ECLI:NL:RVS:2025:4541

202406961/1/A2. Datum uitspraak: 24 september 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       [appellant sub 1], wonend in Deventer, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Deventer (hierna: het college), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 oktober 2024 in zaak nr. 23/1736 in het geding tussen: [appellant sub 1] en het college van burgemeester en wethouders van Deventer.

Bij twee onderscheiden besluiten van 2 maart 2023 heeft het college twee door [appellant sub 1] verbeurde dwangsommen ingevorderd (hierna respectievelijk invorderingsbesluit 1 en 2). Bij drie onderscheiden besluiten van 14 februari 2023 heeft het college [appellant sub 1] gelast om binnen drie maanden de overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 2 van de Huisvestingsverordening Deventer aan respectievelijk de [locatie 1], de [locatie 2] en [locatie 3] in Deventer te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per last per geconstateerde overtreding per maand of een gedeelte daarvan met een maximum van € 30.000,- per last (hierna respectievelijk dwangsombesluit 1, 2 en 3). Bij besluit van 11 juli 2023 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 1] tegen de twee besluiten van 2 maart 2023 en de drie besluiten van 14 februari 2023 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 11 oktober 2024 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft invorderingsbesluit 1 en 2 en dit beroep gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de drie dwangsombesluiten. De rechtbank heeft het besluit van 11 juli 2023 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de drie dwangsombesluiten en het college opgedragen opnieuw op de tegen de dwangsombesluiten gerichte bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van het college gegeven. Bij onderscheiden besluiten van 27 november 2024 heeft het college, uitvoering gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op de bezwaren van [appellant sub 1] tegen de drie dwangsombesluiten beslist en deze ongegrond verklaard. [appellant sub 1] heeft gronden ingediend tegen deze besluiten. De Afdeling heeft de zaak samen met zaak nummer 202406957/1/A2 op een zitting behandeld op 11 juli 2025, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. drs. I.E. Nauta, advocaat in Deventer, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Ichoh, advocaat in Almelo, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [appellant sub 1] is bestuurder en enig aandeelhouder van onder meer een uitzendbureau dat arbeidsmigranten uitleent aan slachterijen. Hij is ook eigenaar of huurder van een aantal woningen in Deventer, die hij verhuurt aan de arbeidsmigranten. 2.       Bij besluit van 28 februari 2022 heeft het college aan [appellant sub 1] zes lasten onder dwangsom opgelegd, omdat [appellant sub 1] een aantal woningen zonder vergunning heeft omgezet van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten. In het besluit is [appellant sub 1] gelast om zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen drie maanden de onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen van de panden aan de [locatie 4] (last 1) , [locatie 5] (last 2), [locatie 6] (last 3), [locatie 7] (last 4) en de [locatie 8] (last 5) te Deventer, te staken en gestaakt te houden. Daarnaast is [appellant sub 1] in dit besluit gelast om niet elders binnen de gemeentegrenzen van de gemeente Deventer (opnieuw) in een pand zonder benodigde omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening 2019 zelfstandige woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimte dan wel onzelfstandige woonruimte beschikbaar te stellen (last 6). In het besluit is verder het volgende vermeld: "Ieder cijfer is een aparte last. Voor last 1 tot en met 5 stellen wij de hoogte van de dwangsom vast op € 5.000,- per last per maand of gedeelte daarvan met een maximum van € 20.000,-. Voor last 6 stellen wij de dwangsom vast op € 10.000,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 100.000,-. (…)" 3.       [appellant sub 1] heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit van 28 februari 2022. Bestreden besluitvorming 4.       Bij invorderingsbesluit 1 heeft het college vastgesteld dat uit een controle op 11 januari 2023 is gebleken dat [appellant sub 1] niet heeft voldaan aan last 6 van het besluit van 28 februari 2022, omdat hij het pand aan de [locatie 9] in Deventer onzelfstandig laat bewonen door arbeidsmigranten. Volgens het college heeft [appellant sub 1] als gevolg hiervan € 10.000,- verbeurd. Het college heeft dit bedrag ingevorderd. 5.       Bij invorderingsbesluit 2 heeft het college vastgesteld dat uit een controle op 11 januari 2023 (de Afdeling leest: 10 januari 2023) is gebleken dat [appellant sub 1] niet heeft voldaan aan last 6 van het besluit van 28 februari 2022, omdat hij het pand aan de [locatie 1] in Deventer onzelfstandig laat bewonen door arbeidsmigranten. Volgens het college heeft [appellant sub 1] als gevolg hiervan € 10.000,- verbeurd. Het college heeft dit bedrag ingevorderd. 6.       Bij dwangsombesluit 1, dwangsombesluit 2 en dwangsombesluit 3 heeft het college [appellant sub 1] gelast om uiterlijk binnen drie maanden de onzelfstandige bewoning door drie of meer personen, die geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren in het pand aan de [locatie 1], de [locatie 2] en [locatie 3] respectievelijk te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per geconstateerde overtreding per maand of gedeelte van de maand met een maximum van € 30.000,-. 7.       Bij besluit van 11 juli 2023 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 1] tegen invorderingsbesluiten 1 en 2 en tegen dwangsombesluiten 1, 2 en 3, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 29 juni 2023, ongegrond verklaard. Aangevallen uitspraak 8.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] ongegrond verklaard voor zover dat ziet op invorderingsbesluiten 1 en 2. Voor zover het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen dwangsombesluiten 1, 2 en 3, heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat [appellant sub 1] ten tijde van het nemen van de dwangsombesluiten nog kon worden aangemerkt als overtreder, omdat [appellant sub 1] mailcorrespondentie heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij de huurovereenkomsten ten aanzien van de desbetreffende panden met ingang van 26 januari 2023 had beëindigd. De rechtbank heeft het besluit van 11 juli 2023 vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de drie dwangsombesluiten en het college opgedragen om opnieuw op de bezwaren tegen die besluiten te beslissen, met inachtneming van hetgeen zij hierover heeft overwogen. 9.       [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Hoger beroep [appellant sub 1] 10.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om dwangsommen in te vorderen. In dit kader voert [appellant sub 1] aan dat het besluit van 28 februari 2022, waarbij de volgens het college overtreden lasten 1, 2, 3 en 6 zijn opgelegd, is gebaseerd op de Huisvestingsverordening 2019 van de gemeente Deventer (hierna: de Hvv 2019), maar dat deze ten tijde van de invorderingen was ingetrokken en vervangen door de Huisvestingsverordening 2022 van de gemeente Deventer (hierna: de Hvv 2022). Volgens [appellant sub 1] kan, nu de grondslag van het besluit van 28 februari 2022 ten tijde van de (beweerdelijke) ‘overtreding’ niet meer geldt, geen overtreding worden vastgesteld. Een ander oordeel kan er toe leiden dat het college bij [appellant sub 1] tot in lengte van jaren invorderingsbesluiten, gebaseerd op het (beweerdelijk) overtreden van de Hvv 2019 zou kunnen nemen, terwijl de Hvv 2019 voor anderen al lang niet meer geldt. Bovendien kan [appellant sub 1] de beweerdelijke overtreding van last 6 niet voorkomen, omdat hij, anders dan deze last voorschrijft, geen omzettingsvergunning als bedoeld in de Hvv 2019 meer kan aanvragen. Voor zover tot het oordeel wordt gekomen dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college bevoegd was de dwangsommen in te vorderen, betoogt [appellant sub 1] dat zij heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van die invorderingen af had moeten zien. In dat kader voert hij aan dat voor de vraag of een zelfstandige woonruimte is omgezet naar onzelfstandige woonruimten het begrip ‘huishouden’ van belang is. Dat begrip is beperkter in de Hvv 2022 dan in de Hvv 2019 en daarmee is sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van de invorderingen af had moeten worden gezien, aldus [appellant sub 1]. Voor zover de rechtbank in haar oordeel wordt gevolgd dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van de invorderingen af had moeten worden gezien, betoogt [appellant sub 1] ten slotte dat het college ten onrechte heeft ingevorderd, omdat niet is aangetoond dat sprake is van ‘wonen’ en ‘bewoning’ in de zin van de Huisvestingswet. Niet is aangetoond of onderzocht dat de aangetroffen personen het meest hoofdverblijf houden op de onderzochte adressen en ook aan de verdere kenmerken, waaronder inschrijving in de Basisregistratie Personen (hierna: de Brp), is niet voldaan, aldus [appellant sub 1]. 10.1.  Het college is bevoegd een invorderingsbesluit te nemen nadat het een last onder dwangsom heeft opgelegd en de dwangsom is verbeurd. Dat de Hvv 2019 ten tijde van het nemen van de invorderingsbesluiten was ingetrokken en vervangen door de Hvv 2022 betekent, anders dan [appellant sub 1] betoogt, niet dat het college niet langer bevoegd was de invorderingsbesluiten te nemen. In het onderhavige geval heeft het college bij besluit van 28 februari 2022 aan [appellant sub 1] zes lasten onder dwangsom opgelegd. Dit besluit is door [appellant sub 1] niet betwist en staat in rechte vast. Het college heeft geconstateerd dat [appellant sub 1] niet binnen de in dit besluit vermelde begunstigingstermijn aan de lasten 1, 2, 3 en 6 heeft voldaan. Daarmee zijn de dwangsommen verbeurd en was het college bevoegd de invorderingsbesluiten te nemen. Het betoog slaagt in zoverre niet. 10.2.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend.

15.     Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarin het beroep van [appellant sub 1] gegrond is verklaard, het besluit op bezwaar van 11 juli 2023 is vernietigd voor zover dit betrekking had op de drie dwangsombesluiten, het college is opgedragen opnieuw op de bezwaren tegen de drie dwangsombesluiten te beslissen en voor zover het college van burgemeester en wethouders van Deventer is veroordeeld tot vergoeding van de door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten en het door hem betaalde griffierecht. Het beroep van [appellant sub 1] moet ongegrond worden verklaard. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige. 16.     Bij onderscheiden besluiten van 27 november 2024 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op de door [appellant sub 1] gemaakte bezwaren tegen de drie dwangsombesluiten. Nu deze besluiten zijn genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van het deel van die uitspraak waarbij het college was opgedragen nieuwe besluiten te nemen de grondslag aan deze besluiten komen te ontvallen, zodat deze reeds daarom dienen te worden vernietigd. 17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Deventer gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 oktober 2024, voor zover daarin het beroep van [appellant sub 1] gegrond is verklaard, voor zover het besluit op bezwaar van 11 juli 2023 daarin is vernietigd voor zover dit besluit betrekking had op dwangsombesluit 1, 2 en 3, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Deventer is opgedragen opnieuw op de bezwaren tegen dwangsombesluiten 1, 2 en 3 te beslissen  en voor zover het college van burgemeester en wethouders van Deventer is veroordeeld tot vergoeding van de door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten en het door hem betaalde griffierecht; IV.      verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond; V.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige; VI.      vernietigt de besluiten van 27 november 2024, met kenmerken 69627-2023, 69617-2023 en 69630-2023. Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. w.g. Willems voorzitter w.g. Ouwehand griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025 752

Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien (zie onder meer de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:309). Verder kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is begaan en/of betrokkene geen overtreder is (zie de uitspraak van 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183). 10.3.  Dat, naar [appellant sub 1] betoogt, van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van invordering zou moeten worden afgezien sprake is omdat de definitie van ‘huishouden’ anders is in de Hvv 2022 dan in de Hvv 2019, volgt de Afdeling niet. De Afdeling begrijpt dit betoog zo dat de gedraging die heeft geleid tot de oplegging van de lasten onder dwangsom van 28 februari 2022 volgens [appellant sub 1] onder de Hvv 2022 niet langer meer verboden was, zodat ten tijde van de invorderingsbesluiten geen sprake meer was van een overtreding. Dit is onjuist. Net als onder de Hvv 2019 was het onder de Hvv 2022 namelijk verboden om zonder vergunning zelfstandige woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimten. Ook de stelling van [appellant sub 1] dat hij niet aan last 6 uit het besluit van 28 februari 2022 kon voldoen, omdat hij na de intrekking van de Hvv 2019 geen omzettingsvergunning als bedoeld in die verordening meer kon aanvragen, volgt de Afdeling niet. Daargelaten dat evident is dat hij na de intrekking van de Hvv 2019 een omzettingsvergunning had kunnen aanvragen op grond van de Hvv 2022, had hij ook aan last 6 kunnen voldoen door niet meer zelfstandige woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimte dan wel onzelfstandige woonruimte beschikbaar te stellen. Ook in zoverre slaagt het betoog niet. 10.4.  Zoals hiervoor onder 10.2 uiteen is gezet, kan alleen in geval van bijzondere omstandigheden van invordering worden afgezien. Een bijzondere omstandigheid doet zich voor als evident geen sprake (meer) is van een overtreding. Uit de processen-verbaal van bevindingen die zijn opgemaakt naar aanleiding van de controles of aan de bij besluit van 28 februari 2022 opgelegde lasten onder dwangsom is voldaan, blijkt dat alle personen die door de toezichthouders in de woningen zijn aangetroffen en waarmee zij hebben gesproken, hebben verklaard dat zij in de desbetreffende woning woonachtig zijn. Daarbij geldt dat in iedere woning meer dan twee mensen woonachtig waren. Alleen al hierom kan niet tot de conclusie worden gekomen dat evident geen sprake (meer) was van een overtreding. Ook in zoverre slaagt het betoog niet. 11.     [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de lasten onder dwangsom uit het besluit van 28 februari 2022 niet hadden mogen worden opgelegd en dat het college dus ook geen dwangsommen had mogen invorderen. Er is geen sprake van overtredingen van de Hvv 2019, aangezien het relevante deel van die verordening onverbindend is, omdat de gemeenteraad niet had onderzocht of de vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Dat het college hiernaar alsnog onderzoek heeft laten doen en op basis van het rapport van 9 november 2021 op 23 november 2021 heeft besloten de inzet van de omzettingsvergunning voor (uitsluitend) woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-grens te onderbouwen doet er niet aan af dat de Hvv 2019 op het moment van vaststelling door de raad, evident onverbindend was, omdat het onderzoek naar noodzaak en geschiktheid niet was uitgevoerd, aldus [appellant sub 1]. Daar komt bij dat het college een besluit tot een bepaalde inzet van de omzettingsvergunning wel mag nemen als onderdeel van een procedure die de Hvv betreft, maar niet ‘los’ zoals in dit geval op 23 november 2021 is gebeurd. Bovendien is de door het college gegeven motivering niet in lijn met het voorschrift, omdat de raad blijkens de Hvv 2019 van mening was dat het vergunningenstelsel had te gelden voor alle woningen op het grondgebied van de gemeente Deventer, en dus niet alleen voor woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-grens. De rechtbank is hieraan ten onrechte voorbijgegaan, aldus [appellant sub 1]. 11.1.  Zoals hiervoor onder 10.2 uiteen is gezet, kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als evident is dat geen overtreding is begaan en/of de betrokkene geen overtreder is. 11.2.  Het betoog van [appellant sub 1] strekt er niet toe dat hij evident niet de in de Hvv 2019 opgenomen norm dat een woonruimte niet zonder vergunning van zelfstandig naar onzelfstandig mag worden omgezet heeft overtreden, maar dat die norm onvoldoende, althans onvoldoende tijdig, zou zijn gemotiveerd door de gemeenteraad en daarom onverbindend geacht zou moeten worden. Dit betoog had hij in een procedure naar aanleiding van het besluit van 28 februari 2022 naar voren moeten brengen. Het betoog slaagt niet. 12.     [appellant sub 1] betoogt verder dat hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, er op mocht vertrouwen dat hij de panden aan de [locatie 9] en de [locatie 1] voor onzelfstandige bewoning mocht gebruiken. Uit de ongebruikelijk hoge huurprijs en mededelingen van de eigenaar heeft hij opgemaakt dat voor de panden een omzettingsvergunning is verleend, aldus [appellant sub 1]. 13.     Deze grond is zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze grond ingegaan. [appellant sub 1] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.1 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Incidenteel hoger beroep college 14.     Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant sub 1] wel degelijk als overtreder kan worden aangemerkt. Het college wijst er in dit kader op dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat sprake is van een overtreding en dat [appellant sub 1] met de door hem overgelegde e-mails niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overtredingen daadwerkelijk zijn beëindigd met de gestelde huuropzegging, nu die huuropzegging niet aan de arbeidsmigranten was gericht. De omstandigheid dat een medewerker van het uitzendbureau via een mailbericht de huurovereenkomst opzegt met de gestelde eigenaar van het pand, betekent niet dat ook de huur met de  betrokken bewoners (arbeidsmigranten) is opgezegd. [appellant sub 1] heeft ook geen aangetekende huuropzegging of deurwaardersexploot overgelegd waaruit de huuropzegging aan de bewoners blijkt, zoals artikel 7:271, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek voorschrijft. De huurrelatie tussen [appellant sub 1] en de bewoners (arbeidsmigranten) is daarmee in stand gebleven. Daarop stuit het argument dat [appellant sub 1] geen beschikkingsmacht zou hebben af, aldus het college. Daarnaast heeft [appellant sub 1] met het sturen van de mail aan de eigenaar waarin hij zegt de huur te beëindigen, de geconstateerde overtreding niet beëindigd. Feit is immers dat de bewoners (arbeidsmigranten) via [appellant sub 1] de woningen hebben betrokken, dat de huur door het bedrijf van [appellant sub 1] op hun salaris wordt ingehouden en dat hun huurrelatie met [appellant sub 1] is. Sterker nog, de arbeidsmigranten hebben desgevraagd verklaard dat [appellant sub 1] als hun werkgever hun slaapplaats, vervoer en eten regelt, en dat hun bewoning afhangt van hun arbeidsovereenkomsten. Hieruit volgt dat [appellant sub 1] wel beschikkingsmacht heeft.