ECLI:NL:RVS:2025:5321

202404356/1/V6. Datum uitspraak: 5 november 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend in [woonplaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2024 in zaak nr. 23/146 in het geding tussen: [appellante] en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Bij besluit van 17 december 2021 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek), afgewezen. Bij besluit van 1 december 2022 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Op verzoek van de Afdeling heeft Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: Bureau Documenten) de stukken overgelegd die ten grondslag liggen aan de verklaring van onderzoek van 27 mei 2021. Bureau Documenten heeft onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) meegedeeld dat wegens gewichtige redenen alleen de Afdeling van die stukken kennis mag nemen. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, bij uitspraak van 21 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3956, beslist dat beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. [appellante] en de staatssecretaris hebben toestemming verleend om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. De Afdeling heeft de stukken vervolgens ingezien. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 september 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Pieters, rechtsbijstandverlener in Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Nuninga, zijn verschenen. Verder is de echtgenoot van [appellante] verschenen.

Inleiding 1.       [appellante] stelt afkomstig te zijn uit Burundi en geboren te zijn op [geboortedatum] 1990. Zij is in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij haar echtgenoot. [appellante] heeft het verzoek op 6 januari 2020 ingediend. Ter staving van haar identiteit en nationaliteit heeft zij een gelegaliseerde geboorteakte en een Burundese identiteitskaart, alsmede een Burundees paspoort dat is afgegeven op 13 mei 2016 en geldig was tot 13 mei 2021, overgelegd. 1.1.    De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] haar identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat uit een verklaring van onderzoek van Bureau Documenten van 27 mei 2021 (hierna: de verklaring van onderzoek) volgt dat de door [appellante] overgelegde Burundese identiteitskaart met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Volgens Bureau Documenten is het door [appellante] overgelegde Burundese paspoort frauduleus verkregen, omdat zij dit heeft verkregen op basis van haar identiteitskaart. [appellante] heeft daartegen een contra-expertise ingebracht van 22 september 2021, waarin dr. J. Mullen haar identiteitskaart authentiek heeft bevonden. Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 22 november 2021 hierop gereageerd en heeft daarin geen aanleiding gezien om de eerdere conclusie over de door [appellante] overgelegde identiteitsdocumenten te wijzigen. [appellante] heeft vervolgens verzocht om nogmaals een contra-expertise te laten verrichten, ditmaal via de Burundese ambassade. Bureau Documenten heeft [appellante] bij brief van 2 september 2021 laten weten dat het haar originele identiteitskaart en paspoort naar de Burundese ambassade heeft gestuurd. De Burundese ambassade heeft bij brief van 21 september 2022 verklaard dat het gaat om authentieke documenten. Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 28 oktober 2022 hierop gereageerd en wederom geconcludeerd geen aanleiding te zien voor een andere conclusie. Uitspraak rechtbank 2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. Hiervoor heeft de rechtbank van belang geacht dat uit het besluit volgt dat Bureau Documenten aan de staatssecretaris heeft uitgelegd hoe het tot de conclusie is gekomen dat de door [appellante] overgelegde identiteitskaart met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. In beroep heeft de staatssecretaris ook nog een vergewisbrief overgelegd van 20 oktober 2023, waaruit blijkt dat een medewerker van het Team Onderzoek en Expertise Land en Taal van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: TOELT) inzage heeft verkregen in de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek. Deze medewerker heeft op basis van die stukken geconcludeerd dat de verklaring van onderzoek inhoudelijk inzichtelijk is. Ook de rechtbank heeft de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek ingezien en zij heeft geoordeeld dat de conclusie van Bureau Documenten over de Burundese identiteitskaart van [appellante] inzichtelijk en concludent is. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris de verklaring van onderzoek daarom aan het besluit ten grondslag mogen leggen. De door [appellante] overgelegde stukken doen hier volgens de rechtbank niet aan af. De staatssecretaris heeft zich volgens de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij de identiteit en nationaliteit van [appellante] niet op basis van de door haar overgelegde Burundese identiteitskaart kan vaststellen. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de staatssecretaris mocht afzien van het horen in bezwaar. Is de conclusie van Bureau Documenten inzichtelijk en concludent? 3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij drie bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat haar identiteitskaart authentiek is. Zij wijst op de contra-expertise van 22 september 2021, opgesteld door dr. J. Mullen, de verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022 en een verklaring van 14 juli 2021 van J. Nduwimana, een medewerker van de lokale overheid in Burundi, waar de identiteitskaart van [appellante] is afgegeven. Volgens [appellante] volgt uit de contra-expertise van dr. J. Mullen dat de Burundese overheid verschillende identiteitskaarten afgeeft en de opmaak daarvan verschilt per gemeente en provincie. [appellante] vindt dat de rechtbank in haar uitspraak ten onrechte niet gemotiveerd is ingegaan op de door haar overgelegde stukken. 3.1.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de conclusies van Bureau Documenten in de verklaring van onderzoek en de weerwoorden van 22 november 2021 en 28 oktober 2022 inzichtelijk zijn. Volgens [appellante] volgt uit de motivering in de verklaring van onderzoek en de weerwoorden niet op welke specifieke onderdelen haar identiteitskaart afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal. Ook is onduidelijk welk vergelijkingsmateriaal Bureau Documenten heeft gebruikt. Hierdoor is zij niet in staat een deugdelijke contra-expertise te laten verrichten, aangezien onduidelijk is over welke onderdelen die moet gaan. Volgens [appellante] wordt zij in haar procesbelang geschaad doordat zowel de staatssecretaris als de rechtbank zich baseren op geheime stukken. Dit maakt dat sprake is van strijd met de beginselen van ‘fair play’, ‘equality of arms’ en het rechtszekerheidsbeginsel. Toetsingskader 3.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is een advies van Bureau Documenten een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitvoering van zijn bevoegdheden. De staatssecretaris mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat hij is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag de staatssecretaris niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt de staatssecretaris Bureau Documenten een reactie op wat over het advies is aangevoerd. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1764, onder 4.2. De door partijen ingebrachte deskundigenadviezen en -reacties 3.3.    De Afdeling constateert dat partijen over en weer verschillende deskundigenadviezen en -reacties hebben overgelegd. De Afdeling ziet aanleiding om hierna, onder 3.4 tot en met 3.8, eerst stil te staan bij de inhoud van deze stukken. De Afdeling zal vervolgens, onder 3.9 tot en met 3.16, daarover een oordeel geven. 3.4.    Uit de verklaring van onderzoek volgt dat de door [appellante] overgelegde Burundese identiteitskaart een duplicaat betreft. Volgens Bureau Documenten vindt er veel fraude plaats bij de afgifte van duplicaten. Het heeft vervolgens geconstateerd dat de opmaak en afgifte van de identiteitskaart van [appellante] afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal. Bureau Documenten heeft daarom over de echtheid en de opmaak en afgifte van het document geconcludeerd dat het document met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Het kon niet vaststellen of de identiteitskaart inhoudelijk juist was. Omdat het door [appellante] overgelegde Burundese paspoort is afgegeven op basis van haar identiteitskaart, heeft Bureau Documenten geconcludeerd dat het paspoort frauduleus is verkregen. 3.5.    [appellante] heeft in haar zienswijze van 21 juni 2021 te kennen gegeven dat zij een contra-expertise wenst in te brengen. Via Vluchtelingenwerk Nederland heeft zij dr. J. Mullen hiervoor benaderd. Dr. J.

4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit wordt vernietigd. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2024 in zaak nr. 23/146; III.      verklaart het beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van 1 december 2022, Z1-158604992489; V.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI.      gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00, vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Overeem griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025 899

202404356/1/V6. Datum uitspraak: 5 november 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend in [woonplaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2024 in zaak nr. 23/146 in het geding tussen: [appellante] en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Bij besluit van 17 december 2021 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek), afgewezen. Bij besluit van 1 december 2022 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Op verzoek van de Afdeling heeft Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: Bureau Documenten) de stukken overgelegd die ten grondslag liggen aan de verklaring van onderzoek van 27 mei 2021. Bureau Documenten heeft onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) meegedeeld dat wegens gewichtige redenen alleen de Afdeling van die stukken kennis mag nemen. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, bij uitspraak van 21 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3956, beslist dat beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. [appellante] en de staatssecretaris hebben toestemming verleend om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. De Afdeling heeft de stukken vervolgens ingezien. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 september 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Pieters, rechtsbijstandverlener in Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Nuninga, zijn verschenen. Verder is de echtgenoot van [appellante] verschenen.

Inleiding 1.       [appellante] stelt afkomstig te zijn uit Burundi en geboren te zijn op [geboortedatum] 1990. Zij is in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij haar echtgenoot. [appellante] heeft het verzoek op 6 januari 2020 ingediend. Ter staving van haar identiteit en nationaliteit heeft zij een gelegaliseerde geboorteakte en een Burundese identiteitskaart, alsmede een Burundees paspoort dat is afgegeven op 13 mei 2016 en geldig was tot 13 mei 2021, overgelegd. 1.1.    De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] haar identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat uit een verklaring van onderzoek van Bureau Documenten van 27 mei 2021 (hierna: de verklaring van onderzoek) volgt dat de door [appellante] overgelegde Burundese identiteitskaart met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Volgens Bureau Documenten is het door [appellante] overgelegde Burundese paspoort frauduleus verkregen, omdat zij dit heeft verkregen op basis van haar identiteitskaart. [appellante] heeft daartegen een contra-expertise ingebracht van 22 september 2021, waarin dr. J. Mullen haar identiteitskaart authentiek heeft bevonden. Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 22 november 2021 hierop gereageerd en heeft daarin geen aanleiding gezien om de eerdere conclusie over de door [appellante] overgelegde identiteitsdocumenten te wijzigen. [appellante] heeft vervolgens verzocht om nogmaals een contra-expertise te laten verrichten, ditmaal via de Burundese ambassade. Bureau Documenten heeft [appellante] bij brief van 2 september 2021 laten weten dat het haar originele identiteitskaart en paspoort naar de Burundese ambassade heeft gestuurd. De Burundese ambassade heeft bij brief van 21 september 2022 verklaard dat het gaat om authentieke documenten. Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 28 oktober 2022 hierop gereageerd en wederom geconcludeerd geen aanleiding te zien voor een andere conclusie. Uitspraak rechtbank 2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. Hiervoor heeft de rechtbank van belang geacht dat uit het besluit volgt dat Bureau Documenten aan de staatssecretaris heeft uitgelegd hoe het tot de conclusie is gekomen dat de door [appellante] overgelegde identiteitskaart met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. In beroep heeft de staatssecretaris ook nog een vergewisbrief overgelegd van 20 oktober 2023, waaruit blijkt dat een medewerker van het Team Onderzoek en Expertise Land en Taal van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: TOELT) inzage heeft verkregen in de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek. Deze medewerker heeft op basis van die stukken geconcludeerd dat de verklaring van onderzoek inhoudelijk inzichtelijk is. Ook de rechtbank heeft de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek ingezien en zij heeft geoordeeld dat de conclusie van Bureau Documenten over de Burundese identiteitskaart van [appellante] inzichtelijk en concludent is. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris de verklaring van onderzoek daarom aan het besluit ten grondslag mogen leggen. De door [appellante] overgelegde stukken doen hier volgens de rechtbank niet aan af. De staatssecretaris heeft zich volgens de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij de identiteit en nationaliteit van [appellante] niet op basis van de door haar overgelegde Burundese identiteitskaart kan vaststellen. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de staatssecretaris mocht afzien van het horen in bezwaar. Is de conclusie van Bureau Documenten inzichtelijk en concludent? 3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij drie bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat haar identiteitskaart authentiek is. Zij wijst op de contra-expertise van 22 september 2021, opgesteld door dr. J. Mullen, de verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022 en een verklaring van 14 juli 2021 van J. Nduwimana, een medewerker van de lokale overheid in Burundi, waar de identiteitskaart van [appellante] is afgegeven. Volgens [appellante] volgt uit de contra-expertise van dr. J. Mullen dat de Burundese overheid verschillende identiteitskaarten afgeeft en de opmaak daarvan verschilt per gemeente en provincie. [appellante] vindt dat de rechtbank in haar uitspraak ten onrechte niet gemotiveerd is ingegaan op de door haar overgelegde stukken. 3.1.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de conclusies van Bureau Documenten in de verklaring van onderzoek en de weerwoorden van 22 november 2021 en 28 oktober 2022 inzichtelijk zijn. Volgens [appellante] volgt uit de motivering in de verklaring van onderzoek en de weerwoorden niet op welke specifieke onderdelen haar identiteitskaart afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal. Ook is onduidelijk welk vergelijkingsmateriaal Bureau Documenten heeft gebruikt. Hierdoor is zij niet in staat een deugdelijke contra-expertise te laten verrichten, aangezien onduidelijk is over welke onderdelen die moet gaan. Volgens [appellante] wordt zij in haar procesbelang geschaad doordat zowel de staatssecretaris als de rechtbank zich baseren op geheime stukken. Dit maakt dat sprake is van strijd met de beginselen van ‘fair play’, ‘equality of arms’ en het rechtszekerheidsbeginsel. Toetsingskader 3.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is een advies van Bureau Documenten een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitvoering van zijn bevoegdheden. De staatssecretaris mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat hij is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag de staatssecretaris niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt de staatssecretaris Bureau Documenten een reactie op wat over het advies is aangevoerd. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1764, onder 4.2. De door partijen ingebrachte deskundigenadviezen en -reacties 3.3.    De Afdeling constateert dat partijen over en weer verschillende deskundigenadviezen en -reacties hebben overgelegd. De Afdeling ziet aanleiding om hierna, onder 3.4 tot en met 3.8, eerst stil te staan bij de inhoud van deze stukken. De Afdeling zal vervolgens, onder 3.9 tot en met 3.16, daarover een oordeel geven. 3.4.    Uit de verklaring van onderzoek volgt dat de door [appellante] overgelegde Burundese identiteitskaart een duplicaat betreft. Volgens Bureau Documenten vindt er veel fraude plaats bij de afgifte van duplicaten. Het heeft vervolgens geconstateerd dat de opmaak en afgifte van de identiteitskaart van [appellante] afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal. Bureau Documenten heeft daarom over de echtheid en de opmaak en afgifte van het document geconcludeerd dat het document met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Het kon niet vaststellen of de identiteitskaart inhoudelijk juist was. Omdat het door [appellante] overgelegde Burundese paspoort is afgegeven op basis van haar identiteitskaart, heeft Bureau Documenten geconcludeerd dat het paspoort frauduleus is verkregen. 3.5.    [appellante] heeft in haar zienswijze van 21 juni 2021 te kennen gegeven dat zij een contra-expertise wenst in te brengen. Via Vluchtelingenwerk Nederland heeft zij dr. J. Mullen hiervoor benaderd. Dr. J.

4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit wordt vernietigd. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2024 in zaak nr. 23/146; III.      verklaart het beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van 1 december 2022, Z1-158604992489; V.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI.      gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00, vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Overeem griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025 899

ECLI:NL:RVS:2025:5321 text/xml public 2026-03-31T15:08:42 2025-11-05 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2025-11-05 202404356/1/V6 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht Rechtspraak.nl JV 2026/56 met annotatie van mr. dr. L.M. Koenraad http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2025:5321 text/html public 2025-11-05T10:16:47 2025-11-05 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2025:5321 Raad van State , 05-11-2025 / 202404356/1/V6 Bij besluit van 17 december 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen. [appellante] stelt afkomstig te zijn uit Burundi en geboren te zijn op [geboortedatum] 1990. Zij is in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij haar echtgenoot. [appellante] heeft het verzoek op 6 januari 2020 ingediend. Ter staving van haar identiteit en nationaliteit heeft zij een gelegaliseerde geboorteakte en een Burundese identiteitskaart, alsmede een Burundees paspoort dat is afgegeven op 13 mei 2016 en geldig was tot 13 mei 2021, overgelegd. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] haar identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat uit een verklaring van onderzoek van Bureau Documenten van 27 mei 2021 volgt dat de door [appellante] overgelegde Burundese identiteitskaart met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. 202404356/1/V6. Datum uitspraak: 5 november 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend in [woonplaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2024 in zaak nr. 23/146 in het geding tussen: [appellante] en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Procesverloop Bij besluit van 17 december 2021 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek), afgewezen. Bij besluit van 1 december 2022 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Op verzoek van de Afdeling heeft Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: Bureau Documenten) de stukken overgelegd die ten grondslag liggen aan de verklaring van onderzoek van 27 mei 2021. Bureau Documenten heeft onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) meegedeeld dat wegens gewichtige redenen alleen de Afdeling van die stukken kennis mag nemen. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, bij uitspraak van 21 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3956, beslist dat beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. [appellante] en de staatssecretaris hebben toestemming verleend om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. De Afdeling heeft de stukken vervolgens ingezien. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 september 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Pieters, rechtsbijstandverlener in Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Nuninga, zijn verschenen. Verder is de echtgenoot van [appellante] verschenen. Overwegingen Inleiding 1. [appellante] stelt afkomstig te zijn uit Burundi en geboren te zijn op [geboortedatum] 1990. Zij is in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij haar echtgenoot. [appellante] heeft het verzoek op 6 januari 2020 ingediend. Ter staving van haar identiteit en nationaliteit heeft zij een gelegaliseerde geboorteakte en een Burundese identiteitskaart, alsmede een Burundees paspoort dat is afgegeven op 13 mei 2016 en geldig was tot 13 mei 2021, overgelegd. 1.1. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] haar identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat uit een verklaring van onderzoek van Bureau Documenten van 27 mei 2021 (hierna: de verklaring van onderzoek) volgt dat de door [appellante] overgelegde Burundese identiteitskaart met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Volgens Bureau Documenten is het door [appellante] overgelegde Burundese paspoort frauduleus verkregen, omdat zij dit heeft verkregen op basis van haar identiteitskaart. [appellante] heeft daartegen een contra-expertise ingebracht van 22 september 2021, waarin dr. J. Mullen haar identiteitskaart authentiek heeft bevonden. Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 22 november 2021 hierop gereageerd en heeft daarin geen aanleiding gezien om de eerdere conclusie over de door [appellante] overgelegde identiteitsdocumenten te wijzigen. [appellante] heeft vervolgens verzocht om nogmaals een contra-expertise te laten verrichten, ditmaal via de Burundese ambassade. Bureau Documenten heeft [appellante] bij brief van 2 september 2021 laten weten dat het haar originele identiteitskaart en paspoort naar de Burundese ambassade heeft gestuurd. De Burundese ambassade heeft bij brief van 21 september 2022 verklaard dat het gaat om authentieke documenten. Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 28 oktober 2022 hierop gereageerd en wederom geconcludeerd geen aanleiding te zien voor een andere conclusie. Uitspraak rechtbank 2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. Hiervoor heeft de rechtbank van belang geacht dat uit het besluit volgt dat Bureau Documenten aan de staatssecretaris heeft uitgelegd hoe het tot de conclusie is gekomen dat de door [appellante] overgelegde identiteitskaart met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. In beroep heeft de staatssecretaris ook nog een vergewisbrief overgelegd van 20 oktober 2023, waaruit blijkt dat een medewerker van het Team Onderzoek en Expertise Land en Taal van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: TOELT) inzage heeft verkregen in de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek. Deze medewerker heeft op basis van die stukken geconcludeerd dat de verklaring van onderzoek inhoudelijk inzichtelijk is. Ook de rechtbank heeft de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek ingezien en zij heeft geoordeeld dat de conclusie van Bureau Documenten over de Burundese identiteitskaart van [appellante] inzichtelijk en concludent is. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris de verklaring van onderzoek daarom aan het besluit ten grondslag mogen leggen. De door [appellante] overgelegde stukken doen hier volgens de rechtbank niet aan af. De staatssecretaris heeft zich volgens de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij de identiteit en nationaliteit van [appellante] niet op basis van de door haar overgelegde Burundese identiteitskaart kan vaststellen. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de staatssecretaris mocht afzien van het horen in bezwaar. Is de conclusie van Bureau Documenten inzichtelijk en concludent? 3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij drie bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat haar identiteitskaart authentiek is. Zij wijst op de contra-expertise van 22 september 2021, opgesteld door dr. J. Mullen, de verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022 en een verklaring van 14 juli 2021 van J. Nduwimana, een medewerker van de lokale overheid in Burundi, waar de identiteitskaart van [appellante] is afgegeven. Volgens [appellante] volgt uit de contra-expertise van dr. J. Mullen dat de Burundese overheid verschillende identiteitskaarten afgeeft en de opmaak daarvan verschilt per gemeente en provincie. [appellante] vindt dat de rechtbank in haar uitspraak ten onrechte niet gemotiveerd is ingegaan op de door haar overgelegde stukken. 3.1.

Mullen is een expert op het gebied van Afrikaanse politiek, met ervaring als docent, onderzoeker en adviseur voor onder meer de Verenigde Naties, het Europees Parlement en de Wereldbank. Naar aanleiding van de zienswijze heeft Bureau Documenten de identiteitskaart en het paspoort van [appellante] naar dr. J. Mullen gestuurd. [appellante] heeft daarnaast haar gelegaliseerde Burundese geboorteakte en een verklaring van gemeenteadministrateur Nduwimana van 14 juli 2021 naar dr. J. Mullen gestuurd. Dit heeft geleid tot de contra-expertise van 22 september 2021. Hieruit volgt dat dr. J. Mullen de identiteitskaart van [appellante] heeft onderzocht op basis van de uiterlijke kenmerken van het document en de inhoud. Hij heeft de identiteitskaart vergeleken met andere Burundese identiteitskaarten die hij eerder heeft beoordeeld en die de Nederlandse overheid in het verleden op basis van zijn beoordeling heeft geaccepteerd. Dr. J. Mullen is tot de conclusie gekomen dat de identiteitskaart van [appellante] authentiek is. Hieraan heeft hij de volgende bevindingen ten grondslag gelegd: 1.       De woorden 'Ikarata Karangamuntu', wat in het Kirundi identiteitskaart betekent, staan in een rechthoekig kader, onder het opschrift ‘Republic of Burundi'. De afstand tussen de verticale lijnen van het rechthoekige kader en de eerste en laatste letter van 'Ikarata Karangamuntu' is regelmatig, wat wijst op een authentieke reproductie. 2.       In het midden van de identiteitskaart is het nationale embleem van Burundi duidelijk zichtbaar. Dit is een indicator van authenticiteit, omdat het embleem voor een amateur moeilijk te reproduceren is. 3.       Het format van de identiteitskaart van [appellante] komt overeen met het officiële model van de Burundese identiteitskaart dat is omschreven in een document van de ‘Immigration Refugee Board Canada’ van 29 januari 2020. De informatie uit dit document komt van de Burundese autoriteiten. 4.       In Burundi werden identiteitskaarten afgegeven met de standaard registratiecode ‘MISP’. Deze code staat voor ‘Ministère de l’intérieur et de la Sécurité Publique’. Wegens hervormingen in het openbaar bestuur van Burundi is deze code in 2019 gewijzigd naar ‘MIFP’, wat staat voor de nieuwe naam van het ministerie: ‘Ministry of the interior and Formation Patriotique’. Op de identiteitskaart van [appellante], afgegeven in 2015, staat nog de oude code ‘MISP’. Dit is een teken van authenticiteit, omdat de registratiecode vaak vatbaar is voor namaak. 5.       Dit geldt ook voor de afkorting ‘DUPL’ die in het midden van de identiteitskaart is vermeld. Deze afkorting suggereert dat de originele identiteitskaart is verloren of gestolen en dat er officieel een vervangende identiteitskaart is uitgegeven. Ook deze code is vaak vatbaar voor namaak. 6.       De Burundese paspoortautoriteiten hebben de identiteitskaart van [appellante] geaccepteerd als basis voor de afgifte van een paspoort. De identiteitskaart is afgegeven op 18 augustus 2015 en het paspoort is negen maanden later, op 13 mei 2016, aan [appellante] uitgereikt. Verder zijn de persoonsgegevens op het Burundese paspoort van [appellante] identiek aan de persoonsgegevens op de identiteitskaart. Volgens dr. J. Mullen zijn de Burundese paspoortautoriteiten de ‘gouden standaard’ voor het beoordelen van identiteitskaarten, omdat zij de primair verantwoordelijken zijn voor de afgifte van de identiteitskaart. 7.       De verklaring van Nduwimana van 14 juli 2021 bevestigt dat de identiteitskaart is afgegeven aan [appellante]. In deze verklaring wordt Gitega genoemd als plaats van afgifte. Dit verschilt weliswaar van de afgifteplaats die vermeld is op de identiteitskaart, te weten Bwiza-Bujumbura, maar dit komt door de hervorming van het lokale bestuur in 2019, waarbij de administratieve functies van Bwiza-Bujumbura zijn overgedragen aan Gitega. Dr. J. Mullen heeft verder via presidentiële decreten geverifieerd dat Nduwimana inderdaad de gemeenteadministrateur van Gitega is. 8.       Dr. J. Mullen heeft er tot slot op gewezen dat de herkomst van een identiteitskaart net zo belangrijk is als de gedrukte vorm ervan, omdat er verschillende versies in omloop zijn, afhankelijk van de gemeente en provincie. 3.6.    Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 22 november 2021 gereageerd op de contra-expertise van dr. J. Mullen. Volgens Bureau Documenten wordt, anders dan dr. J. Mullen stelt, in heel Burundi dezelfde identiteitskaart afgegeven. De redenering van dr. J. Mullen dat het nationaal embleem moeilijk te reproduceren is, vindt Bureau Documenten onbegrijpelijk. Uit de verklaring van onderzoek volgt weliswaar dat er veel fraude plaatsvindt bij de afgifte van duplicaten, maar dit leidt niet tot de conclusie dat degenen die onbevoegd Burundese identiteitskaarten afgeven amateurs zijn. Verder is het volgens Bureau Documenten niet meer dan normaal dat de code ‘MISP’ in 2015 werd gebruikt door zowel de autoriteiten als door vervalsers. De stelling dat de Burundese autoriteiten op basis van de identiteitskaart een paspoort hebben afgegeven en zij het beste in staat zijn om een identiteitskaart te beoordelen, is volgens Bureau Documenten gebaseerd op logica. Bureau Documenten wijst erop dat de instantie die in Burundi identiteitskaarten afgeeft, niet dezelfde instantie is als de instantie die paspoorten afgeeft. Er is ook geen nationale database met Burundese identiteitskaarten die de Burundese autoriteiten gebruiken voor het afgeven van paspoorten. Uit vertrouwelijke informatie is bij Bureau Documenten bekend dat in Burundi regelmatig paspoorten worden afgegeven op basis van valse of onbevoegd afgegeven identiteitskaarten. Bureau Documenten heeft daarom geconcludeerd dat het paspoort frauduleus is verkregen. Over de verklaring van Nduwimana heeft Bureau Documenten opgemerkt dat het dit document niet heeft onderzocht en dat het daarom de waarde ervan niet kan vaststellen. Bureau Documenten heeft wel opgemerkt dat de stempelafdruk op de verklaring van Nduwimana niet overeenkomt met de stempelafdruk op de identiteitskaart. Bureau Documenten heeft in de contra-expertise van dr. J. Mullen geen aanleiding gezien om de conclusie over de identiteitskaart en het paspoort te wijzigen. 3.7.    Op basis van dit weerwoord van Bureau Documenten heeft de staatssecretaris het verzoek bij besluit van 17 december 2021 afgewezen. [appellante] heeft de staatssecretaris in haar bezwaarschrift te kennen gegeven dat de Burundese ambassade bereid is om een contra-expertise te verrichten. Bureau Documenten heeft vervolgens de originele identiteitskaart en haar paspoort naar de Burundese ambassade gestuurd. Dit heeft geleid tot een verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022, waarin staat dat de identiteitskaart van [appellante] en haar paspoort authentiek en conform de daarvoor geldende voorschriften zijn. 3.8.    Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 28 oktober 2022 gereageerd op de verklaring van de Burundese ambassade. Volgens Bureau Documenten is niet duidelijk wat de Burundese ambassade heeft onderzocht en hoe zij dat onderzoek heeft uitgevoerd. Bureau Documenten heeft opgemerkt dat de stelling van de Burundese ambassade niet overeenkomt met de informatie die het eerder heeft ontvangen van de Burundese overheid over dergelijke documenten. Gelet hierop en wegens de geconstateerde afwijkingen aan de identiteitskaart, heeft Bureau Documenten geen aanleiding gezien om de eerdere conclusie over het document te wijzigen. Op basis hiervan heeft de staatssecretaris de afwijzing van het verzoek in het besluit gehandhaafd. Oordeel Afdeling 3.9.    De Afdeling stelt voorop dat zij begrijpt dat [appellante] in een moeilijke bewijspositie verkeert, omdat zij, anders dan de staatssecretaris en de bestuursrechter, geen kennis kan nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan de verklaring van onderzoek. Deze moeilijke bewijspositie is echter het logische gevolg van de toepassing van artikel 8:29 van de Awb: onderliggende stukken mogen voor de betrokkene geheim blijven als voor die geheimhouding gewichtige redenen zijn.

Mullen is een expert op het gebied van Afrikaanse politiek, met ervaring als docent, onderzoeker en adviseur voor onder meer de Verenigde Naties, het Europees Parlement en de Wereldbank. Naar aanleiding van de zienswijze heeft Bureau Documenten de identiteitskaart en het paspoort van [appellante] naar dr. J. Mullen gestuurd. [appellante] heeft daarnaast haar gelegaliseerde Burundese geboorteakte en een verklaring van gemeenteadministrateur Nduwimana van 14 juli 2021 naar dr. J. Mullen gestuurd. Dit heeft geleid tot de contra-expertise van 22 september 2021. Hieruit volgt dat dr. J. Mullen de identiteitskaart van [appellante] heeft onderzocht op basis van de uiterlijke kenmerken van het document en de inhoud. Hij heeft de identiteitskaart vergeleken met andere Burundese identiteitskaarten die hij eerder heeft beoordeeld en die de Nederlandse overheid in het verleden op basis van zijn beoordeling heeft geaccepteerd. Dr. J. Mullen is tot de conclusie gekomen dat de identiteitskaart van [appellante] authentiek is. Hieraan heeft hij de volgende bevindingen ten grondslag gelegd: 1.       De woorden 'Ikarata Karangamuntu', wat in het Kirundi identiteitskaart betekent, staan in een rechthoekig kader, onder het opschrift ‘Republic of Burundi'. De afstand tussen de verticale lijnen van het rechthoekige kader en de eerste en laatste letter van 'Ikarata Karangamuntu' is regelmatig, wat wijst op een authentieke reproductie. 2.       In het midden van de identiteitskaart is het nationale embleem van Burundi duidelijk zichtbaar. Dit is een indicator van authenticiteit, omdat het embleem voor een amateur moeilijk te reproduceren is. 3.       Het format van de identiteitskaart van [appellante] komt overeen met het officiële model van de Burundese identiteitskaart dat is omschreven in een document van de ‘Immigration Refugee Board Canada’ van 29 januari 2020. De informatie uit dit document komt van de Burundese autoriteiten. 4.       In Burundi werden identiteitskaarten afgegeven met de standaard registratiecode ‘MISP’. Deze code staat voor ‘Ministère de l’intérieur et de la Sécurité Publique’. Wegens hervormingen in het openbaar bestuur van Burundi is deze code in 2019 gewijzigd naar ‘MIFP’, wat staat voor de nieuwe naam van het ministerie: ‘Ministry of the interior and Formation Patriotique’. Op de identiteitskaart van [appellante], afgegeven in 2015, staat nog de oude code ‘MISP’. Dit is een teken van authenticiteit, omdat de registratiecode vaak vatbaar is voor namaak. 5.       Dit geldt ook voor de afkorting ‘DUPL’ die in het midden van de identiteitskaart is vermeld. Deze afkorting suggereert dat de originele identiteitskaart is verloren of gestolen en dat er officieel een vervangende identiteitskaart is uitgegeven. Ook deze code is vaak vatbaar voor namaak. 6.       De Burundese paspoortautoriteiten hebben de identiteitskaart van [appellante] geaccepteerd als basis voor de afgifte van een paspoort. De identiteitskaart is afgegeven op 18 augustus 2015 en het paspoort is negen maanden later, op 13 mei 2016, aan [appellante] uitgereikt. Verder zijn de persoonsgegevens op het Burundese paspoort van [appellante] identiek aan de persoonsgegevens op de identiteitskaart. Volgens dr. J. Mullen zijn de Burundese paspoortautoriteiten de ‘gouden standaard’ voor het beoordelen van identiteitskaarten, omdat zij de primair verantwoordelijken zijn voor de afgifte van de identiteitskaart. 7.       De verklaring van Nduwimana van 14 juli 2021 bevestigt dat de identiteitskaart is afgegeven aan [appellante]. In deze verklaring wordt Gitega genoemd als plaats van afgifte. Dit verschilt weliswaar van de afgifteplaats die vermeld is op de identiteitskaart, te weten Bwiza-Bujumbura, maar dit komt door de hervorming van het lokale bestuur in 2019, waarbij de administratieve functies van Bwiza-Bujumbura zijn overgedragen aan Gitega. Dr. J. Mullen heeft verder via presidentiële decreten geverifieerd dat Nduwimana inderdaad de gemeenteadministrateur van Gitega is. 8.       Dr. J. Mullen heeft er tot slot op gewezen dat de herkomst van een identiteitskaart net zo belangrijk is als de gedrukte vorm ervan, omdat er verschillende versies in omloop zijn, afhankelijk van de gemeente en provincie. 3.6.    Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 22 november 2021 gereageerd op de contra-expertise van dr. J. Mullen. Volgens Bureau Documenten wordt, anders dan dr. J. Mullen stelt, in heel Burundi dezelfde identiteitskaart afgegeven. De redenering van dr. J. Mullen dat het nationaal embleem moeilijk te reproduceren is, vindt Bureau Documenten onbegrijpelijk. Uit de verklaring van onderzoek volgt weliswaar dat er veel fraude plaatsvindt bij de afgifte van duplicaten, maar dit leidt niet tot de conclusie dat degenen die onbevoegd Burundese identiteitskaarten afgeven amateurs zijn. Verder is het volgens Bureau Documenten niet meer dan normaal dat de code ‘MISP’ in 2015 werd gebruikt door zowel de autoriteiten als door vervalsers. De stelling dat de Burundese autoriteiten op basis van de identiteitskaart een paspoort hebben afgegeven en zij het beste in staat zijn om een identiteitskaart te beoordelen, is volgens Bureau Documenten gebaseerd op logica. Bureau Documenten wijst erop dat de instantie die in Burundi identiteitskaarten afgeeft, niet dezelfde instantie is als de instantie die paspoorten afgeeft. Er is ook geen nationale database met Burundese identiteitskaarten die de Burundese autoriteiten gebruiken voor het afgeven van paspoorten. Uit vertrouwelijke informatie is bij Bureau Documenten bekend dat in Burundi regelmatig paspoorten worden afgegeven op basis van valse of onbevoegd afgegeven identiteitskaarten. Bureau Documenten heeft daarom geconcludeerd dat het paspoort frauduleus is verkregen. Over de verklaring van Nduwimana heeft Bureau Documenten opgemerkt dat het dit document niet heeft onderzocht en dat het daarom de waarde ervan niet kan vaststellen. Bureau Documenten heeft wel opgemerkt dat de stempelafdruk op de verklaring van Nduwimana niet overeenkomt met de stempelafdruk op de identiteitskaart. Bureau Documenten heeft in de contra-expertise van dr. J. Mullen geen aanleiding gezien om de conclusie over de identiteitskaart en het paspoort te wijzigen. 3.7.    Op basis van dit weerwoord van Bureau Documenten heeft de staatssecretaris het verzoek bij besluit van 17 december 2021 afgewezen. [appellante] heeft de staatssecretaris in haar bezwaarschrift te kennen gegeven dat de Burundese ambassade bereid is om een contra-expertise te verrichten. Bureau Documenten heeft vervolgens de originele identiteitskaart en haar paspoort naar de Burundese ambassade gestuurd. Dit heeft geleid tot een verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022, waarin staat dat de identiteitskaart van [appellante] en haar paspoort authentiek en conform de daarvoor geldende voorschriften zijn. 3.8.    Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 28 oktober 2022 gereageerd op de verklaring van de Burundese ambassade. Volgens Bureau Documenten is niet duidelijk wat de Burundese ambassade heeft onderzocht en hoe zij dat onderzoek heeft uitgevoerd. Bureau Documenten heeft opgemerkt dat de stelling van de Burundese ambassade niet overeenkomt met de informatie die het eerder heeft ontvangen van de Burundese overheid over dergelijke documenten. Gelet hierop en wegens de geconstateerde afwijkingen aan de identiteitskaart, heeft Bureau Documenten geen aanleiding gezien om de eerdere conclusie over het document te wijzigen. Op basis hiervan heeft de staatssecretaris de afwijzing van het verzoek in het besluit gehandhaafd. Oordeel Afdeling 3.9.    De Afdeling stelt voorop dat zij begrijpt dat [appellante] in een moeilijke bewijspositie verkeert, omdat zij, anders dan de staatssecretaris en de bestuursrechter, geen kennis kan nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan de verklaring van onderzoek. Deze moeilijke bewijspositie is echter het logische gevolg van de toepassing van artikel 8:29 van de Awb: onderliggende stukken mogen voor de betrokkene geheim blijven als voor die geheimhouding gewichtige redenen zijn.

[appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de conclusies van Bureau Documenten in de verklaring van onderzoek en de weerwoorden van 22 november 2021 en 28 oktober 2022 inzichtelijk zijn. Volgens [appellante] volgt uit de motivering in de verklaring van onderzoek en de weerwoorden niet op welke specifieke onderdelen haar identiteitskaart afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal. Ook is onduidelijk welk vergelijkingsmateriaal Bureau Documenten heeft gebruikt. Hierdoor is zij niet in staat een deugdelijke contra-expertise te laten verrichten, aangezien onduidelijk is over welke onderdelen die moet gaan. Volgens [appellante] wordt zij in haar procesbelang geschaad doordat zowel de staatssecretaris als de rechtbank zich baseren op geheime stukken. Dit maakt dat sprake is van strijd met de beginselen van ‘fair play’, ‘equality of arms’ en het rechtszekerheidsbeginsel. Toetsingskader 3.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is een advies van Bureau Documenten een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitvoering van zijn bevoegdheden. De staatssecretaris mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat hij is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag de staatssecretaris niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt de staatssecretaris Bureau Documenten een reactie op wat over het advies is aangevoerd. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1764, onder 4.2. De door partijen ingebrachte deskundigenadviezen en -reacties 3.3. De Afdeling constateert dat partijen over en weer verschillende deskundigenadviezen en -reacties hebben overgelegd. De Afdeling ziet aanleiding om hierna, onder 3.4 tot en met 3.8, eerst stil te staan bij de inhoud van deze stukken. De Afdeling zal vervolgens, onder 3.9 tot en met 3.16, daarover een oordeel geven. 3.4. Uit de verklaring van onderzoek volgt dat de door [appellante] overgelegde Burundese identiteitskaart een duplicaat betreft. Volgens Bureau Documenten vindt er veel fraude plaats bij de afgifte van duplicaten. Het heeft vervolgens geconstateerd dat de opmaak en afgifte van de identiteitskaart van [appellante] afwijkt van het beschikbare vergelijkingsmateriaal. Bureau Documenten heeft daarom over de echtheid en de opmaak en afgifte van het document geconcludeerd dat het document met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Het kon niet vaststellen of de identiteitskaart inhoudelijk juist was. Omdat het door [appellante] overgelegde Burundese paspoort is afgegeven op basis van haar identiteitskaart, heeft Bureau Documenten geconcludeerd dat het paspoort frauduleus is verkregen. 3.5. [appellante] heeft in haar zienswijze van 21 juni 2021 te kennen gegeven dat zij een contra-expertise wenst in te brengen. Via Vluchtelingenwerk Nederland heeft zij dr. J. Mullen hiervoor benaderd. Dr. J. Mullen is een expert op het gebied van Afrikaanse politiek, met ervaring als docent, onderzoeker en adviseur voor onder meer de Verenigde Naties, het Europees Parlement en de Wereldbank. Naar aanleiding van de zienswijze heeft Bureau Documenten de identiteitskaart en het paspoort van [appellante] naar dr. J. Mullen gestuurd. [appellante] heeft daarnaast haar gelegaliseerde Burundese geboorteakte en een verklaring van gemeenteadministrateur Nduwimana van 14 juli 2021 naar dr. J. Mullen gestuurd. Dit heeft geleid tot de contra-expertise van 22 september 2021. Hieruit volgt dat dr. J. Mullen de identiteitskaart van [appellante] heeft onderzocht op basis van de uiterlijke kenmerken van het document en de inhoud. Hij heeft de identiteitskaart vergeleken met andere Burundese identiteitskaarten die hij eerder heeft beoordeeld en die de Nederlandse overheid in het verleden op basis van zijn beoordeling heeft geaccepteerd. Dr. J. Mullen is tot de conclusie gekomen dat de identiteitskaart van [appellante] authentiek is. Hieraan heeft hij de volgende bevindingen ten grondslag gelegd: 1. De woorden 'Ikarata Karangamuntu', wat in het Kirundi identiteitskaart betekent, staan in een rechthoekig kader, onder het opschrift ‘Republic of Burundi'. De afstand tussen de verticale lijnen van het rechthoekige kader en de eerste en laatste letter van 'Ikarata Karangamuntu' is regelmatig, wat wijst op een authentieke reproductie. 2. In het midden van de identiteitskaart is het nationale embleem van Burundi duidelijk zichtbaar. Dit is een indicator van authenticiteit, omdat het embleem voor een amateur moeilijk te reproduceren is. 3. Het format van de identiteitskaart van [appellante] komt overeen met het officiële model van de Burundese identiteitskaart dat is omschreven in een document van de ‘Immigration Refugee Board Canada’ van 29 januari 2020. De informatie uit dit document komt van de Burundese autoriteiten. 4. In Burundi werden identiteitskaarten afgegeven met de standaard registratiecode ‘MISP’. Deze code staat voor ‘Ministère de l’intérieur et de la Sécurité Publique’. Wegens hervormingen in het openbaar bestuur van Burundi is deze code in 2019 gewijzigd naar ‘MIFP’, wat staat voor de nieuwe naam van het ministerie: ‘Ministry of the interior and Formation Patriotique’. Op de identiteitskaart van [appellante], afgegeven in 2015, staat nog de oude code ‘MISP’. Dit is een teken van authenticiteit, omdat de registratiecode vaak vatbaar is voor namaak. 5. Dit geldt ook voor de afkorting ‘DUPL’ die in het midden van de identiteitskaart is vermeld. Deze afkorting suggereert dat de originele identiteitskaart is verloren of gestolen en dat er officieel een vervangende identiteitskaart is uitgegeven. Ook deze code is vaak vatbaar voor namaak. 6. De Burundese paspoortautoriteiten hebben de identiteitskaart van [appellante] geaccepteerd als basis voor de afgifte van een paspoort. De identiteitskaart is afgegeven op 18 augustus 2015 en het paspoort is negen maanden later, op 13 mei 2016, aan [appellante] uitgereikt. Verder zijn de persoonsgegevens op het Burundese paspoort van [appellante] identiek aan de persoonsgegevens op de identiteitskaart. Volgens dr. J. Mullen zijn de Burundese paspoortautoriteiten de ‘gouden standaard’ voor het beoordelen van identiteitskaarten, omdat zij de primair verantwoordelijken zijn voor de afgifte van de identiteitskaart. 7. De verklaring van Nduwimana van 14 juli 2021 bevestigt dat de identiteitskaart is afgegeven aan [appellante]. In deze verklaring wordt Gitega genoemd als plaats van afgifte. Dit verschilt weliswaar van de afgifteplaats die vermeld is op de identiteitskaart, te weten Bwiza-Bujumbura, maar dit komt door de hervorming van het lokale bestuur in 2019, waarbij de administratieve functies van Bwiza-Bujumbura zijn overgedragen aan Gitega. Dr. J. Mullen heeft verder via presidentiële decreten geverifieerd dat Nduwimana inderdaad de gemeenteadministrateur van Gitega is. 8. Dr. J. Mullen heeft er tot slot op gewezen dat de herkomst van een identiteitskaart net zo belangrijk is als de gedrukte vorm ervan, omdat er verschillende versies in omloop zijn, afhankelijk van de gemeente en provincie. 3.6. Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 22 november 2021 gereageerd op de contra-expertise van dr. J. Mullen. Volgens Bureau Documenten wordt, anders dan dr. J. Mullen stelt, in heel Burundi dezelfde identiteitskaart afgegeven. De redenering van dr. J. Mullen dat het nationaal embleem moeilijk te reproduceren is, vindt Bureau Documenten onbegrijpelijk.

De Afdeling mag, onder de voorwaarde dat daartoe door betrokkenen toestemming is gegeven, haar oordeel mede baseren op die onderliggende stukken. Wel vraagt toepassing van deze regeling dat de Afdeling, gezien [appellante]’s moeilijke bewijspositie, extra zorgvuldig kennis neemt van de onderliggende stukken. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraken van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1267, onder 7.2, en 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:825, onder 4.4, over individuele ambtsberichten. 3.10.  De Afdeling heeft de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek ingezien met inachtneming van het hierboven geschetste kader en is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de redenering van Bureau Documenten in de verklaring van onderzoek en de daarin getrokken conclusies niet inzichtelijk zijn. Hiervoor is in de eerste plaats van belang dat Bureau Documenten over de identiteitskaart heeft geconcludeerd dat deze met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Uit paragraaf 8.1 van de Vakbijlage van Bureau Documenten volgt dat het hier gaat om een ‘bijna absolute zekerheid’: de op-een-na hoogste zekerheidsgradatie die Bureau Documenten toepast. Over het Burundese paspoort van [appellante] heeft Bureau Documenten geconcludeerd dat dit frauduleus is verkregen, omdat het paspoort op basis van de identiteitskaart is afgegeven. In paragraaf 8.1 van de Vakbijlage van Bureau Documenten staat dat ‘frauduleus verkregen’ een conclusie is die met ‘absolute zekerheid’ wordt getrokken en dat dit de hoogste zekerheidsgradatie is. In de verklaring van onderzoek en de onderliggende stukken wordt niet toegelicht waarom Bureau Documenten verschillende zekerheidsgradaties heeft gebruikt, terwijl de redenering is dat het paspoort op basis van de identiteitskaart is afgegeven. Deze redenering zou logischerwijs moeten leiden tot dezelfde zekerheidsgraad voor beide documenten. De staatssecretaris heeft hier tijdens de zitting bij de Afdeling geen duidelijkheid over kunnen geven. 3.11.  Verder staat in de verklaring van onderzoek dat Bureau Documenten de identiteitskaart van [appellante] heeft beoordeeld aan de hand van vergelijkingsmateriaal. Maar in de onderliggende stukken wordt niet toegelicht hoeveel vergelijkingsmateriaal Bureau Documenten heeft gebruikt en uit welke periode en regio het materiaal afkomstig is. In paragraaf 8.2 van de Vakbijlage van Bureau Documenten staat dat Bureau Documenten ook vervalste documenten kan gebruiken als ‘vergelijkingsmateriaal’. Uit de onderliggende stukken is echter niet op te maken of Bureau Documenten dat in dit geval heeft gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling hadden deze gebreken naar voren moeten komen tijdens de inzage die een medewerker van TOELT heeft verkregen in de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek. Dat is niet gebeurd. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris evenmin duidelijkheid kunnen verschaffen over de genoemde onderzoeksbevindingen. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij geen inzage heeft gekregen in de onderliggende stukken en dat dit een bewuste werkwijze is van de staatssecretaris. Deze werkwijze brengt met zich mee dat de gemachtigde van de staatssecretaris op een zitting geen enkele nadere toelichting kan geven op de redenering van Bureau Documenten en de getrokken conclusies, zelfs niet op terughoudende wijze. Dit komt voor risico van de staatssecretaris. Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris aan de op hem rustende vergewisplicht heeft voldaan. 3.12.  Daar komt bij dat [appellante] tegenover de verklaring van onderzoek een contra-expertise heeft ingebracht van dr. J. Mullen. De conclusie van de contra-expertise is tegengesteld aan die van de verklaring van onderzoek van Bureau Documenten, zodat [appellante] met de contra-expertise twijfel heeft gezaaid over de juistheid van de verklaring van onderzoek. Hoewel Bureau Documenten in het weerwoord van 22 november 2021 de hiervoor onder 3.5 weergegeven punten 2, 4 en 6 uit de contra-expertise gemotiveerd heeft weersproken, geldt dit niet voor de overige punten, waarbij de Afdeling vooral punt 8 van belang acht. Uit dit punt volgt namelijk dat de herkomst van een identiteitskaart net zo belangrijk is als de gedrukte vorm ervan, omdat er in Burundi verschillende versies in omloop zijn, afhankelijk van de gemeente en provincie. Bureau Documenten heeft hier in het weerwoord van 22 november 2021 tegenovergesteld dat in heel Burundi dezelfde identiteitskaart wordt afgegeven. Dit is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval te kort door de bocht. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling namelijk desgevraagd bevestigd dat het format voor de identiteitskaart in heel Burundi weliswaar hetzelfde is, maar dat de invulling van dit format en de echtheidskenmerken, zoals de stempels, per gemeente kunnen verschillen. Dit benadrukt het belang van het verkrijgen van inzicht in het vergelijkingsmateriaal dat Bureau Documenten in dit geval heeft gebruikt (zie hiervoor onder 3.11). Gelet op het voorgaande neemt het weerwoord van Bureau Documenten van 22 november 2021 de door de contra-expertise van dr. J. Mullen opgeworpen twijfel over de verklaring van onderzoek niet weg. 3.13.  Naast de contra-expertise van dr. J. Mullen heeft [appellante] ook nog een verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022 overgelegd. Bureau Documenten stelt weliswaar dat niet duidelijk is wat de Burundese ambassade heeft gecontroleerd, maar uit een brief van 22 augustus 2022 blijkt dat Bureau Documenten de originele identiteitskaart en het paspoort van [appellante] naar de Burundese ambassade heeft gestuurd. Hieruit leidt de Afdeling af dat de Burundese ambassade de originele documenten heeft gecontroleerd en op basis daarvan heeft geconcludeerd dat de documenten authentiek zijn en conform de daarvoor geldende voorschriften. Dat de stelling van de Burundese ambassade niet overeenkomt met de informatie die Bureau Documenten eerder heeft ontvangen van de Burundese overheid over dergelijke documenten, betekent niet dat die stelling per definitie onjuist is. Hierbij betrekt de Afdeling ook de verklaring van gemeenteadministrateur Nduwimana van 14 juli 2021, waaruit volgt dat [appellante] de Burundese nationaliteit heeft en dat de door haar overgelegde identiteitskaart is afgegeven door de gemeente Gitega. 3.14.  De Afdeling wijst er verder op dat in het bestuursrecht de vrije bewijsleer geldt, zodat de bestuursrechter onder andere een grote mate van vrijheid heeft in het bepalen van de bewijskracht van bewijsmiddelen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het hier gaat om een naturalisatieprocedure en dat daarvoor geldt dat een verzoeker ook andere bronnen dan brondocumenten kan overleggen om het standpunt van de staatssecretaris te betwisten en het tegendeel aannemelijk te maken. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4302, onder 5.5. Dat de Burundese ambassade in haar verklaring niet precies heeft uitgelegd hoe zij haar onderzoek heeft verricht, betekent naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet dat aan deze verklaring in dit geval geen enkel gewicht toekomt. De Afdeling merkt in dit verband allereerst op dat het hier gaat om een verklaring die afkomstig is van een autoriteit die Burundi vertegenwoordigt. De Afdeling betrekt hierbij ook dat de staatssecretaris [appellante] zelf bij brief van 29 juni 2021 heeft uitgelegd dat zij een contra-expertise kon laten uitvoeren bij de ambassade van het land van herkomst. Daarbij heeft de staatssecretaris opgemerkt dat een ambassade kan toetsen op combinaties zoals die van staatsvormen, staatswapens, afgiftedata, autorisaties en legalisaties. De staatssecretaris heeft er daarbij ook op gewezen dat iedere ambassade een eigen werkwijze heeft. De staatssecretaris heeft in deze brief niet toegelicht welke elementen hij in een verklaring van de ambassade wil terugzien.

De Afdeling mag, onder de voorwaarde dat daartoe door betrokkenen toestemming is gegeven, haar oordeel mede baseren op die onderliggende stukken. Wel vraagt toepassing van deze regeling dat de Afdeling, gezien [appellante]’s moeilijke bewijspositie, extra zorgvuldig kennis neemt van de onderliggende stukken. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraken van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1267, onder 7.2, en 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:825, onder 4.4, over individuele ambtsberichten. 3.10.  De Afdeling heeft de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek ingezien met inachtneming van het hierboven geschetste kader en is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de redenering van Bureau Documenten in de verklaring van onderzoek en de daarin getrokken conclusies niet inzichtelijk zijn. Hiervoor is in de eerste plaats van belang dat Bureau Documenten over de identiteitskaart heeft geconcludeerd dat deze met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Uit paragraaf 8.1 van de Vakbijlage van Bureau Documenten volgt dat het hier gaat om een ‘bijna absolute zekerheid’: de op-een-na hoogste zekerheidsgradatie die Bureau Documenten toepast. Over het Burundese paspoort van [appellante] heeft Bureau Documenten geconcludeerd dat dit frauduleus is verkregen, omdat het paspoort op basis van de identiteitskaart is afgegeven. In paragraaf 8.1 van de Vakbijlage van Bureau Documenten staat dat ‘frauduleus verkregen’ een conclusie is die met ‘absolute zekerheid’ wordt getrokken en dat dit de hoogste zekerheidsgradatie is. In de verklaring van onderzoek en de onderliggende stukken wordt niet toegelicht waarom Bureau Documenten verschillende zekerheidsgradaties heeft gebruikt, terwijl de redenering is dat het paspoort op basis van de identiteitskaart is afgegeven. Deze redenering zou logischerwijs moeten leiden tot dezelfde zekerheidsgraad voor beide documenten. De staatssecretaris heeft hier tijdens de zitting bij de Afdeling geen duidelijkheid over kunnen geven. 3.11.  Verder staat in de verklaring van onderzoek dat Bureau Documenten de identiteitskaart van [appellante] heeft beoordeeld aan de hand van vergelijkingsmateriaal. Maar in de onderliggende stukken wordt niet toegelicht hoeveel vergelijkingsmateriaal Bureau Documenten heeft gebruikt en uit welke periode en regio het materiaal afkomstig is. In paragraaf 8.2 van de Vakbijlage van Bureau Documenten staat dat Bureau Documenten ook vervalste documenten kan gebruiken als ‘vergelijkingsmateriaal’. Uit de onderliggende stukken is echter niet op te maken of Bureau Documenten dat in dit geval heeft gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling hadden deze gebreken naar voren moeten komen tijdens de inzage die een medewerker van TOELT heeft verkregen in de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek. Dat is niet gebeurd. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris evenmin duidelijkheid kunnen verschaffen over de genoemde onderzoeksbevindingen. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij geen inzage heeft gekregen in de onderliggende stukken en dat dit een bewuste werkwijze is van de staatssecretaris. Deze werkwijze brengt met zich mee dat de gemachtigde van de staatssecretaris op een zitting geen enkele nadere toelichting kan geven op de redenering van Bureau Documenten en de getrokken conclusies, zelfs niet op terughoudende wijze. Dit komt voor risico van de staatssecretaris. Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris aan de op hem rustende vergewisplicht heeft voldaan. 3.12.  Daar komt bij dat [appellante] tegenover de verklaring van onderzoek een contra-expertise heeft ingebracht van dr. J. Mullen. De conclusie van de contra-expertise is tegengesteld aan die van de verklaring van onderzoek van Bureau Documenten, zodat [appellante] met de contra-expertise twijfel heeft gezaaid over de juistheid van de verklaring van onderzoek. Hoewel Bureau Documenten in het weerwoord van 22 november 2021 de hiervoor onder 3.5 weergegeven punten 2, 4 en 6 uit de contra-expertise gemotiveerd heeft weersproken, geldt dit niet voor de overige punten, waarbij de Afdeling vooral punt 8 van belang acht. Uit dit punt volgt namelijk dat de herkomst van een identiteitskaart net zo belangrijk is als de gedrukte vorm ervan, omdat er in Burundi verschillende versies in omloop zijn, afhankelijk van de gemeente en provincie. Bureau Documenten heeft hier in het weerwoord van 22 november 2021 tegenovergesteld dat in heel Burundi dezelfde identiteitskaart wordt afgegeven. Dit is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval te kort door de bocht. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling namelijk desgevraagd bevestigd dat het format voor de identiteitskaart in heel Burundi weliswaar hetzelfde is, maar dat de invulling van dit format en de echtheidskenmerken, zoals de stempels, per gemeente kunnen verschillen. Dit benadrukt het belang van het verkrijgen van inzicht in het vergelijkingsmateriaal dat Bureau Documenten in dit geval heeft gebruikt (zie hiervoor onder 3.11). Gelet op het voorgaande neemt het weerwoord van Bureau Documenten van 22 november 2021 de door de contra-expertise van dr. J. Mullen opgeworpen twijfel over de verklaring van onderzoek niet weg. 3.13.  Naast de contra-expertise van dr. J. Mullen heeft [appellante] ook nog een verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022 overgelegd. Bureau Documenten stelt weliswaar dat niet duidelijk is wat de Burundese ambassade heeft gecontroleerd, maar uit een brief van 22 augustus 2022 blijkt dat Bureau Documenten de originele identiteitskaart en het paspoort van [appellante] naar de Burundese ambassade heeft gestuurd. Hieruit leidt de Afdeling af dat de Burundese ambassade de originele documenten heeft gecontroleerd en op basis daarvan heeft geconcludeerd dat de documenten authentiek zijn en conform de daarvoor geldende voorschriften. Dat de stelling van de Burundese ambassade niet overeenkomt met de informatie die Bureau Documenten eerder heeft ontvangen van de Burundese overheid over dergelijke documenten, betekent niet dat die stelling per definitie onjuist is. Hierbij betrekt de Afdeling ook de verklaring van gemeenteadministrateur Nduwimana van 14 juli 2021, waaruit volgt dat [appellante] de Burundese nationaliteit heeft en dat de door haar overgelegde identiteitskaart is afgegeven door de gemeente Gitega. 3.14.  De Afdeling wijst er verder op dat in het bestuursrecht de vrije bewijsleer geldt, zodat de bestuursrechter onder andere een grote mate van vrijheid heeft in het bepalen van de bewijskracht van bewijsmiddelen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het hier gaat om een naturalisatieprocedure en dat daarvoor geldt dat een verzoeker ook andere bronnen dan brondocumenten kan overleggen om het standpunt van de staatssecretaris te betwisten en het tegendeel aannemelijk te maken. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4302, onder 5.5. Dat de Burundese ambassade in haar verklaring niet precies heeft uitgelegd hoe zij haar onderzoek heeft verricht, betekent naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet dat aan deze verklaring in dit geval geen enkel gewicht toekomt. De Afdeling merkt in dit verband allereerst op dat het hier gaat om een verklaring die afkomstig is van een autoriteit die Burundi vertegenwoordigt. De Afdeling betrekt hierbij ook dat de staatssecretaris [appellante] zelf bij brief van 29 juni 2021 heeft uitgelegd dat zij een contra-expertise kon laten uitvoeren bij de ambassade van het land van herkomst. Daarbij heeft de staatssecretaris opgemerkt dat een ambassade kan toetsen op combinaties zoals die van staatsvormen, staatswapens, afgiftedata, autorisaties en legalisaties. De staatssecretaris heeft er daarbij ook op gewezen dat iedere ambassade een eigen werkwijze heeft. De staatssecretaris heeft in deze brief niet toegelicht welke elementen hij in een verklaring van de ambassade wil terugzien.

Uit de verklaring van onderzoek volgt weliswaar dat er veel fraude plaatsvindt bij de afgifte van duplicaten, maar dit leidt niet tot de conclusie dat degenen die onbevoegd Burundese identiteitskaarten afgeven amateurs zijn. Verder is het volgens Bureau Documenten niet meer dan normaal dat de code ‘MISP’ in 2015 werd gebruikt door zowel de autoriteiten als door vervalsers. De stelling dat de Burundese autoriteiten op basis van de identiteitskaart een paspoort hebben afgegeven en zij het beste in staat zijn om een identiteitskaart te beoordelen, is volgens Bureau Documenten gebaseerd op logica. Bureau Documenten wijst erop dat de instantie die in Burundi identiteitskaarten afgeeft, niet dezelfde instantie is als de instantie die paspoorten afgeeft. Er is ook geen nationale database met Burundese identiteitskaarten die de Burundese autoriteiten gebruiken voor het afgeven van paspoorten. Uit vertrouwelijke informatie is bij Bureau Documenten bekend dat in Burundi regelmatig paspoorten worden afgegeven op basis van valse of onbevoegd afgegeven identiteitskaarten. Bureau Documenten heeft daarom geconcludeerd dat het paspoort frauduleus is verkregen. Over de verklaring van Nduwimana heeft Bureau Documenten opgemerkt dat het dit document niet heeft onderzocht en dat het daarom de waarde ervan niet kan vaststellen. Bureau Documenten heeft wel opgemerkt dat de stempelafdruk op de verklaring van Nduwimana niet overeenkomt met de stempelafdruk op de identiteitskaart. Bureau Documenten heeft in de contra-expertise van dr. J. Mullen geen aanleiding gezien om de conclusie over de identiteitskaart en het paspoort te wijzigen. 3.7. Op basis van dit weerwoord van Bureau Documenten heeft de staatssecretaris het verzoek bij besluit van 17 december 2021 afgewezen. [appellante] heeft de staatssecretaris in haar bezwaarschrift te kennen gegeven dat de Burundese ambassade bereid is om een contra-expertise te verrichten. Bureau Documenten heeft vervolgens de originele identiteitskaart en haar paspoort naar de Burundese ambassade gestuurd. Dit heeft geleid tot een verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022, waarin staat dat de identiteitskaart van [appellante] en haar paspoort authentiek en conform de daarvoor geldende voorschriften zijn. 3.8. Bureau Documenten heeft in een weerwoord van 28 oktober 2022 gereageerd op de verklaring van de Burundese ambassade. Volgens Bureau Documenten is niet duidelijk wat de Burundese ambassade heeft onderzocht en hoe zij dat onderzoek heeft uitgevoerd. Bureau Documenten heeft opgemerkt dat de stelling van de Burundese ambassade niet overeenkomt met de informatie die het eerder heeft ontvangen van de Burundese overheid over dergelijke documenten. Gelet hierop en wegens de geconstateerde afwijkingen aan de identiteitskaart, heeft Bureau Documenten geen aanleiding gezien om de eerdere conclusie over het document te wijzigen. Op basis hiervan heeft de staatssecretaris de afwijzing van het verzoek in het besluit gehandhaafd. Oordeel Afdeling 3.9. De Afdeling stelt voorop dat zij begrijpt dat [appellante] in een moeilijke bewijspositie verkeert, omdat zij, anders dan de staatssecretaris en de bestuursrechter, geen kennis kan nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan de verklaring van onderzoek. Deze moeilijke bewijspositie is echter het logische gevolg van de toepassing van artikel 8:29 van de Awb: onderliggende stukken mogen voor de betrokkene geheim blijven als voor die geheimhouding gewichtige redenen zijn. De Afdeling mag, onder de voorwaarde dat daartoe door betrokkenen toestemming is gegeven, haar oordeel mede baseren op die onderliggende stukken. Wel vraagt toepassing van deze regeling dat de Afdeling, gezien [appellante]’s moeilijke bewijspositie, extra zorgvuldig kennis neemt van de onderliggende stukken. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraken van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1267, onder 7.2, en 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:825, onder 4.4, over individuele ambtsberichten. 3.10. De Afdeling heeft de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek ingezien met inachtneming van het hierboven geschetste kader en is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de redenering van Bureau Documenten in de verklaring van onderzoek en de daarin getrokken conclusies niet inzichtelijk zijn. Hiervoor is in de eerste plaats van belang dat Bureau Documenten over de identiteitskaart heeft geconcludeerd dat deze met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Uit paragraaf 8.1 van de Vakbijlage van Bureau Documenten volgt dat het hier gaat om een ‘bijna absolute zekerheid’: de op-een-na hoogste zekerheidsgradatie die Bureau Documenten toepast. Over het Burundese paspoort van [appellante] heeft Bureau Documenten geconcludeerd dat dit frauduleus is verkregen, omdat het paspoort op basis van de identiteitskaart is afgegeven. In paragraaf 8.1 van de Vakbijlage van Bureau Documenten staat dat ‘frauduleus verkregen’ een conclusie is die met ‘absolute zekerheid’ wordt getrokken en dat dit de hoogste zekerheidsgradatie is. In de verklaring van onderzoek en de onderliggende stukken wordt niet toegelicht waarom Bureau Documenten verschillende zekerheidsgradaties heeft gebruikt, terwijl de redenering is dat het paspoort op basis van de identiteitskaart is afgegeven. Deze redenering zou logischerwijs moeten leiden tot dezelfde zekerheidsgraad voor beide documenten. De staatssecretaris heeft hier tijdens de zitting bij de Afdeling geen duidelijkheid over kunnen geven. 3.11. Verder staat in de verklaring van onderzoek dat Bureau Documenten de identiteitskaart van [appellante] heeft beoordeeld aan de hand van vergelijkingsmateriaal. Maar in de onderliggende stukken wordt niet toegelicht hoeveel vergelijkingsmateriaal Bureau Documenten heeft gebruikt en uit welke periode en regio het materiaal afkomstig is. In paragraaf 8.2 van de Vakbijlage van Bureau Documenten staat dat Bureau Documenten ook vervalste documenten kan gebruiken als ‘vergelijkingsmateriaal’. Uit de onderliggende stukken is echter niet op te maken of Bureau Documenten dat in dit geval heeft gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling hadden deze gebreken naar voren moeten komen tijdens de inzage die een medewerker van TOELT heeft verkregen in de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek. Dat is niet gebeurd. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris evenmin duidelijkheid kunnen verschaffen over de genoemde onderzoeksbevindingen. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij geen inzage heeft gekregen in de onderliggende stukken en dat dit een bewuste werkwijze is van de staatssecretaris. Deze werkwijze brengt met zich mee dat de gemachtigde van de staatssecretaris op een zitting geen enkele nadere toelichting kan geven op de redenering van Bureau Documenten en de getrokken conclusies, zelfs niet op terughoudende wijze. Dit komt voor risico van de staatssecretaris. Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris aan de op hem rustende vergewisplicht heeft voldaan. 3.12. Daar komt bij dat [appellante] tegenover de verklaring van onderzoek een contra-expertise heeft ingebracht van dr. J. Mullen. De conclusie van de contra-expertise is tegengesteld aan die van de verklaring van onderzoek van Bureau Documenten, zodat [appellante] met de contra-expertise twijfel heeft gezaaid over de juistheid van de verklaring van onderzoek. Hoewel Bureau Documenten in het weerwoord van 22 november 2021 de hiervoor onder 3.5 weergegeven punten 2, 4 en 6 uit de contra-expertise gemotiveerd heeft weersproken, geldt dit niet voor de overige punten, waarbij de Afdeling vooral punt 8 van belang acht. Uit dit punt volgt namelijk dat de herkomst van een identiteitskaart net zo belangrijk is als de gedrukte vorm ervan, omdat er in Burundi verschillende versies in omloop zijn, afhankelijk van de gemeente en provincie. Bureau Documenten heeft hier in het weerwoord van 22 november 2021 tegenovergesteld dat in heel Burundi dezelfde identiteitskaart wordt afgegeven.

Dit is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval te kort door de bocht. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling namelijk desgevraagd bevestigd dat het format voor de identiteitskaart in heel Burundi weliswaar hetzelfde is, maar dat de invulling van dit format en de echtheidskenmerken, zoals de stempels, per gemeente kunnen verschillen. Dit benadrukt het belang van het verkrijgen van inzicht in het vergelijkingsmateriaal dat Bureau Documenten in dit geval heeft gebruikt (zie hiervoor onder 3.11). Gelet op het voorgaande neemt het weerwoord van Bureau Documenten van 22 november 2021 de door de contra-expertise van dr. J. Mullen opgeworpen twijfel over de verklaring van onderzoek niet weg. 3.13. Naast de contra-expertise van dr. J. Mullen heeft [appellante] ook nog een verklaring van de Burundese ambassade van 21 september 2022 overgelegd. Bureau Documenten stelt weliswaar dat niet duidelijk is wat de Burundese ambassade heeft gecontroleerd, maar uit een brief van 22 augustus 2022 blijkt dat Bureau Documenten de originele identiteitskaart en het paspoort van [appellante] naar de Burundese ambassade heeft gestuurd. Hieruit leidt de Afdeling af dat de Burundese ambassade de originele documenten heeft gecontroleerd en op basis daarvan heeft geconcludeerd dat de documenten authentiek zijn en conform de daarvoor geldende voorschriften. Dat de stelling van de Burundese ambassade niet overeenkomt met de informatie die Bureau Documenten eerder heeft ontvangen van de Burundese overheid over dergelijke documenten, betekent niet dat die stelling per definitie onjuist is. Hierbij betrekt de Afdeling ook de verklaring van gemeenteadministrateur Nduwimana van 14 juli 2021, waaruit volgt dat [appellante] de Burundese nationaliteit heeft en dat de door haar overgelegde identiteitskaart is afgegeven door de gemeente Gitega. 3.14. De Afdeling wijst er verder op dat in het bestuursrecht de vrije bewijsleer geldt, zodat de bestuursrechter onder andere een grote mate van vrijheid heeft in het bepalen van de bewijskracht van bewijsmiddelen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het hier gaat om een naturalisatieprocedure en dat daarvoor geldt dat een verzoeker ook andere bronnen dan brondocumenten kan overleggen om het standpunt van de staatssecretaris te betwisten en het tegendeel aannemelijk te maken. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4302, onder 5.5. Dat de Burundese ambassade in haar verklaring niet precies heeft uitgelegd hoe zij haar onderzoek heeft verricht, betekent naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet dat aan deze verklaring in dit geval geen enkel gewicht toekomt. De Afdeling merkt in dit verband allereerst op dat het hier gaat om een verklaring die afkomstig is van een autoriteit die Burundi vertegenwoordigt. De Afdeling betrekt hierbij ook dat de staatssecretaris [appellante] zelf bij brief van 29 juni 2021 heeft uitgelegd dat zij een contra-expertise kon laten uitvoeren bij de ambassade van het land van herkomst. Daarbij heeft de staatssecretaris opgemerkt dat een ambassade kan toetsen op combinaties zoals die van staatsvormen, staatswapens, afgiftedata, autorisaties en legalisaties. De staatssecretaris heeft er daarbij ook op gewezen dat iedere ambassade een eigen werkwijze heeft. De staatssecretaris heeft in deze brief niet toegelicht welke elementen hij in een verklaring van de ambassade wil terugzien. Voor de verklaring van Nduwimana geldt dat de omstandigheid dat Bureau Documenten zijn verklaring niet heeft onderzocht, er niet aan afdoet dat in de contra-expertise van dr. J. Mullen staat dat hij heeft geverifieerd dat Nduwimana inderdaad de gemeenteadministrateur van Gitega is. Gelet op de hiervoor onder 3.10 en 3.11 geconstateerde gebreken in de verklaring van onderzoek, afgezet tegen de door [appellante] overgelegde contra-expertise van dr. J. Mullen, weegt de Afdeling de verklaringen van de Burundese ambassade en Nduwimana in het voordeel van [appellante] mee. Hierbij is ook van belang dat de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling desgevraagd heeft bevestigd dat er geen aanwijzingen zijn dat [appellante] afkomstig is uit een ander herkomstland. 3.15. De Afdeling is van oordeel dat de verklaring van onderzoek, gelet op alle geconstateerde gebreken, in dit geval geen bruikbaar hulpmiddel is bij het vaststellen van de identiteit en nationaliteit van [appellante]. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de verklaring van onderzoek aan het besluit ten grondslag mocht leggen. De Afdeling constateert verder dat, nu de verklaring van onderzoek is weggevallen, de motivering voor de twijfel van de staatssecretaris aan de identiteit en nationaliteit van [appellante] ontbreekt. De staatssecretaris zal dan ook, behoudens nieuwe, sterke aanwijzingen van het tegendeel, moeten uitgaan van de door [appellante] gestelde identiteit en afkomst uit Burundi. 3.16. Het betoog slaagt. Conclusie 4. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit wordt vernietigd. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2024 in zaak nr. 23/146; III. verklaart het beroep gegrond; IV. vernietigt het besluit van 1 december 2022, Z1-158604992489; V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00, vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Overeem griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025 899