ECLI:NL:RVS:2025:5681

202207459/1/A3. Datum uitspraak: 3 december 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. [appellant sub 1], gevestigd in [plaats] (Duitsland), 2. de burgemeester van Haarlem, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 14 november 2022 in zaak nr. 21/2685 in het geding tussen: [appellant sub 1] en de burgemeester. Bij besluit van 23 december 2020 heeft de burgemeester voorschriften verbonden aan de door [appellant sub 1] aangekondigde demonstraties bij de abortuskliniek Beahuis & Bloemenhovekliniek in 2021. Deze voorschriften houden onder andere in dat de demonstranten alleen mogen demonstreren in vier aangewezen vakken. Bij besluit van 26 januari 2021 heeft de burgemeester het besluit van 23 december 2021 gedeeltelijk gewijzigd. De burgemeester heeft beslist dat tijdens de demonstraties eind januari 2021 alleen in één aangewezen vak mag worden gedemonstreerd. Bij besluit van 22 februari 2021 heeft de burgemeester beslist dat [appellant sub 1] in de rest van 2021 alleen mag demonstreren in een vak aan overzijde van de achteringang van de abortuskliniek aan de Claus Sluterweg. Bij besluit van 29 april 2021, verzonden op 4 mei 2021, heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 23 december 2020 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het besluit van 26 januari 2021 ongegrond verklaard. Bij besluit van 21 september 2021 heeft de burgemeester beslist dat [appellant sub 1] voor de rest van het jaar 2021 alleen mag demonstreren in een vak aan de overzijde van de hoofdingang van de abortuskliniek aan de Herenweg. Bij uitspraak van 14 november 2022 heeft de rechtbank geoordeeld over het beroep van [appellant sub 1]. Dit beroep is ongegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op het besluit op bezwaar van 29 april 2021. Het beroep is gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op het besluit van 21 september 2021. De rechtbank heeft verder het besluit van 21 september 2021 vernietigd. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en de burgemeester hoger beroep ingesteld. De burgemeester, [appellant sub 1] en Beahuis & Bloemenhovekliniek hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De burgemeester en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken ECLI:NL:RVS:2025:5682, ECLI:NL:RVS:2025:5683 en ECLI:NL:RVS:2025:5684, op de zitting van 10 juni 2025 behandeld. [appellant sub 1] is verschenen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. M.J.N. Vermeij, advocaat in Den Haag. Daarnaast is de burgemeester van Haarlem verschenen, vertegenwoordigd door mr. F. Baars en drs. J.A.M. Lubbers, bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat in Haarlem. Ter zitting is de abortuskliniek Beahuis & Bloemenhovekliniek, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. C.J. Loggen-Ten Hoopen, advocaat in Hoofddorp, als partij gehoord. Na afloop van de zitting zijn de zaken gesplitst. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1] en de burgemeester van Haarlem ongegrond; II. bepaalt dat van de burgemeester van Haarlem een griffierecht van € 548,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier. w.g. Daalder voorzitter w.g. Huijts griffier Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025 811 BIJLAGE Grondwet Artikel 9 luidt: 1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. 2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Wet openbare manifestaties Artikel 2 luidt: De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 5 luidt: 1. De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven. 2. Een verbod kan slechts worden gegeven indien: a. de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan; b. de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt; c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert. 3. Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens. 4. Beschikkingen als bedoeld in het eerste lid worden zo spoedig mogelijk bekendgemaakt aan degene die de kennisgeving heeft gedaan. Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 10 luidt: 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Artikel 11 luidt: 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. 2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat. Inleiding 1. [appellant sub 1] demonstreert regelmatig bij de abortuskliniek. Dit gebeurt onder andere door bezoekers te benaderen en aan te spreken. In december 2020 heeft zij de burgemeester ervan op de hoogte gesteld dat zij in 2021 een aantal dagen per maand bij de abortuskliniek zal demonstreren. Om wanordelijkheden tijdens deze demonstraties te voorkomen, heeft de burgemeester met het besluit van 23 december 2020 bepaald dat de demonstraties alleen in vier aangewezen vakken zouden mogen plaatsvinden. Zij heeft hiertoe besloten omdat volgens haar bij eerdere demonstraties bezoekers herhaaldelijk werden aangesproken en achtervolgd. In januari 2021 bleek dat tijdens de demonstraties die maand tegendemonstraties zouden worden georganiseerd. Om wanordelijkheden te voorkomen, ter bescherming van het verkeer en in het belang van de gezondheid, heeft de burgemeester vervolgens aan zowel [appellant sub 1] als de tegendemonstranten één vak toegewezen waarin zij in januari mochten demonstreren. Bij besluit van 26 januari 2021 is het besluit van 23 december 2020 daarom in zoverre gewijzigd. Vanwege de manier waarop bezoekers van de abortuskliniek worden bejegend en de reacties daarop en gevoelens daarover vanuit de samenleving, vond de burgemeester het ter voorkoming van wanordelijkheden nodig om ervoor te zorgen dat ook tijdens de rest van het jaar de demonstranten voldoende afstand van de kliniek en de tegendemonstranten zouden houden. Daarom heeft de burgemeester voor alle andere demonstraties in 2021 bepaald dat deze alleen in één vak mogen plaatsvinden, namelijk aan de Claus Sluterweg. [appellant sub 1] heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 23 december 2020 en 26 januari 2021. De burgemeester heeft hierop gereageerd met het besluit op bezwaar van 29 april 2021. Het bezwaar tegen het eerste besluit is niet-ontvankelijk verklaard. Dit komt doordat [appellant sub 1] geen bezwaargronden had ingediend. Het bezwaar tegen het besluit van 26 januari 2021 heeft de burgemeester ongegrond verklaard. Op 21 september 2021 heeft de burgemeester het besluit van 29 april 2021 gewijzigd door de aangewezen locatie te verplaatsen van de Claus Sluterweg naar een vak aan de overzijde van de hoofdingang van de abortuskliniek aan de Herenweg. De uitspraak van de rechtbank komt erop neer dat de burgemeester wel mocht besluiten dat de demonstraties alleen aan de Claus Sluterweg mochten plaatsvinden, maar dat een verplaatsing van dat vak naar de Herenweg disproportioneel was. Zowel de burgemeester als [appellant sub 1] zijn tegen deze uitspraak opgekomen. Wettelijk kader 2. De wettelijke bepalingen die in deze uitspraak worden genoemd staan in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Heeft de rechtbank terecht een oordeel gegeven over het besluit van 21 september 2021? 3. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over het besluit van 21 september 2021. De rechtbank heeft in haar uitspraak uitgebreid gemotiveerd waarom dit besluit bij het beroep moest worden betrokken. In hetgeen de burgemeester in hoger beroep naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Het betoog slaagt niet. Het besluit van 29 april 2021; locatie aan de Claus Sluterweg Het voorkomen van wanordelijkheden 4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester, om wanordelijkheden te voorkomen, een vak aan de Claus Sluterweg mocht aanwijzen als demonstratievak. 5. Bij besluit van 22 februari 2021, gehandhaafd bij besluit van 29 april 2021, heeft de burgemeester aan de demonstraties door [appellant sub 1] onder andere het volgende voorschrift gesteld: "Uw betoging dient plaats te vinden op de Claus Sluterweg op 25 meter van de ingang van het eigen terrein van de abortuskliniek in het blauwe vak, zoals aangeduid op de plattegrond die bij dit besluit is gevoegd. […]" 6. [appellant sub 1] betoogt ten eerste dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het aanspreken en benaderen van personen die de abortuskliniek bezoeken niet leidt tot wanordelijkheden. Deze gedragingen zijn namelijk geen strafbare feiten, terwijl er alleen sprake is van wanordelijkheden in geval van strafbare gedragingen. [appellant sub 1] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester niet op grond van verslagen van undercover-gemeenteambtenaren had mogen besluiten dat de demonstraties leiden tot wanordelijkheden. Uit de verslagen blijkt dat de undercover-gemeenteambtenaren zich provocerend hebben gedragen en hun bevindingen subjectief hebben verwoord. Het enkel benaderen en aanspreken van bezoekers van de kliniek kan niet worden gekwalificeerd als ‘wanordelijkheden’, aldus [appellant sub 1]. 6.1. Iedereen heeft het recht om te demonstreren. Dat is bepaald in artikel 9 van de Grondwet. Het recht om te demonstreren is echter niet onbeperkt. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat een demonstratie beperkt mag worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en/of ter voorkoming van wanordelijkheden. Deze normen zijn verder uitgewerkt in de Wet openbare manifestaties (hierna: de Wom), in het bijzonder in artikel 5, eerste en tweede lid, aanhef en onder c, van de Wom in samenhang met artikel 2 van de Wom. Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2 van de Wom, komt aan de burgemeester een zekere beoordelingsruimte toe. Het is daarom in eerste instantie aan de burgemeester om aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja welke, beperkingen en voorschriften aan een demonstratie moeten worden gesteld. De rechter moet vervolgens bepalen of deze inschatting redelijk is. 6.2. [appellant sub 1] wil voor de deur van de abortuskliniek demonstreren door bezoekers van de abortuskliniek te benaderen en aan te spreken. Het recht van betoging houdt onder meer in dat bezoekers van abortusklinieken geconfronteerd mogen worden met demonstranten. Zij moeten echter wel, zoals uiteengezet in overweging 8.2 van de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5683, gelet op de specifieke omstandigheden rondom een abortuskliniek en het bezoek daaraan, zelf kunnen beslissen of zij een directe confrontatie aan willen gaan of dat zij zich hieraan willen onttrekken. De burgemeester mag bij een demonstratie bij een abortuskliniek vrezen voor wanordelijkheden als de bezoekers zich niet aan een directe confrontatie met de demonstranten kunnen onttrekken. De burgemeester mocht dan ook voorschriften stellen over de locatie van de demonstratie ter voorkoming van wanordelijkheden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog slaagt niet. 7. Over het betoog van [appellant sub 1] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aangewezen locatie te ver van de abortuskliniek afligt, overweegt de Afdeling als volgt. De burgemeester heeft een vak aan de Claus Sluterweg aangewezen op ongeveer 25 meter van de achteringang van de abortuskliniek. De achteringang is de meest gebruikte ingang van de abortuskliniek. Het vak ligt tegenover deze achteringang, aan de andere kant van een vrij smalle en rustige straat, en is dan ook goed zichtbaar voor en binnen gehoorafstand van de bezoekers van de abortuskliniek. Tegelijkertijd biedt deze locatie de bezoekers van de abortuskliniek de mogelijkheid om zich aan een directe confrontatie met de demonstranten te onttrekken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de burgemeester deze locatie mocht aanwijzen. Het betoog slaagt niet. Is beperking van de demonstraties tot één vak aan de Claus Sluterweg in strijd met artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden (hierna: het EVRM)? 8. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voorschrift in strijd is met het recht op vrijheid en vergadering (het demonstratierecht) uit artikel 11 van het EVRM. 12. De hoger beroepen van [appellant sub 1] en de burgemeester zijn ongegrond. 13. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb moet de burgemeester griffierecht betalen. 14. De proceskosten hoeven niet te worden vergoed. Zij voert daartoe aan dat demonstranten het recht hebben om zelf het tijdstip, de plaats en de vorm van de demonstratie te kiezen. Het voorschrift maakt het voor haar onmogelijk om bezoekers aan te spreken en flyers uit te delen, terwijl dit juist de kern van haar demonstratie is. Het voorschrift is bovendien niet nodig, omdat de demonstraties de rechten van anderen niet aantasten. Ook als dat wel zo zou zijn, volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat demonstraties als onprettig mogen worden ervaren. 8.1. Op grond van artikel 11, tweede lid, van het EVRM, mag een demonstratie beperkt worden als deze beperking bij wet is voorzien, een legitiem doel kent en noodzakelijk is in een democratische samenleving. [appellant sub 1] stelt zich op het standpunt dat aan deze laatste twee voorwaarden niet is voldaan. 8.2. In artikel 11, tweede lid, van het EVRM staat limitatief opgenoemd welke doelen een beperking mag dienen. Eén van de daarin opgenomen doelen is de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Gelet op het standpunt van de burgemeester dat het voorschrift is opgelegd om ervoor te zorgen dat mensen gebruik kunnen maken van hun fundamentele rechten in de abortuskliniek en dus niet onevenredig beperkt worden in de uitoefening van hun privéleven, is de Afdeling van oordeel dat de beperking van het demonstratierecht de rechten van anderen beschermt. Het dient daarom een legitiem doel. 8.3. De Afdeling is ook van oordeel dat de beperking, mede gezien de beoordelingsruimte van de burgemeester, geacht kan worden noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving. Er worden geen voorschriften gesteld aan de inhoud van de demonstratie, maar slechts aan de locatie. De burgemeester heeft bij het bepalen van het gebied waarbinnen niet gedemonstreerd mag worden op redelijke wijze rekening gehouden met zowel de belangen van de demonstranten als de belangen van de bezoekers. De kwetsbaarheid van de bezoekers van de kliniek en de omstandigheid dat zij, door daarnaartoe te gaan, gebruikmaken van hun recht op bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, maken dat een reële mogelijkheid geboden moet worden om zich aan een directe confrontatie met de demonstranten te onttrekken. Doordat de demonstranten op redelijk korte afstand, recht tegenover de abortuskliniek, wel mogen demonstreren, is het voor hen nog steeds mogelijk om binnen zicht- en gehoorafstand hun mening kenbaar te maken aan de bezoekers van de kliniek. Indien bezoekers dat wensen, kunnen zij vervolgens naar de demonstranten toelopen om het gesprek aan te gaan en een flyer aan te nemen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, maakt het voorschrift het demonstratierecht dan ook niet illusoir. 8.4. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het beperken van de locatie waar gedemonstreerd mag worden, niet in strijd is met artikel 11 van het EVRM. Is het stellen van een beperking aan de locatie in strijd met artikel 10 van het EVRM? 9. [appellant sub 1] voert verder aan dat de beperking ook in strijd is met artikel 10 EVRM, omdat het uitdelen van flyers en het geven van informatie in de nabijheid van een abortuskliniek speciale bescherming behoeft omdat het om een gevoelige kwestie gaat. Ter onderbouwing van haar betoog wijst zij op de uitspraak van het EHRM, Annen tegen Duitsland, arrest van 26 november 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1126JUD000369010, par. 62. De rechtbank heeft ten onrechte nagelaten om het besluit op bezwaar om deze reden te vernietigen. 9.1. Veronderstellend dat de demonstratie ook onder artikel 10 van het EVRM valt, oordeelt de Afdeling als volgt. De beperking is bij wet voorzien. Onder verwijzing naar hetgeen onder 8.2 en 8.3 is overwogen, is met de beperking bovendien een legitiem doel gediend en kan de beperking noodzakelijk worden gevonden in een democratische samenleving. De verwijzing naar de uitspraak inzake Annen tegen Duitsland maakt dit niet anders, alleen al omdat die uitspraak niet ziet op een belangenafweging tussen de vrijheid van meningsuiting van anti-abortusdemonstranten en de rechten van de bezoekers van een abortuskliniek. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit op bezwaar in zoverre niet in strijd is met artikel 10 van het EVRM. Het betoog slaagt niet. 10. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 10 van het EVRM is geschonden, omdat daarmee de bezoekers van de kliniek het recht wordt ontnomen om informatie in ontvangst te nemen. 10.1. [appellant sub 1] Leven beroept zich op een recht dat niet strekt ter bescherming van haar eigen belang. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de eis heeft willen stellen dat er een verband moet zijn tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. Gelet hierop kan het betoog van [appellant sub 1], wat daar verder ook van zij, alleen al op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit. De rechtbank heeft daarom terecht ook in zoverre geen aanleiding gezien om het besluit op bezwaar te vernietigen. Het betoog slaagt niet. Het besluit van 21 september 2021; locatie aan de Herenweg 11. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit om de demonstraties alleen toe te staan in een demonstratievak aan de Herenweg disproportioneel is. De burgemeester wijst erop dat deze voorschriften nodig zijn om de persoonlijke levenssfeer van bezoekers te kunnen waarborgen, omdat de demonstranten zich niet hielden aan het opgelegde vak aan de Claus Sluterweg. Anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, is het besluit niet slechts gebaseerd op één verklaring van een bezoeker. Ook uit andere meldingen en waarnemingen van gemeentelijke opsporingsambtenaren is namelijk gebleken dat de eerder opgelegde voorschriften en beperkingen meermalen zijn overtreden. De nu aangewezen locatie is nog steeds binnen zicht- en gehoorafstand van de abortuskliniek, aangezien ook de ingang aan de Herenweg door bezoekers wordt gebruikt. Bovendien is dit een drukke straat waar de demonstranten meer publiek kunnen bereiken. 11.1. De aangewezen locatie ligt schuin tegenover de hoofdingang van de abortuskliniek. Tussen de locatie en de abortuskliniek ligt een drukke weg met twee keer twee rijbanen en aan beide kanten een fietspad. Daarnaast is van belang dat de hoofdingang veel minder gebruikt wordt dan de achteringang. De Afdeling is van oordeel dat deze locatie voor de demonstranten te ver van de abortuskliniek verwijderd is om hun demonstratierecht goed uit te kunnen oefenen. Door de afstand en de drukke weg tussen de abortuskliniek en de demonstranten, kunnen zij niet binnen zicht- en gehoorafstand van de abortuskliniek hun mening kenbaar maken aan de bezoekers van de kliniek. Dat de demonstranten op deze plek in het algemeen meer mensen kunnen bereiken, maakt dat niet anders, nu de deelnemers aan het verkeer niet de doelgroep zijn van de demonstratie. De Afdeling overweegt verder dat de omstandigheid dat de demonstranten zich niet aan de aangewezen locatie aan de Claus Sluterweg hielden, daargelaten of dat juist is, niet betekent dat daarom een locatie aan de Herenweg is toegestaan. De burgemeester heeft niet gemotiveerd uiteengezet waarom niet met handhavend optreden kan worden bewerkstelligd dat de demonstranten in het vak aan de Claus Sluterweg blijven. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de locatie aan de Herenweg niet proportioneel is. Het betoog slaagt niet.