ECLI:NL:RVS:2024:4369

202105269/1/A3. Datum uitspraak: 30 oktober 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de Vereniging Beveiligingsorganisaties Nederland, thans: de Vereniging Veiligheidsdomein Nederland, gevestigd te Maastricht, (hierna: de VVNL) en de vereniging De Unie, gevestigd te Culemborg, (hierna: De Unie), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 20 juli 2021 in zaak nr. 20/269 in het geding tussen: de vereniging De Nederlandse Veiligheidsbranche, gevestigd te Den Haag, (hierna: de NVB), de vereniging Federatie Nederlandse Vakbeweging, gevestigd te Utrecht, en de vereniging CNV Vakmensen.nl, gevestigd te Utrecht, thans: de vereniging CNV, (hierna samen: de NVB en anderen) en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 30 april 2019 heeft de minister een verzoek van de VVNL en De Unie om dispensatie van het besluit van 30 april 2019 tot algemeenverbindendverklaring van bepalingen van de collectieve arbeidsovereenkomst (hierna: cao) Particuliere Beveiliging (hierna: de cao PB) toegewezen. Bij besluit van 6 december 2019 heeft de minister het daartegen door de NVB en anderen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 juli 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de NVB en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 december 2019 vernietigd, het besluit van 30 april 2019 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Tegen deze uitspraak hebben de VVNL en De Unie hoger beroep ingesteld. De minister en de NVB en anderen hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2024, waar de VVNL en De Unie, vertegenwoordigd door mr. J.P.C. Obbink, advocaat te Utrecht, de NVB en anderen, vertegenwoordigd door mr. C. de Blaeij en mr. M.H.D. Vergouwen, advocaten te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.S.M.J. Bol en mr. R.J. Vixeboxe, zijn verschenen.

1.       De NVB en de VVNL zijn werkgeversverenigingen in de beveiligingsbranche. Zij hebben ieder met de betrokken werknemersverenigingen eigen collectieve arbeidsovereenkomsten  afgesloten. De NVB en anderen en De Unie hebben de cao PB afgesloten. De VVNL en De Unie hebben de cao Beveiliging afgesloten. Deze is per 1 oktober 2019 opgevolgd door de cao Veiligheidsdomein. Bij besluit van 30 april 2019 heeft de minister bepalingen van de cao PB algemeenverbindend verklaard. De algemeenverbindendverklaring gold van 4 mei 2019 tot 4 mei 2021. Bij besluit van eveneens 30 april 2019 heeft de minister een  verzoek van de VVNL en De Unie om dispensatie van het besluit tot algemeenverbindendverklaring toegewezen. Bij het besluit van 6 december 2019 heeft de minister het hiertegen door de NVB en anderen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de toewijzing van het dispensatieverzoek gehandhaafd. Hierbij heeft hij het Toetsingskader algemeenverbindendverklaring cao-bepalingen (AVV) (hierna: het Toetsingskader) toegepast. Volgens de minister hebben VVNL-leden specifieke bedrijfskenmerken, bestaande uit het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden, in samenhang met de daarbij behorende bedrijfsvoering, werkprocessen, klantenpotentieel, personeelssamenstelling, en de organisatie van arbeid. Volgens de minister maken deze bedrijfskenmerken dat op essentiële punten sprake is van verschillen met de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao behoren. Dit houdt voorts verband met de bedrijfscontinuïteit die afhankelijk is van breed-sectoraal inzetbaar personeel voor wisselende functies. Deze omstandigheden maken volgens de minister dat sprake is van een andere situatie bij VVNL-leden dan bij NVB-leden. Hieruit heeft hij geconcludeerd dat sprake is van zwaarwegende argumenten waardoor toepassing van de algemeenverbindend verklaarde cao redelijkerwijze niet van VVNL-leden kan worden gevergd.  De rechtbank heeft het door de NVB en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard wegens een aantal voorbereidings- en motiveringsgebreken in het besluit van 6 december 2019, dat besluit vernietigd en in de zaak voorzien door het dispensatiebesluit van 30 april 2019 te herroepen. 2.       De VVNL en De Unie betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een vergelijkende beschrijving en een feitelijke en cijfermatige onderbouwing ontbreekt van de door de minister in het besluit van 6 december 2019 geconstateerde verschillen tussen VVNL-leden en NVB-leden. De rechtbank heeft volgens hen op grond van dat oordeel ook ten onrechte geconcludeerd dat de minister in het besluit in onvoldoende mate is ingegaan op de vraag of ten aanzien van VVNL-leden sprake is van specifieke bedrijfskenmerken die op essentiële punten verschillen van ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao gerekend kunnen worden.      Hierbij voeren zij aan dat de door de rechtbank gestelde eis van een vergelijkende beschrijving en een feitelijke en cijfermatige onderbouwing niet voorkomt in het Toetsingskader of enig ander voorschrift en onaanvaardbaar ingrijpt in de beleidsruimte van de minister. Het Toetsingskader stelt volgens hen niet de eis dat bewijs moet worden geleverd, maar alleen dat de aanwezigheid van dispensatiegronden aannemelijk moet worden gemaakt. Verder voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte niet bij haar beoordeling  heeft betrokken dat de cao PB op reguliere beveiligingswerkzaamheden ziet, en niet op werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging. Verder voeren zij aan dat zij wel degelijk een cijfermatige onderbouwing hebben gegeven, dat de NVB en anderen die nooit gemotiveerd hebben betwist en dat de minister die onderbouwing aan het besluit van 6 december 2019 ten grondslag heeft gelegd. Hierbij wijzen zij op de bijlagen bij hun brief van 17 oktober 2019. In het bijzonder wijzen zij op een overzicht van NVB-leden en hun werkzaamheden, waaruit volgens hen blijkt dat slechts 8 van de 50 of 51 NVB-leden gecombineerde beveiligingswerkzaamheden verrichten. Het gaat er volgens hen om dat slechts een klein deel van de voor de vergelijking relevante NVB-leden gecombineerde beveiligingswerkzaamheden uitvoert, terwijl VVNL-leden wegens hun bedrijfsomstandigheden daartoe juist genoodzaakt zijn. Hierbij verwijzen zij naar de door hen in beroep overgelegde, door onderzoeksbureau SEO Economisch Onderzoek (hierna: SEO) opgestelde ‘Second opinion onderzoeksrapport Panteia’ van 24 maart 2021 en ‘Korte reactie SEO op Panteia (april 2021)’ van 13 april 2021. Verder wijzen zij op het als bijlage 8 bij het hogerberoepschrift gevoegde ‘Definitief Rapport Benchmark 2017-2016’, dat volgens hen als bijlage 4 bij het dispensatieverzoek van 13 februari 2019 was gevoegd. Hieruit blijkt volgens hen dat bij VVNL-leden voor 51% oproepkrachten en voor 13% zelfstandigen zonder personeel werken en dat 67% van de werktijd aan reguliere beveiliging werd besteed. Dit betekent volgens hen een substantiële inzet van flexibele arbeidskrachten die onder de cao PB niet is toegestaan en dus bij NVB-leden niet voorkomt. Ten slotte verwijzen de VVNL en De Unie naar de SEO-notitie ‘Verschillen in werkzaamheden en organisatie van arbeid’ van juni 2021.   2.1.    Artikel 2, eerste lid, van de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten, luidt: "Onze Minister kan bepalingen van eene collectieve arbeidsovereenkomst, die in het geheele land of in een gedeelte des lands voor eene - naar zijn oordeel belangrijke - meerderheid van de in een bedrijf werkzame personen gelden, in het geheele land of in dat gedeelte des lands algemeen verbindend verklaren. Deze bepalingen zijn dan, behalve in de gevallen door Onzen Minister uitgezonderd, binnen dat gebied verbindend voor alle werkgevers en werknemers ten aanzien van arbeidsovereenkomsten, die naar den aard van den arbeid, waarop zij betrekking hebben, onder de collectieve arbeidsovereenkomst vallen of zouden vallen, hetzij deze arbeidsovereenkomsten op het tijdstip, waarop de werking der verbindendverklaring aanvangt, reeds gesloten zijn, hetzij zij daarna gesloten worden." Paragraaf 7 van het Toetsingskader luidt, voor zover hier van belang: "Avv heeft tot doel de totstandkoming en de inhoud van collectieve afspraken over arbeidsvoorwaarden te ondersteunen, met als beoogd effect te voorkomen dat niet gebonden werkgevers en werknemers door onderbieding concurreren op arbeidsvoorwaarden. De minister heeft de bevoegdheid om uitzonderingen te maken op de algemeenverbindendverklaring (artikel 2, eerste lid, Wet AVV). Nadere regels over deze bevoegdheid zijn neergelegd in het Besluit aanmelding van collectieve arbeidsovereenkomsten en het verzoeken om algemeenverbindendverklaring. Deze bevoegdheid is, blijkens de memorie van toelichting (Bijlage Handelingen II 1936/37, 274 nr. 3), behalve ter voorkoming van samenloop van collectieve regelingen met name gegeven om rekening te houden met de situatie dat de verbindendverklaring in het algemeen wel gemotiveerd is, doch voor bepaalde ondernemingen op gegronde bezwaren zou stuiten omdat de situatie van de onderneming(en) verschilt van de ondernemingen die onder de avv’de cao vallen. Uitzondering van avv maakt in die gevallen maatwerk in de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming in een afzonderlijke onderneming of subsector mogelijk. […] Voor zover werkgevers niet al door maatregelen van de cao-partijen zelf van de werking van de cao zijn uitgesloten, kan de minister toepassing geven aan zijn bevoegdheid uit hoofde van art. 2 Wet AVV tot het verlenen van dispensatie van algemeenverbindendverklaring. Het verlenen van dispensatie geschiedt in lijn met de doelstelling van de Wet AVV.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier. w.g. Daalder voorzitter w.g. Hartsuiker griffier Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024 620

202105269/1/A3. Datum uitspraak: 30 oktober 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de Vereniging Beveiligingsorganisaties Nederland, thans: de Vereniging Veiligheidsdomein Nederland, gevestigd te Maastricht, (hierna: de VVNL) en de vereniging De Unie, gevestigd te Culemborg, (hierna: De Unie), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 20 juli 2021 in zaak nr. 20/269 in het geding tussen: de vereniging De Nederlandse Veiligheidsbranche, gevestigd te Den Haag, (hierna: de NVB), de vereniging Federatie Nederlandse Vakbeweging, gevestigd te Utrecht, en de vereniging CNV Vakmensen.nl, gevestigd te Utrecht, thans: de vereniging CNV, (hierna samen: de NVB en anderen) en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 30 april 2019 heeft de minister een verzoek van de VVNL en De Unie om dispensatie van het besluit van 30 april 2019 tot algemeenverbindendverklaring van bepalingen van de collectieve arbeidsovereenkomst (hierna: cao) Particuliere Beveiliging (hierna: de cao PB) toegewezen. Bij besluit van 6 december 2019 heeft de minister het daartegen door de NVB en anderen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 juli 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de NVB en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 december 2019 vernietigd, het besluit van 30 april 2019 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Tegen deze uitspraak hebben de VVNL en De Unie hoger beroep ingesteld. De minister en de NVB en anderen hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2024, waar de VVNL en De Unie, vertegenwoordigd door mr. J.P.C. Obbink, advocaat te Utrecht, de NVB en anderen, vertegenwoordigd door mr. C. de Blaeij en mr. M.H.D. Vergouwen, advocaten te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.S.M.J. Bol en mr. R.J. Vixeboxe, zijn verschenen.

1.       De NVB en de VVNL zijn werkgeversverenigingen in de beveiligingsbranche. Zij hebben ieder met de betrokken werknemersverenigingen eigen collectieve arbeidsovereenkomsten  afgesloten. De NVB en anderen en De Unie hebben de cao PB afgesloten. De VVNL en De Unie hebben de cao Beveiliging afgesloten. Deze is per 1 oktober 2019 opgevolgd door de cao Veiligheidsdomein. Bij besluit van 30 april 2019 heeft de minister bepalingen van de cao PB algemeenverbindend verklaard. De algemeenverbindendverklaring gold van 4 mei 2019 tot 4 mei 2021. Bij besluit van eveneens 30 april 2019 heeft de minister een  verzoek van de VVNL en De Unie om dispensatie van het besluit tot algemeenverbindendverklaring toegewezen. Bij het besluit van 6 december 2019 heeft de minister het hiertegen door de NVB en anderen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de toewijzing van het dispensatieverzoek gehandhaafd. Hierbij heeft hij het Toetsingskader algemeenverbindendverklaring cao-bepalingen (AVV) (hierna: het Toetsingskader) toegepast. Volgens de minister hebben VVNL-leden specifieke bedrijfskenmerken, bestaande uit het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden, in samenhang met de daarbij behorende bedrijfsvoering, werkprocessen, klantenpotentieel, personeelssamenstelling, en de organisatie van arbeid. Volgens de minister maken deze bedrijfskenmerken dat op essentiële punten sprake is van verschillen met de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao behoren. Dit houdt voorts verband met de bedrijfscontinuïteit die afhankelijk is van breed-sectoraal inzetbaar personeel voor wisselende functies. Deze omstandigheden maken volgens de minister dat sprake is van een andere situatie bij VVNL-leden dan bij NVB-leden. Hieruit heeft hij geconcludeerd dat sprake is van zwaarwegende argumenten waardoor toepassing van de algemeenverbindend verklaarde cao redelijkerwijze niet van VVNL-leden kan worden gevergd.  De rechtbank heeft het door de NVB en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard wegens een aantal voorbereidings- en motiveringsgebreken in het besluit van 6 december 2019, dat besluit vernietigd en in de zaak voorzien door het dispensatiebesluit van 30 april 2019 te herroepen. 2.       De VVNL en De Unie betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een vergelijkende beschrijving en een feitelijke en cijfermatige onderbouwing ontbreekt van de door de minister in het besluit van 6 december 2019 geconstateerde verschillen tussen VVNL-leden en NVB-leden. De rechtbank heeft volgens hen op grond van dat oordeel ook ten onrechte geconcludeerd dat de minister in het besluit in onvoldoende mate is ingegaan op de vraag of ten aanzien van VVNL-leden sprake is van specifieke bedrijfskenmerken die op essentiële punten verschillen van ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao gerekend kunnen worden.      Hierbij voeren zij aan dat de door de rechtbank gestelde eis van een vergelijkende beschrijving en een feitelijke en cijfermatige onderbouwing niet voorkomt in het Toetsingskader of enig ander voorschrift en onaanvaardbaar ingrijpt in de beleidsruimte van de minister. Het Toetsingskader stelt volgens hen niet de eis dat bewijs moet worden geleverd, maar alleen dat de aanwezigheid van dispensatiegronden aannemelijk moet worden gemaakt. Verder voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte niet bij haar beoordeling  heeft betrokken dat de cao PB op reguliere beveiligingswerkzaamheden ziet, en niet op werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging. Verder voeren zij aan dat zij wel degelijk een cijfermatige onderbouwing hebben gegeven, dat de NVB en anderen die nooit gemotiveerd hebben betwist en dat de minister die onderbouwing aan het besluit van 6 december 2019 ten grondslag heeft gelegd. Hierbij wijzen zij op de bijlagen bij hun brief van 17 oktober 2019. In het bijzonder wijzen zij op een overzicht van NVB-leden en hun werkzaamheden, waaruit volgens hen blijkt dat slechts 8 van de 50 of 51 NVB-leden gecombineerde beveiligingswerkzaamheden verrichten. Het gaat er volgens hen om dat slechts een klein deel van de voor de vergelijking relevante NVB-leden gecombineerde beveiligingswerkzaamheden uitvoert, terwijl VVNL-leden wegens hun bedrijfsomstandigheden daartoe juist genoodzaakt zijn. Hierbij verwijzen zij naar de door hen in beroep overgelegde, door onderzoeksbureau SEO Economisch Onderzoek (hierna: SEO) opgestelde ‘Second opinion onderzoeksrapport Panteia’ van 24 maart 2021 en ‘Korte reactie SEO op Panteia (april 2021)’ van 13 april 2021. Verder wijzen zij op het als bijlage 8 bij het hogerberoepschrift gevoegde ‘Definitief Rapport Benchmark 2017-2016’, dat volgens hen als bijlage 4 bij het dispensatieverzoek van 13 februari 2019 was gevoegd. Hieruit blijkt volgens hen dat bij VVNL-leden voor 51% oproepkrachten en voor 13% zelfstandigen zonder personeel werken en dat 67% van de werktijd aan reguliere beveiliging werd besteed. Dit betekent volgens hen een substantiële inzet van flexibele arbeidskrachten die onder de cao PB niet is toegestaan en dus bij NVB-leden niet voorkomt. Ten slotte verwijzen de VVNL en De Unie naar de SEO-notitie ‘Verschillen in werkzaamheden en organisatie van arbeid’ van juni 2021.   2.1.    Artikel 2, eerste lid, van de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten, luidt: "Onze Minister kan bepalingen van eene collectieve arbeidsovereenkomst, die in het geheele land of in een gedeelte des lands voor eene - naar zijn oordeel belangrijke - meerderheid van de in een bedrijf werkzame personen gelden, in het geheele land of in dat gedeelte des lands algemeen verbindend verklaren. Deze bepalingen zijn dan, behalve in de gevallen door Onzen Minister uitgezonderd, binnen dat gebied verbindend voor alle werkgevers en werknemers ten aanzien van arbeidsovereenkomsten, die naar den aard van den arbeid, waarop zij betrekking hebben, onder de collectieve arbeidsovereenkomst vallen of zouden vallen, hetzij deze arbeidsovereenkomsten op het tijdstip, waarop de werking der verbindendverklaring aanvangt, reeds gesloten zijn, hetzij zij daarna gesloten worden." Paragraaf 7 van het Toetsingskader luidt, voor zover hier van belang: "Avv heeft tot doel de totstandkoming en de inhoud van collectieve afspraken over arbeidsvoorwaarden te ondersteunen, met als beoogd effect te voorkomen dat niet gebonden werkgevers en werknemers door onderbieding concurreren op arbeidsvoorwaarden. De minister heeft de bevoegdheid om uitzonderingen te maken op de algemeenverbindendverklaring (artikel 2, eerste lid, Wet AVV). Nadere regels over deze bevoegdheid zijn neergelegd in het Besluit aanmelding van collectieve arbeidsovereenkomsten en het verzoeken om algemeenverbindendverklaring. Deze bevoegdheid is, blijkens de memorie van toelichting (Bijlage Handelingen II 1936/37, 274 nr. 3), behalve ter voorkoming van samenloop van collectieve regelingen met name gegeven om rekening te houden met de situatie dat de verbindendverklaring in het algemeen wel gemotiveerd is, doch voor bepaalde ondernemingen op gegronde bezwaren zou stuiten omdat de situatie van de onderneming(en) verschilt van de ondernemingen die onder de avv’de cao vallen. Uitzondering van avv maakt in die gevallen maatwerk in de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming in een afzonderlijke onderneming of subsector mogelijk. […] Voor zover werkgevers niet al door maatregelen van de cao-partijen zelf van de werking van de cao zijn uitgesloten, kan de minister toepassing geven aan zijn bevoegdheid uit hoofde van art. 2 Wet AVV tot het verlenen van dispensatie van algemeenverbindendverklaring. Het verlenen van dispensatie geschiedt in lijn met de doelstelling van de Wet AVV.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier. w.g. Daalder voorzitter w.g. Hartsuiker griffier Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024 620

Een verzoek om dispensatie wordt alleen in behandeling genomen wanneer deze is voorzien van een motivering waaruit blijkt dat de beoogde dispensatie aansluit bij deze doelstelling. In de motivering komen in ieder geval de volgende elementen aan bod: -  Dispensatie van avv wordt alleen verleend indien vanwege zwaarwegende argumenten toepassing van de bedrijfstak-cao door middel van avv redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Van zwaarwegende argumenten is met name sprake als de specifieke bedrijfskenmerken op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de avv-cao gerekend kunnen worden. Weging van de afzonderlijke arbeidsvoorwaardenpakketten vindt in het kader van een dispensatieverzoek niet plaats. […] Bij een dispensatieverzoek wordt de volgende procedure gevolgd: […] 2) Een verzoek om dispensatie kan worden gehonoreerd, indien sprake is van gebondenheid aan een eigen rechtsgeldige cao (zie paragraaf 4.2). Tevens dient het verzoek om dispensatie schriftelijk (elektronisch) te worden gemotiveerd conform het hiervoor gestelde. Indien de verstrekte gegevens en bescheiden niet voldoende zijn worden de verzoekers van dispensatie in de gelegenheid gesteld binnen een daartoe aangegeven termijn het verzoek aan te vullen. 3) Indien het dispensatieverzoek voldoet aan de onder 1. en 2. gestelde eisen, stelt de minister de partijen die om avv hebben verzocht in de gelegenheid binnen een termijn van 3 weken schriftelijk (elektronisch) te reageren op het verzoek om dispensatie. 4) De minister willigt het dispensatieverzoek in principe in wanneer partijen die om avv hebben verzocht ten aanzien van het dispensatieverzoek geen bezwarende zienswijze hebben ingediend, dan wel niet binnen de gestelde termijn een zienswijze hebben ingediend. 5) Indien wel (tijdig) een bezwarende zienswijze ten aanzien van het dispensatieverzoek is ingediend, stelt de minister de dispensatieverzoekers in de gelegenheid binnen een termijn van 2 weken schriftelijk (elektronisch) op deze zienswijze te reageren. […] In het kader van de dispensatieprocedure kan de minister alle belanghebbende partijen verzoeken om die inlichtingen te verschaffen die hij nodig acht om op een dispensatieverzoek te kunnen beschikken. […]" 2.2.    De minister heeft zich in het besluit van 6 december 2019 op het standpunt gesteld dat VVNL-leden specifieke bedrijfskenmerken hebben, bestaande uit het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden,  in samenhang met de daarbij behorende bedrijfsvoering, werkprocessen, klantenpotentieel, personeelssamenstelling, en de organisatie van arbeid. Dat het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden een specifiek bedrijfskenmerk is waarmee VVNL-leden op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao behoren, heeft de minister afgeleid uit de werkingssfeer van de cao PB. Die cao is van toepassing op reguliere beveiligingswerkzaamheden en niet op werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging. Volgens de minister wordt hiermee bevestigd dat de cao PB niet kan worden toegepast op werknemers die in dienst zijn bij een onderneming die werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging verricht en dus uitsluitend van toepassing is op reguliere beveiligingswerkzaamheden. In het verlengde hiervan ligt de motivering van zijn standpunt dat ook het inzetten van flexibele arbeidskrachten een specifiek bedrijfskenmerk is waarmee VVNL-leden op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao behoren. Volgens de minister is het inzetten van flexibele arbeidskrachten kenmerkend voor werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging. Omdat de cao PB niet van toepassing is op werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging is het inzetten van flexibele arbeidskrachten dus zo’n specifiek bedrijfskenmerk, aldus de minister.          2.3.    Uit het feit dat de cao PB op reguliere beveiligingswerkzaamheden ziet, en niet op werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging, kan niet worden afgeleid dat NVB-leden of andere ondernemingen die onder de werkingssfeer van de cao PB vallen geen of minder dan VVNL-leden gecombineerde beveiligingswerkzaamheden verrichten en flexibele arbeidskrachten inzetten. De cao PB reguleert immers alleen de arbeidsvoorwaarden voor reguliere beveiligingswerkzaamheden en staat er niet aan in de weg dat ondernemingen daarnaast andere beveiligingswerkzaamheden verrichten. Het besluit van 6 december 2019 is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Hiervan uitgaande, heeft de rechtbank terecht beoordeeld of er een feitelijke onderbouwing is voor de door de minister aannemelijk geachte verschillen tussen VVNL-leden en NVB-leden. In zoverre faalt het betoog.           2.4.    De minister moet ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. Hij moet, anders gezegd, bij de voorbereiding van een besluit onderzoek doen naar die feiten en belangen, om zich daarover zelfstandig een oordeel te kunnen vormen. Dit betekent niet dat de minister zelf moet onderzoeken welke motivering aan een dispensatieverzoek ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Het is in het bestuursrecht in beginsel aan de aanvrager om een aanvraag, zoals in dit geval een dispensatieverzoek, te motiveren en onderbouwen. Dit is ook het uitgangspunt van het Toetsingskader. De minister mag de door de dispensatieverzoeker gegeven motivering echter niet zonder meer voor waar of dragend aannemen, zeker niet indien, zoals in dit geval, die motivering gemotiveerd wordt betwist door de bij de algemeenverbindend verklaarde cao betrokken partijen. De minister moet in zo’n geval ook die betwisting bij zijn onderzoek betrekken en zich over de aan de aanvraag gegeven onderbouwing en de betwisting daarvan een zelfstandig oordeel vormen. Verder kan de minister, naar aanleiding van eventueel bij hem gerezen twijfels over de motivering, de dispensatieverzoeker in de gelegenheid stellen het verzoek nader te onderbouwen of andere belanghebbenden om informatie vragen. Deze mogelijkheden worden in het Toetsingskader vermeld, juist met het oog op die vereiste eigen oordeelsvorming van de minister. Op basis van zijn onderzoek moet de minister een besluit op het dispensatieverzoek nemen waarin hij zijn oordeel geeft over de aan de dispensatieverzoeken ten grondslag gelegde motivering, inclusief de daaraan ten grondslag gelegde onderbouwing en rapporten. Dit besluit moet hij ingevolge artikel 3:46 en, voor zover het gaat om een besluit op bezwaar, artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, deugdelijk motiveren. Uit de motivering van het besluit moet duidelijk worden van welke feiten de minister bij zijn oordeel is uitgegaan en waarom. Daarbij moet de minister vaststellen welke argumenten er zijn om te oordelen dat vanwege zwaarwegende argumenten toepassing van de algemeenverbindend verklaarde cao redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Indien de minister het dispensatieverzoek inwilligt, moet hij zijn besluit zo motiveren dat inzichtelijk wordt waarom een eventuele betwisting van de motivering van het dispensatieverzoek, en de daaraan ten grondslag gelegde onderbouwing, zich niet tegen inwilliging van het verzoek verzet. Indien de minister het dispensatieverzoek afwijst, moet hij zijn besluit zo motiveren dat inzichtelijk wordt waarom de motivering van het dispensatieverzoek onvoldoende is. 2.5.    Anders dan de VVNL en De Unie betogen, heeft de rechtbank niet een ten opzichte van het Toetsingskader of andere voorschriften nieuwe eis aan de motivering van dispensatieverzoeken gesteld. De rechtbank heeft, in lijn met het voorgaande, beoordeeld of het besluit van 6 december 2019 voldoet aan de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Zij heeft in dat kader benoemd in welke opzichten het besluit volgens haar gebrekkig is.

Een verzoek om dispensatie wordt alleen in behandeling genomen wanneer deze is voorzien van een motivering waaruit blijkt dat de beoogde dispensatie aansluit bij deze doelstelling. In de motivering komen in ieder geval de volgende elementen aan bod: -  Dispensatie van avv wordt alleen verleend indien vanwege zwaarwegende argumenten toepassing van de bedrijfstak-cao door middel van avv redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Van zwaarwegende argumenten is met name sprake als de specifieke bedrijfskenmerken op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de avv-cao gerekend kunnen worden. Weging van de afzonderlijke arbeidsvoorwaardenpakketten vindt in het kader van een dispensatieverzoek niet plaats. […] Bij een dispensatieverzoek wordt de volgende procedure gevolgd: […] 2) Een verzoek om dispensatie kan worden gehonoreerd, indien sprake is van gebondenheid aan een eigen rechtsgeldige cao (zie paragraaf 4.2). Tevens dient het verzoek om dispensatie schriftelijk (elektronisch) te worden gemotiveerd conform het hiervoor gestelde. Indien de verstrekte gegevens en bescheiden niet voldoende zijn worden de verzoekers van dispensatie in de gelegenheid gesteld binnen een daartoe aangegeven termijn het verzoek aan te vullen. 3) Indien het dispensatieverzoek voldoet aan de onder 1. en 2. gestelde eisen, stelt de minister de partijen die om avv hebben verzocht in de gelegenheid binnen een termijn van 3 weken schriftelijk (elektronisch) te reageren op het verzoek om dispensatie. 4) De minister willigt het dispensatieverzoek in principe in wanneer partijen die om avv hebben verzocht ten aanzien van het dispensatieverzoek geen bezwarende zienswijze hebben ingediend, dan wel niet binnen de gestelde termijn een zienswijze hebben ingediend. 5) Indien wel (tijdig) een bezwarende zienswijze ten aanzien van het dispensatieverzoek is ingediend, stelt de minister de dispensatieverzoekers in de gelegenheid binnen een termijn van 2 weken schriftelijk (elektronisch) op deze zienswijze te reageren. […] In het kader van de dispensatieprocedure kan de minister alle belanghebbende partijen verzoeken om die inlichtingen te verschaffen die hij nodig acht om op een dispensatieverzoek te kunnen beschikken. […]" 2.2.    De minister heeft zich in het besluit van 6 december 2019 op het standpunt gesteld dat VVNL-leden specifieke bedrijfskenmerken hebben, bestaande uit het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden,  in samenhang met de daarbij behorende bedrijfsvoering, werkprocessen, klantenpotentieel, personeelssamenstelling, en de organisatie van arbeid. Dat het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden een specifiek bedrijfskenmerk is waarmee VVNL-leden op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao behoren, heeft de minister afgeleid uit de werkingssfeer van de cao PB. Die cao is van toepassing op reguliere beveiligingswerkzaamheden en niet op werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging. Volgens de minister wordt hiermee bevestigd dat de cao PB niet kan worden toegepast op werknemers die in dienst zijn bij een onderneming die werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging verricht en dus uitsluitend van toepassing is op reguliere beveiligingswerkzaamheden. In het verlengde hiervan ligt de motivering van zijn standpunt dat ook het inzetten van flexibele arbeidskrachten een specifiek bedrijfskenmerk is waarmee VVNL-leden op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao behoren. Volgens de minister is het inzetten van flexibele arbeidskrachten kenmerkend voor werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging. Omdat de cao PB niet van toepassing is op werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging is het inzetten van flexibele arbeidskrachten dus zo’n specifiek bedrijfskenmerk, aldus de minister.          2.3.    Uit het feit dat de cao PB op reguliere beveiligingswerkzaamheden ziet, en niet op werkzaamheden in de evenementen- en horecabeveiliging, kan niet worden afgeleid dat NVB-leden of andere ondernemingen die onder de werkingssfeer van de cao PB vallen geen of minder dan VVNL-leden gecombineerde beveiligingswerkzaamheden verrichten en flexibele arbeidskrachten inzetten. De cao PB reguleert immers alleen de arbeidsvoorwaarden voor reguliere beveiligingswerkzaamheden en staat er niet aan in de weg dat ondernemingen daarnaast andere beveiligingswerkzaamheden verrichten. Het besluit van 6 december 2019 is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Hiervan uitgaande, heeft de rechtbank terecht beoordeeld of er een feitelijke onderbouwing is voor de door de minister aannemelijk geachte verschillen tussen VVNL-leden en NVB-leden. In zoverre faalt het betoog.           2.4.    De minister moet ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. Hij moet, anders gezegd, bij de voorbereiding van een besluit onderzoek doen naar die feiten en belangen, om zich daarover zelfstandig een oordeel te kunnen vormen. Dit betekent niet dat de minister zelf moet onderzoeken welke motivering aan een dispensatieverzoek ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Het is in het bestuursrecht in beginsel aan de aanvrager om een aanvraag, zoals in dit geval een dispensatieverzoek, te motiveren en onderbouwen. Dit is ook het uitgangspunt van het Toetsingskader. De minister mag de door de dispensatieverzoeker gegeven motivering echter niet zonder meer voor waar of dragend aannemen, zeker niet indien, zoals in dit geval, die motivering gemotiveerd wordt betwist door de bij de algemeenverbindend verklaarde cao betrokken partijen. De minister moet in zo’n geval ook die betwisting bij zijn onderzoek betrekken en zich over de aan de aanvraag gegeven onderbouwing en de betwisting daarvan een zelfstandig oordeel vormen. Verder kan de minister, naar aanleiding van eventueel bij hem gerezen twijfels over de motivering, de dispensatieverzoeker in de gelegenheid stellen het verzoek nader te onderbouwen of andere belanghebbenden om informatie vragen. Deze mogelijkheden worden in het Toetsingskader vermeld, juist met het oog op die vereiste eigen oordeelsvorming van de minister. Op basis van zijn onderzoek moet de minister een besluit op het dispensatieverzoek nemen waarin hij zijn oordeel geeft over de aan de dispensatieverzoeken ten grondslag gelegde motivering, inclusief de daaraan ten grondslag gelegde onderbouwing en rapporten. Dit besluit moet hij ingevolge artikel 3:46 en, voor zover het gaat om een besluit op bezwaar, artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, deugdelijk motiveren. Uit de motivering van het besluit moet duidelijk worden van welke feiten de minister bij zijn oordeel is uitgegaan en waarom. Daarbij moet de minister vaststellen welke argumenten er zijn om te oordelen dat vanwege zwaarwegende argumenten toepassing van de algemeenverbindend verklaarde cao redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Indien de minister het dispensatieverzoek inwilligt, moet hij zijn besluit zo motiveren dat inzichtelijk wordt waarom een eventuele betwisting van de motivering van het dispensatieverzoek, en de daaraan ten grondslag gelegde onderbouwing, zich niet tegen inwilliging van het verzoek verzet. Indien de minister het dispensatieverzoek afwijst, moet hij zijn besluit zo motiveren dat inzichtelijk wordt waarom de motivering van het dispensatieverzoek onvoldoende is. 2.5.    Anders dan de VVNL en De Unie betogen, heeft de rechtbank niet een ten opzichte van het Toetsingskader of andere voorschriften nieuwe eis aan de motivering van dispensatieverzoeken gesteld. De rechtbank heeft, in lijn met het voorgaande, beoordeeld of het besluit van 6 december 2019 voldoet aan de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Zij heeft in dat kader benoemd in welke opzichten het besluit volgens haar gebrekkig is.

Van enig ingrijpen door de rechtbank in beleidsruimte van de minister is hierbij geen sprake. De besluiten die de minister neemt, moeten immers altijd aan de Awb voldoen. Uit de uitspraak kan verder niet worden afgeleid dat de rechtbank een onjuiste bewijsmaatstaf heeft gehanteerd.      In zoverre slaagt het betoog evenmin. 2.6.    Dat het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden en het inzetten van flexibele arbeidskrachten specifieke bedrijfskenmerken zijn waarmee VVNL-leden op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao behoren, heeft de minister afgeleid uit de werkingssfeer van de cao PB. Zoals hiervoor in 2.3 is overwogen, is het besluit van 6 december 2019 in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. In het besluit zelf is geen feitelijke onderbouwing vermeld. De minister heeft in beroep evenmin een feitelijke onderbouwing gegeven. In zoverre slaagt het betoog evenmin.  2.7.    De minister heeft, zoals verzocht in het dispensatieverzoek, alle VVNL-leden gedispenseerd. Op de zitting van de Afdeling hebben de VVNL en De Unie gesteld dat VVNL-leden binnen de beveiligingsbranche een subsector vormen, zich kenmerkend door het brede palet aan verrichte beveiligingswerkzaamheden, die als geheel moet worden gedispenseerd. Om te kunnen concluderen dat alle VVNL-leden de hiervoor vermelde specifieke bedrijfskenmerken hebben, moet aannemelijk gemaakt zijn dat ieder afzonderlijk VVNL-lid, of tenminste iedere duidelijk omlijnde categorie VVNL-leden, die specifieke bedrijfskenmerken heeft. Dispensatieverlening is immers niet bedoeld voor ondernemingen die wel lid zijn van de VVNL, maar die specifieke bedrijfskenmerken niet hebben. De informatie waarop de VVNL en De Unie zich beroepen is algemeen van aard. Nog los van de vraag of van de juistheid van die informatie kan worden uitgegaan, die immers op inhoud en met een tegenrapport is bestreden, kan op basis van dergelijke algemene informatie, waarin de tussen de betrokken ondernemingen onderling bestaande verschillen zijn uitgemiddeld, niet worden aangenomen dat ieder afzonderlijk VVNL-lid of iedere duidelijk omlijnde categorie VVNL-leden de hiervoor bedoelde specifieke bedrijfskenmerken heeft. Hierbij is van belang dat de hier aan de orde zijnde specifieke bedrijfskenmerken berusten op graduele verschillen tussen VVNL-leden en NVB-leden. Ook NVB-leden verrichten immers gecombineerde werkzaamheden en zetten flexibele arbeidskrachten in. Hierdoor en wegens de hiervoor bedoelde uitmiddeling van verschillen kan niet worden uitgesloten dat sommige VVNL-leden in feite in gelijke mate als of in mindere mate dan NVB-leden gecombineerde werkzaamheden verrichten of flexibele arbeidskrachten inzetten. Hierbij is verder van belang dat de VVNL geen specifieke eisen stelt, en stelde, aan de bedrijfskenmerken van haar leden. Lidmaatschap staat, en stond, dus ook open voor ondernemingen zonder de hier bedoelde specifieke bedrijfskenmerken. Ten slotte is van belang dat niet in geschil is dat er daadwerkelijk VVNL-leden zijn die geen gecombineerde beveiligingswerkzaamheden verrichten. Gelet hierop kon de rechtbank de vereiste feitelijke onderbouwing  niet in de dossierstukken vinden. Omdat de door de VVNL en De Unie voor het eerst in hoger beroep ingebrachte informatie eveneens algemeen van aard is, bevat die informatie de vereiste feitelijke onderbouwing ook niet. In zoverre slaagt het betoog evenmin. 3.       De VVNL en De Unie betogen dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 6 december 2019 in stand had moeten laten. Zij wijzen hierbij op de door hen in beroep ter onderbouwing overgelegde stukken. Verder wijzen zij erop dat ongedaanmaking van de dispensatieverlening grote gevolgen heeft voor werknemers en werkgevers. 3.1.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat de door haar geconstateerde gebreken in het besluit van 6 december 2019 niet in beroep zijn hersteld. Dat de ongedaanmaking van de dispensatieverlening consequenties heeft voor werknemers en werkgevers, is onmiskenbaar. Dit kan echter op zichzelf niet tot het oordeel leiden dat om die reden de rechtsgevolgen van het onrechtmatige dispensatiebesluit, en daarmee dus de dispensatie waarvan niet is gebleken dat die op goede gronden is verleend, in stand blijven. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Het betoog faalt. 4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. 5.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Van enig ingrijpen door de rechtbank in beleidsruimte van de minister is hierbij geen sprake. De besluiten die de minister neemt, moeten immers altijd aan de Awb voldoen. Uit de uitspraak kan verder niet worden afgeleid dat de rechtbank een onjuiste bewijsmaatstaf heeft gehanteerd.      In zoverre slaagt het betoog evenmin. 2.6.    Dat het verrichten van gecombineerde beveiligingswerkzaamheden en het inzetten van flexibele arbeidskrachten specifieke bedrijfskenmerken zijn waarmee VVNL-leden op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeenverbindend verklaarde cao behoren, heeft de minister afgeleid uit de werkingssfeer van de cao PB. Zoals hiervoor in 2.3 is overwogen, is het besluit van 6 december 2019 in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. In het besluit zelf is geen feitelijke onderbouwing vermeld. De minister heeft in beroep evenmin een feitelijke onderbouwing gegeven. In zoverre slaagt het betoog evenmin.  2.7.    De minister heeft, zoals verzocht in het dispensatieverzoek, alle VVNL-leden gedispenseerd. Op de zitting van de Afdeling hebben de VVNL en De Unie gesteld dat VVNL-leden binnen de beveiligingsbranche een subsector vormen, zich kenmerkend door het brede palet aan verrichte beveiligingswerkzaamheden, die als geheel moet worden gedispenseerd. Om te kunnen concluderen dat alle VVNL-leden de hiervoor vermelde specifieke bedrijfskenmerken hebben, moet aannemelijk gemaakt zijn dat ieder afzonderlijk VVNL-lid, of tenminste iedere duidelijk omlijnde categorie VVNL-leden, die specifieke bedrijfskenmerken heeft. Dispensatieverlening is immers niet bedoeld voor ondernemingen die wel lid zijn van de VVNL, maar die specifieke bedrijfskenmerken niet hebben. De informatie waarop de VVNL en De Unie zich beroepen is algemeen van aard. Nog los van de vraag of van de juistheid van die informatie kan worden uitgegaan, die immers op inhoud en met een tegenrapport is bestreden, kan op basis van dergelijke algemene informatie, waarin de tussen de betrokken ondernemingen onderling bestaande verschillen zijn uitgemiddeld, niet worden aangenomen dat ieder afzonderlijk VVNL-lid of iedere duidelijk omlijnde categorie VVNL-leden de hiervoor bedoelde specifieke bedrijfskenmerken heeft. Hierbij is van belang dat de hier aan de orde zijnde specifieke bedrijfskenmerken berusten op graduele verschillen tussen VVNL-leden en NVB-leden. Ook NVB-leden verrichten immers gecombineerde werkzaamheden en zetten flexibele arbeidskrachten in. Hierdoor en wegens de hiervoor bedoelde uitmiddeling van verschillen kan niet worden uitgesloten dat sommige VVNL-leden in feite in gelijke mate als of in mindere mate dan NVB-leden gecombineerde werkzaamheden verrichten of flexibele arbeidskrachten inzetten. Hierbij is verder van belang dat de VVNL geen specifieke eisen stelt, en stelde, aan de bedrijfskenmerken van haar leden. Lidmaatschap staat, en stond, dus ook open voor ondernemingen zonder de hier bedoelde specifieke bedrijfskenmerken. Ten slotte is van belang dat niet in geschil is dat er daadwerkelijk VVNL-leden zijn die geen gecombineerde beveiligingswerkzaamheden verrichten. Gelet hierop kon de rechtbank de vereiste feitelijke onderbouwing  niet in de dossierstukken vinden. Omdat de door de VVNL en De Unie voor het eerst in hoger beroep ingebrachte informatie eveneens algemeen van aard is, bevat die informatie de vereiste feitelijke onderbouwing ook niet. In zoverre slaagt het betoog evenmin. 3.       De VVNL en De Unie betogen dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 6 december 2019 in stand had moeten laten. Zij wijzen hierbij op de door hen in beroep ter onderbouwing overgelegde stukken. Verder wijzen zij erop dat ongedaanmaking van de dispensatieverlening grote gevolgen heeft voor werknemers en werkgevers. 3.1.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat de door haar geconstateerde gebreken in het besluit van 6 december 2019 niet in beroep zijn hersteld. Dat de ongedaanmaking van de dispensatieverlening consequenties heeft voor werknemers en werkgevers, is onmiskenbaar. Dit kan echter op zichzelf niet tot het oordeel leiden dat om die reden de rechtsgevolgen van het onrechtmatige dispensatiebesluit, en daarmee dus de dispensatie waarvan niet is gebleken dat die op goede gronden is verleend, in stand blijven. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Het betoog faalt. 4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. 5.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.