierna: de NWB-uitspraak) zal doen. Gelet op de mededelingen van de minister over de toekomstige besluitvorming, heeft Shell in dit geval toch een rechtens te beschermen belang. Het inhoudelijke oordeel over de hogerberoepsgronden van Shell kan de minister bij het nieuwe inspectieonderzoek en de mogelijk nieuw te stellen eisen betrekken. De Afdeling acht Shell ontvankelijk in haar hoger beroep. Buncefieldtanks 7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid eis 1 ten aanzien van de Buncefieldtanks heeft gesteld, ook al heeft Shell toegezegd de noodzakelijke maatregelen te zullen nemen. Ook is de eis, los van de verleende omgevingsvergunning, doelmatig volgens de rechtbank. Verder hoeft een eis niet te worden herroepen als later aan de eis wordt voldaan.

10.     Het hoger beroep van Shell is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten op bezwaar, wat betreft de Buncefieldtanks en de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd, in stand blijven. De Afdeling zal echter bepalen dat de minister niet opnieuw op de bezwaren van Shell hoeft te beslissen. De reden daarvoor is dat de eisen zijn ingetrokken. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het in zoverre vernietigde besluit. Proceskosten 11.     De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 augustus 2021 in zaak nrs. 19/4049, 19/4062 en 19/5275, voor zover zij daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten op bezwaar van 5 juli 2019, voor zover deze zien op de Buncefieldtanks en de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd, in stand blijven; III.      bepaalt dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid niet opnieuw hoeft te beslissen op de door Shell Nederland Raffinaderij B.V. en Shell Nederland Chemie B.V. gemaakte bezwaren; IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten op bezwaar, voor zover het betreft de Buncefieldtanks en de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd; V.      veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij Shell Nederland Raffinaderij B.V. en Shell Nederland Chemie B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; VI.     gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan Shell Nederland Raffinaderij B.V. en Shell Nederland Chemie B.V. het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Konings griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025 612   BIJLAGE   Wettelijk kader Arbeidsomstandighedenwet Artikel 6, eerste lid De werkgever neemt bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid de maatregelen die nodig zijn ter voorkoming en beperking van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en de gevolgen daarvan voor de veiligheid en de gezondheid van de in het bedrijf, de inrichting, of een deel daarvan werkzame werknemers. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot: a. de categorieën van bedrijven, inrichtingen of delen daarvan ten aanzien waarvan de werkgever die maatregelen neemt; b. de gegevens die de werkgever met betrekking tot de bedrijven, inrichtingen of delen daarvan, bedoeld onder a, op schrift stelt of verstrekt aan de toezichthouder of aan de werknemers en de andere deskundige personen, bedoeld in artikel 13, eerste tot en met derde lid, de personen, bedoeld in artikel 14, eerste lid en de arbodienst; c. de maatregelen die de werkgever neemt ten aanzien van de bedrijven, inrichtingen of delen daarvan, bedoeld onder a; d. het tijdstip waarop en de frequentie waarmee wordt voldaan aan de verplichtingen, bedoeld onder b en c; e. een verbod op de exploitatie van het bedrijf, de inrichting of een deel daarvan, indien niet of niet voldoende is voldaan aan een of meer verplichtingen krachtens dit artikel; f. het toezicht op de naleving van het bij of krachtens dit artikel bepaalde. Artikel 27 1. Een daartoe aangewezen toezichthouder kan aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd. 2. Een eis vermeldt van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan. 3. De werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De werknemers zijn verplicht aan de eis te voldoen voor zover zulks bij de eis is bepaald. De werkgever draagt zorg dat de werknemers van de op hen rustende verplichting zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld. 4. […]. 5. Een eis kan worden gesteld tot naleving van de artikelen […] 6, […]. 6. […]. Besluit risico's zware ongevallen 2015 (zoals gold tot 31-12-2023) Artikel 5 1. De exploitant treft alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. 2. De exploitant kan te allen tijde aantonen aan de aangewezen toezichthouders dat hij alle noodzakelijke maatregelen heeft getroffen. 3. Het is verboden de inrichting of een gedeelte daarvan in werking te hebben wanneer de bij of krachtens dit besluit te nemen maatregelen niet zijn getroffen of deze duidelijk onvoldoende zijn uitgevoerd.

De eis legt naar het oordeel van de rechtbank namelijk een verplichting op waaraan (blijvend) moet worden voldaan. 7.1.    Shell betoogt dat het opleggen van de eis voor de Buncefieldtanks niet noodzakelijk was. Haar toezegging om daarop een FOIO aan te brengen had voor de minister voldoende moeten zijn. Ook geldt op grond van de vigerende omgevingsvergunningen al een verplichting om de Buncefieldtanks van een FOIO te voorzien. De minister heeft weliswaar andere belangen af te wegen dan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning, maar de eis is alsnog niet meer nodig als dezelfde maatregel al uit anderen hoofde moet worden getroffen. Verder stelt Shell dat zij ten tijde van de besluiten op bezwaar verschillende tanks met een FOIO had uitgerust. De minister heeft daarom ten onrechte in heroverweging de eis voor alle Buncefieldtanks gehandhaafd. In bezwaar moet ‘ex nunc’ worden getoetst en die toetsing brengt mee dat een eis in heroverweging kan worden herroepen. 7.1.1. De Afdeling stelt vast dat partijen op zichzelf het er over eens zijn dat de Buncefieldtanks moeten worden uitgerust met een FOIO. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de toezegging van Shell om een FOIO op tanks aan te brengen niet maakt dat er geen noodzaak meer is om eis 1 op te leggen. Met een enkele toezegging heeft Shell nog niet daadwerkelijk alle maatregelen genomen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken, zoals bedoeld in artikel 5 van het Brzo. 7.1.2. Over het betoog dat ook de vigerende omgevingsvergunningen al verplichten tot het uitrusten van de tanks met een FOIO oordeelt de Afdeling als volgt. Voor de locatie Vondelingenplaat is bij besluit van 10 november 2016, krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verleend, waarin in voorschrift 36b regels zijn neergelegd over een FOIO. Sinds de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 januari 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:832, zaaknr. 16/10092 luidt voorschrift 36b als volgt: "Tanks met klasse 1 producten of toxische producten (gevaarszinnen H330 en H331) moeten uiterlijk 1 juli 2019 zijn uitgevoerd met een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen. […] Een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging mag voor de klasse 1, 2 en 3 producten achterwege blijven indien wordt aangetoond dat er zich geen Buncefieldscenario kan voordoen. Hiervoor kan vergunninghouder schriftelijk een gemotiveerd verzoek indienen bij het bevoegd gezag binnen een termijn van zes maanden na het in werking treden van deze vergunning. […]" Ter zitting heeft Shell onweersproken gesteld dat voor de locatie Europoort krachtens een andere omgevingsvergunning dezelfde verplichting geldt. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voor de Buncefieldtanks de eis om een FOIO aan te brengen mocht worden opgelegd, ondanks het feit dat die verplichting al gold op grond van de vigerende omgevingsvergunningen. De wettelijke regelingen dienen namelijk verschillende doelen, zij kennen verschillende toetsingskaders en hebben verschillende bevoegde gezagen. De minister kan erin worden gevolgd dat hij zijn eigen taken en verantwoordelijkheden, in dit geval de veiligheid en gezondheid van werknemers, niet op een ander bestuursorgaan kan overdragen. Daarbij is gebleken dat de omgevingsdienst heeft ingestemd met verlenging van de termijn waarbinnen de FOIO moest zijn aangebracht. Niet kan worden verwacht dat de minister in het kader van arbeidsomstandigheden daarvan afhankelijk is. 7.1.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de NWB-uitspraak is het, hoewel een primair besluit wellicht op goede gronden is genomen, aan de minister om in de besluiten op bezwaar te beoordelen of de exploitant op het moment waarop de beslissing op bezwaar wordt genomen alle nodige maatregelen heeft getroffen, bezien in samenhang met het op dat moment geldende preventiebeleid en veiligheidsbeheerssysteem (hierna: vbs). Als de minister tot het oordeel komt dat daarmee zware ongevallen worden voorkomen en gevolgen daarvan zijn beperkt, dan ligt het niet in de rede dat hij bij de besluiten op bezwaar de door hem gestelde eis handhaaft. Gelet op de NWB-uitspraak voert Shell terecht aan dat een eis in bezwaar ‘ex nunc’ moet worden getoetst. De minister heeft ter zitting betwist dat Shell, voorafgaand aan het nemen van de besluiten op bezwaar, voor verschillende Buncefieldtanks aan de eis heeft voldaan. Dit standpunt ziet de Afdeling niet ondersteund in de dossierstukken. Al in haar zienswijze van 13 juli 2017 stelt Shell dat zij doende is de FOIO-voorzieningen op Buncefieldtanks aan te brengen. In punt 4.11 van haar bezwaar heeft Shell vervolgens gesteld dat sommige tanks eerder en sommige later zijn aangepast dan in de projectplanning staat, maar nooit later dan 1 juli 2019. In de besluiten op bezwaar, onder 5), heeft de minister hierop medegedeeld dat hij er gelet op het door Shell gestelde van uitgaat dat de maatregelen inmiddels zijn genomen. Het had onder deze omstandigheden dan ook op de weg van de minister gelegen om voor het nemen van de besluiten op bezwaar te controleren of Shell de geëiste maatregelen inmiddels had getroffen. De minister heeft dat ten onrechte niet gedaan. Dit betoog slaagt. Tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd 8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid eis 3 ten aanzien van de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd heeft kunnen stellen. Het is mogelijk om (voorwaardelijke) eisen te stellen. Uit artikel 27 van de Arbowet noch uit enige andere regel volgt dat een eis niet kan bestaan uit de formulering dat aan een bepaalde normering dient te worden voldaan indien (in de toekomst) een bepaalde situatie zich voordoet, zolang maar voldoende zeker is dat die situatie zich voordoet of kan voordoen. In dit geval is volgens de rechtbank voldoende zeker dat Shell tanks heeft die met klasse 3 onverwarmd of 4 verwarmd zouden worden gevuld of die tanks zou kunnen krijgen. Shell heeft ter zitting erkend dat dergelijke tanks bij haar aanwezig zijn en dat deze aan eis 3 voldoen. 8.1.    Shell voert aan dat de minister helemaal geen onderzoek heeft gedaan naar de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd. Zonder kennis te hebben vergaard over de maatregelen die al aan deze opslagtanks zijn getroffen, wordt Shell verplicht de PGS 29:2016 te volgen. 8.2.    Zoals de Afdeling in de NWB-uitspraak heeft overwogen, is in het Brzo niet bepaald op welke manier de exploitant moet voldoen aan de op hem rustende verplichting om maatregelen te nemen ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan. Het is dus in beginsel aan de exploitant om te bepalen welke maatregelen hij neemt. Zo is het ingevolge artikel 7 van het Brzo aan de exploitant om het preventiebeleid voor zware ongevallen vorm te geven en dat beleid uit te voeren met een vbs. Dit maakt een eis ter naleving van artikel 5 van het Brzo des te ingrijpender, omdat daarmee de minister in plaats van de exploitant bepaalt welke maatregelen moeten worden genomen. Vanwege het ingrijpende karakter moet aan zo'n eis een gedegen motivering ten grondslag liggen, waarin in elk geval wordt ingegaan op de maatregelen die de exploitant al heeft getroffen en op de vraag waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan. 8.3.    De minister heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het onderzoek naar de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd in het licht van de NWB-uitspraak alsnog onvoldoende is geweest. De minister is voornemens om helemaal opnieuw onderzoek te gaan doen naar de tanks van Shell en de maatregelen die Shell zelf al heeft getroffen. De minister stelt zich daarmee op een ander standpunt dan hij eerder heeft gedaan.

De eis legt naar het oordeel van de rechtbank namelijk een verplichting op waaraan (blijvend) moet worden voldaan. 7.1.    Shell betoogt dat het opleggen van de eis voor de Buncefieldtanks niet noodzakelijk was. Haar toezegging om daarop een FOIO aan te brengen had voor de minister voldoende moeten zijn. Ook geldt op grond van de vigerende omgevingsvergunningen al een verplichting om de Buncefieldtanks van een FOIO te voorzien. De minister heeft weliswaar andere belangen af te wegen dan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning, maar de eis is alsnog niet meer nodig als dezelfde maatregel al uit anderen hoofde moet worden getroffen. Verder stelt Shell dat zij ten tijde van de besluiten op bezwaar verschillende tanks met een FOIO had uitgerust. De minister heeft daarom ten onrechte in heroverweging de eis voor alle Buncefieldtanks gehandhaafd. In bezwaar moet ‘ex nunc’ worden getoetst en die toetsing brengt mee dat een eis in heroverweging kan worden herroepen. 7.1.1. De Afdeling stelt vast dat partijen op zichzelf het er over eens zijn dat de Buncefieldtanks moeten worden uitgerust met een FOIO. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de toezegging van Shell om een FOIO op tanks aan te brengen niet maakt dat er geen noodzaak meer is om eis 1 op te leggen. Met een enkele toezegging heeft Shell nog niet daadwerkelijk alle maatregelen genomen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken, zoals bedoeld in artikel 5 van het Brzo. 7.1.2. Over het betoog dat ook de vigerende omgevingsvergunningen al verplichten tot het uitrusten van de tanks met een FOIO oordeelt de Afdeling als volgt. Voor de locatie Vondelingenplaat is bij besluit van 10 november 2016, krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verleend, waarin in voorschrift 36b regels zijn neergelegd over een FOIO. Sinds de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 januari 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:832, zaaknr. 16/10092 luidt voorschrift 36b als volgt: "Tanks met klasse 1 producten of toxische producten (gevaarszinnen H330 en H331) moeten uiterlijk 1 juli 2019 zijn uitgevoerd met een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen. […] Een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging mag voor de klasse 1, 2 en 3 producten achterwege blijven indien wordt aangetoond dat er zich geen Buncefieldscenario kan voordoen. Hiervoor kan vergunninghouder schriftelijk een gemotiveerd verzoek indienen bij het bevoegd gezag binnen een termijn van zes maanden na het in werking treden van deze vergunning. […]" Ter zitting heeft Shell onweersproken gesteld dat voor de locatie Europoort krachtens een andere omgevingsvergunning dezelfde verplichting geldt. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voor de Buncefieldtanks de eis om een FOIO aan te brengen mocht worden opgelegd, ondanks het feit dat die verplichting al gold op grond van de vigerende omgevingsvergunningen. De wettelijke regelingen dienen namelijk verschillende doelen, zij kennen verschillende toetsingskaders en hebben verschillende bevoegde gezagen. De minister kan erin worden gevolgd dat hij zijn eigen taken en verantwoordelijkheden, in dit geval de veiligheid en gezondheid van werknemers, niet op een ander bestuursorgaan kan overdragen. Daarbij is gebleken dat de omgevingsdienst heeft ingestemd met verlenging van de termijn waarbinnen de FOIO moest zijn aangebracht. Niet kan worden verwacht dat de minister in het kader van arbeidsomstandigheden daarvan afhankelijk is. 7.1.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de NWB-uitspraak is het, hoewel een primair besluit wellicht op goede gronden is genomen, aan de minister om in de besluiten op bezwaar te beoordelen of de exploitant op het moment waarop de beslissing op bezwaar wordt genomen alle nodige maatregelen heeft getroffen, bezien in samenhang met het op dat moment geldende preventiebeleid en veiligheidsbeheerssysteem (hierna: vbs). Als de minister tot het oordeel komt dat daarmee zware ongevallen worden voorkomen en gevolgen daarvan zijn beperkt, dan ligt het niet in de rede dat hij bij de besluiten op bezwaar de door hem gestelde eis handhaaft. Gelet op de NWB-uitspraak voert Shell terecht aan dat een eis in bezwaar ‘ex nunc’ moet worden getoetst. De minister heeft ter zitting betwist dat Shell, voorafgaand aan het nemen van de besluiten op bezwaar, voor verschillende Buncefieldtanks aan de eis heeft voldaan. Dit standpunt ziet de Afdeling niet ondersteund in de dossierstukken. Al in haar zienswijze van 13 juli 2017 stelt Shell dat zij doende is de FOIO-voorzieningen op Buncefieldtanks aan te brengen. In punt 4.11 van haar bezwaar heeft Shell vervolgens gesteld dat sommige tanks eerder en sommige later zijn aangepast dan in de projectplanning staat, maar nooit later dan 1 juli 2019. In de besluiten op bezwaar, onder 5), heeft de minister hierop medegedeeld dat hij er gelet op het door Shell gestelde van uitgaat dat de maatregelen inmiddels zijn genomen. Het had onder deze omstandigheden dan ook op de weg van de minister gelegen om voor het nemen van de besluiten op bezwaar te controleren of Shell de geëiste maatregelen inmiddels had getroffen. De minister heeft dat ten onrechte niet gedaan. Dit betoog slaagt. Tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd 8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid eis 3 ten aanzien van de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd heeft kunnen stellen. Het is mogelijk om (voorwaardelijke) eisen te stellen. Uit artikel 27 van de Arbowet noch uit enige andere regel volgt dat een eis niet kan bestaan uit de formulering dat aan een bepaalde normering dient te worden voldaan indien (in de toekomst) een bepaalde situatie zich voordoet, zolang maar voldoende zeker is dat die situatie zich voordoet of kan voordoen. In dit geval is volgens de rechtbank voldoende zeker dat Shell tanks heeft die met klasse 3 onverwarmd of 4 verwarmd zouden worden gevuld of die tanks zou kunnen krijgen. Shell heeft ter zitting erkend dat dergelijke tanks bij haar aanwezig zijn en dat deze aan eis 3 voldoen. 8.1.    Shell voert aan dat de minister helemaal geen onderzoek heeft gedaan naar de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd. Zonder kennis te hebben vergaard over de maatregelen die al aan deze opslagtanks zijn getroffen, wordt Shell verplicht de PGS 29:2016 te volgen. 8.2.    Zoals de Afdeling in de NWB-uitspraak heeft overwogen, is in het Brzo niet bepaald op welke manier de exploitant moet voldoen aan de op hem rustende verplichting om maatregelen te nemen ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan. Het is dus in beginsel aan de exploitant om te bepalen welke maatregelen hij neemt. Zo is het ingevolge artikel 7 van het Brzo aan de exploitant om het preventiebeleid voor zware ongevallen vorm te geven en dat beleid uit te voeren met een vbs. Dit maakt een eis ter naleving van artikel 5 van het Brzo des te ingrijpender, omdat daarmee de minister in plaats van de exploitant bepaalt welke maatregelen moeten worden genomen. Vanwege het ingrijpende karakter moet aan zo'n eis een gedegen motivering ten grondslag liggen, waarin in elk geval wordt ingegaan op de maatregelen die de exploitant al heeft getroffen en op de vraag waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan. 8.3.    De minister heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het onderzoek naar de tanks voor opslag van klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd in het licht van de NWB-uitspraak alsnog onvoldoende is geweest. De minister is voornemens om helemaal opnieuw onderzoek te gaan doen naar de tanks van Shell en de maatregelen die Shell zelf al heeft getroffen. De minister stelt zich daarmee op een ander standpunt dan hij eerder heeft gedaan.