ECLI:NL:RVS:2025:5343

202500691/1/A3. Datum uitspraak: 5 november 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de burgemeester van Eindhoven, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 30 december 2024 in zaak nr. 24/2653 in het geding tussen: [wederpartij], wonend in Eindhoven en de burgemeester.

Bij besluit van 7 maart 2024 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] voor een Nederlandse identiteitskaart buiten behandeling gesteld. Bij besluit van 19 juni 2024 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 30 december 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juni 2024 vernietigd en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld. [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 11 maart 2025 heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [wederpartij] gronden ingediend. De burgemeester en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door N.M.H.A. van Hirtum en mr. A. El Kordi, en [wederpartij] zijn verschenen.

Inleiding 1.       Op 29 februari 2024 heeft [wederpartij] een Nederlandse identiteitskaart aangevraagd. Daarbij heeft [wederpartij] toegelicht geen vingerafdrukken te willen afgeven vanwege religieuze overwegingen. Omdat de afgifte van vingerafdrukken verplicht is, omdat deze in de chip van de identiteitskaart moeten worden opgenomen, heeft de burgemeester geweigerd de aanvraag in behandeling te nemen. 1.1.    De burgemeester heeft dit besluit op 7 maart 2024 per aangetekende post naar [wederpartij] verzonden. Nadat de bezorging op 9 maart 2024 niet is gelukt, is de post naar een PostNL afhaalpunt gebracht. [wederpartij] heeft de aangetekende post niet opgehaald bij het PostNL afhaalpunt. Hij stelt dat hij niet wist dat het besluit naar het PostNL afhaalpunt is gebracht, omdat hij geen afhaalbericht heeft ontvangen. Op 26 maart 2024 is het stuk retour gezonden naar de burgemeester. Op 9 april 2024 is het stuk door de burgemeester ontvangen. Op 16 april 2024 heeft de burgemeester het besluit nogmaals aan [wederpartij] verzonden, ditmaal per reguliere post. Deze bezorging is wel gelukt, waarna [wederpartij] op 3 mei 2024 bezwaar heeft gemaakt. De burgemeester heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat [wederpartij] te laat bezwaar heeft gemaakt en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. 1.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat PostNL geen afhaalbericht bij hem heeft achtergelaten. De burgemeester had daarom tot de conclusie moeten komen dat het besluit van 7 maart 2024 niet op rechtmatige wijze aan [wederpartij] is aangeboden. De rechtbank heeft de burgemeester daarom opgedragen om alsnog inhoudelijk op het bezwaar van [wederpartij] te beslissen.

Standpunten van partijen 2.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank een onjuiste bewijsmaatstaf heeft gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat door PostNL geen afhaalbericht is achtergelaten. Volgens de burgemeester komt de bewijsmaatstaf die de rechtbank heeft toegepast niet overeen met vaste rechtspraak van de Afdeling. De rechtbank is daardoor ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de stellingen van [wederpartij] voldoende zijn om aannemelijk te maken dat hij geen afhaalbericht heeft ontvangen. De rechtbank heeft verder onvoldoende rekening gehouden met de betrouwbaarheid van de verzendinformatie van PostNL. Volgens de burgemeester had de rechtbank moeten onderzoeken of sprake is van concrete en objectieve aanwijzingen die maken dat deze gegevens niet betrouwbaar waren. Tot slot betoogt de burgemeester dat de rechtbank haar oordeel niet had mogen baseren op de enkele omstandigheid dat algemeen bekend is dat de bezorging van aangetekende post bij PostNL niet altijd goed verloopt. 2.1.    [wederpartij] stelt dat hij en zijn vrouw op 9 maart 2024 allebei thuis waren en dat de bezorger niet heeft aangebeld en ook geen afhaalbericht heeft achtergelaten. Hij heeft daarbij toegelicht dat de bel goed functioneert en dat hij elke dag zijn postvak leegt. Daarin heeft hij geen afhaalbericht aangetroffen. Verder heeft [wederpartij] voorbeelden genoemd van eerdere fouten bij de bezorging van aangetekende post, waaronder aangetekende post van de rechtbank die in zijn brievenbus is achtergelaten zonder dat hij daarvoor heeft getekend. Tot slot stelt [wederpartij] zich op het standpunt dat de problemen rondom de postbezorging van aangetekende post bij PostNL voldoende zijn om het vermoeden van regelmatige bezorging te ontzenuwen. Daarbij verwijst [wederpartij] naar het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 juli 2024, ECLI:NL:GHARL:2024:4878.

2.2.    Als een stuk van een bestuursorgaan of rechterlijke instantie aangetekend is verzonden en belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het postvervoerbedrijf het stuk op regelmatige wijze op het adres van de belanghebbende heeft aangeboden. Als het interne systeem van het postvervoerbedrijf laat zien dat de bezorger het stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een zogenoemd afhaalbericht in de brievenbus heeft achtergelaten, rechtvaardigt dat het vermoeden dat het stuk op regelmatige wijze op dat adres is aangeboden. Als de belanghebbende stelt dat het stuk niet is uitgereikt of geen afhaalbericht (op het juiste adres) is ontvangen, dan ligt het op zijn weg om het aan de gegevens van het postvervoerbedrijf ontleende vermoeden te ontzenuwen. Hiervoor is niet vereist dat hij aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. Voldoende is dat belanghebbende feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld of het stuk is ontvangen of aangeboden. Als belanghebbende erin slaagt het vermoeden te ontzenuwen, dan moet worden aangenomen dat het stuk niet op regelmatige wijze op het adres van belanghebbende is aangeboden. 2.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat moet worden aangenomen dat geen afhaalbericht bij [wederpartij] is achtergelaten. Daarvoor is het volgende van belang. 2.4.    De burgemeester heeft ter onderbouwing van het standpunt dat een afhaalbericht is achtergelaten, verwezen naar de verzendinformatie van PostNL. De verzendinformatie vermeldt echter alleen dat de bezorging niet is gelukt en dat het pakket naar een PostNL punt gaat. Een toelichting ontbreekt en ook is niet vermeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. De burgemeester heeft in dat verband gewezen op een e-mail van PostNL waaruit volgt dat de bezorger een kennisgeving heeft achtergelaten en dat dit te zien zou zijn in het systeem ‘Tracy’. Echter, ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester desgevraagd toegelicht geen uittreksel te hebben opgevraagd van deze informatie in ‘Tracy’. Hierdoor kan op basis van de beschikbare verzendinformatie niet worden nagegaan of een afhaalbericht is achtergelaten. Daarbij volgt uit hetzelfde e-mailbericht van PostNL dat remindernotificaties worden gestuurd naar het bij PostNL bekende e-mailadres van de geadresseerde, zodat de geadresseerde eraan herinnerd wordt dat een pakket op de afhaallocatie ligt. In dit geval heeft de burgemeester het eigen e-mailadres van de gemeente ingevoerd, in plaats van het e-mailadres van [wederpartij]. Dit betekent dat voor zover remindernotificaties zijn verzonden door PostNL, deze [wederpartij] niet hebben bereikt. De Afdeling is van oordeel dat op basis van deze omstandigheden kan worden geconcludeerd dat het afhaalbericht niet op regelmatige wijze op het adres van [wederpartij] is aangeboden. 2.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester [wederpartij] niet had mogen tegenwerpen dat hij niet op tijd bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is en dat de burgemeester alsnog inhoudelijk op het bezwaar van [wederpartij] moest beslissen. Het hoger beroep slaagt niet.

3.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden. Beroep tegen het besluit van 11 maart 2025 4.       Het besluit van 11 maart 2025 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De burgemeester heeft het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard. [wederpartij] is het niet eens met dit besluit en heeft daartegen gronden aangevoerd. 4.1.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de aanvraag voor een Nederlands identiteitsbewijs niet in behandeling kan worden genomen omdat door de afgifte van vingerafdrukken te weigeren niet aan alle voorwaarden van de aanvraag wordt voldaan. De verplichting tot opname van vingerafdrukken in identiteitskaarten volgt uit de Verordening (EU) 2019/1157 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen (hierna: de Verordening 2019/1157) en is volgens de burgemeester noodzakelijk om de veiligheid en betrouwbaarheid van identificatie te verbeteren en identiteitsfraude te voorkomen. Dit belang rechtvaardigt dat de verplichting tot opname van vingerafdrukken leidt tot een beperking op de persoonlijke levenssfeer. Daarbij verwijst de burgemeester naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 21 maart 2024, RL tegen Landeshauptstadt Wiesbaden (ECLI:EU:C:2024:251). Tot slot komt [wederpartij] ook niet in aanmerking voor een vervangende identiteitskaart zonder vingerafdrukken, omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden zoals vermeld in artikel 17 van de Paspoortwet, aldus de burgemeester. 4.2.    [wederpartij] wil geen vingerafdrukken afgeven vanwege zijn geloofsovertuiging. Hij betoogt dat de verplichting tot opname van vingerafdrukken disproportioneel is en daarmee een onrechtmatige inbreuk maakt op zijn persoonlijke levenssfeer en op zijn recht op vrijheid van godsdienst. Volgens [wederpartij] is het niet nodig om vingerafdrukken af te geven, omdat alternatieven bestaan voor veilige identificatie. [wederpartij] stelt zich op het standpunt dat de Verordening om deze redenen niet rechtsgeldig is. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1418. Daarnaast heeft de burgemeester de mogelijkheid om hem een vervangende Nederlandse identiteitskaart te verlenen. Deze bevatten geen vingerafdrukken, aldus [wederpartij]. Toetsingskader 4.3.    De verplichting tot opname van vingerafdrukken in identiteitskaarten volgde ten tijde van het bestreden besluit uit de Verordening (EU) 2019/1157. Verordening 2019/1157 is op 12 juni 2025 vervangen door Verordening (EU) 2025/1208, waarbij echter artikel 3, vijfde lid ongewijzigd is gebleven. Omdat het besluit is gebaseerd op een Verordening van het Europees Parlement en de Raad, is van belang of hetgeen [wederpartij] aanvoert, meebrengt dat moet worden getwijfeld aan de geldigheid van Verordening 2019/1157 (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:260). In geval de Afdeling zodanige twijfel heeft, moet zij die geldigheid door middel van een prejudiciële vraag ter beoordeling voorleggen aan het Hof, aangezien een nationale rechterlijke instantie niet bevoegd is om zelf de ongeldigheid van een handeling van een instelling van de Unie vast te stellen. Dit volgt uit het arrest van het Hof van 22 oktober 1987, ECLI:EU:C:1987:452, (Foto-Frost), punt 20. In dit kader zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] behandelen. 4.4.    Ten tijde van het besluit op bezwaar was de Verordening 2019/1157 rechtstreeks van toepassing. De Verordening 2019/1157 stelt regels over identiteitsdocumenten van burgers van de Europese Unie en heeft als doelstelling het versterken van veiligheidsnormen die gelden voor identiteitskaarten en verblijfsdocumenten. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157 bevat de identiteitskaart een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet en dat een gezichtsopname en twee vingerafdrukbeelden van de houder van de kaart bevat, in een digitaal formaat. Dit heeft als gevolg dat het opslagmedium van een Nederlandse identiteitskaart twee vingerafdrukken moet bevatten. Deze verplichting is ook in de artikel 3, tweede lid, van de Paspoortwet opgenomen. 4.5.    Omdat met de verplichting tot opname van vingerafdrukken in Nederlandse identiteitskaarten uitvoering wordt gegeven aan het Unierecht, is het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU Handvest) van toepassing. Gelet op de beroepsgronden van [wederpartij] moet in deze zaak daarom ook rekening gehouden worden met het recht op eerbiediging van het privéleven zoals beschermd door artikel 7 van het EU Handvest en het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, zoals beschermd door artikel 10 van het EU Handvest. 4.6.    Ingevolge artikel 52, derde lid, van het EU Handvest zijn, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Volgens de toelichting bij artikel 52, derde lid, van het EU Handvest correspondeert artikel 7 van het EU Handvest met artikel 8 van het EVRM en artikel 10 van het EU Handvest met artikel 9 van het EVRM.

4.7.    De Afdeling heeft geen twijfel aan de geldigheid van artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157. Daarvoor is het volgende van belang. 4.8.    Uit de toelichting bij het voorstel voor de Verordening 2019/1157 (COM(2018) 212 final) volgt dat vanwege veiligheidsoverwegingen die samenhangen met terrorisme, georganiseerde criminaliteit en identiteitsfraude, de Europese wetgever het noodzakelijk heeft geacht om de beveiliging van identiteitsdocumenten binnen de Europese Unie te versterken. Daarom is besloten om veiligheidskenmerken in te voeren voor de beveiliging van identificatiedocumenten die gemeenschappelijk zijn voor alle lidstaten die deze documenten uitgeven. Blijkens de toelichting wordt hiermee bewerkstelligd dat bestaande verschillen tussen de beveiligingskenmerken van identiteitskaarten van verschillende lidstaten worden weggenomen, het risico op identiteitsfraude wordt verminderd, de uitoefening van het vrije verkeer wordt vergemakkelijkt en de veiligheid binnen de EU wordt verbeterd. Daarbij heeft de wetgever gekozen voor biometrische identificatiemiddelen, waaronder de verplichte invoering van vingerafdrukken. Blijkens de toelichting is dat de meest betrouwbare manier om de identiteit van een persoon vast te stellen, en een evenredige maatregel in het licht van de veiligheidsdreigingen waarmee de Unie wordt geconfronteerd. 4.9.    In het arrest van het Hof van 21 maart 2024, RL tegen Landeshauptstadt Wiesbaden (ECLI:EU:C:2024:251) heeft het Hof geoordeeld dat de verplichting die wordt opgelegd bij artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157, verenigbaar is met het recht op eerbiediging van het privéleven zoals beschermd door artikel 7 van het EU Handvest en het recht op bescherming van persoonsgegevens zoals beschermd door artikel 8 van het EU Handvest. Het Hof heeft overwogen dat de verplichting tot opname van vingerafdrukken een doelstelling van algemeen belang nastreeft, geschikt en noodzakelijk is, en evenredig is in verhouding tot de met de Verordening nagestreefde doelstellingen. Het Hof overweegt daartoe als volgt. 4.10.  In de punten 85 tot en met 88 stelt het Hof vast dat de verplichting tot opname van vingerafdrukken in identiteitskaarten een algemeen belang nastreeft, namelijk de authenticiteit van identiteitskaarten en een betrouwbare wijze van identificatie. Daarnaast draagt de verplichting bij aan de interoperabiliteit van de verificatiesystemen, zodat het risico op valse identiteitskaarten en identiteitsfraude wordt verminderd en Unieburgers het recht van vrij verkeer eenvoudiger kunnen uitoefenen. 4.11.  Het Hof komt vervolgens in de punten 89 tot en met 105 tot de conclusie dat de verplichting geschikt en noodzakelijk is om deze doelstellingen te verwezenlijken. Daarvoor acht het Hof van belang dat de opname van biometrische gegevens in identiteitskaarten het vervalsen van identiteitskaarten bemoeilijkt en de fraudegevoeligheid wordt beperkt. Verder acht het Hof de opname van vingerafdrukken ook geschikt om de interoperabiliteit en comptabiliteit van de geautomatiseerde systemen te verzekeren die door alle lidstaten worden gebruikt voor de verificatie van de identiteitskaarten. 4.12.  Tot slot komt het Hof in de punten 106 tot en met 123 tot het oordeel dat de opname van vingerafdrukken in identiteitskaarten niet onevenredig is. De verplichting zorgt ervoor dat elke Unieburger over een betrouwbaar identificatiemiddel kan beschikken en verzekert dat lidstaten vast kunnen stellen of personen die zich op het Unierecht beroepen, die rechten ook daadwerkelijk genieten. Het draagt er volgens het Hof in het bijzonder aan bij dat Unieburgers het recht van vrij verkeer en verblijf gemakkelijker kunnen uitoefenen. 4.13.  Zoals onder 4.6 is overwogen, correspondeert artikel 7 van het EU Handvest met artikel 8 van het EVRM. Dat betekent dat het hierboven weergegeven oordeel van het Hof over de verenigbaarheid van artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157 met artikel 7 van het EU Handvest, van overeenkomstige toepassing is op de verenigbaarheid van de Verordening met artikel 8 van het EVRM. 4.14.  Gelet op de overwegingen uit bovengenoemd arrest van het Hof van 21 maart 2024, bestaat dus geen grond voor twijfel dat artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157, geldig is. De uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1418, maakt dit niet anders. In die zaak overwoog de Afdeling dat de verordening (EG) nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 geen wettelijke grondslag bood voor de verplichting tot afgifte van biometrische gegevens in identiteitskaarten. Artikel 3, vijfde lid, gelezen in samenhang met het zevende lid, van de Verordening 2019/1157, bevat daarentegen wel een wettelijke grondslag voor de verplichting tot afgifte van biometrische gegevens in identiteitskaarten. 4.15.  Hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd in het kader van zijn beroep op de vrijheid van godsdienst, geeft ook geen aanleiding om aan het onder 4.9 tot en met 4.12 weergegeven oordeel van het Hof over de noodzakelijkheid, geschiktheid en evenredigheid van artikel 3, vijfde lid, van de Verordening, te twijfelen. De stelling van [wederpartij] dat de verplichting tot de opname van vingerafdrukken disproportioneel is omdat er andere denkbare alternatieven mogelijk zijn, volgt de Afdeling namelijk niet. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat uit de toelichting bij het voorstel voor de Verordening volgt dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen dat alle lidstaten van de Europese Unie dezelfde minimum beveiligingsnormen moeten hanteren voor de beveiliging van identiteitskaarten. Dit is essentieel voor het tegengaan van identiteitsfraude, de veiligheid van Europese Unie en het effectief kunnen uitoefenen van het recht van vrij verkeer (vergelijk punten 119 en 120 van het arrest van het Hof van 21 maart 2024). Wanneer een lidstaat hiervan zou afwijken, doet dit afbreuk aan de doelstellingen die met de Verordening 2019/1157 worden nagestreefd. 4.16.  Het betoog slaagt niet. Mocht de burgemeester weigeren de aanvraag in behandeling te nemen? 4.17.  Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (hierna: PUN) wordt de aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart niet in behandeling genomen als niet aan de daarin bepaalde voorwaarden voor een aanvraag is voldaan. Een van die voorwaarden betreft de opname van vingerafdrukken. Omdat de Afdeling niet twijfelt aan de geldigheid van de verplichting van artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157, heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet in behandeling kan worden genomen omdat door de afname van vingerafdrukken te weigeren, niet aan alle wettelijke voorschriften voor het in behandeling nemen van de aanvraag als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid en onder a, van de Awb is voldaan. 4.18.  De burgemeester heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] ook niet in aanmerking komt voor een vervangende Nederlandse identiteitskaart of een nooddocument ter vervanging van de reguliere Nederlandse identiteitskaart. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Paspoortwet, kan in bepaalde uitzonderingsgevallen een nooddocument worden verstrekt. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Paspoortwet, komen alleen Nederlanders als bedoeld in artikel 16a, eerste lid, van de Paspoortwet, aan wie een verbod is opgelegd als bedoeld in artikel 3 van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding, in aanmerking voor een vervangende Nederlandse identiteitskaart. Deze bepalingen zijn niet bedoeld als alternatief voor de aanvraag van de reguliere Nederlandse identiteitskaart. Bovendien is niet gebleken dat [wederpartij] voldoet aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 16, eerste lid, of 17, eerste lid, van de Paspoortwet. 4.19.  Het betoog slaagt niet.

5.       Het beroep tegen het besluit van 11 maart 2025 is ongegrond. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 11 maart 2025 ongegrond; III.      veroordeelt de burgemeester van Eindhoven tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 31,71; IV.      bepaalt dat van de burgemeester van Eindhoven een griffierecht van € 579,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier. w.g. Kuijer lid van de enkelvoudige kamer w.g. Soffner griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025 818-973

ECLI:NL:RVS:2025:5343 text/xml public 2026-02-13T10:03:07 2025-11-05 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2025-11-05 202500691/1/A3 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl NJB 2025/2626 AB 2026/41 met annotatie van L.J.A. Damen http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2025:5343 text/html public 2025-11-05T10:17:40 2025-11-05 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2025:5343 Raad van State , 05-11-2025 / 202500691/1/A3 Bij besluit van 7 maart 2024 heeft de burgemeester van Eindhoven de aanvraag van [wederpartij] voor een Nederlandse identiteitskaart buiten behandeling gesteld. Op 29 februari 2024 heeft [wederpartij] een Nederlandse identiteitskaart aangevraagd. Daarbij heeft [wederpartij] toegelicht geen vingerafdrukken te willen afgeven vanwege religieuze overwegingen. Omdat de afgifte van vingerafdrukken verplicht is, omdat deze in de chip van de identiteitskaart moeten worden opgenomen, heeft de burgemeester geweigerd de aanvraag in behandeling te nemen. De burgemeester heeft dit besluit op 7 maart 2024 per aangetekende post naar [wederpartij] verzonden. Nadat de bezorging op 9 maart 2024 niet is gelukt, is de post naar een PostNL afhaalpunt gebracht. [wederpartij] heeft de aangetekende post niet opgehaald bij het PostNL afhaalpunt. Hij stelt dat hij niet wist dat het besluit naar het PostNL afhaalpunt is gebracht, omdat hij geen afhaalbericht heeft ontvangen. Op 26 maart 2024 is het stuk retour gezonden naar de burgemeester. 202500691/1/A3. Datum uitspraak: 5 november 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de burgemeester van Eindhoven, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 30 december 2024 in zaak nr. 24/2653 in het geding tussen: [wederpartij], wonend in Eindhoven en de burgemeester. Procesverloop Bij besluit van 7 maart 2024 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] voor een Nederlandse identiteitskaart buiten behandeling gesteld. Bij besluit van 19 juni 2024 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 30 december 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juni 2024 vernietigd en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld. [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 11 maart 2025 heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [wederpartij] gronden ingediend. De burgemeester en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door N.M.H.A. van Hirtum en mr. A. El Kordi, en [wederpartij] zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. Op 29 februari 2024 heeft [wederpartij] een Nederlandse identiteitskaart aangevraagd. Daarbij heeft [wederpartij] toegelicht geen vingerafdrukken te willen afgeven vanwege religieuze overwegingen. Omdat de afgifte van vingerafdrukken verplicht is, omdat deze in de chip van de identiteitskaart moeten worden opgenomen, heeft de burgemeester geweigerd de aanvraag in behandeling te nemen. 1.1. De burgemeester heeft dit besluit op 7 maart 2024 per aangetekende post naar [wederpartij] verzonden. Nadat de bezorging op 9 maart 2024 niet is gelukt, is de post naar een PostNL afhaalpunt gebracht. [wederpartij] heeft de aangetekende post niet opgehaald bij het PostNL afhaalpunt. Hij stelt dat hij niet wist dat het besluit naar het PostNL afhaalpunt is gebracht, omdat hij geen afhaalbericht heeft ontvangen. Op 26 maart 2024 is het stuk retour gezonden naar de burgemeester. Op 9 april 2024 is het stuk door de burgemeester ontvangen. Op 16 april 2024 heeft de burgemeester het besluit nogmaals aan [wederpartij] verzonden, ditmaal per reguliere post. Deze bezorging is wel gelukt, waarna [wederpartij] op 3 mei 2024 bezwaar heeft gemaakt. De burgemeester heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat [wederpartij] te laat bezwaar heeft gemaakt en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. 1.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat PostNL geen afhaalbericht bij hem heeft achtergelaten. De burgemeester had daarom tot de conclusie moeten komen dat het besluit van 7 maart 2024 niet op rechtmatige wijze aan [wederpartij] is aangeboden. De rechtbank heeft de burgemeester daarom opgedragen om alsnog inhoudelijk op het bezwaar van [wederpartij] te beslissen. Beoordeling van het hoger beroep Standpunten van partijen 2. De burgemeester betoogt dat de rechtbank een onjuiste bewijsmaatstaf heeft gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat door PostNL geen afhaalbericht is achtergelaten. Volgens de burgemeester komt de bewijsmaatstaf die de rechtbank heeft toegepast niet overeen met vaste rechtspraak van de Afdeling. De rechtbank is daardoor ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de stellingen van [wederpartij] voldoende zijn om aannemelijk te maken dat hij geen afhaalbericht heeft ontvangen. De rechtbank heeft verder onvoldoende rekening gehouden met de betrouwbaarheid van de verzendinformatie van PostNL. Volgens de burgemeester had de rechtbank moeten onderzoeken of sprake is van concrete en objectieve aanwijzingen die maken dat deze gegevens niet betrouwbaar waren. Tot slot betoogt de burgemeester dat de rechtbank haar oordeel niet had mogen baseren op de enkele omstandigheid dat algemeen bekend is dat de bezorging van aangetekende post bij PostNL niet altijd goed verloopt. 2.1. [wederpartij] stelt dat hij en zijn vrouw op 9 maart 2024 allebei thuis waren en dat de bezorger niet heeft aangebeld en ook geen afhaalbericht heeft achtergelaten. Hij heeft daarbij toegelicht dat de bel goed functioneert en dat hij elke dag zijn postvak leegt. Daarin heeft hij geen afhaalbericht aangetroffen. Verder heeft [wederpartij] voorbeelden genoemd van eerdere fouten bij de bezorging van aangetekende post, waaronder aangetekende post van de rechtbank die in zijn brievenbus is achtergelaten zonder dat hij daarvoor heeft getekend. Tot slot stelt [wederpartij] zich op het standpunt dat de problemen rondom de postbezorging van aangetekende post bij PostNL voldoende zijn om het vermoeden van regelmatige bezorging te ontzenuwen. Daarbij verwijst [wederpartij] naar het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 juli 2024, ECLI:NL:GHARL:2024:4878. Beoordeling door de Afdeling 2.2. Als een stuk van een bestuursorgaan of rechterlijke instantie aangetekend is verzonden en belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het postvervoerbedrijf het stuk op regelmatige wijze op het adres van de belanghebbende heeft aangeboden. Als het interne systeem van het postvervoerbedrijf laat zien dat de bezorger het stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een zogenoemd afhaalbericht in de brievenbus heeft achtergelaten, rechtvaardigt dat het vermoeden dat het stuk op regelmatige wijze op dat adres is aangeboden. Als de belanghebbende stelt dat het stuk niet is uitgereikt of geen afhaalbericht (op het juiste adres) is ontvangen, dan ligt het op zijn weg om het aan de gegevens van het postvervoerbedrijf ontleende vermoeden te ontzenuwen. Hiervoor is niet vereist dat hij aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. Voldoende is dat belanghebbende feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld of het stuk is ontvangen of aangeboden. Als belanghebbende erin slaagt het vermoeden te ontzenuwen, dan moet worden aangenomen dat het stuk niet op regelmatige wijze op het adres van belanghebbende is aangeboden. 2.3. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat moet worden aangenomen dat geen afhaalbericht bij [wederpartij] is achtergelaten. Daarvoor is het volgende van belang. 2.4. De burgemeester heeft ter onderbouwing van het standpunt dat een afhaalbericht is achtergelaten, verwezen naar de verzendinformatie van PostNL.

De verzendinformatie vermeldt echter alleen dat de bezorging niet is gelukt en dat het pakket naar een PostNL punt gaat. Een toelichting ontbreekt en ook is niet vermeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. De burgemeester heeft in dat verband gewezen op een e-mail van PostNL waaruit volgt dat de bezorger een kennisgeving heeft achtergelaten en dat dit te zien zou zijn in het systeem ‘Tracy’. Echter, ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester desgevraagd toegelicht geen uittreksel te hebben opgevraagd van deze informatie in ‘Tracy’. Hierdoor kan op basis van de beschikbare verzendinformatie niet worden nagegaan of een afhaalbericht is achtergelaten. Daarbij volgt uit hetzelfde e-mailbericht van PostNL dat remindernotificaties worden gestuurd naar het bij PostNL bekende e-mailadres van de geadresseerde, zodat de geadresseerde eraan herinnerd wordt dat een pakket op de afhaallocatie ligt. In dit geval heeft de burgemeester het eigen e-mailadres van de gemeente ingevoerd, in plaats van het e-mailadres van [wederpartij]. Dit betekent dat voor zover remindernotificaties zijn verzonden door PostNL, deze [wederpartij] niet hebben bereikt. De Afdeling is van oordeel dat op basis van deze omstandigheden kan worden geconcludeerd dat het afhaalbericht niet op regelmatige wijze op het adres van [wederpartij] is aangeboden. 2.5. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester [wederpartij] niet had mogen tegenwerpen dat hij niet op tijd bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is en dat de burgemeester alsnog inhoudelijk op het bezwaar van [wederpartij] moest beslissen. Het hoger beroep slaagt niet. Conclusie hoger beroep 3. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden. Beroep tegen het besluit van 11 maart 2025 4. Het besluit van 11 maart 2025 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De burgemeester heeft het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard. [wederpartij] is het niet eens met dit besluit en heeft daartegen gronden aangevoerd. 4.1. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de aanvraag voor een Nederlands identiteitsbewijs niet in behandeling kan worden genomen omdat door de afgifte van vingerafdrukken te weigeren niet aan alle voorwaarden van de aanvraag wordt voldaan. De verplichting tot opname van vingerafdrukken in identiteitskaarten volgt uit de Verordening (EU) 2019/1157 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen (hierna: de Verordening 2019/1157) en is volgens de burgemeester noodzakelijk om de veiligheid en betrouwbaarheid van identificatie te verbeteren en identiteitsfraude te voorkomen. Dit belang rechtvaardigt dat de verplichting tot opname van vingerafdrukken leidt tot een beperking op de persoonlijke levenssfeer. Daarbij verwijst de burgemeester naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 21 maart 2024, RL tegen Landeshauptstadt Wiesbaden (ECLI:EU:C:2024:251). Tot slot komt [wederpartij] ook niet in aanmerking voor een vervangende identiteitskaart zonder vingerafdrukken, omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden zoals vermeld in artikel 17 van de Paspoortwet, aldus de burgemeester. 4.2. [wederpartij] wil geen vingerafdrukken afgeven vanwege zijn geloofsovertuiging. Hij betoogt dat de verplichting tot opname van vingerafdrukken disproportioneel is en daarmee een onrechtmatige inbreuk maakt op zijn persoonlijke levenssfeer en op zijn recht op vrijheid van godsdienst. Volgens [wederpartij] is het niet nodig om vingerafdrukken af te geven, omdat alternatieven bestaan voor veilige identificatie. [wederpartij] stelt zich op het standpunt dat de Verordening om deze redenen niet rechtsgeldig is. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1418. Daarnaast heeft de burgemeester de mogelijkheid om hem een vervangende Nederlandse identiteitskaart te verlenen. Deze bevatten geen vingerafdrukken, aldus [wederpartij]. Toetsingskader 4.3. De verplichting tot opname van vingerafdrukken in identiteitskaarten volgde ten tijde van het bestreden besluit uit de Verordening (EU) 2019/1157. Verordening 2019/1157 is op 12 juni 2025 vervangen door Verordening (EU) 2025/1208, waarbij echter artikel 3, vijfde lid ongewijzigd is gebleven. Omdat het besluit is gebaseerd op een Verordening van het Europees Parlement en de Raad, is van belang of hetgeen [wederpartij] aanvoert, meebrengt dat moet worden getwijfeld aan de geldigheid van Verordening 2019/1157 (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:260). In geval de Afdeling zodanige twijfel heeft, moet zij die geldigheid door middel van een prejudiciële vraag ter beoordeling voorleggen aan het Hof, aangezien een nationale rechterlijke instantie niet bevoegd is om zelf de ongeldigheid van een handeling van een instelling van de Unie vast te stellen. Dit volgt uit het arrest van het Hof van 22 oktober 1987, ECLI:EU:C:1987:452, (Foto-Frost), punt 20. In dit kader zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] behandelen. 4.4. Ten tijde van het besluit op bezwaar was de Verordening 2019/1157 rechtstreeks van toepassing. De Verordening 2019/1157 stelt regels over identiteitsdocumenten van burgers van de Europese Unie en heeft als doelstelling het versterken van veiligheidsnormen die gelden voor identiteitskaarten en verblijfsdocumenten. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157 bevat de identiteitskaart een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet en dat een gezichtsopname en twee vingerafdrukbeelden van de houder van de kaart bevat, in een digitaal formaat. Dit heeft als gevolg dat het opslagmedium van een Nederlandse identiteitskaart twee vingerafdrukken moet bevatten. Deze verplichting is ook in de artikel 3, tweede lid, van de Paspoortwet opgenomen. 4.5. Omdat met de verplichting tot opname van vingerafdrukken in Nederlandse identiteitskaarten uitvoering wordt gegeven aan het Unierecht, is het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU Handvest) van toepassing. Gelet op de beroepsgronden van [wederpartij] moet in deze zaak daarom ook rekening gehouden worden met het recht op eerbiediging van het privéleven zoals beschermd door artikel 7 van het EU Handvest en het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, zoals beschermd door artikel 10 van het EU Handvest. 4.6. Ingevolge artikel 52, derde lid, van het EU Handvest zijn, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Volgens de toelichting bij artikel 52, derde lid, van het EU Handvest correspondeert artikel 7 van het EU Handvest met artikel 8 van het EVRM en artikel 10 van het EU Handvest met artikel 9 van het EVRM. Beoordeling van het beroep 4.7. De Afdeling heeft geen twijfel aan de geldigheid van artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157. Daarvoor is het volgende van belang. 4.8. Uit de toelichting bij het voorstel voor de Verordening 2019/1157 (COM(2018) 212 final) volgt dat vanwege veiligheidsoverwegingen die samenhangen met terrorisme, georganiseerde criminaliteit en identiteitsfraude, de Europese wetgever het noodzakelijk heeft geacht om de beveiliging van identiteitsdocumenten binnen de Europese Unie te versterken. Daarom is besloten om veiligheidskenmerken in te voeren voor de beveiliging van identificatiedocumenten die gemeenschappelijk zijn voor alle lidstaten die deze documenten uitgeven.

Blijkens de toelichting wordt hiermee bewerkstelligd dat bestaande verschillen tussen de beveiligingskenmerken van identiteitskaarten van verschillende lidstaten worden weggenomen, het risico op identiteitsfraude wordt verminderd, de uitoefening van het vrije verkeer wordt vergemakkelijkt en de veiligheid binnen de EU wordt verbeterd. Daarbij heeft de wetgever gekozen voor biometrische identificatiemiddelen, waaronder de verplichte invoering van vingerafdrukken. Blijkens de toelichting is dat de meest betrouwbare manier om de identiteit van een persoon vast te stellen, en een evenredige maatregel in het licht van de veiligheidsdreigingen waarmee de Unie wordt geconfronteerd. 4.9. In het arrest van het Hof van 21 maart 2024, RL tegen Landeshauptstadt Wiesbaden (ECLI:EU:C:2024:251) heeft het Hof geoordeeld dat de verplichting die wordt opgelegd bij artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157, verenigbaar is met het recht op eerbiediging van het privéleven zoals beschermd door artikel 7 van het EU Handvest en het recht op bescherming van persoonsgegevens zoals beschermd door artikel 8 van het EU Handvest. Het Hof heeft overwogen dat de verplichting tot opname van vingerafdrukken een doelstelling van algemeen belang nastreeft, geschikt en noodzakelijk is, en evenredig is in verhouding tot de met de Verordening nagestreefde doelstellingen. Het Hof overweegt daartoe als volgt. 4.10. In de punten 85 tot en met 88 stelt het Hof vast dat de verplichting tot opname van vingerafdrukken in identiteitskaarten een algemeen belang nastreeft, namelijk de authenticiteit van identiteitskaarten en een betrouwbare wijze van identificatie. Daarnaast draagt de verplichting bij aan de interoperabiliteit van de verificatiesystemen, zodat het risico op valse identiteitskaarten en identiteitsfraude wordt verminderd en Unieburgers het recht van vrij verkeer eenvoudiger kunnen uitoefenen. 4.11. Het Hof komt vervolgens in de punten 89 tot en met 105 tot de conclusie dat de verplichting geschikt en noodzakelijk is om deze doelstellingen te verwezenlijken. Daarvoor acht het Hof van belang dat de opname van biometrische gegevens in identiteitskaarten het vervalsen van identiteitskaarten bemoeilijkt en de fraudegevoeligheid wordt beperkt. Verder acht het Hof de opname van vingerafdrukken ook geschikt om de interoperabiliteit en comptabiliteit van de geautomatiseerde systemen te verzekeren die door alle lidstaten worden gebruikt voor de verificatie van de identiteitskaarten. 4.12. Tot slot komt het Hof in de punten 106 tot en met 123 tot het oordeel dat de opname van vingerafdrukken in identiteitskaarten niet onevenredig is. De verplichting zorgt ervoor dat elke Unieburger over een betrouwbaar identificatiemiddel kan beschikken en verzekert dat lidstaten vast kunnen stellen of personen die zich op het Unierecht beroepen, die rechten ook daadwerkelijk genieten. Het draagt er volgens het Hof in het bijzonder aan bij dat Unieburgers het recht van vrij verkeer en verblijf gemakkelijker kunnen uitoefenen. 4.13. Zoals onder 4.6 is overwogen, correspondeert artikel 7 van het EU Handvest met artikel 8 van het EVRM. Dat betekent dat het hierboven weergegeven oordeel van het Hof over de verenigbaarheid van artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157 met artikel 7 van het EU Handvest, van overeenkomstige toepassing is op de verenigbaarheid van de Verordening met artikel 8 van het EVRM. 4.14. Gelet op de overwegingen uit bovengenoemd arrest van het Hof van 21 maart 2024, bestaat dus geen grond voor twijfel dat artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157, geldig is. De uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1418, maakt dit niet anders. In die zaak overwoog de Afdeling dat de verordening (EG) nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 geen wettelijke grondslag bood voor de verplichting tot afgifte van biometrische gegevens in identiteitskaarten. Artikel 3, vijfde lid, gelezen in samenhang met het zevende lid, van de Verordening 2019/1157, bevat daarentegen wel een wettelijke grondslag voor de verplichting tot afgifte van biometrische gegevens in identiteitskaarten. 4.15. Hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd in het kader van zijn beroep op de vrijheid van godsdienst, geeft ook geen aanleiding om aan het onder 4.9 tot en met 4.12 weergegeven oordeel van het Hof over de noodzakelijkheid, geschiktheid en evenredigheid van artikel 3, vijfde lid, van de Verordening, te twijfelen. De stelling van [wederpartij] dat de verplichting tot de opname van vingerafdrukken disproportioneel is omdat er andere denkbare alternatieven mogelijk zijn, volgt de Afdeling namelijk niet. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat uit de toelichting bij het voorstel voor de Verordening volgt dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen dat alle lidstaten van de Europese Unie dezelfde minimum beveiligingsnormen moeten hanteren voor de beveiliging van identiteitskaarten. Dit is essentieel voor het tegengaan van identiteitsfraude, de veiligheid van Europese Unie en het effectief kunnen uitoefenen van het recht van vrij verkeer (vergelijk punten 119 en 120 van het arrest van het Hof van 21 maart 2024). Wanneer een lidstaat hiervan zou afwijken, doet dit afbreuk aan de doelstellingen die met de Verordening 2019/1157 worden nagestreefd. 4.16. Het betoog slaagt niet. Mocht de burgemeester weigeren de aanvraag in behandeling te nemen? 4.17. Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (hierna: PUN) wordt de aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart niet in behandeling genomen als niet aan de daarin bepaalde voorwaarden voor een aanvraag is voldaan. Een van die voorwaarden betreft de opname van vingerafdrukken. Omdat de Afdeling niet twijfelt aan de geldigheid van de verplichting van artikel 3, vijfde lid, van de Verordening 2019/1157, heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet in behandeling kan worden genomen omdat door de afname van vingerafdrukken te weigeren, niet aan alle wettelijke voorschriften voor het in behandeling nemen van de aanvraag als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid en onder a, van de Awb is voldaan. 4.18. De burgemeester heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] ook niet in aanmerking komt voor een vervangende Nederlandse identiteitskaart of een nooddocument ter vervanging van de reguliere Nederlandse identiteitskaart. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Paspoortwet, kan in bepaalde uitzonderingsgevallen een nooddocument worden verstrekt. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Paspoortwet, komen alleen Nederlanders als bedoeld in artikel 16a, eerste lid, van de Paspoortwet, aan wie een verbod is opgelegd als bedoeld in artikel 3 van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding, in aanmerking voor een vervangende Nederlandse identiteitskaart. Deze bepalingen zijn niet bedoeld als alternatief voor de aanvraag van de reguliere Nederlandse identiteitskaart. Bovendien is niet gebleken dat [wederpartij] voldoet aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 16, eerste lid, of 17, eerste lid, van de Paspoortwet. 4.19. Het betoog slaagt niet. Conclusie beroep tegen het besluit van 11 maart 2025 5. Het beroep tegen het besluit van 11 maart 2025 is ongegrond. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 11 maart 2025 ongegrond; III. veroordeelt de burgemeester van Eindhoven tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 31,71; IV. bepaalt dat van de burgemeester van Eindhoven een griffierecht van € 579,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier. w.g. Kuijer lid van de enkelvoudige kamer w.g. Soffner griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025 818-973