ECLI:NL:RVS:2024:5034

202301774/1/A2 Datum uitspraak: 11 december 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de Stichting Islamitisch College (hierna: SIC), gevestigd in Schiedam, appellante, en de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: de minister), thans: de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris), verweerder.

Bij besluit van 30 mei 2022 heeft de minister de aanvraag van de SIC om bekostiging van een bijzondere scholengemeenschap voor mavo, havo en vwo, afgewezen. Bij besluit van 8 februari 2023 heeft de minister het door de SIC hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de SIC beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2024, waar de SIC, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.A. Hoen, advocaat in Leiden, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, en H. Oepkes en mr. R.A. van der Velde-Buist namens de Inspectie van het Onderwijs, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2.       Ten tijde van de aanvraag van 31 oktober 2021 was de SIC het bevoegd gezag van twee basisscholen. Met de aanvraag heeft de SIC beoogd om ook een scholengemeenschap te stichten voor islamitisch voortgezet onderwijs. 3.       De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) heeft op 7 april 2022 advies uitgebracht aan de minister over de aanvraag. De inspectie heeft geadviseerd om de aanvraag af te wijzen, omdat het verzoek niet voldoet aan één van de zes deugdelijkheidseisen, namelijk de deugdelijkheidseis ten aanzien van het burgerschapsonderwijs. De inspectie heeft geconcludeerd dat de SIC in de aanvraag geen concrete leerdoelen voor het burgerschapsonderwijs heeft opgenomen. Het is daarom niet duidelijk in hoeverre en hoe de SIC doelgericht en samenhangend aandacht zal besteden aan de wettelijke opdracht tot bevordering van basiswaarden en de sociale en maatschappelijke competenties die daarbij van belang zijn. 4.       De minister heeft geconcludeerd dat het advies van de inspectie zorgvuldig tot stand is gekomen en de overwegingen de conclusie kunnen dragen. Onder verwijzing naar het advies heeft de minister de aanvraag afgewezen, omdat die niet voldoet aan de verplichtingen zoals genoemd in artikel 67a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo). Op grond daarvan gaat de aanvraag vergezeld van een beschrijving van het voorgenomen beleid over de kwaliteit van het onderwijs. 4.1.    In het besluit op bezwaar heeft de minister erop gewezen dat artikel 67a, tweede lid, onder b, onderdeel 4, van de Wvo, verwijst naar de uitwerking van artikel 17 van de Wvo, dat ziet op het burgerschapsonderwijs. Volgens de minister moet voortgezet onderwijs op grond van artikel 17 van de Wvo zich in ieder geval herkenbaar richten op het in staat stellen van leerlingen om te functioneren in en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving. Het primaat voor de invulling van het burgerschapsonderwijs ligt bij de scholen. Tegelijkertijd is met de bepaling de gemeenschappelijke kern van burgerschap verplicht gesteld. De wijze waarop het burgerschapsonderwijs vorm krijgt, moet doelgericht en samenhangend zijn. Scholen moeten daarom concreet uitgewerkte leerdoelen hebben waarin uitgedrukt is welke kennis, houdingen en vaardigheden leerlingen worden bijgebracht, en op basis waarvan het onderwijsaanbod kan worden vormgegeven. De aanvraag om bekostiging van een nieuwe school moet dus een beschrijving bevatten van de wijze waarop het burgerschapsonderwijs door een nieuwe school vormgegeven zal gaan worden. Volgens de minister vraagt de wetgever, bij een aanvraag om bekostiging van een nieuwe school, daarom om een uitwerking van het burgerschapsonderwijs en niet slechts om voorgenomen beleid dat nog niet concreet is. Hierbij verwacht de minister niet een lesplan van de SIC, maar beoordeelt hij of er concreet uitgewerkte leerdoelen zijn. Verder is het door hem vastgestelde en door de inspectie gebruikte Advieskader nieuwe scholen (hierna: het Advieskader) gebaseerd op de relevante wettelijke bepalingen en is daarin geen nieuwe verplichting geformuleerd, zodat de inspectie het Advieskader mocht toepassen. De minister heeft ook het beroep van de SIC op het gelijkheidsbeginsel, in de zin dat sprake was van een ongelijke behandeling ten opzichte van bestaande scholen, afgewezen. De minister heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat hij, anders dan de SIC met een beroep op artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht betoogt, niet gehouden was om de SIC in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen. Beroep Concrete leerdoelen burgerschapsonderwijs 5.       De SIC betoogt dat de minister artikel 17 van de Wvo te ruim uitlegt en op grond daarvan feitelijk al bij de aanvraag van de SIC een concreet lesplan verwacht. Volgens de SIC hoeft zij geen uitgewerkt programma te hebben en is haar aanvraag voldoende doelgericht en samenhangend, zoals bedoeld in artikel 17 van de Wvo. Subsidiair betoogt de SIC dat de minister een te hoge mate van concreetheid verlangt bij de aanvraag van een nieuwe school als bedoeld in artikel 67a van de Wvo. Volgens de SIC heeft zij een duidelijke omschrijving gegeven van de burgerschapsdoelen en heeft zij een beschrijving gegeven van de wijze waarop deze bereikt zouden worden. De SIC wijst er verder op dat zij haar lesplan burgerschapsonderwijs voor de twee basisscholen waarvan zij het bevoegd gezag is, heeft overgelegd. Het burgerschapsonderwijs van deze basisscholen is positief beoordeeld door de inspectie. Volgens de SIC is daarom uitgesloten dat sprake zou zijn van kwalitatief ondermaats burgerschapsonderwijs in het voortgezet onderwijs. De minister had moeten toetsen of de voorwaarde van concrete leerdoelen noodzakelijk en geschikt is. 5.1.    De Afdeling volgt het betoog van de SIC niet dat de minister feitelijk een uitgewerkt lesprogramma van haar verlangt. Zoals in zijn besluiten staat, verlangt de minister enkel concrete leerdoelen van een aanvrager die verzoekt om bekostiging van een nieuwe school. Het is vervolgens aan het bevoegd gezag om eerst na inwilliging van de aanvraag deze leerdoelen om te zetten in een lesprogramma. 5.2.    Ook heeft de minister artikel 17 en artikel 67a van de Wvo niet te ruim uitgelegd. Hij heeft er terecht op gewezen dat de wetgever met de wetswijziging van 1 augustus 2021 de burgerschapsopdracht voor scholen in het voortgezet onderwijs heeft verduidelijkt en dat zijn uitleg daaruit voortvloeit. De Afdeling overweegt daartoe als volgt. 5.2.1. In de totstandkomingsgeschiedenis van de wijziging van artikel 17 van de Wvo staat (Kamerstukken II, 2019/20, 35 352, nr. 3, p. 10): "Daarnaast wordt de huidige, open burgerschapsopdracht actief geformuleerd. Het onderwijs zal niet langer «mede gericht» zijn op het bevorderen van burgerschap, maar «bevordert» - verplichtend dus - burgerschap. Tevens zal de wijze waarop het burgerschapsonderwijs vorm krijgt «doelgericht» en «samenhangend» dienen te zijn. Een school dient een visie te ontwikkelen op haar burgerschapsonderwijs, die zodanig in het onderwijsprogramma tot uitdrukking komt dat sprake is van een door de leerjaren heen samenhangend programma dat de burgerschapsvorming van leerlingen bevordert, waarbij de school tevens concreet formuleert wat leerlingen zullen leren." 5.2.2. Zie in dit kader ook (Kamerstukken II, 2019-2020, 35 352, nr. 6, p. 27-28): "Het burgerschapsonderwijs is doelgericht als concrete en heldere leerdoelen worden gesteld, waaruit duidelijk wordt wat leerlingen zullen leren, toegespitst op de leerlingenpopulatie. Het onderwijsprogramma dient aan deze leerdoelen gekoppeld te zijn en toe te werken naar de realisering daarvan. Onderdeel van een doelgerichte aanpak is tevens dat de gekozen inhoud en gevolgde aanpak ertoe leiden dat de leerdoelen die de school bereiken wil worden gerealiseerd. Dat betekent dat het van belang is dat de school in kaart brengt wat de resultaten zijn, deze evalueert en betrekt bij de zorg voor de kwaliteit van het onderwijs." 5.2.3. In artikel 67a, tweede lid, onder b, aanhef en onderdeel 4, van de Wvo, is bepaald dat de aanvrager om bekostiging van een nieuwe school een beschrijving van het voorgenomen beleid voor zover dit de uitwerking van artikel 17 van de Wvo betreft moet overleggen. In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 67a van de Wvo staat ten aanzien van nieuwe scholen (Kamerstukken II, 2018/19, 35 050, nr. 3, p. 37-38): "Met dit wetsvoorstel wordt de beoordeling van een beperkt aantal deugdelijkheidseisen onderdeel van het besluit van de Minister of een nieuwe school in aanmerking wordt gebracht voor bekostiging. Daarmee haalt de regering het moment van de toets op een deel van de kwaliteit van een nieuwe school een stuk naar voren. […] De deugdelijkheidseisen die zijn geselecteerd als onderdeel van de kwaliteitstoets hebben een grote invloed op de dagelijkse onderwijskwaliteit van een school.

8.       Het beroep is gegrond. De Afdeling stelt een zorgvuldigheidsgebrek vast en zal het besluit van 8 februari 2023 vernietigen. De staatssecretaris moet de SIC de gelegenheid geven de aanvraag aan te vullen met concrete leerdoelen en vervolgens een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat onder 6-6.3 is overwogen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen. 9.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het beroep gegrond; II.       vernietigt het besluit van 8 februari 2023 van de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, kenmerk BC2200610/1; III.      draagt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op om binnen 18 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat hierin is overwogen, waarbij de Stichting Islamitisch College voorafgaand in de gelegenheid moet worden gesteld om binnen ten minste 12 weken haar aanvraag aan te vullen met concrete leerdoelen voor het voorgenomen burgerschapsonderwijs; IV.     veroordeelt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in de door de Stichting Islamitisch College in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; V.      gelast dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het door de Stichting Islamitisch College betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Van Loon griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024 284-1100   Bijlage - Wettelijk kader   Wet op het voortgezet onderwijs [Vervallen per 1 augustus 2022] Artikel 17 1. Het onderwijs bevordert actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze, waarbij het onderwijs zich in ieder geval herkenbaar richt op: a. het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens, en het handelen naar deze basiswaarden op school; b. het ontwikkelen van de sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving; en c. het bijbrengen van kennis over en respect voor verschillen in godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, afkomst, geslacht, handicap of seksuele gerichtheid alsmede de waarde dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden. 2. Het bevoegd gezag draagt zorg voor een schoolcultuur die in overeenstemming is met de waarden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, creëert een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met en het handelen naar deze waarden en draagt voorts zorg voor een omgeving waarin leerlingen en personeel zich veilig en geaccepteerd weten, ongeacht de in het eerste lid, onder c, genoemde verschillen. Artikel 64 […] 2. Onze Minister brengt een openbare of bijzondere scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking indien het bevoegd gezag: a. met de belangstellingsmeting aannemelijk maakt dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid, onder a, genoemde aantal; en b. voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 67, eerste en tweede lid en artikel 67a, eerste en tweede lid. […] Artikel 67 Het bevoegd gezag dient voor 1 november bij Onze Minister een aanvraag in om voor bekostiging in aanmerking te brengen: a. een school; b. een scholengemeenschap; c. een nevenvestiging van een school of scholengemeenschap als bedoeld in artikel 73, onderdeel a; d. een school of scholengemeenschap die zal ontstaan na splitsing van een school of scholengemeenschap; of e. een nieuw te vormen profiel als bedoeld in artikel 10b, derde lid, aan een al bekostigde school voor vbo. 2. Indien het bevoegd gezag het voornemen heeft om een aanvraag, bedoeld in het eerste lid, in te dienen, meldt het bevoegd gezag dit aan Onze Minister voor 1 juli voorafgaand aan die voorgenomen aanvraag. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld aan de wijze waarop deze melding plaatsvindt en kan een model voor de melding worden vastgesteld. 3. De inspectie adviseert Onze Minister of de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 67a, tweede lid, onderdeel b. 4. Onze Minister controleert of de belangstellingsmeting juist en volledig is en besluit voor 1 juni: a. met inachtneming van artikel 64, op de aanvraag als bedoeld in het eerste lid, of de school, scholengemeenschap of school of scholengemeenschap na splitsing met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht; b. met inachtneming van artikel 64a, op de aanvraag als bedoeld in het eerste lid, of de nevenvestiging met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht; c. met inachtneming van artikel 65, op de aanvraag als bedoeld in het eerste lid, of het nieuw te vormen profiel met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht; of d. met inachtneming van artikel 64, vierde lid, op een aanvraag als bedoeld in artikel 66, eerste lid of tweede lid, of de openbare school of scholengemeenschap met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht. […] 9. Onze Minister stelt op voordracht van de inspectie een kader vast waarin de werkwijze voor het advies, bedoeld in het derde lid, is vastgelegd. Deze werkwijze omvat in ieder geval een gesprek over de aanvraag met het bevoegd gezag dat de aanvraag heeft ingediend. Dit kader wordt bekendgemaakt in de Staatscourant. […] Artikel 67a […] 2. De aanvraag gaat vergezeld van: […] b. een beschrijving van het voorgenomen beleid over de kwaliteit van het onderwijs dat binnen de school, scholengemeenschap, nevenvestiging of het profiel als bedoeld in artikel 10b, derde lid zal worden gevoerd, voor zover dit betreft de uitwerking van de wettelijke voorschriften voor: […] 4o de inhoud van het onderwijs, bedoeld in artikel 17; […]

202301774/1/A2 Datum uitspraak: 11 december 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de Stichting Islamitisch College (hierna: SIC), gevestigd in Schiedam, appellante, en de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: de minister), thans: de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris), verweerder.

Bij besluit van 30 mei 2022 heeft de minister de aanvraag van de SIC om bekostiging van een bijzondere scholengemeenschap voor mavo, havo en vwo, afgewezen. Bij besluit van 8 februari 2023 heeft de minister het door de SIC hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de SIC beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2024, waar de SIC, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.A. Hoen, advocaat in Leiden, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, en H. Oepkes en mr. R.A. van der Velde-Buist namens de Inspectie van het Onderwijs, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2.       Ten tijde van de aanvraag van 31 oktober 2021 was de SIC het bevoegd gezag van twee basisscholen. Met de aanvraag heeft de SIC beoogd om ook een scholengemeenschap te stichten voor islamitisch voortgezet onderwijs. 3.       De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) heeft op 7 april 2022 advies uitgebracht aan de minister over de aanvraag. De inspectie heeft geadviseerd om de aanvraag af te wijzen, omdat het verzoek niet voldoet aan één van de zes deugdelijkheidseisen, namelijk de deugdelijkheidseis ten aanzien van het burgerschapsonderwijs. De inspectie heeft geconcludeerd dat de SIC in de aanvraag geen concrete leerdoelen voor het burgerschapsonderwijs heeft opgenomen. Het is daarom niet duidelijk in hoeverre en hoe de SIC doelgericht en samenhangend aandacht zal besteden aan de wettelijke opdracht tot bevordering van basiswaarden en de sociale en maatschappelijke competenties die daarbij van belang zijn. 4.       De minister heeft geconcludeerd dat het advies van de inspectie zorgvuldig tot stand is gekomen en de overwegingen de conclusie kunnen dragen. Onder verwijzing naar het advies heeft de minister de aanvraag afgewezen, omdat die niet voldoet aan de verplichtingen zoals genoemd in artikel 67a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo). Op grond daarvan gaat de aanvraag vergezeld van een beschrijving van het voorgenomen beleid over de kwaliteit van het onderwijs. 4.1.    In het besluit op bezwaar heeft de minister erop gewezen dat artikel 67a, tweede lid, onder b, onderdeel 4, van de Wvo, verwijst naar de uitwerking van artikel 17 van de Wvo, dat ziet op het burgerschapsonderwijs. Volgens de minister moet voortgezet onderwijs op grond van artikel 17 van de Wvo zich in ieder geval herkenbaar richten op het in staat stellen van leerlingen om te functioneren in en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving. Het primaat voor de invulling van het burgerschapsonderwijs ligt bij de scholen. Tegelijkertijd is met de bepaling de gemeenschappelijke kern van burgerschap verplicht gesteld. De wijze waarop het burgerschapsonderwijs vorm krijgt, moet doelgericht en samenhangend zijn. Scholen moeten daarom concreet uitgewerkte leerdoelen hebben waarin uitgedrukt is welke kennis, houdingen en vaardigheden leerlingen worden bijgebracht, en op basis waarvan het onderwijsaanbod kan worden vormgegeven. De aanvraag om bekostiging van een nieuwe school moet dus een beschrijving bevatten van de wijze waarop het burgerschapsonderwijs door een nieuwe school vormgegeven zal gaan worden. Volgens de minister vraagt de wetgever, bij een aanvraag om bekostiging van een nieuwe school, daarom om een uitwerking van het burgerschapsonderwijs en niet slechts om voorgenomen beleid dat nog niet concreet is. Hierbij verwacht de minister niet een lesplan van de SIC, maar beoordeelt hij of er concreet uitgewerkte leerdoelen zijn. Verder is het door hem vastgestelde en door de inspectie gebruikte Advieskader nieuwe scholen (hierna: het Advieskader) gebaseerd op de relevante wettelijke bepalingen en is daarin geen nieuwe verplichting geformuleerd, zodat de inspectie het Advieskader mocht toepassen. De minister heeft ook het beroep van de SIC op het gelijkheidsbeginsel, in de zin dat sprake was van een ongelijke behandeling ten opzichte van bestaande scholen, afgewezen. De minister heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat hij, anders dan de SIC met een beroep op artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht betoogt, niet gehouden was om de SIC in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen. Beroep Concrete leerdoelen burgerschapsonderwijs 5.       De SIC betoogt dat de minister artikel 17 van de Wvo te ruim uitlegt en op grond daarvan feitelijk al bij de aanvraag van de SIC een concreet lesplan verwacht. Volgens de SIC hoeft zij geen uitgewerkt programma te hebben en is haar aanvraag voldoende doelgericht en samenhangend, zoals bedoeld in artikel 17 van de Wvo. Subsidiair betoogt de SIC dat de minister een te hoge mate van concreetheid verlangt bij de aanvraag van een nieuwe school als bedoeld in artikel 67a van de Wvo. Volgens de SIC heeft zij een duidelijke omschrijving gegeven van de burgerschapsdoelen en heeft zij een beschrijving gegeven van de wijze waarop deze bereikt zouden worden. De SIC wijst er verder op dat zij haar lesplan burgerschapsonderwijs voor de twee basisscholen waarvan zij het bevoegd gezag is, heeft overgelegd. Het burgerschapsonderwijs van deze basisscholen is positief beoordeeld door de inspectie. Volgens de SIC is daarom uitgesloten dat sprake zou zijn van kwalitatief ondermaats burgerschapsonderwijs in het voortgezet onderwijs. De minister had moeten toetsen of de voorwaarde van concrete leerdoelen noodzakelijk en geschikt is. 5.1.    De Afdeling volgt het betoog van de SIC niet dat de minister feitelijk een uitgewerkt lesprogramma van haar verlangt. Zoals in zijn besluiten staat, verlangt de minister enkel concrete leerdoelen van een aanvrager die verzoekt om bekostiging van een nieuwe school. Het is vervolgens aan het bevoegd gezag om eerst na inwilliging van de aanvraag deze leerdoelen om te zetten in een lesprogramma. 5.2.    Ook heeft de minister artikel 17 en artikel 67a van de Wvo niet te ruim uitgelegd. Hij heeft er terecht op gewezen dat de wetgever met de wetswijziging van 1 augustus 2021 de burgerschapsopdracht voor scholen in het voortgezet onderwijs heeft verduidelijkt en dat zijn uitleg daaruit voortvloeit. De Afdeling overweegt daartoe als volgt. 5.2.1. In de totstandkomingsgeschiedenis van de wijziging van artikel 17 van de Wvo staat (Kamerstukken II, 2019/20, 35 352, nr. 3, p. 10): "Daarnaast wordt de huidige, open burgerschapsopdracht actief geformuleerd. Het onderwijs zal niet langer «mede gericht» zijn op het bevorderen van burgerschap, maar «bevordert» - verplichtend dus - burgerschap. Tevens zal de wijze waarop het burgerschapsonderwijs vorm krijgt «doelgericht» en «samenhangend» dienen te zijn. Een school dient een visie te ontwikkelen op haar burgerschapsonderwijs, die zodanig in het onderwijsprogramma tot uitdrukking komt dat sprake is van een door de leerjaren heen samenhangend programma dat de burgerschapsvorming van leerlingen bevordert, waarbij de school tevens concreet formuleert wat leerlingen zullen leren." 5.2.2. Zie in dit kader ook (Kamerstukken II, 2019-2020, 35 352, nr. 6, p. 27-28): "Het burgerschapsonderwijs is doelgericht als concrete en heldere leerdoelen worden gesteld, waaruit duidelijk wordt wat leerlingen zullen leren, toegespitst op de leerlingenpopulatie. Het onderwijsprogramma dient aan deze leerdoelen gekoppeld te zijn en toe te werken naar de realisering daarvan. Onderdeel van een doelgerichte aanpak is tevens dat de gekozen inhoud en gevolgde aanpak ertoe leiden dat de leerdoelen die de school bereiken wil worden gerealiseerd. Dat betekent dat het van belang is dat de school in kaart brengt wat de resultaten zijn, deze evalueert en betrekt bij de zorg voor de kwaliteit van het onderwijs." 5.2.3. In artikel 67a, tweede lid, onder b, aanhef en onderdeel 4, van de Wvo, is bepaald dat de aanvrager om bekostiging van een nieuwe school een beschrijving van het voorgenomen beleid voor zover dit de uitwerking van artikel 17 van de Wvo betreft moet overleggen. In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 67a van de Wvo staat ten aanzien van nieuwe scholen (Kamerstukken II, 2018/19, 35 050, nr. 3, p. 37-38): "Met dit wetsvoorstel wordt de beoordeling van een beperkt aantal deugdelijkheidseisen onderdeel van het besluit van de Minister of een nieuwe school in aanmerking wordt gebracht voor bekostiging. Daarmee haalt de regering het moment van de toets op een deel van de kwaliteit van een nieuwe school een stuk naar voren. […] De deugdelijkheidseisen die zijn geselecteerd als onderdeel van de kwaliteitstoets hebben een grote invloed op de dagelijkse onderwijskwaliteit van een school.

8.       Het beroep is gegrond. De Afdeling stelt een zorgvuldigheidsgebrek vast en zal het besluit van 8 februari 2023 vernietigen. De staatssecretaris moet de SIC de gelegenheid geven de aanvraag aan te vullen met concrete leerdoelen en vervolgens een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat onder 6-6.3 is overwogen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen. 9.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het beroep gegrond; II.       vernietigt het besluit van 8 februari 2023 van de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, kenmerk BC2200610/1; III.      draagt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op om binnen 18 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat hierin is overwogen, waarbij de Stichting Islamitisch College voorafgaand in de gelegenheid moet worden gesteld om binnen ten minste 12 weken haar aanvraag aan te vullen met concrete leerdoelen voor het voorgenomen burgerschapsonderwijs; IV.     veroordeelt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in de door de Stichting Islamitisch College in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; V.      gelast dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het door de Stichting Islamitisch College betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Van Loon griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024 284-1100   Bijlage - Wettelijk kader   Wet op het voortgezet onderwijs [Vervallen per 1 augustus 2022] Artikel 17 1. Het onderwijs bevordert actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze, waarbij het onderwijs zich in ieder geval herkenbaar richt op: a. het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens, en het handelen naar deze basiswaarden op school; b. het ontwikkelen van de sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving; en c. het bijbrengen van kennis over en respect voor verschillen in godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, afkomst, geslacht, handicap of seksuele gerichtheid alsmede de waarde dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden. 2. Het bevoegd gezag draagt zorg voor een schoolcultuur die in overeenstemming is met de waarden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, creëert een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met en het handelen naar deze waarden en draagt voorts zorg voor een omgeving waarin leerlingen en personeel zich veilig en geaccepteerd weten, ongeacht de in het eerste lid, onder c, genoemde verschillen. Artikel 64 […] 2. Onze Minister brengt een openbare of bijzondere scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking indien het bevoegd gezag: a. met de belangstellingsmeting aannemelijk maakt dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid, onder a, genoemde aantal; en b. voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 67, eerste en tweede lid en artikel 67a, eerste en tweede lid. […] Artikel 67 Het bevoegd gezag dient voor 1 november bij Onze Minister een aanvraag in om voor bekostiging in aanmerking te brengen: a. een school; b. een scholengemeenschap; c. een nevenvestiging van een school of scholengemeenschap als bedoeld in artikel 73, onderdeel a; d. een school of scholengemeenschap die zal ontstaan na splitsing van een school of scholengemeenschap; of e. een nieuw te vormen profiel als bedoeld in artikel 10b, derde lid, aan een al bekostigde school voor vbo. 2. Indien het bevoegd gezag het voornemen heeft om een aanvraag, bedoeld in het eerste lid, in te dienen, meldt het bevoegd gezag dit aan Onze Minister voor 1 juli voorafgaand aan die voorgenomen aanvraag. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld aan de wijze waarop deze melding plaatsvindt en kan een model voor de melding worden vastgesteld. 3. De inspectie adviseert Onze Minister of de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 67a, tweede lid, onderdeel b. 4. Onze Minister controleert of de belangstellingsmeting juist en volledig is en besluit voor 1 juni: a. met inachtneming van artikel 64, op de aanvraag als bedoeld in het eerste lid, of de school, scholengemeenschap of school of scholengemeenschap na splitsing met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht; b. met inachtneming van artikel 64a, op de aanvraag als bedoeld in het eerste lid, of de nevenvestiging met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht; c. met inachtneming van artikel 65, op de aanvraag als bedoeld in het eerste lid, of het nieuw te vormen profiel met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht; of d. met inachtneming van artikel 64, vierde lid, op een aanvraag als bedoeld in artikel 66, eerste lid of tweede lid, of de openbare school of scholengemeenschap met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht. […] 9. Onze Minister stelt op voordracht van de inspectie een kader vast waarin de werkwijze voor het advies, bedoeld in het derde lid, is vastgelegd. Deze werkwijze omvat in ieder geval een gesprek over de aanvraag met het bevoegd gezag dat de aanvraag heeft ingediend. Dit kader wordt bekendgemaakt in de Staatscourant. […] Artikel 67a […] 2. De aanvraag gaat vergezeld van: […] b. een beschrijving van het voorgenomen beleid over de kwaliteit van het onderwijs dat binnen de school, scholengemeenschap, nevenvestiging of het profiel als bedoeld in artikel 10b, derde lid zal worden gevoerd, voor zover dit betreft de uitwerking van de wettelijke voorschriften voor: […] 4o de inhoud van het onderwijs, bedoeld in artikel 17; […]

De ervaring van de onderwijsinspectie is dat deze eisen van elementaire betekenis zijn voor de kwaliteit van het onderwijs zoals gegeven door een (nieuwe) school. Juist bij beginnende scholen is het essentieel en dus noodzakelijk dat de kwaliteit op deze punten gewaarborgd is." 5.3.    De wijziging van artikel 17 van de Wvo, met ingang van 1 augustus 2021, is een duidelijke aanscherping van de burgerschapsopdracht van scholen. Deze wijziging heeft als gevolg dat het onderwijs burgerschap op doelgerichte en samenhangende wijze moet bevorderen. Mede gelet op de hiervoor aangehaalde totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17 en artikel 67a van de Wvo brengen de wettelijke voorwaarden dat het onderwijs op doelgerichte en samenhangende wijze actief burgerschap en sociale cohesie bevordert met zich mee, dat de aanvrager concrete leerdoelen opstelt om de vereiste kwaliteit van het burgerschapsonderwijs te waarborgen. Zonder concrete leerdoelen zou een beschrijving van het voorgenomen beleid wat betreft de uitwerking van het burgerschapsonderwijs geen recht doen aan de verduidelijkte en doelgerichte burgerschapsopdracht van scholen. De minister heeft zich dan ook redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de beschrijving van de SIC zonder concrete leerdoelen niet voldoet aan de aangescherpte voorwaarden die ingevoerd zijn bij de wetswijziging van 1 augustus 2021. De door de SIC aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9541, die betrekking had op de oude burgerschapsopdracht, kan in zoverre niet afdoen aan de conclusie van de minister over de inmiddels aangescherpte voorwaarden. 5.4.    De minister heeft verder terecht geconcludeerd dat het overgelegde beleidsdocument over het burgerschapsonderwijs op de twee basisscholen van de SIC geen concrete leerdoelen zijn voor het voortgezet onderwijs. Bij brief van 23 december 2022 heeft de inspectie een nadere toelichting aan de minister gegeven op haar advies over de aanvraag. Daarin heeft de inspectie aangegeven dat de visie in het beleidsdocument op het burgerschapsonderwijs weliswaar zou kunnen dienen als voorbeeld voor de op te richten scholengemeenschap, maar dat de concrete omschrijving van het onderwijsaanbod en de lesmethoden toegespitst zijn op het primair onderwijs en niet op het voortgezet onderwijs. De minister heeft dan ook terecht gewezen op de nadere toelichting van de inspectie in zijn besluit van 8 februari 2023. 5.5.    Het betoog slaagt niet. Aanvulling van de aanvraag 6.       De SIC betoogt dat de aanvraag ten onrechte is afgewezen omdat artikel 17 van de Wvo pas kort voor de uiterlijke datum voor de aanvraag is gewijzigd. Het Advieskader is nog recenter en met terugwerkende kracht gewijzigd. Om die reden hield de inspectie gedurende het eerste jaar na inwerkingtreding van artikel 17 Wvo terughoudend toezicht bij bestaande scholen. De SIC betoogt dat de minister haar daarom de gelegenheid had moeten geven om haar aanvraag aan te vullen. De SIC heeft immers toezeggingen gedaan aan de inspectie om een concrete leermethode te zoeken en verklaard dat zij bereid is om de kerndoelen in de vorm van concrete leerdoelen aan te vullen. Dat de minister die gelegenheid niet heeft gegeven is ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat andere aanvragers wel die gelegenheid is gegeven. 6.1.    De vraag die in het kader van deze beroepsgronden voorligt is of de SIC de gelegenheid had moeten krijgen om haar aanvraag aan te vullen met concrete leerdoelen. Gelet op de verdere onderbouwing van het voorgenomen burgerschapsonderwijs in haar aanvraag, met daarin betekenisvolle aanzetten voor nadere uitwerking in concrete leerdoelen, en gezien de recente wets- en beleidswijziging en de korte termijn die aanvragers in 2021 werd gegund om daaraan te voldoen, is de Afdeling van oordeel dat de SIC die gelegenheid inderdaad had moeten krijgen. Anders dan de minister meent heeft de inspectie in dit geval daarom niet zorgvuldig onderzoek gedaan. De Afdeling overweegt daartoe als volgt. 6.1.1. Bij besluit van 23 juni 2021, bekendgemaakt op 2 juli 2021, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 17 van de Wvo vastgesteld op 1 augustus 2021. Zoals is toegelicht ter zitting heeft de inspectie bestaande scholen een schooljaar coulance gegeven voor het voldoen aan de nieuwe burgerschapsopdracht. Bij besluit van 23 september 2021, bekendgemaakt op 30 september 2021, is het Advieskader met terugwerkende kracht gewijzigd met ingang van 1 augustus 2021. In het Advieskader is de verduidelijkte burgerschapsopdracht verwerkt. Aanvragen om bekostiging van een nieuwe school voor het schooljaar 2022-2023 moesten uiterlijk op 1 november 2021 zijn ingediend. De SIC heeft op 31 oktober 2021 haar aanvraag ingediend. 6.1.2. In haar aanvraag heeft de SIC haar visie op burgerschapsonderwijs uiteengezet, heeft zij drie uitgangspunten (waaronder een verwijzing naar de bestaande wettelijke kerndoelen) daarvoor opgesteld en is zij met ideeën en initiatieven gekomen om die visie ten uitvoer te brengen. Verder heeft zij gewezen op het succesvolle beleid van het burgerschapsonderwijs op haar bestaande scholen voor primair onderwijs en het beleidsdocument daarvan overgelegd. Vertegenwoordigers van de SIC en de inspectie hebben op 28 februari 2022 onder meer hierover een gesprek gehad. Uit het gespreksverslag blijkt, zoals ook ter zitting van de Afdeling is bevestigd, dat de SIC in eerste instantie veronderstelde dat de kerndoelen en bouwstenen zoals beschreven in de Handreiking funderend onderwijs (2021) van de Stichting Leerplan Ontwikkeling (hierna: SLO), het landelijk expertisecentrum voor het curriculum, vergelijkbaar zijn met de gewenste concrete leerdoelen. Toen bleek dat dat niet het geval is, heeft de SIC aangegeven dat zij nog geen concrete leerdoelen heeft en van plan is om die in het eerste schooljaar te ontwikkelen. Uit het gespreksverslag blijkt verder dat de inspectie heeft gesteld dat aanvragers hun aanvraag na 1 november 2021 niet meer inhoudelijk mochten aanvullen. Bij brief van 30 maart 2022 is de SIC nader ingegaan op haar visie op het burgerschapsonderwijs, haar uitgangspunten en meerdere SLO-kerndoelen. 6.2.    De SIC heeft haar visie, uitgangspunten en initiatieven ter bevordering van het voorgenomen burgerschapsonderwijs in haar aanvraag duidelijk onderbouwd. De inspectie heeft in dit verband dan ook opgemerkt dat de SIC duidelijk heeft gemaakt te willen voldoen aan de wettelijke burgerschapsopdracht. Volgens de inspectie is het evenwel ongewenst om, gelet op haar taakstelling als adviseur over en toezichthouder op de kwaliteit van het onderwijs en ook gelet op de vrijheid die op te richten scholen hebben, aanvragers te uitdrukkelijk te wijzen op de voorwaarden voor bekostiging en in het verlengde daarvan precieze opdrachten tot herstel te geven. Met andere woorden: de inspectie wil de situatie voorkomen dat zij voorschrijft waaraan nieuwe scholen moeten voldoen en aanvragers die voorschriften vervolgens in de aanvraag min of meer herhalen. Dat zou geen recht doen aan de verduidelijkte burgerschapsopdracht van scholen. De Afdeling onderkent dat de inspectie in de beginsituatie na de recente wetswijziging vóór de aanvraag van de SIC een moeilijke positie had. Dat geldt echter ook voor aanvragers die in aanmerking wilden komen voor bekostiging van een nieuwe school. In dit verband overweegt de Afdeling dat het weliswaar aan de (op te richten) scholen is en blijft welke concrete leerdoelen zij formuleren, maar de inspectie hieraan geen afbreuk doet als zij  duidelijkheid verschaft over de betekenis van de voorwaarde van concrete leerdoelen en wat zij, wat betreft de mate van concreetheid, van nieuwe scholen verwacht. Vanwege de verder deugdelijke onderbouwing van de aanvraag van de SIC, de recente wetswijziging twee maanden voorafgaand aan de uiterlijke indieningstermijn en de recente wijziging van het Advieskader één maand voorafgaand aan die uiterlijke termijn, had de inspectie in ieder geval na het gesprek van 28 februari 2022 aanleiding moeten zien om de SIC de gelegenheid te geven om haar aanvraag nader te concretiseren.

De ervaring van de onderwijsinspectie is dat deze eisen van elementaire betekenis zijn voor de kwaliteit van het onderwijs zoals gegeven door een (nieuwe) school. Juist bij beginnende scholen is het essentieel en dus noodzakelijk dat de kwaliteit op deze punten gewaarborgd is." 5.3.    De wijziging van artikel 17 van de Wvo, met ingang van 1 augustus 2021, is een duidelijke aanscherping van de burgerschapsopdracht van scholen. Deze wijziging heeft als gevolg dat het onderwijs burgerschap op doelgerichte en samenhangende wijze moet bevorderen. Mede gelet op de hiervoor aangehaalde totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17 en artikel 67a van de Wvo brengen de wettelijke voorwaarden dat het onderwijs op doelgerichte en samenhangende wijze actief burgerschap en sociale cohesie bevordert met zich mee, dat de aanvrager concrete leerdoelen opstelt om de vereiste kwaliteit van het burgerschapsonderwijs te waarborgen. Zonder concrete leerdoelen zou een beschrijving van het voorgenomen beleid wat betreft de uitwerking van het burgerschapsonderwijs geen recht doen aan de verduidelijkte en doelgerichte burgerschapsopdracht van scholen. De minister heeft zich dan ook redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de beschrijving van de SIC zonder concrete leerdoelen niet voldoet aan de aangescherpte voorwaarden die ingevoerd zijn bij de wetswijziging van 1 augustus 2021. De door de SIC aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9541, die betrekking had op de oude burgerschapsopdracht, kan in zoverre niet afdoen aan de conclusie van de minister over de inmiddels aangescherpte voorwaarden. 5.4.    De minister heeft verder terecht geconcludeerd dat het overgelegde beleidsdocument over het burgerschapsonderwijs op de twee basisscholen van de SIC geen concrete leerdoelen zijn voor het voortgezet onderwijs. Bij brief van 23 december 2022 heeft de inspectie een nadere toelichting aan de minister gegeven op haar advies over de aanvraag. Daarin heeft de inspectie aangegeven dat de visie in het beleidsdocument op het burgerschapsonderwijs weliswaar zou kunnen dienen als voorbeeld voor de op te richten scholengemeenschap, maar dat de concrete omschrijving van het onderwijsaanbod en de lesmethoden toegespitst zijn op het primair onderwijs en niet op het voortgezet onderwijs. De minister heeft dan ook terecht gewezen op de nadere toelichting van de inspectie in zijn besluit van 8 februari 2023. 5.5.    Het betoog slaagt niet. Aanvulling van de aanvraag 6.       De SIC betoogt dat de aanvraag ten onrechte is afgewezen omdat artikel 17 van de Wvo pas kort voor de uiterlijke datum voor de aanvraag is gewijzigd. Het Advieskader is nog recenter en met terugwerkende kracht gewijzigd. Om die reden hield de inspectie gedurende het eerste jaar na inwerkingtreding van artikel 17 Wvo terughoudend toezicht bij bestaande scholen. De SIC betoogt dat de minister haar daarom de gelegenheid had moeten geven om haar aanvraag aan te vullen. De SIC heeft immers toezeggingen gedaan aan de inspectie om een concrete leermethode te zoeken en verklaard dat zij bereid is om de kerndoelen in de vorm van concrete leerdoelen aan te vullen. Dat de minister die gelegenheid niet heeft gegeven is ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat andere aanvragers wel die gelegenheid is gegeven. 6.1.    De vraag die in het kader van deze beroepsgronden voorligt is of de SIC de gelegenheid had moeten krijgen om haar aanvraag aan te vullen met concrete leerdoelen. Gelet op de verdere onderbouwing van het voorgenomen burgerschapsonderwijs in haar aanvraag, met daarin betekenisvolle aanzetten voor nadere uitwerking in concrete leerdoelen, en gezien de recente wets- en beleidswijziging en de korte termijn die aanvragers in 2021 werd gegund om daaraan te voldoen, is de Afdeling van oordeel dat de SIC die gelegenheid inderdaad had moeten krijgen. Anders dan de minister meent heeft de inspectie in dit geval daarom niet zorgvuldig onderzoek gedaan. De Afdeling overweegt daartoe als volgt. 6.1.1. Bij besluit van 23 juni 2021, bekendgemaakt op 2 juli 2021, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 17 van de Wvo vastgesteld op 1 augustus 2021. Zoals is toegelicht ter zitting heeft de inspectie bestaande scholen een schooljaar coulance gegeven voor het voldoen aan de nieuwe burgerschapsopdracht. Bij besluit van 23 september 2021, bekendgemaakt op 30 september 2021, is het Advieskader met terugwerkende kracht gewijzigd met ingang van 1 augustus 2021. In het Advieskader is de verduidelijkte burgerschapsopdracht verwerkt. Aanvragen om bekostiging van een nieuwe school voor het schooljaar 2022-2023 moesten uiterlijk op 1 november 2021 zijn ingediend. De SIC heeft op 31 oktober 2021 haar aanvraag ingediend. 6.1.2. In haar aanvraag heeft de SIC haar visie op burgerschapsonderwijs uiteengezet, heeft zij drie uitgangspunten (waaronder een verwijzing naar de bestaande wettelijke kerndoelen) daarvoor opgesteld en is zij met ideeën en initiatieven gekomen om die visie ten uitvoer te brengen. Verder heeft zij gewezen op het succesvolle beleid van het burgerschapsonderwijs op haar bestaande scholen voor primair onderwijs en het beleidsdocument daarvan overgelegd. Vertegenwoordigers van de SIC en de inspectie hebben op 28 februari 2022 onder meer hierover een gesprek gehad. Uit het gespreksverslag blijkt, zoals ook ter zitting van de Afdeling is bevestigd, dat de SIC in eerste instantie veronderstelde dat de kerndoelen en bouwstenen zoals beschreven in de Handreiking funderend onderwijs (2021) van de Stichting Leerplan Ontwikkeling (hierna: SLO), het landelijk expertisecentrum voor het curriculum, vergelijkbaar zijn met de gewenste concrete leerdoelen. Toen bleek dat dat niet het geval is, heeft de SIC aangegeven dat zij nog geen concrete leerdoelen heeft en van plan is om die in het eerste schooljaar te ontwikkelen. Uit het gespreksverslag blijkt verder dat de inspectie heeft gesteld dat aanvragers hun aanvraag na 1 november 2021 niet meer inhoudelijk mochten aanvullen. Bij brief van 30 maart 2022 is de SIC nader ingegaan op haar visie op het burgerschapsonderwijs, haar uitgangspunten en meerdere SLO-kerndoelen. 6.2.    De SIC heeft haar visie, uitgangspunten en initiatieven ter bevordering van het voorgenomen burgerschapsonderwijs in haar aanvraag duidelijk onderbouwd. De inspectie heeft in dit verband dan ook opgemerkt dat de SIC duidelijk heeft gemaakt te willen voldoen aan de wettelijke burgerschapsopdracht. Volgens de inspectie is het evenwel ongewenst om, gelet op haar taakstelling als adviseur over en toezichthouder op de kwaliteit van het onderwijs en ook gelet op de vrijheid die op te richten scholen hebben, aanvragers te uitdrukkelijk te wijzen op de voorwaarden voor bekostiging en in het verlengde daarvan precieze opdrachten tot herstel te geven. Met andere woorden: de inspectie wil de situatie voorkomen dat zij voorschrijft waaraan nieuwe scholen moeten voldoen en aanvragers die voorschriften vervolgens in de aanvraag min of meer herhalen. Dat zou geen recht doen aan de verduidelijkte burgerschapsopdracht van scholen. De Afdeling onderkent dat de inspectie in de beginsituatie na de recente wetswijziging vóór de aanvraag van de SIC een moeilijke positie had. Dat geldt echter ook voor aanvragers die in aanmerking wilden komen voor bekostiging van een nieuwe school. In dit verband overweegt de Afdeling dat het weliswaar aan de (op te richten) scholen is en blijft welke concrete leerdoelen zij formuleren, maar de inspectie hieraan geen afbreuk doet als zij  duidelijkheid verschaft over de betekenis van de voorwaarde van concrete leerdoelen en wat zij, wat betreft de mate van concreetheid, van nieuwe scholen verwacht. Vanwege de verder deugdelijke onderbouwing van de aanvraag van de SIC, de recente wetswijziging twee maanden voorafgaand aan de uiterlijke indieningstermijn en de recente wijziging van het Advieskader één maand voorafgaand aan die uiterlijke termijn, had de inspectie in ieder geval na het gesprek van 28 februari 2022 aanleiding moeten zien om de SIC de gelegenheid te geven om haar aanvraag nader te concretiseren.