ECLI:NL:RVS:2025:3399

202406518/1/A2. Datum uitspraak: 23 juli 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas, 2.       Negen B.V. (hierna: Negen), gevestigd in Meijel, gemeente Peel en Maas, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 september 2024 in zaaknr. 24/3614 in het geding tussen: Negen en het college.

In een beslisdocument (hierna: het beslisdocument) van de openbare besluitenlijst van 27 november 2023 van het college, is aangekondigd dat een subsidie verleend zal worden aan de stichting Vorkmeer (hierna: Vorkmeer). Bij besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, heeft het college aan Vorkmeer een subsidie verleend van maximaal € 265.139,20 per jaar voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2026. Bij besluit van 1 juli 2024 heeft het college het door Negen tegen het beslisdocument en het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 september 2024 heeft de rechtbank het door Negen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2024 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Negen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een zienswijze ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2025, waar Negen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. B. Nijhof en mr. S.A.P Geelen, advocaten te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.A. van Reeuwijk, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen. Ook is ter zitting Vorkmeer, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als partij gehoord.

Inleiding 1.       Gemeenten en provincies kunnen soms van het Rijk extra geld krijgen om beleid van de Rijksoverheid uit te voeren. Dit zijn specifieke uitkeringen. Specifieke uitkeringen aan gemeenten op grond van de Regeling specifieke uitkering sport en bewegen, gezondheidsbevordering, cultuurparticipatie en de sociale basis 2023-2026 (hierna: de Regeling) en het Hoofdlijnen Sportakkoord II zijn hiervan een voorbeeld. Met dit geld kunnen gemeenten onder meer functionarissen aanstellen die zich beroepsmatig bezighouden met het bevorderen van sport, bewegen en cultuurparticipatie (hierna: combinatiefunctionarissen). Vorkmeer is sinds 2019 werkgever van de combinatiefunctionarissen in de gemeente Peel en Maas. Zij ontvangt hiervoor subsidie. Negen is een bedrijf dat voor andere gemeenten vergelijkbare activiteiten uitvoert. Zij wil dit ook doen voor de gemeente Peel en Maas. Negen heeft in het verleden al specifieke opdrachten voor de gemeente uitgevoerd. Zij heeft met de gemeente contact gehad over structurele samenwerking. Daarom had de gemeente voor de verlening van de subsidie aan Vorkmeer een openbare, transparante en eerlijke procedure moeten volgen zodat ook zij kon mededingen, aldus Negen. Besluitvorming 2.       Bij besluit van 15 januari 2024 heeft het college aan Vorkmeer een subsidie van € 265.139,20 per jaar verleend voor de uitvoering van het plan ‘Brede Regeling Combinatiefuncties - Gezonde Leefstijl 2024-2026’. Het besluit verwijst naar de Nadere regel kaders en criteria voor aanvraag subsidie Lokaal Sportakkoord en BRC Peel en Maas 2023-2026 (hierna: de Nadere regel). Naar aanleiding van het bezwaar van Negen stelt het college dat het andere gegadigden geen mogelijkheid hoefde te geven om mee te dingen naar de subsidie. De subsidie aan Vorkmeer past binnen het streven van het college naar duurzaam partnerschap. Uitspraak van de rechtbank 3.       De rechtbank heeft overwogen dat de subsidie een schaars publiek recht is omdat er meer (potentiële) gegadigden voor de subsidie zijn. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling heeft de rechtbank verder overwogen dat het college Negen de gelegenheid had moeten geven om mee te dingen naar de subsidie. Omdat het college dit niet heeft gedaan, heeft het in strijd met het gelijkheidsbeginsel de subsidie aan Vorkmeer verleend. Volgorde van behandeling 4.       De Afdeling zal de incidenteel hogerberoepsgronden van Negen over de Aanbestedingswet 2012 en het beslisdocument van 27 november 2023 eerst behandelen. Daarna behandelt zij het hoger beroep van het college. Vervolgens gaat de Afdeling in op de gronden van Negen die gaan over de gevolgen voor deze zaak en haar verzoek om schadevergoeding en een dwangsom. Gronden van Negen over aanbesteding en het beslisdocument Aanbesteding 5.       Negen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op grond van de Aanbestedingswet 2012 de (Europese) aanbestedingsverplichting geldt voor het college. Volgens Negen is geen sprake van een subsidie, maar is het besluit van het college te zien als een overheidsopdracht. 5.1.    Deze zaak gaat niet over een overheidsopdracht voor aan het college geleverde diensten. Zoals ter zitting met partijen is besproken, is er tussen het college en Vorkmeer geen uitvoeringsovereenkomst gesloten over de combinatiefunctionarissen. Niet is gebleken dat er een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel is, als bedoeld in artikel 1:1 van de Aanbestedingswet 2012. Ook uit andere wilsovereenstemmingen blijkt niet dat er juridisch bindende verbintenissen voor het college en Vorkmeer zijn ontstaan, waarvan de uitvoering in rechte kan worden gevorderd (zie het arrest van het Hof van Justitie van 17 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:893). 5.2.    Het betoog van Negen slaagt niet. Beslisdocument van 27 november 2023 6.       Negen betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de vraag of het beslisdocument van 27 november 2023 van het college een beschikking is. Negen voert aan dat in dat document al was opgenomen dat Vorkmeer de subsidie krijgt, wat het een beschikking maakt. Negen was, als concurrent van Vorkmeer, belanghebbende bij deze beschikking. Verder moet het beslisdocument van 27 november 2023 op dezelfde gronden als het besluit van 1 juli 2024 worden vernietigd. 6.1.    Het beslisdocument waarnaar partijen verwijzen is ongedateerd en niet ondertekend. Het beslisdocument is te vinden op de openbare besluitenlijst van het college van 27 november 2023, die op een website van de gemeente is geplaatst (peelenmaas.bestuurlijkeinformatie.nl). 6.2.    In het beslisdocument wordt het college onder meer voorgesteld akkoord te gaan met het verlengen van de samenwerking met Vorkmeer. Verder staat vermeld dat de samenwerking en (eventuele) samenwerkingen met andere partijen zal worden geregeld via een begrotingssubsidie. Ook is vermeld dat Vorkmeer voldoet aan de criteria. Negen heeft hier bezwaar tegen gemaakt en hierover bij de rechtbank beroepsgronden ingediend. De rechtbank is ten onrechte niet op deze gronden ingegaan. Hoewel dit betoog van Negen in hoger beroep terecht is voorgedragen, leidt het niet tot het daarmee beoogde resultaat. 6.3.    Voor zover het beslisdocument ziet op de samenwerking en aanstaande subsidiëring van Vorkmeer is het niet gericht op rechtsgevolg en alleen al daarom geen besluit. In het beslisdocument werd de subsidie nog niet verleend, maar werd slechts aangekondigd dat de subsidie verleend zou worden. Daarbij is geen concreet bedrag genoemd. Hieruit volgt dus nog geen aanspraak van Vorkmeer op subsidie. Dit betekent dat het college het bezwaar van Negen tegen het beslisdocument niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Hoger beroep van het college 7.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verleende subsidie een begrotingssubsidie is, als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, onder c, van de Awb. Het college wijst erop dat de gemeenteraad de begroting vaststelt en dat de raad een politiek vertegenwoordigend orgaan is. Een begrotingssubsidie kent geen plafond van toe te kennen subsidiegelden en is daarom per definitie niet schaars. Ook heeft de rechtbank ten onrechte het bestaan van meer (potentiële) gegadigden gezien als reden om aan te nemen dat het om een schaars recht gaat. 8.       Voor zover deze begrotingssubsidie wel een schaars recht is, betoogt het college dat het gelet op de beslissingsruimte van de raad mogelijk moet zijn om mededingingsruimte gemotiveerd uit te sluiten. Het belang van het duurzaam partnerschap, waarmee de raad bestaand sociaal kapitaal van Vorkmeer wil inzetten en behouden, weegt in dit geval zwaarder dan het belang van de mededinging. Vorkmeer is uniek in haar werkwijze en is volgens het college de enige partij die geschikt is. De rechtbank had daarom de raad de mogelijkheid moeten geven om bij wettelijk voorschrift de mededinging te beperken, waarna alsnog direct subsidie kan worden verleend aan een ontvanger naar keuze. Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep van het college Verleende subsidie 9.       De begroting voor de gemeente Peel en Maas van 2024 is door de gemeenteraad vastgesteld op 14 november 2023, dus vóór het besluit om de subsidie aan Vorkmeer te verlenen. Vervolgens heeft de gemeenteraad een bijstellingsrapportage van de begroting 2024 vastgesteld op 27 juni 2024, waarin de verleende subsidie met bedrag en naam is opgenomen en nader toegelicht. Dit betekent dat de ontvanger en het maximale bedrag van de door het college verleende subsidie alsnog zijn vermeld in de (bijstelling van de) begroting. De subsidie is daarmee verleend op grond van artikel 4:23, derde lid, onder c, van de Awb. 10.     Ook bij een begrotingssubsidie kan er sprake zijn van schaarste. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen waren er meer (potentiële) gegadigden voor deze subsidie. Partijen zijn het er over eens dat Negen als gevolg van de subsidieverlening aan Vorkmeer geen aanspraak meer kon maken op de middelen die door de gemeenteraad beschikbaar zijn gesteld voor de combinatiefunctionarissen.

18.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. 19.     Het incidenteel hoger beroep van Negen is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover is nagelaten om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, te herroepen. De Afdeling doet dat zelf in de zaak voorziend alsnog. 20.     De Afdeling zal bepalen dat de subsidie bij wijze van voorlopige voorziening wordt verleend aan Vorkmeer totdat een nieuw besluit is genomen door het college. Het college moet vóór 1 januari 2026 opnieuw beslissen op de aanvraag van Vorkmeer wat betreft de periode vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe besluit tot en met 31 december 2026. 21.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas ongegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Negen B.V. gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 september 2024, zaaknummer 24/3614, voor zover is nagelaten zelf in de zaak te voorzien; IV.      bevestigt de uitspraak voor het overige; V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 15 januari 2024, documentnummer 1894/2024/2889652, herzien bij besluit van 1 februari 2024, documentnummer 1894/2024/2901424; VI.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas op om vóór 1 januari 2026 een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de stichting Vorkmeer, voor de periode vanaf de inwerkingtreding van dat besluit tot en met 31 december 2026; VII.     bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas de subsidie verleent aan de stichting Vorkmeer tot het college een nieuw besluit op de aanvraag van Vorkmeer heeft genomen en uiterlijk tot 1 januari 2026; VIII.    bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaaknummer 202504053/1/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding; IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij Negen B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep en bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.461,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Van Loon griffier Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025 284-1100

ECLI:NL:RVS:2025:3399 text/xml public 2026-01-29T10:02:58 2025-07-23 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2025-07-23 202406518/1/A2 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Eerste aanleg: ECLI:NL:RBLIM:2024:6236, Meerdere afhandelingswijzen Rechtspraak.nl Sdu Nieuws Bestuursrecht 2025/164 Sdu Nieuws Omgevingsrecht 2025/175 NJB 2025/2109 AB 2025/271 met annotatie van E.M.J. Hardy, J.E. van den Brink JB 2025/177 met annotatie van A. Drahmann, Y. Habicht Jurisprudentie Grondzaken 2025/44 met annotatie van mr. N. Thorborg, R.C.K. van Andel Gst. 2025/122 met annotatie van G. Boogaard, J. Korzelius, J. Wieland http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2025:3399 text/html public 2025-07-23T10:16:52 2025-07-23 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2025:3399 Raad van State , 23-07-2025 / 202406518/1/A2 In een beslisdocument van de openbare besluitenlijst van 27 november 2023 van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas, is aangekondigd dat een subsidie verleend zal worden aan de stichting Vorkmeer. Gemeenten en provincies kunnen soms van het Rijk extra geld krijgen om beleid van de Rijksoverheid uit te voeren. Dit zijn specifieke uitkeringen. Specifieke uitkeringen aan gemeenten op grond van de Regeling specifieke uitkering sport en bewegen, gezondheidsbevordering, cultuurparticipatie en de sociale basis 2023-2026 en het Hoofdlijnen Sportakkoord II zijn hiervan een voorbeeld. Met dit geld kunnen gemeenten onder meer functionarissen aanstellen die zich beroepsmatig bezighouden met het bevorderen van sport, bewegen en cultuurparticipatie. Vorkmeer is sinds 2019 werkgever van de combinatiefunctionarissen in de gemeente Peel en Maas. Zij ontvangt hiervoor subsidie. Negen is een bedrijf dat voor andere gemeenten vergelijkbare activiteiten uitvoert. Zij wil dit ook doen voor de gemeente Peel en Maas. Negen heeft in het verleden al specifieke opdrachten voor de gemeente uitgevoerd. 202406518/1/A2. Datum uitspraak: 23 juli 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas, 2. Negen B.V. (hierna: Negen), gevestigd in Meijel, gemeente Peel en Maas, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 september 2024 in zaaknr. 24/3614 in het geding tussen: Negen en het college. Procesverloop In een beslisdocument (hierna: het beslisdocument) van de openbare besluitenlijst van 27 november 2023 van het college, is aangekondigd dat een subsidie verleend zal worden aan de stichting Vorkmeer (hierna: Vorkmeer). Bij besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, heeft het college aan Vorkmeer een subsidie verleend van maximaal € 265.139,20 per jaar voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2026. Bij besluit van 1 juli 2024 heeft het college het door Negen tegen het beslisdocument en het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 september 2024 heeft de rechtbank het door Negen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2024 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Negen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een zienswijze ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2025, waar Negen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. B. Nijhof en mr. S.A.P Geelen, advocaten te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.A. van Reeuwijk, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen. Ook is ter zitting Vorkmeer, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als partij gehoord. Overwegingen Inleiding 1. Gemeenten en provincies kunnen soms van het Rijk extra geld krijgen om beleid van de Rijksoverheid uit te voeren. Dit zijn specifieke uitkeringen. Specifieke uitkeringen aan gemeenten op grond van de Regeling specifieke uitkering sport en bewegen, gezondheidsbevordering, cultuurparticipatie en de sociale basis 2023-2026 (hierna: de Regeling) en het Hoofdlijnen Sportakkoord II zijn hiervan een voorbeeld. Met dit geld kunnen gemeenten onder meer functionarissen aanstellen die zich beroepsmatig bezighouden met het bevorderen van sport, bewegen en cultuurparticipatie (hierna: combinatiefunctionarissen). Vorkmeer is sinds 2019 werkgever van de combinatiefunctionarissen in de gemeente Peel en Maas. Zij ontvangt hiervoor subsidie. Negen is een bedrijf dat voor andere gemeenten vergelijkbare activiteiten uitvoert. Zij wil dit ook doen voor de gemeente Peel en Maas. Negen heeft in het verleden al specifieke opdrachten voor de gemeente uitgevoerd. Zij heeft met de gemeente contact gehad over structurele samenwerking. Daarom had de gemeente voor de verlening van de subsidie aan Vorkmeer een openbare, transparante en eerlijke procedure moeten volgen zodat ook zij kon mededingen, aldus Negen. Besluitvorming 2. Bij besluit van 15 januari 2024 heeft het college aan Vorkmeer een subsidie van € 265.139,20 per jaar verleend voor de uitvoering van het plan ‘Brede Regeling Combinatiefuncties - Gezonde Leefstijl 2024-2026’. Het besluit verwijst naar de Nadere regel kaders en criteria voor aanvraag subsidie Lokaal Sportakkoord en BRC Peel en Maas 2023-2026 (hierna: de Nadere regel). Naar aanleiding van het bezwaar van Negen stelt het college dat het andere gegadigden geen mogelijkheid hoefde te geven om mee te dingen naar de subsidie. De subsidie aan Vorkmeer past binnen het streven van het college naar duurzaam partnerschap. Uitspraak van de rechtbank 3. De rechtbank heeft overwogen dat de subsidie een schaars publiek recht is omdat er meer (potentiële) gegadigden voor de subsidie zijn. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling heeft de rechtbank verder overwogen dat het college Negen de gelegenheid had moeten geven om mee te dingen naar de subsidie. Omdat het college dit niet heeft gedaan, heeft het in strijd met het gelijkheidsbeginsel de subsidie aan Vorkmeer verleend. Volgorde van behandeling 4. De Afdeling zal de incidenteel hogerberoepsgronden van Negen over de Aanbestedingswet 2012 en het beslisdocument van 27 november 2023 eerst behandelen. Daarna behandelt zij het hoger beroep van het college. Vervolgens gaat de Afdeling in op de gronden van Negen die gaan over de gevolgen voor deze zaak en haar verzoek om schadevergoeding en een dwangsom. Gronden van Negen over aanbesteding en het beslisdocument Aanbesteding 5. Negen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op grond van de Aanbestedingswet 2012 de (Europese) aanbestedingsverplichting geldt voor het college. Volgens Negen is geen sprake van een subsidie, maar is het besluit van het college te zien als een overheidsopdracht. 5.1. Deze zaak gaat niet over een overheidsopdracht voor aan het college geleverde diensten. Zoals ter zitting met partijen is besproken, is er tussen het college en Vorkmeer geen uitvoeringsovereenkomst gesloten over de combinatiefunctionarissen. Niet is gebleken dat er een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel is, als bedoeld in artikel 1:1 van de Aanbestedingswet 2012. Ook uit andere wilsovereenstemmingen blijkt niet dat er juridisch bindende verbintenissen voor het college en Vorkmeer zijn ontstaan, waarvan de uitvoering in rechte kan worden gevorderd (zie het arrest van het Hof van Justitie van 17 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:893). 5.2. Het betoog van Negen slaagt niet. Beslisdocument van 27 november 2023 6. Negen betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de vraag of het beslisdocument van 27 november 2023 van het college een beschikking is. Negen voert aan dat in dat document al was opgenomen dat Vorkmeer de subsidie krijgt, wat het een beschikking maakt. Negen was, als concurrent van Vorkmeer, belanghebbende bij deze beschikking. Verder moet het beslisdocument van 27 november 2023 op dezelfde gronden als het besluit van 1 juli 2024 worden vernietigd. 6.1. Het beslisdocument waarnaar partijen verwijzen is ongedateerd en niet ondertekend.

202406518/1/A2. Datum uitspraak: 23 juli 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas, 2.       Negen B.V. (hierna: Negen), gevestigd in Meijel, gemeente Peel en Maas, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 september 2024 in zaaknr. 24/3614 in het geding tussen: Negen en het college.

In een beslisdocument (hierna: het beslisdocument) van de openbare besluitenlijst van 27 november 2023 van het college, is aangekondigd dat een subsidie verleend zal worden aan de stichting Vorkmeer (hierna: Vorkmeer). Bij besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, heeft het college aan Vorkmeer een subsidie verleend van maximaal € 265.139,20 per jaar voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2026. Bij besluit van 1 juli 2024 heeft het college het door Negen tegen het beslisdocument en het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 september 2024 heeft de rechtbank het door Negen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2024 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Negen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een zienswijze ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2025, waar Negen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. B. Nijhof en mr. S.A.P Geelen, advocaten te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.A. van Reeuwijk, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen. Ook is ter zitting Vorkmeer, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als partij gehoord.

Inleiding 1.       Gemeenten en provincies kunnen soms van het Rijk extra geld krijgen om beleid van de Rijksoverheid uit te voeren. Dit zijn specifieke uitkeringen. Specifieke uitkeringen aan gemeenten op grond van de Regeling specifieke uitkering sport en bewegen, gezondheidsbevordering, cultuurparticipatie en de sociale basis 2023-2026 (hierna: de Regeling) en het Hoofdlijnen Sportakkoord II zijn hiervan een voorbeeld. Met dit geld kunnen gemeenten onder meer functionarissen aanstellen die zich beroepsmatig bezighouden met het bevorderen van sport, bewegen en cultuurparticipatie (hierna: combinatiefunctionarissen). Vorkmeer is sinds 2019 werkgever van de combinatiefunctionarissen in de gemeente Peel en Maas. Zij ontvangt hiervoor subsidie. Negen is een bedrijf dat voor andere gemeenten vergelijkbare activiteiten uitvoert. Zij wil dit ook doen voor de gemeente Peel en Maas. Negen heeft in het verleden al specifieke opdrachten voor de gemeente uitgevoerd. Zij heeft met de gemeente contact gehad over structurele samenwerking. Daarom had de gemeente voor de verlening van de subsidie aan Vorkmeer een openbare, transparante en eerlijke procedure moeten volgen zodat ook zij kon mededingen, aldus Negen. Besluitvorming 2.       Bij besluit van 15 januari 2024 heeft het college aan Vorkmeer een subsidie van € 265.139,20 per jaar verleend voor de uitvoering van het plan ‘Brede Regeling Combinatiefuncties - Gezonde Leefstijl 2024-2026’. Het besluit verwijst naar de Nadere regel kaders en criteria voor aanvraag subsidie Lokaal Sportakkoord en BRC Peel en Maas 2023-2026 (hierna: de Nadere regel). Naar aanleiding van het bezwaar van Negen stelt het college dat het andere gegadigden geen mogelijkheid hoefde te geven om mee te dingen naar de subsidie. De subsidie aan Vorkmeer past binnen het streven van het college naar duurzaam partnerschap. Uitspraak van de rechtbank 3.       De rechtbank heeft overwogen dat de subsidie een schaars publiek recht is omdat er meer (potentiële) gegadigden voor de subsidie zijn. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling heeft de rechtbank verder overwogen dat het college Negen de gelegenheid had moeten geven om mee te dingen naar de subsidie. Omdat het college dit niet heeft gedaan, heeft het in strijd met het gelijkheidsbeginsel de subsidie aan Vorkmeer verleend. Volgorde van behandeling 4.       De Afdeling zal de incidenteel hogerberoepsgronden van Negen over de Aanbestedingswet 2012 en het beslisdocument van 27 november 2023 eerst behandelen. Daarna behandelt zij het hoger beroep van het college. Vervolgens gaat de Afdeling in op de gronden van Negen die gaan over de gevolgen voor deze zaak en haar verzoek om schadevergoeding en een dwangsom. Gronden van Negen over aanbesteding en het beslisdocument Aanbesteding 5.       Negen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op grond van de Aanbestedingswet 2012 de (Europese) aanbestedingsverplichting geldt voor het college. Volgens Negen is geen sprake van een subsidie, maar is het besluit van het college te zien als een overheidsopdracht. 5.1.    Deze zaak gaat niet over een overheidsopdracht voor aan het college geleverde diensten. Zoals ter zitting met partijen is besproken, is er tussen het college en Vorkmeer geen uitvoeringsovereenkomst gesloten over de combinatiefunctionarissen. Niet is gebleken dat er een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel is, als bedoeld in artikel 1:1 van de Aanbestedingswet 2012. Ook uit andere wilsovereenstemmingen blijkt niet dat er juridisch bindende verbintenissen voor het college en Vorkmeer zijn ontstaan, waarvan de uitvoering in rechte kan worden gevorderd (zie het arrest van het Hof van Justitie van 17 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:893). 5.2.    Het betoog van Negen slaagt niet. Beslisdocument van 27 november 2023 6.       Negen betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de vraag of het beslisdocument van 27 november 2023 van het college een beschikking is. Negen voert aan dat in dat document al was opgenomen dat Vorkmeer de subsidie krijgt, wat het een beschikking maakt. Negen was, als concurrent van Vorkmeer, belanghebbende bij deze beschikking. Verder moet het beslisdocument van 27 november 2023 op dezelfde gronden als het besluit van 1 juli 2024 worden vernietigd. 6.1.    Het beslisdocument waarnaar partijen verwijzen is ongedateerd en niet ondertekend. Het beslisdocument is te vinden op de openbare besluitenlijst van het college van 27 november 2023, die op een website van de gemeente is geplaatst (peelenmaas.bestuurlijkeinformatie.nl). 6.2.    In het beslisdocument wordt het college onder meer voorgesteld akkoord te gaan met het verlengen van de samenwerking met Vorkmeer. Verder staat vermeld dat de samenwerking en (eventuele) samenwerkingen met andere partijen zal worden geregeld via een begrotingssubsidie. Ook is vermeld dat Vorkmeer voldoet aan de criteria. Negen heeft hier bezwaar tegen gemaakt en hierover bij de rechtbank beroepsgronden ingediend. De rechtbank is ten onrechte niet op deze gronden ingegaan. Hoewel dit betoog van Negen in hoger beroep terecht is voorgedragen, leidt het niet tot het daarmee beoogde resultaat. 6.3.    Voor zover het beslisdocument ziet op de samenwerking en aanstaande subsidiëring van Vorkmeer is het niet gericht op rechtsgevolg en alleen al daarom geen besluit. In het beslisdocument werd de subsidie nog niet verleend, maar werd slechts aangekondigd dat de subsidie verleend zou worden. Daarbij is geen concreet bedrag genoemd. Hieruit volgt dus nog geen aanspraak van Vorkmeer op subsidie. Dit betekent dat het college het bezwaar van Negen tegen het beslisdocument niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Hoger beroep van het college 7.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verleende subsidie een begrotingssubsidie is, als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, onder c, van de Awb. Het college wijst erop dat de gemeenteraad de begroting vaststelt en dat de raad een politiek vertegenwoordigend orgaan is. Een begrotingssubsidie kent geen plafond van toe te kennen subsidiegelden en is daarom per definitie niet schaars. Ook heeft de rechtbank ten onrechte het bestaan van meer (potentiële) gegadigden gezien als reden om aan te nemen dat het om een schaars recht gaat. 8.       Voor zover deze begrotingssubsidie wel een schaars recht is, betoogt het college dat het gelet op de beslissingsruimte van de raad mogelijk moet zijn om mededingingsruimte gemotiveerd uit te sluiten. Het belang van het duurzaam partnerschap, waarmee de raad bestaand sociaal kapitaal van Vorkmeer wil inzetten en behouden, weegt in dit geval zwaarder dan het belang van de mededinging. Vorkmeer is uniek in haar werkwijze en is volgens het college de enige partij die geschikt is. De rechtbank had daarom de raad de mogelijkheid moeten geven om bij wettelijk voorschrift de mededinging te beperken, waarna alsnog direct subsidie kan worden verleend aan een ontvanger naar keuze. Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep van het college Verleende subsidie 9.       De begroting voor de gemeente Peel en Maas van 2024 is door de gemeenteraad vastgesteld op 14 november 2023, dus vóór het besluit om de subsidie aan Vorkmeer te verlenen. Vervolgens heeft de gemeenteraad een bijstellingsrapportage van de begroting 2024 vastgesteld op 27 juni 2024, waarin de verleende subsidie met bedrag en naam is opgenomen en nader toegelicht. Dit betekent dat de ontvanger en het maximale bedrag van de door het college verleende subsidie alsnog zijn vermeld in de (bijstelling van de) begroting. De subsidie is daarmee verleend op grond van artikel 4:23, derde lid, onder c, van de Awb. 10.     Ook bij een begrotingssubsidie kan er sprake zijn van schaarste. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen waren er meer (potentiële) gegadigden voor deze subsidie. Partijen zijn het er over eens dat Negen als gevolg van de subsidieverlening aan Vorkmeer geen aanspraak meer kon maken op de middelen die door de gemeenteraad beschikbaar zijn gesteld voor de combinatiefunctionarissen.

18.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. 19.     Het incidenteel hoger beroep van Negen is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover is nagelaten om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, te herroepen. De Afdeling doet dat zelf in de zaak voorziend alsnog. 20.     De Afdeling zal bepalen dat de subsidie bij wijze van voorlopige voorziening wordt verleend aan Vorkmeer totdat een nieuw besluit is genomen door het college. Het college moet vóór 1 januari 2026 opnieuw beslissen op de aanvraag van Vorkmeer wat betreft de periode vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe besluit tot en met 31 december 2026. 21.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas ongegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Negen B.V. gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 september 2024, zaaknummer 24/3614, voor zover is nagelaten zelf in de zaak te voorzien; IV.      bevestigt de uitspraak voor het overige; V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 15 januari 2024, documentnummer 1894/2024/2889652, herzien bij besluit van 1 februari 2024, documentnummer 1894/2024/2901424; VI.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas op om vóór 1 januari 2026 een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de stichting Vorkmeer, voor de periode vanaf de inwerkingtreding van dat besluit tot en met 31 december 2026; VII.     bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas de subsidie verleent aan de stichting Vorkmeer tot het college een nieuw besluit op de aanvraag van Vorkmeer heeft genomen en uiterlijk tot 1 januari 2026; VIII.    bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaaknummer 202504053/1/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding; IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij Negen B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep en bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.461,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Van Loon griffier Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025 284-1100

Het college wilde niet meer partijen subsidiëren om als werkgever van de combinatiefunctionarissen op te treden. Nu er sprake was van meer gegadigden voor deze begrotingssubsidie ging het wel degelijk om schaarse subsidiemiddelen. Relevante rechtspraak 11.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, geldt in het Nederlandse recht een rechtsnorm die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse subsidiemiddelen door het bestuur op enige wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare subsidiemiddelen mee te dingen (vergelijk de Geobox-uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2310 en de Vlaardingen-uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927). Deze rechtsnorm berust op het gelijkheidsbeginsel en strekt tot het bieden van gelijke kansen. 11.1.  Uit de Vlaardingen-uitspraak, onder 8, volgt dat de verplichting om mededingingsruimte te bieden, kan worden beperkt door het wettelijk voorschrift dat in de subsidie voorziet. Deze beperking kan niet zover gaan dat iedere mededingingsruimte is uitgesloten. Uit het wettelijk voorschrift, of in ieder geval de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, moet blijken dat het belang van het bieden van mededingingsruimte is meegewogen. 11.2.  In het Didam I-arrest van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat bij de (privaatrechtelijke) verkoop van een onroerende zaak door een overheidslichaam de onder 11 omschreven rechtsnorm in acht moet worden genomen. Er hoeft echter geen mededingingsruimte te worden geboden als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval moet het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekendmaken dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het moet motiveren waarom op grond van de hiervoor bedoelde criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. In het Didam II-arrest van 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661, heeft de Hoge Raad uiteen gezet dat die laatste regel ertoe strekt een gegadigde die meent volgens de gestelde criteria in aanmerking te komen voor aankoop, of die meent dat de criteria niet aan de daaraan te stellen eisen voldoen, alsnog de mogelijkheid te bieden op een gelijke kans bij aankoop van de onroerende zaak. Schaarse subsidiemiddelen 12.     In beginsel moet een subsidieverstrekker dus mededingingsruimte bieden bij de verdeling van schaarse subsidiemiddelen. Dit is ook zo als de schaarse subsidiemiddelen in de vorm van een begrotingssubsidie worden verstrekt. Dat voor een begrotingssubsidie geen wettelijk voorschrift nodig is waarin is geregeld voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt en dat een vertegenwoordigend lichaam, zoals de gemeenteraad, de begroting vaststelt, betekent niet dat het bestuursorgaan bij de verstrekking van begrotingssubsidies geen gelijke kansen hoeft te bieden. 13.     Anders dan bij subsidies die zijn verleend op basis van een wettelijk voorschrift, waarbij een beperking van mededingingsruimte in het wettelijk voorschrift moet zijn geregeld, kan de verstrekker van een begrotingssubsidie naar het oordeel van de Afdeling de mededingingsruimte begrenzen op de volgende manier. Als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de subsidie, kan een subsidieverstrekker een begrotingssubsidie aan deze serieuze gegadigde verstrekken. Ten behoeve van het bieden van mededingingsruimte moet de subsidieverstrekker zijn voornemen daartoe dan wel minimaal acht weken van te voren bekendmaken, zodat een ieder daarvan kennis kan nemen. Daarbij moet de subsidieverstrekker deugdelijk motiveren waarom er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de subsidie op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Deze regel strekt ertoe om belanghebbenden bij de subsidieverstrekking, die menen dat zij volgens de gestelde criteria in aanmerking kunnen komen voor de subsidie, de mogelijkheid te bieden om te betwisten dat er één serieuze gegadigde is of om te betwisten dat de gestelde criteria aan de daaraan te stellen eisen voldoen. Als dat wordt betwist door een belanghebbende en de subsidieverstrekker vasthoudt aan zijn voornemen, moet hij in zijn besluit tot subsidieverlening deugdelijk motiveren waarom er niettemin maar één serieuze gegadigde is op grond van de gestelde criteria en waarom de ander geen serieuze gegadigde is of waarom de criteria wel aan de daaraan te stellen eisen voldoen. 14.     Het beslisdocument staat op de openbare besluitenlijst van het college van 27 november 2023 die op de website van de gemeente is geplaatst. Hierin is aan het college voorgesteld om de subsidie te verlenen aan Vorkmeer. In het beslisdocument is ingegaan op de bijzondere kwaliteiten van Vorkmeer en de redenen waarom Vorkmeer de meest geschikte partij is. Daarbij is verwezen naar criteria die zijn opgenomen in een Nadere regel. Deze Nadere regel staat niet in de openbare besluitenlijst. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat de Nadere regel niet is gepubliceerd. Het college heeft dus niet zijn voornemen tot subsidieverstrekking aan Vorkmeer behoorlijk bekendgemaakt en op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria gemotiveerd dat Vorkmeer de enige serieuze gegadigde is voor de subsidie. Uit het beslisdocument blijkt naar het oordeel van de Afdeling niet waarom Vorkmeer de enige serieuze gegadigde is. Gelet op de interesse van Negen in de subsidie, die meermalen kenbaar is gemaakt aan het college en het feit dat Negen eerder activiteiten heeft uitgevoerd waarvoor de subsidie werd verstrekt, lag het op de weg van het college om te motiveren waarom Negen géén serieuze gegadigde is. Negen voert vergelijkbare activiteiten uit in andere gemeenten en is actief betrokken geweest bij herijking van het Lokaal Sportakkoord van de gemeente Peel en Maas. 15.     Het college heeft ook in zijn besluit op bezwaar van 1 juli 2024 niet deugdelijk gemotiveerd waarom Vorkmeer op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria de enige serieuze gegadigde is. Gelet op deze onzorgvuldige voorbereiding van de besluitvorming en de geconstateerde motiveringsgebreken heeft de rechtbank terecht het besluit van 1 juli 2024 vernietigd. 16.     Het betoog van het college slaagt niet. Gevolgen voor partijen 17.     Negen heeft de Afdeling verzocht om zelf in de zaak te voorzien. Verder heeft zij gedurende het hoger beroep een verzoek om schadevergoeding van (ten minste) € 25.000,00 gedaan wegens de gemiste kans bij de mededinging. Ook heeft Negen verzocht om een dwangsom op te leggen voor iedere dag dat het college geen nieuw besluit heeft genomen. Subsidieverlening 17.1.  De Afdeling stelt vast dat het niet behoorlijk bekend maken aan een ieder van het voornemen om de subsidie zonder de mogelijkheid tot mededinging te verstrekken aan Vorkmeer, een gebrek is dat naar zijn aard niet meer kan worden hersteld in de bezwaarfase. Weliswaar is Negen inmiddels voldoende op de hoogte van het voornemen van het college, maar dat laat onverlet dat ook andere (potentiële) gegadigden kennis hadden moeten kunnen nemen van het voornemen tot subsidieverstrekking en hun belangstelling om voor de subsidie in aanmerking te komen kenbaar hadden moeten kunnen maken. Het nu alsnog bekendmaken van zo’n voornemen zou bovendien geen recht doen aan het feit dat de subsidie aan Vorkmeer is verleend en een deel van de subsidiabele activiteiten al zijn verricht. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, niet heeft herroepen.

Het beslisdocument is te vinden op de openbare besluitenlijst van het college van 27 november 2023, die op een website van de gemeente is geplaatst (peelenmaas.bestuurlijkeinformatie.nl). 6.2. In het beslisdocument wordt het college onder meer voorgesteld akkoord te gaan met het verlengen van de samenwerking met Vorkmeer. Verder staat vermeld dat de samenwerking en (eventuele) samenwerkingen met andere partijen zal worden geregeld via een begrotingssubsidie. Ook is vermeld dat Vorkmeer voldoet aan de criteria. Negen heeft hier bezwaar tegen gemaakt en hierover bij de rechtbank beroepsgronden ingediend. De rechtbank is ten onrechte niet op deze gronden ingegaan. Hoewel dit betoog van Negen in hoger beroep terecht is voorgedragen, leidt het niet tot het daarmee beoogde resultaat. 6.3. Voor zover het beslisdocument ziet op de samenwerking en aanstaande subsidiëring van Vorkmeer is het niet gericht op rechtsgevolg en alleen al daarom geen besluit. In het beslisdocument werd de subsidie nog niet verleend, maar werd slechts aangekondigd dat de subsidie verleend zou worden. Daarbij is geen concreet bedrag genoemd. Hieruit volgt dus nog geen aanspraak van Vorkmeer op subsidie. Dit betekent dat het college het bezwaar van Negen tegen het beslisdocument niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Hoger beroep van het college 7. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verleende subsidie een begrotingssubsidie is, als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, onder c, van de Awb. Het college wijst erop dat de gemeenteraad de begroting vaststelt en dat de raad een politiek vertegenwoordigend orgaan is. Een begrotingssubsidie kent geen plafond van toe te kennen subsidiegelden en is daarom per definitie niet schaars. Ook heeft de rechtbank ten onrechte het bestaan van meer (potentiële) gegadigden gezien als reden om aan te nemen dat het om een schaars recht gaat. 8. Voor zover deze begrotingssubsidie wel een schaars recht is, betoogt het college dat het gelet op de beslissingsruimte van de raad mogelijk moet zijn om mededingingsruimte gemotiveerd uit te sluiten. Het belang van het duurzaam partnerschap, waarmee de raad bestaand sociaal kapitaal van Vorkmeer wil inzetten en behouden, weegt in dit geval zwaarder dan het belang van de mededinging. Vorkmeer is uniek in haar werkwijze en is volgens het college de enige partij die geschikt is. De rechtbank had daarom de raad de mogelijkheid moeten geven om bij wettelijk voorschrift de mededinging te beperken, waarna alsnog direct subsidie kan worden verleend aan een ontvanger naar keuze. Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep van het college Verleende subsidie 9. De begroting voor de gemeente Peel en Maas van 2024 is door de gemeenteraad vastgesteld op 14 november 2023, dus vóór het besluit om de subsidie aan Vorkmeer te verlenen. Vervolgens heeft de gemeenteraad een bijstellingsrapportage van de begroting 2024 vastgesteld op 27 juni 2024, waarin de verleende subsidie met bedrag en naam is opgenomen en nader toegelicht. Dit betekent dat de ontvanger en het maximale bedrag van de door het college verleende subsidie alsnog zijn vermeld in de (bijstelling van de) begroting. De subsidie is daarmee verleend op grond van artikel 4:23, derde lid, onder c, van de Awb. 10. Ook bij een begrotingssubsidie kan er sprake zijn van schaarste. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen waren er meer (potentiële) gegadigden voor deze subsidie. Partijen zijn het er over eens dat Negen als gevolg van de subsidieverlening aan Vorkmeer geen aanspraak meer kon maken op de middelen die door de gemeenteraad beschikbaar zijn gesteld voor de combinatiefunctionarissen. Het college wilde niet meer partijen subsidiëren om als werkgever van de combinatiefunctionarissen op te treden. Nu er sprake was van meer gegadigden voor deze begrotingssubsidie ging het wel degelijk om schaarse subsidiemiddelen. Relevante rechtspraak 11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, geldt in het Nederlandse recht een rechtsnorm die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse subsidiemiddelen door het bestuur op enige wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare subsidiemiddelen mee te dingen (vergelijk de Geobox-uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2310 en de Vlaardingen-uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927). Deze rechtsnorm berust op het gelijkheidsbeginsel en strekt tot het bieden van gelijke kansen. 11.1. Uit de Vlaardingen-uitspraak, onder 8, volgt dat de verplichting om mededingingsruimte te bieden, kan worden beperkt door het wettelijk voorschrift dat in de subsidie voorziet. Deze beperking kan niet zover gaan dat iedere mededingingsruimte is uitgesloten. Uit het wettelijk voorschrift, of in ieder geval de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, moet blijken dat het belang van het bieden van mededingingsruimte is meegewogen. 11.2. In het Didam I-arrest van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat bij de (privaatrechtelijke) verkoop van een onroerende zaak door een overheidslichaam de onder 11 omschreven rechtsnorm in acht moet worden genomen. Er hoeft echter geen mededingingsruimte te worden geboden als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval moet het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekendmaken dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het moet motiveren waarom op grond van de hiervoor bedoelde criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. In het Didam II-arrest van 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661, heeft de Hoge Raad uiteen gezet dat die laatste regel ertoe strekt een gegadigde die meent volgens de gestelde criteria in aanmerking te komen voor aankoop, of die meent dat de criteria niet aan de daaraan te stellen eisen voldoen, alsnog de mogelijkheid te bieden op een gelijke kans bij aankoop van de onroerende zaak. Schaarse subsidiemiddelen 12. In beginsel moet een subsidieverstrekker dus mededingingsruimte bieden bij de verdeling van schaarse subsidiemiddelen. Dit is ook zo als de schaarse subsidiemiddelen in de vorm van een begrotingssubsidie worden verstrekt. Dat voor een begrotingssubsidie geen wettelijk voorschrift nodig is waarin is geregeld voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt en dat een vertegenwoordigend lichaam, zoals de gemeenteraad, de begroting vaststelt, betekent niet dat het bestuursorgaan bij de verstrekking van begrotingssubsidies geen gelijke kansen hoeft te bieden. 13. Anders dan bij subsidies die zijn verleend op basis van een wettelijk voorschrift, waarbij een beperking van mededingingsruimte in het wettelijk voorschrift moet zijn geregeld, kan de verstrekker van een begrotingssubsidie naar het oordeel van de Afdeling de mededingingsruimte begrenzen op de volgende manier. Als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de subsidie, kan een subsidieverstrekker een begrotingssubsidie aan deze serieuze gegadigde verstrekken. Ten behoeve van het bieden van mededingingsruimte moet de subsidieverstrekker zijn voornemen daartoe dan wel minimaal acht weken van te voren bekendmaken, zodat een ieder daarvan kennis kan nemen. Daarbij moet de subsidieverstrekker deugdelijk motiveren waarom er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de subsidie op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Deze regel strekt ertoe om belanghebbenden bij de subsidieverstrekking, die menen dat zij volgens de gestelde criteria in aanmerking kunnen komen voor de subsidie, de mogelijkheid te bieden om te betwisten dat er één serieuze gegadigde is of om te betwisten dat de gestelde criteria aan de daaraan te stellen eisen voldoen.

Het college wilde niet meer partijen subsidiëren om als werkgever van de combinatiefunctionarissen op te treden. Nu er sprake was van meer gegadigden voor deze begrotingssubsidie ging het wel degelijk om schaarse subsidiemiddelen. Relevante rechtspraak 11.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, geldt in het Nederlandse recht een rechtsnorm die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse subsidiemiddelen door het bestuur op enige wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare subsidiemiddelen mee te dingen (vergelijk de Geobox-uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2310 en de Vlaardingen-uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927). Deze rechtsnorm berust op het gelijkheidsbeginsel en strekt tot het bieden van gelijke kansen. 11.1.  Uit de Vlaardingen-uitspraak, onder 8, volgt dat de verplichting om mededingingsruimte te bieden, kan worden beperkt door het wettelijk voorschrift dat in de subsidie voorziet. Deze beperking kan niet zover gaan dat iedere mededingingsruimte is uitgesloten. Uit het wettelijk voorschrift, of in ieder geval de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, moet blijken dat het belang van het bieden van mededingingsruimte is meegewogen. 11.2.  In het Didam I-arrest van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat bij de (privaatrechtelijke) verkoop van een onroerende zaak door een overheidslichaam de onder 11 omschreven rechtsnorm in acht moet worden genomen. Er hoeft echter geen mededingingsruimte te worden geboden als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval moet het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekendmaken dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het moet motiveren waarom op grond van de hiervoor bedoelde criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. In het Didam II-arrest van 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661, heeft de Hoge Raad uiteen gezet dat die laatste regel ertoe strekt een gegadigde die meent volgens de gestelde criteria in aanmerking te komen voor aankoop, of die meent dat de criteria niet aan de daaraan te stellen eisen voldoen, alsnog de mogelijkheid te bieden op een gelijke kans bij aankoop van de onroerende zaak. Schaarse subsidiemiddelen 12.     In beginsel moet een subsidieverstrekker dus mededingingsruimte bieden bij de verdeling van schaarse subsidiemiddelen. Dit is ook zo als de schaarse subsidiemiddelen in de vorm van een begrotingssubsidie worden verstrekt. Dat voor een begrotingssubsidie geen wettelijk voorschrift nodig is waarin is geregeld voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt en dat een vertegenwoordigend lichaam, zoals de gemeenteraad, de begroting vaststelt, betekent niet dat het bestuursorgaan bij de verstrekking van begrotingssubsidies geen gelijke kansen hoeft te bieden. 13.     Anders dan bij subsidies die zijn verleend op basis van een wettelijk voorschrift, waarbij een beperking van mededingingsruimte in het wettelijk voorschrift moet zijn geregeld, kan de verstrekker van een begrotingssubsidie naar het oordeel van de Afdeling de mededingingsruimte begrenzen op de volgende manier. Als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de subsidie, kan een subsidieverstrekker een begrotingssubsidie aan deze serieuze gegadigde verstrekken. Ten behoeve van het bieden van mededingingsruimte moet de subsidieverstrekker zijn voornemen daartoe dan wel minimaal acht weken van te voren bekendmaken, zodat een ieder daarvan kennis kan nemen. Daarbij moet de subsidieverstrekker deugdelijk motiveren waarom er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de subsidie op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Deze regel strekt ertoe om belanghebbenden bij de subsidieverstrekking, die menen dat zij volgens de gestelde criteria in aanmerking kunnen komen voor de subsidie, de mogelijkheid te bieden om te betwisten dat er één serieuze gegadigde is of om te betwisten dat de gestelde criteria aan de daaraan te stellen eisen voldoen. Als dat wordt betwist door een belanghebbende en de subsidieverstrekker vasthoudt aan zijn voornemen, moet hij in zijn besluit tot subsidieverlening deugdelijk motiveren waarom er niettemin maar één serieuze gegadigde is op grond van de gestelde criteria en waarom de ander geen serieuze gegadigde is of waarom de criteria wel aan de daaraan te stellen eisen voldoen. 14.     Het beslisdocument staat op de openbare besluitenlijst van het college van 27 november 2023 die op de website van de gemeente is geplaatst. Hierin is aan het college voorgesteld om de subsidie te verlenen aan Vorkmeer. In het beslisdocument is ingegaan op de bijzondere kwaliteiten van Vorkmeer en de redenen waarom Vorkmeer de meest geschikte partij is. Daarbij is verwezen naar criteria die zijn opgenomen in een Nadere regel. Deze Nadere regel staat niet in de openbare besluitenlijst. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat de Nadere regel niet is gepubliceerd. Het college heeft dus niet zijn voornemen tot subsidieverstrekking aan Vorkmeer behoorlijk bekendgemaakt en op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria gemotiveerd dat Vorkmeer de enige serieuze gegadigde is voor de subsidie. Uit het beslisdocument blijkt naar het oordeel van de Afdeling niet waarom Vorkmeer de enige serieuze gegadigde is. Gelet op de interesse van Negen in de subsidie, die meermalen kenbaar is gemaakt aan het college en het feit dat Negen eerder activiteiten heeft uitgevoerd waarvoor de subsidie werd verstrekt, lag het op de weg van het college om te motiveren waarom Negen géén serieuze gegadigde is. Negen voert vergelijkbare activiteiten uit in andere gemeenten en is actief betrokken geweest bij herijking van het Lokaal Sportakkoord van de gemeente Peel en Maas. 15.     Het college heeft ook in zijn besluit op bezwaar van 1 juli 2024 niet deugdelijk gemotiveerd waarom Vorkmeer op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria de enige serieuze gegadigde is. Gelet op deze onzorgvuldige voorbereiding van de besluitvorming en de geconstateerde motiveringsgebreken heeft de rechtbank terecht het besluit van 1 juli 2024 vernietigd. 16.     Het betoog van het college slaagt niet. Gevolgen voor partijen 17.     Negen heeft de Afdeling verzocht om zelf in de zaak te voorzien. Verder heeft zij gedurende het hoger beroep een verzoek om schadevergoeding van (ten minste) € 25.000,00 gedaan wegens de gemiste kans bij de mededinging. Ook heeft Negen verzocht om een dwangsom op te leggen voor iedere dag dat het college geen nieuw besluit heeft genomen. Subsidieverlening 17.1.  De Afdeling stelt vast dat het niet behoorlijk bekend maken aan een ieder van het voornemen om de subsidie zonder de mogelijkheid tot mededinging te verstrekken aan Vorkmeer, een gebrek is dat naar zijn aard niet meer kan worden hersteld in de bezwaarfase. Weliswaar is Negen inmiddels voldoende op de hoogte van het voornemen van het college, maar dat laat onverlet dat ook andere (potentiële) gegadigden kennis hadden moeten kunnen nemen van het voornemen tot subsidieverstrekking en hun belangstelling om voor de subsidie in aanmerking te komen kenbaar hadden moeten kunnen maken. Het nu alsnog bekendmaken van zo’n voornemen zou bovendien geen recht doen aan het feit dat de subsidie aan Vorkmeer is verleend en een deel van de subsidiabele activiteiten al zijn verricht. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, niet heeft herroepen.

Als dat wordt betwist door een belanghebbende en de subsidieverstrekker vasthoudt aan zijn voornemen, moet hij in zijn besluit tot subsidieverlening deugdelijk motiveren waarom er niettemin maar één serieuze gegadigde is op grond van de gestelde criteria en waarom de ander geen serieuze gegadigde is of waarom de criteria wel aan de daaraan te stellen eisen voldoen. 14. Het beslisdocument staat op de openbare besluitenlijst van het college van 27 november 2023 die op de website van de gemeente is geplaatst. Hierin is aan het college voorgesteld om de subsidie te verlenen aan Vorkmeer. In het beslisdocument is ingegaan op de bijzondere kwaliteiten van Vorkmeer en de redenen waarom Vorkmeer de meest geschikte partij is. Daarbij is verwezen naar criteria die zijn opgenomen in een Nadere regel. Deze Nadere regel staat niet in de openbare besluitenlijst. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat de Nadere regel niet is gepubliceerd. Het college heeft dus niet zijn voornemen tot subsidieverstrekking aan Vorkmeer behoorlijk bekendgemaakt en op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria gemotiveerd dat Vorkmeer de enige serieuze gegadigde is voor de subsidie. Uit het beslisdocument blijkt naar het oordeel van de Afdeling niet waarom Vorkmeer de enige serieuze gegadigde is. Gelet op de interesse van Negen in de subsidie, die meermalen kenbaar is gemaakt aan het college en het feit dat Negen eerder activiteiten heeft uitgevoerd waarvoor de subsidie werd verstrekt, lag het op de weg van het college om te motiveren waarom Negen géén serieuze gegadigde is. Negen voert vergelijkbare activiteiten uit in andere gemeenten en is actief betrokken geweest bij herijking van het Lokaal Sportakkoord van de gemeente Peel en Maas. 15. Het college heeft ook in zijn besluit op bezwaar van 1 juli 2024 niet deugdelijk gemotiveerd waarom Vorkmeer op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria de enige serieuze gegadigde is. Gelet op deze onzorgvuldige voorbereiding van de besluitvorming en de geconstateerde motiveringsgebreken heeft de rechtbank terecht het besluit van 1 juli 2024 vernietigd. 16. Het betoog van het college slaagt niet. Gevolgen voor partijen 17. Negen heeft de Afdeling verzocht om zelf in de zaak te voorzien. Verder heeft zij gedurende het hoger beroep een verzoek om schadevergoeding van (ten minste) € 25.000,00 gedaan wegens de gemiste kans bij de mededinging. Ook heeft Negen verzocht om een dwangsom op te leggen voor iedere dag dat het college geen nieuw besluit heeft genomen. Subsidieverlening 17.1. De Afdeling stelt vast dat het niet behoorlijk bekend maken aan een ieder van het voornemen om de subsidie zonder de mogelijkheid tot mededinging te verstrekken aan Vorkmeer, een gebrek is dat naar zijn aard niet meer kan worden hersteld in de bezwaarfase. Weliswaar is Negen inmiddels voldoende op de hoogte van het voornemen van het college, maar dat laat onverlet dat ook andere (potentiële) gegadigden kennis hadden moeten kunnen nemen van het voornemen tot subsidieverstrekking en hun belangstelling om voor de subsidie in aanmerking te komen kenbaar hadden moeten kunnen maken. Het nu alsnog bekendmaken van zo’n voornemen zou bovendien geen recht doen aan het feit dat de subsidie aan Vorkmeer is verleend en een deel van de subsidiabele activiteiten al zijn verricht. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, niet heeft herroepen. De Afdeling ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het besluit tot subsidieverlening te herroepen. 17.2. Het betoog van Negen slaagt. Gevolgen van deze uitspraak: de periode tot nu 17.3. Omdat de subsidieverlening wordt herroepen, is er met terugwerkende kracht geen grondslag meer voor uitbetaling van de subsidiegelden. De uitgekeerde voorschotten aan Vorkmeer zouden in rechte teruggevorderd kunnen worden. Vorkmeer heeft echter de subsidiabele activiteiten van 1 januari 2024 tot de datum van deze uitspraak verricht en Negen kan deze activiteiten niet met terugwerkende kracht ook verrichten. Negen kan dus niet alsnog in aanmerking komen voor subsidiëring in de voorbije periode. Het is niet gebleken dat Vorkmeer enig aandeel had in het niet in acht nemen van de mededingingsnormen door het college. Het terugvorderen van de door Vorkmeer ontvangen subsidiegelden zou daarom onevenredige effecten kunnen hebben. Periode tot nieuw besluit 17.4. Nog niet alle subsidiabele activiteiten zijn verricht. Het college heeft de subsidie aan Vorkmeer verleend tot en met 31 december 2026. De Afdeling is zich ervan bewust dat het herroepen van de subsidieverlening tot aanzienlijke complicaties leidt voor de bedrijfsvoering van Vorkmeer en voor de combinatiefunctionarissen die zij in dienst heeft. Deze belangen maken dat de subsidiëring tijdelijk moet worden voortgezet. De Afdeling zal daarom, bij wijze van voorlopige voorziening, bepalen dat de subsidie aan Vorkmeer wordt verstrekt conform het verleningsbesluit tot het college een nieuw besluit heeft genomen op de aanvraag van Vorkmeer om subsidie. Deze voorlopige voorziening wordt getroffen tot uiterlijk 1 januari 2026. Daarvóór moet het college dus een nieuw besluit nemen over verlening van de subsidie vanaf de inwerkingtreding van dat besluit tot en met 31 december 2026. Het college kan daartoe een tenderprocedure opzetten of de subsidie aan de enige serieuze gegadigde verlenen. Als het college de subsidie aan de enige serieuze gegadigde wil verlenen, moet het zijn voornemen daartoe bekendmaken en motiveren zoals overwogen onder 13. De Afdeling ziet op dit moment nog geen aanleiding om te bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag vanaf 1 januari 2026 dat het niet heeft beslist. 17.5. De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek om schadevergoeding van Negen, voor zover dat niet een bedrag van € 25.000,00 overschrijdt, als gevolg van de besluitvorming van het college. Het onderzoek zal daarom worden heropend onder zaaknummer 202504053/1/A2. In die zaak zal uitsluitend het verzoek om schadevergoeding van Negen worden beoordeeld. Conclusie 18. Het hoger beroep van het college is ongegrond. 19. Het incidenteel hoger beroep van Negen is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover is nagelaten om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 15 januari 2024, herzien bij besluit van 1 februari 2024, te herroepen. De Afdeling doet dat zelf in de zaak voorziend alsnog. 20. De Afdeling zal bepalen dat de subsidie bij wijze van voorlopige voorziening wordt verleend aan Vorkmeer totdat een nieuw besluit is genomen door het college. Het college moet vóór 1 januari 2026 opnieuw beslissen op de aanvraag van Vorkmeer wat betreft de periode vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe besluit tot en met 31 december 2026. 21. Het college moet de proceskosten vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas ongegrond; II. verklaart het incidenteel hoger beroep van Negen B.V. gegrond; III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 september 2024, zaaknummer 24/3614, voor zover is nagelaten zelf in de zaak te voorzien; IV. bevestigt de uitspraak voor het overige; V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 15 januari 2024, documentnummer 1894/2024/2889652, herzien bij besluit van 1 februari 2024, documentnummer 1894/2024/2901424; VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas op om vóór 1 januari 2026 een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de stichting Vorkmeer, voor de periode vanaf de inwerkingtreding van dat besluit tot en met 31 december 2026; VII. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas de subsidie verleent aan de stichting Vorkmeer tot het college een nieuw besluit op de aanvraag van Vorkmeer heeft genomen en uiterlijk tot 1 januari 2026; VIII.