ECLI:NL:RVS:2025:5086

202403268/1/A2 en 202403269/1/A2 Datum uitspraak: 22 oktober 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       [appellant sub 1A], wonend in Mill, gemeente Land van Cuijk, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk, appellanten, en 1.       [appellant sub 1B], wonend in Mill, gemeente Land van Cuijk, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 april 2024 in zaak nr. 21/2044, 22/3101, 22/3103 en 22/3105 in het geding tussen: [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk.

Bij brieven van 8 december 2020 heeft het college aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] laten weten dat zij (vooralsnog) geen recht hebben op kortingen op de grondprijs van door hen van de gemeente gekochte grond, omdat (nog) niet is voldaan aan de voorwaarden uit de Privaatrechtelijke Beleidsregel korting grondprijzen bij nieuwbouw door particulieren (hierna: de Beleidsregel). Bij besluiten van 15 april 2021 heeft het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar aanleiding van hun bezwaar laten weten dat zij in aanmerking komen voor twee van de drie aangevraagde kortingen, te weten de korting voor energieneutraal bouwen en de korting voor levensloopbestendig bouwen, als de woningen aan de in de Beleidsregel daarvoor neergelegde voorwaarden voldoen. Bij besluiten van 15 juli 2021 heeft het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar aanleiding van hun bezwaar laten weten dat zij alleen in aanmerking komen voor de zogenoemde doelgroepenkorting, als is voldaan aan de in de Beleidsregel gestelde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de waarde van de gerealiseerde nieuwbouwwoning niet meer bedraagt dan € 230.000,-. Bij uitspraak van 18 april 2024 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen de besluiten van 15 juli 2021 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten. De rechtbank heeft [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] een schadevergoeding van € 375,- per persoon toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] afzonderlijk hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep van [appellant sub 1A] heeft zaaknummer 202403268/1/A2 gekregen en het hoger beroep van [appellant sub 1B] zaaknummer 202403269/1/A2. Het college heeft in beide zaken incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder een zienswijze gegeven in reactie op het incidenteel hoger beroep van het college. Het college heeft in beide zaken nadere stukken ingediend. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaken gelijktijdig op zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. van Moorsel, rechtsbijstandverlener in Amersfoort, en M.L.J. van Zanten, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Op 13 december 2018 heeft de gemeenteraad van de gemeente Land van Cuijk besloten om in aanvulling op het gemeentelijk grondprijsbeleid bij verkoop van woningbouwgrond aan particulieren kortingen toe te passen overeenkomstig de in dit besluit opgenomen tabel 2. Uit het raadsvoorstel dat aan dit besluit ten grondslag ligt blijkt dat de raad deze kortingen heeft voorgesteld om gewenste initiatieven van bouwers te stimuleren en  specifieke doelgroepen te kunnen huisvesten. 2.       Op 7 mei 2019 heeft het college de Beleidsregel vastgesteld. Deze is met terugwerkende kracht op 13 december 2018 in werking getreden. De Beleidsregel regelt de voorwaarden voor het verkrijgen van de korting. De korting kan worden verkregen voor 1) energieneutraal bouwen, 2) levensloopbestendig bouwen en/of 3) bouwen voor specifieke doelgroepen en woonbehoefte (waaronder o.a. ‘starters’). 3.       Op 17 augustus 2020 heeft [appellant sub 1A] van de gemeente Mill en Sint Hubert een  bouwkavel gekocht, plaatselijk bekend [locatie 1] in Mill. Deze bouwkavel is op 5 oktober 2020 geleverd. Op 7 september 2020 heeft [appellant sub 1B] van de gemeente Mill en Sint Hubert een bouwkavel gekocht, plaatselijk bekend [locatie 2] in Mill. Deze bouwkavel is op 5 oktober 2020 geleverd. Achtergrond geschil 4.       Op 7 december 2020 hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] korting op de grondprijs aangevraagd voor alle drie de categorieën uit de Beleidsregel. 5.       Bij brieven van 8 december 2020 heeft het college deze aanvragen afgewezen. Onder verwijzing naar artikel 3 van de Beleidsregel stelt het college dat de korting voor energieneutraal bouwen pas achteraf wordt verleend, nadat uit een controle van het team Toezicht en Handhaving van de gemeente of uit een verklaring van een gekwalificeerde deskundige is gebleken dat de energieprestatie van de nieuw gebouwde woning beter is dan de norm van het Bouwbesluit. Dit betekent dat pas een beroep op deze korting kan worden gedaan nadat de woning gereed is gemeld. Ook de korting voor levensloopbestendig bouwen wordt op grond van artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel, pas achteraf verleend. Daarbij stelt het college dat de woningen die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] willen bouwen zogenoemde nultreden woningen zijn. Volgens het college zijn die woningen daarom seniorenwoningen en geen starterswoningen. Het gaat niet om extra investeringen om deze woningen in de toekomst te kunnen blijven gebruiken. Daarom kunnen deze woningen niet in aanmerking komen voor een korting op de grondprijs, aldus het college. Over de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ heeft het college uiteengezet dat niet is voldaan aan de kortingsregeling van artikel 5, derde en vierde lid, van de Beleidsregel.   Volgens het college is deze kortingsregeling bedoeld voor doelgroepen die anders niet of nauwelijks toegang hebben tot een bereikbare eigen woning, zoals jonge starters op de woningmarkt. 6.       Bij besluiten van 15 april 2021 heeft het college naar aanleiding van de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] verduidelijkt dat zij in aanmerking komen voor de korting energieneutraal bouwen als na de bouw van de woningen blijkt dat de woningen aan een bepaalde energienorm voldoen. Ook stelt het college dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in aanmerking komen voor een korting voor levensloopbestendig bouwen, als de woningen voldoen aan de criteria uit artikel 4 onder 2 en 3 van de Beleidsregel. Het college stelt ten slotte dat de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen bezwaren zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat zij zich, als zij het niet met de reactie van het college eens zijn,  tot de burgerlijke rechter kunnen wenden. 7.       Bij besluiten van 15 juli 2021 stelt het college dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] alleen recht hebben op een korting voor de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ als de waarde van de nieuw te bouwen woningen € 230.000,- of minder is. Ten slotte heeft het college er nogmaals op gewezen dat de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen bezwaren in de zin van de Awb zijn en dat zij, als zij het niet met de reactie van het college eens zijn, zich tot de burgerlijke rechter kunnen wenden. Aangevallen uitspraak 8.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn het niet eens met het standpunt van het college dat zij alleen in aanmerking komen voor een korting voor de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ als de waarde van de woningen minder dan € 230.000,- is. De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. De rechtbank gaat er vanuit dat het college heeft bedoeld om de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk te verklaren, nu het stelt dat de brieven van 8 december 2020 geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank oordeelt dat de korting uit de Beleidsregel valt onder de subsidiedefinitie van artikel 4:21 van de Awb, maar dat deze subsidie niet berust op een specifiek wettelijk voorschrift. Ook kan de Beleidsregel volgens de rechtbank niet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van de Awb, maar is het buitenwettelijk begunstigend beleid. Daarom zijn de brieven van 8 december 2020 volgens de rechtbank wel besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank is het niet eens met het college dat deze besluiten op grond van artikel 8:3, tweede lid, van de Awb van beroep zijn uitgesloten. Volgens de rechtbank heeft het college de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Daarom heeft de rechtbank hun beroep gegrond verklaard en de besluiten van 15 juli 2021 vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank zelf in de zaak voorziend de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond verklaard. Het college heeft bij deze subsidies veel beleidsruimte en heeft het beleid consistent toegepast. Een verdere toetsing van de Beleidsregel of de toepassing daarvan gaat de bevoegdheid van de rechtbank te buiten. Daarom komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van het betoog dat het college ten onrechte de voorwaarde heeft gesteld dat de prijs van de nieuwbouwwoningen niet meer dan € 230.000,- mag zijn. De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat de in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bedoelde redelijke termijn voor het beslissen op een beroep bij de rechter is overschreden met één jaar en twee à drie maanden. Deze overschrijding is volledig aan haar te wijten. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar overschrijding, bedraagt de schadevergoeding € 1.500,- per eiser. Omdat vier eisers gezamenlijk de doelgroepenkorting hebben aangevraagd en gezamenlijk de beroepsprocedures hebben gevoerd, heeft volgens de rechtbank elk van hen slechts recht op 25% van deze schadevergoeding, dus € 375,- per persoon. Hoger beroepen 9.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder apart hoger beroep ingesteld. Het college heeft in beide zaken incidenteel hoger beroep ingesteld. De hoger beroepen en de incidentele hoger beroepen zijn in beide zaken identiek. De Afdeling zal de hoger beroepen daarom gezamenlijk bespreken. De Afdeling zal de incidentele hoger beroepen eerst bespreken, omdat deze verstrekkender zijn dan de hoger beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 10.     De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college met de besluiten op bezwaar van 15 juli 2021 heeft bedoeld de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het college daarin stelt dat de brieven van 8 december 2020 geen besluiten in de zin van de Awb zijn. Incidentele hoger beroepen college 11.     Het college betoogt dat de rechtbank de doelgroepenkorting ten onrechte heeft aangemerkt als een subsidie in de zin van de Awb.

14.     De incidentele hoger beroepen van het college zijn ongegrond. Hoger beroepen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] 15.     [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het raadsbesluit van 13 december 2018 slechts interne werking heeft en dat dit raadsbesluit uitsluitend is bedoeld en ook heeft gediend als basis voor de vaststelling van de Beleidsregel. Zij betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat dat het college niet bevoegd was de Beleidsregel vast te stellen met het gevolg dat de Beleidsregel helemaal niet geldt en dus dat ook geen sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid.  In dit kader stellen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat in het raadsvoorstel dat aan het raadbesluit van13 december 2018 ten grondslag ligt, is vermeld dat het mandaat om per project of kavel te bepalen of de aanvraag voldoet aan de eisen die zijn gesteld aan de korting bij het college ligt. De raad heeft geen beleidsregels opgesteld over het gebruik van de bevoegdheid om op aanvragen te beslissen en hij heeft deze bevoegdheid ook niet gemandateerd aan het college. Gelet hierop, was het college niet bevoegd de Beleidsregel vast te stellen. Bovendien zijn in die Beleidsregel aanvullende, en dus nieuwe criteria gesteld, maar beleidsregels kunnen gelet op artikel 1:3, vierde lid, van de Awb geen nieuwe regels voor burgers in het leven roepen, aldus [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 15.1.  Een subsidie moet ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Awb berusten op een wettelijk voorschrift, tenzij een van de uitzonderingen van het derde lid van toepassing is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595, r.o. 9.2), wordt onder een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstaan een regeling van een orgaan dat aan de Grondwet of een wet in formele zin regelgevende bevoegdheid ontleent. De eis van een wettelijk voorschrift komt erop neer dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift. Zoals in voormelde uitspraak van 27 februari 2019 (onder 5.1) verder is overwogen, is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent.  15.2.  In het raadsbesluit van 13 december 2018 zijn geen naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels neergelegd. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het raadsbesluit van 13 december 2018 geen algemeen verbindend voorschrift is en dat de subsidie niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. 15.3.  Ook de Beleidsregel is geen wettelijk voorschrift. Nu een beleidsregel geen wettelijk voorschrift is en een subsidie op grond van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb, behoudens de in artikel 4:23, derde lid, van de Awb genoemde gevallen, die zich hier niet voordoen, alleen mag worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift, kon de Beleidsregel niet als grondslag dienen voor de daarin voorziene kortingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie haar uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:413, onder 7.3) vormt de eis dat er voor de verstrekking van de subsidie een wettelijke grondslag bestaat een belangrijk element van de subsidietitel in de Awb, die daarin door de wetgever welbewust is verankerd en waaraan de (bestuurs)rechter niet voorbij kan gaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend. 15.4.  Dit betekent dat het betoog van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] slaagt. Omdat voor de kortingen uit de Beleidsregel geen wettelijke grondslag bestaat, was het college niet bevoegd deze kortingen te verstrekken. De betogen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat in de Beleidsregel ten onrechte bepaalde voorwaarden aan de doelgroepenkorting zijn gesteld en dat zij wel recht hebben op deze korting, behoeven daarom geen bespreking meer. 16.     [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte hun schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft gematigd. De kortingen moesten individueel worden aangevraagd, op iedere aanvraag is apart beslist en daartegen is apart bezwaar gemaakt. Verder heeft de rechtbank de beroepen juist gesplitst, waardoor iedereen ook apart griffierecht moest betalen. Zij hebben dus niet ‘samen als partij’ deelgenomen aan de beroepsprocedure. Bovendien hebben zij geen ‘matigende invloed’ beleefd vanwege het feit dat anderen in hetzelfde schuitje zaten als zijzelf. 16.1.  [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder apart bezwaar gemaakt tegen de brieven van 8 december 2020, maar deze bezwaren zijn inhoudelijk identiek. In de beroepsfase hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aanvankelijk, samen met twee anderen, tezamen geprocedeerd. Na de splitsing van deze beroepen door de rechtbank hebben zij ieder apart stukken ingediend, maar ook deze stukken zijn inhoudelijk identiek. Ditzelfde geldt voor de stukken die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in hun hoger beroepen hebben ingediend. De beroepen en hoger beroepen zijn telkens tezamen op een zitting behandeld. Gelet hierop is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], samen met de andere twee eisers, gezamenlijk aan de beroepsprocedure hebben deelgenomen. De Afdeling gaat er van uit dat dit een matigende invloed heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] door de te lange procedure hebben ondervonden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1411. Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] stellen dat zij die matigende invloed niet hebben ervaren, kan dit niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank de schadevergoeding niet heeft mogen matigen. Voor de bepaling van de hoogte van de toe te kennen vergoeding van immateriële schade is de mate waarin de betrokkene daadwerkelijk stress, ongemak en onzekerheid heeft ervaren, namelijk in beginsel niet van belang (HR 20 juni 2014, ECLI:NL:HR:2014:1461). Het betoog slaagt niet.

17.     De hoger beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn gegrond. Hoewel de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen recht hebben op de korting, heeft de rechtbank daarbij niet onderkend dat de Beleidsregel niet als grondslag voor de daarin voorziene kortingen mocht dienen. De uitspraak van de rechtbank in zaak nummers 21/2044 en 22/3101 moet daarom worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarin de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond heeft verklaard, de besluiten op bezwaar van 15 juli 2021 heeft vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond heeft verklaard en bepaald heeft dat deze uitspraak in de plaats komt van deze vernietigde besluiten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond verklaren, de besluiten op bezwaar van 15 juli 2021 vernietigen en de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond verklaren. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Het college moet de in hoger beroep gemaakte proceskosten van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] vergoeden. 18.     De Afdeling wijst er ten slotte ten overvloede op dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen beroep hebben ingesteld tegen de besluiten van 15 april 2021, zodat deze besluiten in rechte vaststaan. Dit betekent dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in aanmerking komen voor de kortingen voor energieneutraal en levensloopbestendig bouwen als zij aan de daarvoor geldende voorwaarden uit de Beleidsregel hebben voldaan. Deze uitspraak heeft daarop geen invloed.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart de incidentele hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk ongegrond; II.       verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 april 2024 in zaak nrs. 21/2044 en 22/3101, voor zover de rechtbank daarin de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond heeft verklaard, de besluiten van 15 juli 2021 met kenmerken D/21/292389 - Z/20/268353 onderscheidenlijk D/211288536 - Z/20/268362 heeft vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van deze vernietigde besluiten; IV.      verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond; V.       vernietigt de besluiten van 15 juli 2021; VI.      verklaart de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond; VII.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van de besluiten van 15 juli 2021; VIII.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 april 2024 in zaak nrs. 21/2044 en 22/3101 voor het overige; IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk om aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] elk € 61,15 te vergoeden voor in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten; X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] elk het voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht van € 279,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Ouwehand griffier Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025 752

202403268/1/A2 en 202403269/1/A2 Datum uitspraak: 22 oktober 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       [appellant sub 1A], wonend in Mill, gemeente Land van Cuijk, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk, appellanten, en 1.       [appellant sub 1B], wonend in Mill, gemeente Land van Cuijk, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 april 2024 in zaak nr. 21/2044, 22/3101, 22/3103 en 22/3105 in het geding tussen: [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk.

Bij brieven van 8 december 2020 heeft het college aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] laten weten dat zij (vooralsnog) geen recht hebben op kortingen op de grondprijs van door hen van de gemeente gekochte grond, omdat (nog) niet is voldaan aan de voorwaarden uit de Privaatrechtelijke Beleidsregel korting grondprijzen bij nieuwbouw door particulieren (hierna: de Beleidsregel). Bij besluiten van 15 april 2021 heeft het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar aanleiding van hun bezwaar laten weten dat zij in aanmerking komen voor twee van de drie aangevraagde kortingen, te weten de korting voor energieneutraal bouwen en de korting voor levensloopbestendig bouwen, als de woningen aan de in de Beleidsregel daarvoor neergelegde voorwaarden voldoen. Bij besluiten van 15 juli 2021 heeft het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar aanleiding van hun bezwaar laten weten dat zij alleen in aanmerking komen voor de zogenoemde doelgroepenkorting, als is voldaan aan de in de Beleidsregel gestelde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de waarde van de gerealiseerde nieuwbouwwoning niet meer bedraagt dan € 230.000,-. Bij uitspraak van 18 april 2024 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen de besluiten van 15 juli 2021 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten. De rechtbank heeft [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] een schadevergoeding van € 375,- per persoon toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] afzonderlijk hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep van [appellant sub 1A] heeft zaaknummer 202403268/1/A2 gekregen en het hoger beroep van [appellant sub 1B] zaaknummer 202403269/1/A2. Het college heeft in beide zaken incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder een zienswijze gegeven in reactie op het incidenteel hoger beroep van het college. Het college heeft in beide zaken nadere stukken ingediend. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaken gelijktijdig op zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. van Moorsel, rechtsbijstandverlener in Amersfoort, en M.L.J. van Zanten, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Op 13 december 2018 heeft de gemeenteraad van de gemeente Land van Cuijk besloten om in aanvulling op het gemeentelijk grondprijsbeleid bij verkoop van woningbouwgrond aan particulieren kortingen toe te passen overeenkomstig de in dit besluit opgenomen tabel 2. Uit het raadsvoorstel dat aan dit besluit ten grondslag ligt blijkt dat de raad deze kortingen heeft voorgesteld om gewenste initiatieven van bouwers te stimuleren en  specifieke doelgroepen te kunnen huisvesten. 2.       Op 7 mei 2019 heeft het college de Beleidsregel vastgesteld. Deze is met terugwerkende kracht op 13 december 2018 in werking getreden. De Beleidsregel regelt de voorwaarden voor het verkrijgen van de korting. De korting kan worden verkregen voor 1) energieneutraal bouwen, 2) levensloopbestendig bouwen en/of 3) bouwen voor specifieke doelgroepen en woonbehoefte (waaronder o.a. ‘starters’). 3.       Op 17 augustus 2020 heeft [appellant sub 1A] van de gemeente Mill en Sint Hubert een  bouwkavel gekocht, plaatselijk bekend [locatie 1] in Mill. Deze bouwkavel is op 5 oktober 2020 geleverd. Op 7 september 2020 heeft [appellant sub 1B] van de gemeente Mill en Sint Hubert een bouwkavel gekocht, plaatselijk bekend [locatie 2] in Mill. Deze bouwkavel is op 5 oktober 2020 geleverd. Achtergrond geschil 4.       Op 7 december 2020 hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] korting op de grondprijs aangevraagd voor alle drie de categorieën uit de Beleidsregel. 5.       Bij brieven van 8 december 2020 heeft het college deze aanvragen afgewezen. Onder verwijzing naar artikel 3 van de Beleidsregel stelt het college dat de korting voor energieneutraal bouwen pas achteraf wordt verleend, nadat uit een controle van het team Toezicht en Handhaving van de gemeente of uit een verklaring van een gekwalificeerde deskundige is gebleken dat de energieprestatie van de nieuw gebouwde woning beter is dan de norm van het Bouwbesluit. Dit betekent dat pas een beroep op deze korting kan worden gedaan nadat de woning gereed is gemeld. Ook de korting voor levensloopbestendig bouwen wordt op grond van artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel, pas achteraf verleend. Daarbij stelt het college dat de woningen die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] willen bouwen zogenoemde nultreden woningen zijn. Volgens het college zijn die woningen daarom seniorenwoningen en geen starterswoningen. Het gaat niet om extra investeringen om deze woningen in de toekomst te kunnen blijven gebruiken. Daarom kunnen deze woningen niet in aanmerking komen voor een korting op de grondprijs, aldus het college. Over de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ heeft het college uiteengezet dat niet is voldaan aan de kortingsregeling van artikel 5, derde en vierde lid, van de Beleidsregel.   Volgens het college is deze kortingsregeling bedoeld voor doelgroepen die anders niet of nauwelijks toegang hebben tot een bereikbare eigen woning, zoals jonge starters op de woningmarkt. 6.       Bij besluiten van 15 april 2021 heeft het college naar aanleiding van de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] verduidelijkt dat zij in aanmerking komen voor de korting energieneutraal bouwen als na de bouw van de woningen blijkt dat de woningen aan een bepaalde energienorm voldoen. Ook stelt het college dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in aanmerking komen voor een korting voor levensloopbestendig bouwen, als de woningen voldoen aan de criteria uit artikel 4 onder 2 en 3 van de Beleidsregel. Het college stelt ten slotte dat de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen bezwaren zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat zij zich, als zij het niet met de reactie van het college eens zijn,  tot de burgerlijke rechter kunnen wenden. 7.       Bij besluiten van 15 juli 2021 stelt het college dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] alleen recht hebben op een korting voor de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ als de waarde van de nieuw te bouwen woningen € 230.000,- of minder is. Ten slotte heeft het college er nogmaals op gewezen dat de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen bezwaren in de zin van de Awb zijn en dat zij, als zij het niet met de reactie van het college eens zijn, zich tot de burgerlijke rechter kunnen wenden. Aangevallen uitspraak 8.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn het niet eens met het standpunt van het college dat zij alleen in aanmerking komen voor een korting voor de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ als de waarde van de woningen minder dan € 230.000,- is. De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. De rechtbank gaat er vanuit dat het college heeft bedoeld om de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk te verklaren, nu het stelt dat de brieven van 8 december 2020 geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank oordeelt dat de korting uit de Beleidsregel valt onder de subsidiedefinitie van artikel 4:21 van de Awb, maar dat deze subsidie niet berust op een specifiek wettelijk voorschrift. Ook kan de Beleidsregel volgens de rechtbank niet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van de Awb, maar is het buitenwettelijk begunstigend beleid. Daarom zijn de brieven van 8 december 2020 volgens de rechtbank wel besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank is het niet eens met het college dat deze besluiten op grond van artikel 8:3, tweede lid, van de Awb van beroep zijn uitgesloten. Volgens de rechtbank heeft het college de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Daarom heeft de rechtbank hun beroep gegrond verklaard en de besluiten van 15 juli 2021 vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank zelf in de zaak voorziend de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond verklaard. Het college heeft bij deze subsidies veel beleidsruimte en heeft het beleid consistent toegepast. Een verdere toetsing van de Beleidsregel of de toepassing daarvan gaat de bevoegdheid van de rechtbank te buiten. Daarom komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van het betoog dat het college ten onrechte de voorwaarde heeft gesteld dat de prijs van de nieuwbouwwoningen niet meer dan € 230.000,- mag zijn. De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat de in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bedoelde redelijke termijn voor het beslissen op een beroep bij de rechter is overschreden met één jaar en twee à drie maanden. Deze overschrijding is volledig aan haar te wijten. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar overschrijding, bedraagt de schadevergoeding € 1.500,- per eiser. Omdat vier eisers gezamenlijk de doelgroepenkorting hebben aangevraagd en gezamenlijk de beroepsprocedures hebben gevoerd, heeft volgens de rechtbank elk van hen slechts recht op 25% van deze schadevergoeding, dus € 375,- per persoon. Hoger beroepen 9.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder apart hoger beroep ingesteld. Het college heeft in beide zaken incidenteel hoger beroep ingesteld. De hoger beroepen en de incidentele hoger beroepen zijn in beide zaken identiek. De Afdeling zal de hoger beroepen daarom gezamenlijk bespreken. De Afdeling zal de incidentele hoger beroepen eerst bespreken, omdat deze verstrekkender zijn dan de hoger beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 10.     De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college met de besluiten op bezwaar van 15 juli 2021 heeft bedoeld de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het college daarin stelt dat de brieven van 8 december 2020 geen besluiten in de zin van de Awb zijn. Incidentele hoger beroepen college 11.     Het college betoogt dat de rechtbank de doelgroepenkorting ten onrechte heeft aangemerkt als een subsidie in de zin van de Awb.

14.     De incidentele hoger beroepen van het college zijn ongegrond. Hoger beroepen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] 15.     [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het raadsbesluit van 13 december 2018 slechts interne werking heeft en dat dit raadsbesluit uitsluitend is bedoeld en ook heeft gediend als basis voor de vaststelling van de Beleidsregel. Zij betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat dat het college niet bevoegd was de Beleidsregel vast te stellen met het gevolg dat de Beleidsregel helemaal niet geldt en dus dat ook geen sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid.  In dit kader stellen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat in het raadsvoorstel dat aan het raadbesluit van13 december 2018 ten grondslag ligt, is vermeld dat het mandaat om per project of kavel te bepalen of de aanvraag voldoet aan de eisen die zijn gesteld aan de korting bij het college ligt. De raad heeft geen beleidsregels opgesteld over het gebruik van de bevoegdheid om op aanvragen te beslissen en hij heeft deze bevoegdheid ook niet gemandateerd aan het college. Gelet hierop, was het college niet bevoegd de Beleidsregel vast te stellen. Bovendien zijn in die Beleidsregel aanvullende, en dus nieuwe criteria gesteld, maar beleidsregels kunnen gelet op artikel 1:3, vierde lid, van de Awb geen nieuwe regels voor burgers in het leven roepen, aldus [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 15.1.  Een subsidie moet ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Awb berusten op een wettelijk voorschrift, tenzij een van de uitzonderingen van het derde lid van toepassing is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595, r.o. 9.2), wordt onder een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstaan een regeling van een orgaan dat aan de Grondwet of een wet in formele zin regelgevende bevoegdheid ontleent. De eis van een wettelijk voorschrift komt erop neer dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift. Zoals in voormelde uitspraak van 27 februari 2019 (onder 5.1) verder is overwogen, is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent.  15.2.  In het raadsbesluit van 13 december 2018 zijn geen naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels neergelegd. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het raadsbesluit van 13 december 2018 geen algemeen verbindend voorschrift is en dat de subsidie niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. 15.3.  Ook de Beleidsregel is geen wettelijk voorschrift. Nu een beleidsregel geen wettelijk voorschrift is en een subsidie op grond van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb, behoudens de in artikel 4:23, derde lid, van de Awb genoemde gevallen, die zich hier niet voordoen, alleen mag worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift, kon de Beleidsregel niet als grondslag dienen voor de daarin voorziene kortingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie haar uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:413, onder 7.3) vormt de eis dat er voor de verstrekking van de subsidie een wettelijke grondslag bestaat een belangrijk element van de subsidietitel in de Awb, die daarin door de wetgever welbewust is verankerd en waaraan de (bestuurs)rechter niet voorbij kan gaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend. 15.4.  Dit betekent dat het betoog van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] slaagt. Omdat voor de kortingen uit de Beleidsregel geen wettelijke grondslag bestaat, was het college niet bevoegd deze kortingen te verstrekken. De betogen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat in de Beleidsregel ten onrechte bepaalde voorwaarden aan de doelgroepenkorting zijn gesteld en dat zij wel recht hebben op deze korting, behoeven daarom geen bespreking meer. 16.     [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte hun schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft gematigd. De kortingen moesten individueel worden aangevraagd, op iedere aanvraag is apart beslist en daartegen is apart bezwaar gemaakt. Verder heeft de rechtbank de beroepen juist gesplitst, waardoor iedereen ook apart griffierecht moest betalen. Zij hebben dus niet ‘samen als partij’ deelgenomen aan de beroepsprocedure. Bovendien hebben zij geen ‘matigende invloed’ beleefd vanwege het feit dat anderen in hetzelfde schuitje zaten als zijzelf. 16.1.  [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder apart bezwaar gemaakt tegen de brieven van 8 december 2020, maar deze bezwaren zijn inhoudelijk identiek. In de beroepsfase hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aanvankelijk, samen met twee anderen, tezamen geprocedeerd. Na de splitsing van deze beroepen door de rechtbank hebben zij ieder apart stukken ingediend, maar ook deze stukken zijn inhoudelijk identiek. Ditzelfde geldt voor de stukken die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in hun hoger beroepen hebben ingediend. De beroepen en hoger beroepen zijn telkens tezamen op een zitting behandeld. Gelet hierop is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], samen met de andere twee eisers, gezamenlijk aan de beroepsprocedure hebben deelgenomen. De Afdeling gaat er van uit dat dit een matigende invloed heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] door de te lange procedure hebben ondervonden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1411. Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] stellen dat zij die matigende invloed niet hebben ervaren, kan dit niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank de schadevergoeding niet heeft mogen matigen. Voor de bepaling van de hoogte van de toe te kennen vergoeding van immateriële schade is de mate waarin de betrokkene daadwerkelijk stress, ongemak en onzekerheid heeft ervaren, namelijk in beginsel niet van belang (HR 20 juni 2014, ECLI:NL:HR:2014:1461). Het betoog slaagt niet.

17.     De hoger beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn gegrond. Hoewel de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen recht hebben op de korting, heeft de rechtbank daarbij niet onderkend dat de Beleidsregel niet als grondslag voor de daarin voorziene kortingen mocht dienen. De uitspraak van de rechtbank in zaak nummers 21/2044 en 22/3101 moet daarom worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarin de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond heeft verklaard, de besluiten op bezwaar van 15 juli 2021 heeft vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond heeft verklaard en bepaald heeft dat deze uitspraak in de plaats komt van deze vernietigde besluiten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond verklaren, de besluiten op bezwaar van 15 juli 2021 vernietigen en de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond verklaren. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Het college moet de in hoger beroep gemaakte proceskosten van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] vergoeden. 18.     De Afdeling wijst er ten slotte ten overvloede op dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen beroep hebben ingesteld tegen de besluiten van 15 april 2021, zodat deze besluiten in rechte vaststaan. Dit betekent dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in aanmerking komen voor de kortingen voor energieneutraal en levensloopbestendig bouwen als zij aan de daarvoor geldende voorwaarden uit de Beleidsregel hebben voldaan. Deze uitspraak heeft daarop geen invloed.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart de incidentele hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk ongegrond; II.       verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 april 2024 in zaak nrs. 21/2044 en 22/3101, voor zover de rechtbank daarin de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond heeft verklaard, de besluiten van 15 juli 2021 met kenmerken D/21/292389 - Z/20/268353 onderscheidenlijk D/211288536 - Z/20/268362 heeft vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van deze vernietigde besluiten; IV.      verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond; V.       vernietigt de besluiten van 15 juli 2021; VI.      verklaart de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond; VII.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van de besluiten van 15 juli 2021; VIII.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 april 2024 in zaak nrs. 21/2044 en 22/3101 voor het overige; IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk om aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] elk € 61,15 te vergoeden voor in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten; X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] elk het voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht van € 279,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Ouwehand griffier Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025 752

ECLI:NL:RVS:2025:5086 text/xml public 2026-02-06T10:06:44 2025-10-22 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2025-10-22 202403268/1/A2 en 202403269/1/A2 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl NJB 2025/2534 JB 2025/214 AB 2026/35 met annotatie van J.C.F.N. Schoenmakers, J.E. van den Brink, Redactie http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2025:5086 text/html public 2025-10-22T10:17:12 2025-10-22 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2025:5086 Raad van State , 22-10-2025 / 202403268/1/A2 en 202403269/1/A2 Bij brieven van 8 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk aan [appellant sub 1] en [partij] laten weten dat zij (vooralsnog) geen recht hebben op kortingen op de grondprijs van door hen van de gemeente gekochte grond, omdat (nog) niet is voldaan aan de voorwaarden uit de Privaatrechtelijke Beleidsregel korting grondprijzen bij nieuwbouw door particulieren (hierna: de Beleidsregel). Op 13 december 2018 heeft de gemeenteraad van de gemeente Land van Cuijk besloten om in aanvulling op het gemeentelijk grondprijsbeleid bij verkoop van woningbouwgrond aan particulieren kortingen toe te passen overeenkomstig de in dit besluit opgenomen tabel 2. Uit het raadsvoorstel dat aan dit besluit ten grondslag ligt blijkt dat de raad deze kortingen heeft voorgesteld om gewenste initiatieven van bouwers te stimuleren en specifieke doelgroepen te kunnen huisvesten. Op 7 december 2020 hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] korting op de grondprijs aangevraagd voor alle drie de categorieën uit de Beleidsregel. 202403268/1/A2 en 202403269/1/A2 Datum uitspraak: 22 oktober 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. [appellant sub 1A], wonend in Mill, gemeente Land van Cuijk, 2. het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk, appellanten, en 1. [appellant sub 1B], wonend in Mill, gemeente Land van Cuijk, 2. het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 april 2024 in zaak nr. 21/2044, 22/3101, 22/3103 en 22/3105 in het geding tussen: [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk. Procesverloop Bij brieven van 8 december 2020 heeft het college aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] laten weten dat zij (vooralsnog) geen recht hebben op kortingen op de grondprijs van door hen van de gemeente gekochte grond, omdat (nog) niet is voldaan aan de voorwaarden uit de Privaatrechtelijke Beleidsregel korting grondprijzen bij nieuwbouw door particulieren (hierna: de Beleidsregel). Bij besluiten van 15 april 2021 heeft het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar aanleiding van hun bezwaar laten weten dat zij in aanmerking komen voor twee van de drie aangevraagde kortingen, te weten de korting voor energieneutraal bouwen en de korting voor levensloopbestendig bouwen, als de woningen aan de in de Beleidsregel daarvoor neergelegde voorwaarden voldoen. Bij besluiten van 15 juli 2021 heeft het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar aanleiding van hun bezwaar laten weten dat zij alleen in aanmerking komen voor de zogenoemde doelgroepenkorting, als is voldaan aan de in de Beleidsregel gestelde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de waarde van de gerealiseerde nieuwbouwwoning niet meer bedraagt dan € 230.000,-. Bij uitspraak van 18 april 2024 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen de besluiten van 15 juli 2021 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten. De rechtbank heeft [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] een schadevergoeding van € 375,- per persoon toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] afzonderlijk hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep van [appellant sub 1A] heeft zaaknummer 202403268/1/A2 gekregen en het hoger beroep van [appellant sub 1B] zaaknummer 202403269/1/A2. Het college heeft in beide zaken incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder een zienswijze gegeven in reactie op het incidenteel hoger beroep van het college. Het college heeft in beide zaken nadere stukken ingediend. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaken gelijktijdig op zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. van Moorsel, rechtsbijstandverlener in Amersfoort, en M.L.J. van Zanten, zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. Op 13 december 2018 heeft de gemeenteraad van de gemeente Land van Cuijk besloten om in aanvulling op het gemeentelijk grondprijsbeleid bij verkoop van woningbouwgrond aan particulieren kortingen toe te passen overeenkomstig de in dit besluit opgenomen tabel 2. Uit het raadsvoorstel dat aan dit besluit ten grondslag ligt blijkt dat de raad deze kortingen heeft voorgesteld om gewenste initiatieven van bouwers te stimuleren en specifieke doelgroepen te kunnen huisvesten. 2. Op 7 mei 2019 heeft het college de Beleidsregel vastgesteld. Deze is met terugwerkende kracht op 13 december 2018 in werking getreden. De Beleidsregel regelt de voorwaarden voor het verkrijgen van de korting. De korting kan worden verkregen voor 1) energieneutraal bouwen, 2) levensloopbestendig bouwen en/of 3) bouwen voor specifieke doelgroepen en woonbehoefte (waaronder o.a. ‘starters’). 3. Op 17 augustus 2020 heeft [appellant sub 1A] van de gemeente Mill en Sint Hubert een bouwkavel gekocht, plaatselijk bekend [locatie 1] in Mill. Deze bouwkavel is op 5 oktober 2020 geleverd. Op 7 september 2020 heeft [appellant sub 1B] van de gemeente Mill en Sint Hubert een bouwkavel gekocht, plaatselijk bekend [locatie 2] in Mill. Deze bouwkavel is op 5 oktober 2020 geleverd. Achtergrond geschil 4. Op 7 december 2020 hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] korting op de grondprijs aangevraagd voor alle drie de categorieën uit de Beleidsregel. 5. Bij brieven van 8 december 2020 heeft het college deze aanvragen afgewezen. Onder verwijzing naar artikel 3 van de Beleidsregel stelt het college dat de korting voor energieneutraal bouwen pas achteraf wordt verleend, nadat uit een controle van het team Toezicht en Handhaving van de gemeente of uit een verklaring van een gekwalificeerde deskundige is gebleken dat de energieprestatie van de nieuw gebouwde woning beter is dan de norm van het Bouwbesluit. Dit betekent dat pas een beroep op deze korting kan worden gedaan nadat de woning gereed is gemeld. Ook de korting voor levensloopbestendig bouwen wordt op grond van artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel, pas achteraf verleend. Daarbij stelt het college dat de woningen die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] willen bouwen zogenoemde nultreden woningen zijn. Volgens het college zijn die woningen daarom seniorenwoningen en geen starterswoningen. Het gaat niet om extra investeringen om deze woningen in de toekomst te kunnen blijven gebruiken. Daarom kunnen deze woningen niet in aanmerking komen voor een korting op de grondprijs, aldus het college. Over de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ heeft het college uiteengezet dat niet is voldaan aan de kortingsregeling van artikel 5, derde en vierde lid, van de Beleidsregel. Volgens het college is deze kortingsregeling bedoeld voor doelgroepen die anders niet of nauwelijks toegang hebben tot een bereikbare eigen woning, zoals jonge starters op de woningmarkt. 6. Bij besluiten van 15 april 2021 heeft het college naar aanleiding van de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] verduidelijkt dat zij in aanmerking komen voor de korting energieneutraal bouwen als na de bouw van de woningen blijkt dat de woningen aan een bepaalde energienorm voldoen.

Woningbouw en gronduitgifte zijn bij uitstek niet alleen een gemeentelijke, publiekrechtelijke aangelegenheid, maar kunnen ook door private partijen worden uitgevoerd, ook in combinatie met een korting op de grondprijs. Dit gebeurt bijvoorbeeld als een ontwikkelaar een duurzaamheidsstrategie vertaalt in de grondprijs. Ook een particuliere verkoper kan een korting geven op de koopprijs van een bouwkavel voor een specifieke doelgroep, aldus het college. Bovendien is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat de tweewegenleer niet in de weg staat aan privaatrechtelijk handelen van overheidsorganen, noch aan het verbinden van voorwaarden aan deze handelingen. Bestuursorganen mogen privaatrechtelijke overeenkomsten sluiten en hier voorwaarden aan verbinden. Het college verwijst naar de arresten van de Hoge Raad van 9 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0736 en 8 juli 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0315. De verkoop van gronden en het geven van korting op de grondprijs vloeien voort uit het privaatrecht. Zie ook uit de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1334, de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 9 maart 2001, ECLI:NL:RBARN:2001:AB0719 en de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:1447. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de brieven van 8 december 2020 besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb, aldus het college. 11.1.  Artikel 4:21, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. 11.2.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de kortingen uit de Beleidsregel subsidies zijn. Het gaat immers om een aanspraak op financiële middelen (de kortingen), die door een bestuursorgaan (het college) worden verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager (het op een bepaalde wijze bouwen). Het gaat niet om een betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Voor zover het college stelt dat de kortingen, waaronder de doelgroepenkorting, zijn gekoppeld aan de verkoop van de gronden en daarom niet als subsidie kunnen worden aangemerkt, volgt de Afdeling dit niet. Doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of de kortingen als subsidie kunnen worden aangemerkt is of de kortingen onder de definitiebepaling van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb vallen. Dat is het geval. De brieven van 8 december 2020 zijn dus besluiten in de zin van de Awb. Het betoog slaagt niet. 12.     Nu de brieven van 8 december 2020 besluiten tot verstrekking van subsidies zijn, zijn het evenmin besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Voor zover het college betoogt dat uit artikel 8:3, eerste lid, van de Awb volgt dat besluiten die gebaseerd zijn op beleidsregels van beroep zijn uitgesloten, berust dit betoog op een onjuiste lezing van deze bepaling.  13.     Het college betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de route van subsidieverlening hier niet mogelijk was, omdat de wetgever commerciële transacties van de overheid buiten het subsidiebegrip wil houden. Nu alleen kopers van de gemeentelijke gronden, zoals [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] konden profiteren van een korting op de prijs voor  bouwactiviteiten die zij voor zichzelf hebben verricht, is er geen algemeen belang waarvoor een subsidie kon worden verleend. De korting heeft ook geen algemeen karakter, aangezien deze alleen kan worden verkregen door kopers van kavels die door de gemeente zijn verkocht, aldus het college. 13.1.  Zoals hiervoor onder 11.2 is overwogen, zijn de kortingen uit de Beleidsregel subsidies als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Dat deze subsidie alleen toegankelijk was voor diegenen die een bouwkavel van de gemeente hadden gekocht, maakt dit niet anders. Voor de verstrekking van een subsidie kunnen voorwaarden gelden om de doelgroep van de subsidie af te bakenen.

Woningbouw en gronduitgifte zijn bij uitstek niet alleen een gemeentelijke, publiekrechtelijke aangelegenheid, maar kunnen ook door private partijen worden uitgevoerd, ook in combinatie met een korting op de grondprijs. Dit gebeurt bijvoorbeeld als een ontwikkelaar een duurzaamheidsstrategie vertaalt in de grondprijs. Ook een particuliere verkoper kan een korting geven op de koopprijs van een bouwkavel voor een specifieke doelgroep, aldus het college. Bovendien is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat de tweewegenleer niet in de weg staat aan privaatrechtelijk handelen van overheidsorganen, noch aan het verbinden van voorwaarden aan deze handelingen. Bestuursorganen mogen privaatrechtelijke overeenkomsten sluiten en hier voorwaarden aan verbinden. Het college verwijst naar de arresten van de Hoge Raad van 9 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0736 en 8 juli 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0315. De verkoop van gronden en het geven van korting op de grondprijs vloeien voort uit het privaatrecht. Zie ook uit de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1334, de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 9 maart 2001, ECLI:NL:RBARN:2001:AB0719 en de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:1447. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de brieven van 8 december 2020 besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb, aldus het college. 11.1.  Artikel 4:21, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. 11.2.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de kortingen uit de Beleidsregel subsidies zijn. Het gaat immers om een aanspraak op financiële middelen (de kortingen), die door een bestuursorgaan (het college) worden verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager (het op een bepaalde wijze bouwen). Het gaat niet om een betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Voor zover het college stelt dat de kortingen, waaronder de doelgroepenkorting, zijn gekoppeld aan de verkoop van de gronden en daarom niet als subsidie kunnen worden aangemerkt, volgt de Afdeling dit niet. Doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of de kortingen als subsidie kunnen worden aangemerkt is of de kortingen onder de definitiebepaling van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb vallen. Dat is het geval. De brieven van 8 december 2020 zijn dus besluiten in de zin van de Awb. Het betoog slaagt niet. 12.     Nu de brieven van 8 december 2020 besluiten tot verstrekking van subsidies zijn, zijn het evenmin besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Voor zover het college betoogt dat uit artikel 8:3, eerste lid, van de Awb volgt dat besluiten die gebaseerd zijn op beleidsregels van beroep zijn uitgesloten, berust dit betoog op een onjuiste lezing van deze bepaling.  13.     Het college betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de route van subsidieverlening hier niet mogelijk was, omdat de wetgever commerciële transacties van de overheid buiten het subsidiebegrip wil houden. Nu alleen kopers van de gemeentelijke gronden, zoals [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] konden profiteren van een korting op de prijs voor  bouwactiviteiten die zij voor zichzelf hebben verricht, is er geen algemeen belang waarvoor een subsidie kon worden verleend. De korting heeft ook geen algemeen karakter, aangezien deze alleen kan worden verkregen door kopers van kavels die door de gemeente zijn verkocht, aldus het college. 13.1.  Zoals hiervoor onder 11.2 is overwogen, zijn de kortingen uit de Beleidsregel subsidies als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Dat deze subsidie alleen toegankelijk was voor diegenen die een bouwkavel van de gemeente hadden gekocht, maakt dit niet anders. Voor de verstrekking van een subsidie kunnen voorwaarden gelden om de doelgroep van de subsidie af te bakenen.

Ook stelt het college dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in aanmerking komen voor een korting voor levensloopbestendig bouwen, als de woningen voldoen aan de criteria uit artikel 4 onder 2 en 3 van de Beleidsregel. Het college stelt ten slotte dat de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen bezwaren zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat zij zich, als zij het niet met de reactie van het college eens zijn, tot de burgerlijke rechter kunnen wenden. 7. Bij besluiten van 15 juli 2021 stelt het college dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] alleen recht hebben op een korting voor de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ als de waarde van de nieuw te bouwen woningen € 230.000,- of minder is. Ten slotte heeft het college er nogmaals op gewezen dat de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen bezwaren in de zin van de Awb zijn en dat zij, als zij het niet met de reactie van het college eens zijn, zich tot de burgerlijke rechter kunnen wenden. Aangevallen uitspraak 8. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn het niet eens met het standpunt van het college dat zij alleen in aanmerking komen voor een korting voor de categorie ‘bouwen voor specifieke doelgroepen’ als de waarde van de woningen minder dan € 230.000,- is. De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. De rechtbank gaat er vanuit dat het college heeft bedoeld om de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk te verklaren, nu het stelt dat de brieven van 8 december 2020 geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank oordeelt dat de korting uit de Beleidsregel valt onder de subsidiedefinitie van artikel 4:21 van de Awb, maar dat deze subsidie niet berust op een specifiek wettelijk voorschrift. Ook kan de Beleidsregel volgens de rechtbank niet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van de Awb, maar is het buitenwettelijk begunstigend beleid. Daarom zijn de brieven van 8 december 2020 volgens de rechtbank wel besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank is het niet eens met het college dat deze besluiten op grond van artikel 8:3, tweede lid, van de Awb van beroep zijn uitgesloten. Volgens de rechtbank heeft het college de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Daarom heeft de rechtbank hun beroep gegrond verklaard en de besluiten van 15 juli 2021 vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank zelf in de zaak voorziend de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond verklaard. Het college heeft bij deze subsidies veel beleidsruimte en heeft het beleid consistent toegepast. Een verdere toetsing van de Beleidsregel of de toepassing daarvan gaat de bevoegdheid van de rechtbank te buiten. Daarom komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van het betoog dat het college ten onrechte de voorwaarde heeft gesteld dat de prijs van de nieuwbouwwoningen niet meer dan € 230.000,- mag zijn. De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat de in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bedoelde redelijke termijn voor het beslissen op een beroep bij de rechter is overschreden met één jaar en twee à drie maanden. Deze overschrijding is volledig aan haar te wijten. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar overschrijding, bedraagt de schadevergoeding € 1.500,- per eiser. Omdat vier eisers gezamenlijk de doelgroepenkorting hebben aangevraagd en gezamenlijk de beroepsprocedures hebben gevoerd, heeft volgens de rechtbank elk van hen slechts recht op 25% van deze schadevergoeding, dus € 375,- per persoon. Hoger beroepen 9. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder apart hoger beroep ingesteld. Het college heeft in beide zaken incidenteel hoger beroep ingesteld. De hoger beroepen en de incidentele hoger beroepen zijn in beide zaken identiek. De Afdeling zal de hoger beroepen daarom gezamenlijk bespreken. De Afdeling zal de incidentele hoger beroepen eerst bespreken, omdat deze verstrekkender zijn dan de hoger beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 10. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college met de besluiten op bezwaar van 15 juli 2021 heeft bedoeld de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het college daarin stelt dat de brieven van 8 december 2020 geen besluiten in de zin van de Awb zijn. Incidentele hoger beroepen college 11. Het college betoogt dat de rechtbank de doelgroepenkorting ten onrechte heeft aangemerkt als een subsidie in de zin van de Awb. Woningbouw en gronduitgifte zijn bij uitstek niet alleen een gemeentelijke, publiekrechtelijke aangelegenheid, maar kunnen ook door private partijen worden uitgevoerd, ook in combinatie met een korting op de grondprijs. Dit gebeurt bijvoorbeeld als een ontwikkelaar een duurzaamheidsstrategie vertaalt in de grondprijs. Ook een particuliere verkoper kan een korting geven op de koopprijs van een bouwkavel voor een specifieke doelgroep, aldus het college. Bovendien is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat de tweewegenleer niet in de weg staat aan privaatrechtelijk handelen van overheidsorganen, noch aan het verbinden van voorwaarden aan deze handelingen. Bestuursorganen mogen privaatrechtelijke overeenkomsten sluiten en hier voorwaarden aan verbinden. Het college verwijst naar de arresten van de Hoge Raad van 9 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0736 en 8 juli 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0315. De verkoop van gronden en het geven van korting op de grondprijs vloeien voort uit het privaatrecht. Zie ook uit de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1334, de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 9 maart 2001, ECLI:NL:RBARN:2001:AB0719 en de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:1447. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de brieven van 8 december 2020 besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb, aldus het college. 11.1. Artikel 4:21, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. 11.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de kortingen uit de Beleidsregel subsidies zijn. Het gaat immers om een aanspraak op financiële middelen (de kortingen), die door een bestuursorgaan (het college) worden verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager (het op een bepaalde wijze bouwen). Het gaat niet om een betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Voor zover het college stelt dat de kortingen, waaronder de doelgroepenkorting, zijn gekoppeld aan de verkoop van de gronden en daarom niet als subsidie kunnen worden aangemerkt, volgt de Afdeling dit niet. Doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of de kortingen als subsidie kunnen worden aangemerkt is of de kortingen onder de definitiebepaling van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb vallen. Dat is het geval. De brieven van 8 december 2020 zijn dus besluiten in de zin van de Awb. Het betoog slaagt niet. 12. Nu de brieven van 8 december 2020 besluiten tot verstrekking van subsidies zijn, zijn het evenmin besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Voor zover het college betoogt dat uit artikel 8:3, eerste lid, van de Awb volgt dat besluiten die gebaseerd zijn op beleidsregels van beroep zijn uitgesloten, berust dit betoog op een onjuiste lezing van deze bepaling. 13. Het college betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de route van subsidieverlening hier niet mogelijk was, omdat de wetgever commerciële transacties van de overheid buiten het subsidiebegrip wil houden.

Nu alleen kopers van de gemeentelijke gronden, zoals [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] konden profiteren van een korting op de prijs voor bouwactiviteiten die zij voor zichzelf hebben verricht, is er geen algemeen belang waarvoor een subsidie kon worden verleend. De korting heeft ook geen algemeen karakter, aangezien deze alleen kan worden verkregen door kopers van kavels die door de gemeente zijn verkocht, aldus het college. 13.1. Zoals hiervoor onder 11.2 is overwogen, zijn de kortingen uit de Beleidsregel subsidies als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Dat deze subsidie alleen toegankelijk was voor diegenen die een bouwkavel van de gemeente hadden gekocht, maakt dit niet anders. Voor de verstrekking van een subsidie kunnen voorwaarden gelden om de doelgroep van de subsidie af te bakenen. Conclusie hoger beroepen college 14. De incidentele hoger beroepen van het college zijn ongegrond. Hoger beroepen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] 15. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het raadsbesluit van 13 december 2018 slechts interne werking heeft en dat dit raadsbesluit uitsluitend is bedoeld en ook heeft gediend als basis voor de vaststelling van de Beleidsregel. Zij betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat dat het college niet bevoegd was de Beleidsregel vast te stellen met het gevolg dat de Beleidsregel helemaal niet geldt en dus dat ook geen sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid. In dit kader stellen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat in het raadsvoorstel dat aan het raadbesluit van13 december 2018 ten grondslag ligt, is vermeld dat het mandaat om per project of kavel te bepalen of de aanvraag voldoet aan de eisen die zijn gesteld aan de korting bij het college ligt. De raad heeft geen beleidsregels opgesteld over het gebruik van de bevoegdheid om op aanvragen te beslissen en hij heeft deze bevoegdheid ook niet gemandateerd aan het college. Gelet hierop, was het college niet bevoegd de Beleidsregel vast te stellen. Bovendien zijn in die Beleidsregel aanvullende, en dus nieuwe criteria gesteld, maar beleidsregels kunnen gelet op artikel 1:3, vierde lid, van de Awb geen nieuwe regels voor burgers in het leven roepen, aldus [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 15.1. Een subsidie moet ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Awb berusten op een wettelijk voorschrift, tenzij een van de uitzonderingen van het derde lid van toepassing is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595, r.o. 9.2), wordt onder een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstaan een regeling van een orgaan dat aan de Grondwet of een wet in formele zin regelgevende bevoegdheid ontleent. De eis van een wettelijk voorschrift komt erop neer dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift. Zoals in voormelde uitspraak van 27 februari 2019 (onder 5.1) verder is overwogen, is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. 15.2. In het raadsbesluit van 13 december 2018 zijn geen naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels neergelegd. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het raadsbesluit van 13 december 2018 geen algemeen verbindend voorschrift is en dat de subsidie niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. 15.3. Ook de Beleidsregel is geen wettelijk voorschrift. Nu een beleidsregel geen wettelijk voorschrift is en een subsidie op grond van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb, behoudens de in artikel 4:23, derde lid, van de Awb genoemde gevallen, die zich hier niet voordoen, alleen mag worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift, kon de Beleidsregel niet als grondslag dienen voor de daarin voorziene kortingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie haar uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:413, onder 7.3) vormt de eis dat er voor de verstrekking van de subsidie een wettelijke grondslag bestaat een belangrijk element van de subsidietitel in de Awb, die daarin door de wetgever welbewust is verankerd en waaraan de (bestuurs)rechter niet voorbij kan gaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend. 15.4. Dit betekent dat het betoog van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] slaagt. Omdat voor de kortingen uit de Beleidsregel geen wettelijke grondslag bestaat, was het college niet bevoegd deze kortingen te verstrekken. De betogen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat in de Beleidsregel ten onrechte bepaalde voorwaarden aan de doelgroepenkorting zijn gesteld en dat zij wel recht hebben op deze korting, behoeven daarom geen bespreking meer. 16. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte hun schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft gematigd. De kortingen moesten individueel worden aangevraagd, op iedere aanvraag is apart beslist en daartegen is apart bezwaar gemaakt. Verder heeft de rechtbank de beroepen juist gesplitst, waardoor iedereen ook apart griffierecht moest betalen. Zij hebben dus niet ‘samen als partij’ deelgenomen aan de beroepsprocedure. Bovendien hebben zij geen ‘matigende invloed’ beleefd vanwege het feit dat anderen in hetzelfde schuitje zaten als zijzelf. 16.1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben ieder apart bezwaar gemaakt tegen de brieven van 8 december 2020, maar deze bezwaren zijn inhoudelijk identiek. In de beroepsfase hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aanvankelijk, samen met twee anderen, tezamen geprocedeerd. Na de splitsing van deze beroepen door de rechtbank hebben zij ieder apart stukken ingediend, maar ook deze stukken zijn inhoudelijk identiek. Ditzelfde geldt voor de stukken die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in hun hoger beroepen hebben ingediend. De beroepen en hoger beroepen zijn telkens tezamen op een zitting behandeld. Gelet hierop is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], samen met de andere twee eisers, gezamenlijk aan de beroepsprocedure hebben deelgenomen. De Afdeling gaat er van uit dat dit een matigende invloed heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] door de te lange procedure hebben ondervonden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1411. Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] stellen dat zij die matigende invloed niet hebben ervaren, kan dit niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank de schadevergoeding niet heeft mogen matigen. Voor de bepaling van de hoogte van de toe te kennen vergoeding van immateriële schade is de mate waarin de betrokkene daadwerkelijk stress, ongemak en onzekerheid heeft ervaren, namelijk in beginsel niet van belang (HR 20 juni 2014, ECLI:NL:HR:2014:1461). Het betoog slaagt niet. Conclusie hoger beroepen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] 17. De hoger beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn gegrond. Hoewel de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen recht hebben op de korting, heeft de rechtbank daarbij niet onderkend dat de Beleidsregel niet als grondslag voor de daarin voorziene kortingen mocht dienen. De uitspraak van de rechtbank in zaak nummers 21/2044 en 22/3101 moet daarom worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarin de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond heeft verklaard, de besluiten op bezwaar van 15 juli 2021 heeft vernietigd, de bezwaren van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond heeft verklaard en bepaald heeft dat deze uitspraak in de plaats komt van deze vernietigde besluiten.