ECLI:NL:RVS:2024:4210

202303409/1/A2. Datum uitspraak: 23 oktober 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 maart 2023 in zaak nr. 22/2277 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 18 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd. Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 31 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.B.M. Swart, advocaat te Almere, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       [appellant] is eigenaar van de woning aan het [locatie A] in Amsterdam (hierna: de woning). 3.       Naar aanleiding van verschillende meldingen over de woning, waaronder een melding van overlast, is onderzoek verricht naar het gebruik van de woning. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning op 6 oktober 2020 bezocht. Hun bevindingen zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport). Daarin staat dat de toezichthouders drie personen in de woning hebben aangetroffen, [persoon A], [persoon B] en [persoon C]. 3.1.    Uit de verklaringen van deze drie personen, zoals opgenomen in het rapport, volgt dat er zes personen in de woning woonden, maar dat drie van hen, Italianen, de dag voorafgaand aan het bezoek van de toezichthouders zijn vertrokken vanwege onenigheid met [appellant]. [persoon A] en [persoon B], een stel, en [persoon C] hebben destijds de sleutel van de woning gekregen van [persoon D], die volgens hen voor [appellant] werkt. Zij kennen [appellant] ook. Hij komt wekelijks in de woning en hij weet dat [persoon A], [persoon B] en [persoon C] in de woning wonen. Zij hebben geen huurcontract en zij betalen de huur aan [persoon D]. [persoon A], [persoon B] en [persoon C] hebben aan [appellant] gevraagd of zij zich op het adres van de woning kunnen inschrijven in de basisregistratie personen (hierna: de brp) en [persoon C] heeft ook gevraagd naar een huurcontract en een slot voor zijn kamer. [appellant] heeft daarop verwezen naar [persoon D]. Datzelfde geldt voor klachten over het onderhoud van de woning, volgens de verklaringen die in het rapport zijn opgenomen. 4.       Het college heeft op basis van de bevindingen van het onderzoek geconcludeerd dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte is omgezet of omgezet gehouden is, doordat deze aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik is gegeven, die de wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren, zonder de benodigde vergunning. Er is daarbij geen sprake van inwoning volgens het college. Het college heeft [appellant] aangemerkt als overtreder. Het college heeft toegelicht dat de woning werd bewoond door drie personen die geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren en dat daarnaast drie bewoners zijn vertrokken die ook in de woning woonden. Volgens het college wist [appellant] van de onrechtmatige situatie in de woning en heeft hij hierin ook een actieve hand gehad. Het college heeft gewezen op de verklaringen van de bewoners, waaruit volgt dat [appellant] met regelmaat in de woning is geweest en dat de bewoners [appellant] onder meer hebben gevraagd naar het sluiten van een huurovereenkomst. Zij zijn door [appellant] vervolgens doorverwezen naar [persoon D]. Dat geldt ook voor klachten met betrekking tot het onderhoud van de woning. Volgens het college zou [appellant] op grond daarvan kunnen weten dat het gebruik van de woning niet in overeenstemming met de huurovereenkomst plaatsvond. Aangevallen uitspraak 5.       De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw is overtreden. Het college heeft daarbij [appellant] als overtreder mogen aanmerken volgens de rechtbank. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college terecht een boete van € 12.000,00 aan [appellant] heeft opgelegd. Hoger beroep 6.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. 7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hem als overtreder van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw heeft mogen aanmerken. [appellant] heeft de omzetting namelijk niet aanvaard. [appellant] voert aan dat in de huurovereenkomst die hij met [persoon D] heeft gesloten is opgenomen dat er maximaal zes personen in de woning mogen wonen. Het moet daarbij gaan om personen die met [persoon D] een gemeenschappelijke huishouding voeren. Onderverhuur is volgens [appellant] niet toegestaan op grond van de huurovereenkomst en de bijbehorende voorwaarden. Verder is niet gebleken dat [appellant] wist of kon weten dat geen sprake was van een gemeenschappelijke huishouding. Enige samenwerking tussen [persoon D] en [appellant] met betrekking tot de kamerverhuur is niet aangetoond. Ook heeft [appellant] geen huur ontvangen van de onderhuurders. De rechtbank heeft ten onrechte veel gewicht toegekend aan de verklaringen van de bewoners. Deze zijn onvoldoende om [appellant] als overtreder aan te merken. [appellant] heeft regelmatig de woning bezocht en deze geïnspecteerd. Hem is nooit opgevallen dat de woning in gebruik is gegeven aan personen die niet tot het huishouden van [persoon D] behoorden. Verder werd de huur tijdig door [persoon D] voldaan en ontving [appellant] geen signalen van onrechtmatig gebruik van de woning. De rechtbank heeft niet onderkend dat [appellant] concreet toezicht heeft gehouden op het gebruik van de woning. Het college heeft gesteld dat uit het vooronderzoek is gebleken dat verschillende Italianen in de woning hebben gewoond. Dat [appellant] met deze personen heeft gesproken, betekent nog niet dat hij daaruit moest afleiden dat van een gemeenschappelijke huishouding geen sprake was. [persoon D] is immers Italiaan, waardoor de schijn van een gezamenlijke huishouding ontstond. Dat de medebewoners ook Italiaans zijn, beperkt in zekere mate de onderzoeksplicht van [appellant]. Verder is [appellant] nooit gevraagd om een huurovereenkomst op te stellen door de bewoners. 8.       [appellant] betoogt verder dat de boete te hoog is. De boeteoplegging is volgens [appellant] in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat de hoogte van de boete niet is afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate van de verwijtbaarheid. Het college heeft erkend dat [appellant] de overtreding niet feitelijk heeft begaan en volgens [appellant] kan hij ook niet als functioneel overtreder worden aangemerkt. Verder wordt in het boetestelsel geen onderscheid gemaakt tussen omzetting tot en met vier onzelfstandige woonruimten, maar wordt enkel onderscheid gemaakt tussen omzetting in vier of minder en vijf of meer onzelfstandige woonruimten. In het geval van [appellant] zijn twee onzelfstandige woonruimten aangetroffen. Toch wordt aan hem een boete van € 12.000,00 opgelegd, die ook wordt opgelegd bij omzetting in vier onzelfstandige woonruimten. De boete is naar het oordeel van [appellant] dan ook disproportioneel hoog in verhouding met het aantal kamers die onderverhuurd zouden zijn. [appellant] voert verder aan dat het college al in 2019 op de hoogte was van het strijdige gebruik van de woning. Het had dan ook op de weg van het college gelegen om in 2019 een boete op te leggen. Op basis van de toen geldende Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 zou dan een boete van € 6.000,00 zijn opgelegd, in plaats van € 12.000,00. Voor de hoogte van de boete moet worden gekeken naar het moment van de overtreding en de regels die toen golden, aldus [appellant].

Toepasselijk recht 9.       Partijen zijn het erover eens dat sprake was van overtreding van het verbod om zonder benodigde vergunning zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. De Afdeling stelt vast dat op 6 oktober 2020 is geconstateerd dat de woning op dat moment was omgezet in onzelfstandige woonruimte. Dat betekent dat ten tijde van die constatering sprake was van het omgezet houden in onzelfstandige woonruimte, wat zonder de daarvoor benodigde vergunning in strijd is met bovengenoemde bepaling. Het college is in zoverre dan ook terecht uitgegaan van de regelgeving die op dat moment gold. De Afdeling ziet in de omstandigheid dat het college volgens [appellant] al eerder op de hoogte was van de onrechtmatige omzetting van de woning, geen aanleiding voor het oordeel dat het college daarom het toen geldende recht had moeten toepassen. 9.1.    Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre niet. Overtreder 10.     Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11. 10.1.  [appellant] had als eigenaar beschikkingsmacht over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimten, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Deze overtreding houdt namelijk direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:730, ov. 10.3). Omstandigheden die tot een ander oordeel leiden, zijn niet aangevoerd. 10.2.  [appellant] heeft daarnaast de overtreding aanvaard. Niet in geschil is dat [appellant] voorafgaand aan het moment dat de overtreding werd geconstateerd, op 6 oktober 2020, de woning regelmatig bezocht. Verder heeft [appellant] niet betwist dat hij tijdens deze huisbezoeken met de bewoners heeft gesproken. Uit de verklaringen van [persoon A], [persoon B] en [persoon C], die zijn neergelegd in het rapport, volgt dat zij aan [appellant] hebben gevraagd of zij zich op het adres van de woning kunnen inschrijven in de brp en dat [persoon C] heeft gevraagd om een huurcontract en een slot voor een van de kamers. Onder deze omstandigheden had [appellant] moeten aannemen dat [persoon A], [persoon B] en [persoon C] niet een gemeenschappelijk huishouden voerden met [persoon D] en dat de woning was omgezet in onzelfstandige woonruimten. Dat deze bewoners, dan wel de drie andere bewoners die eerder uit de woning waren vertrokken, Italiaans zijn of leken te zijn doet daaraan niet af. Datzelfde geldt voor de omstandigheden dat [appellant] [persoon D] niet heeft toegestaan om de woning in gebruik te geven aan personen buiten het huishouden van [persoon D], dat hij nooit huur van de onderhuurders heeft ontvangen, dat er volgens hem geen signalen waren van onrechtmatig gebruik en dat samenwerking tussen [appellant] en [persoon D] met betrekking tot kamerverhuur niet is aangetoond. Het lag onder de bovengenoemde omstandigheden dan ook op de weg van [appellant] om zich ervoor in te spannen de omzetting ongedaan te maken of om hiervoor een vergunning aan te vragen. Gesteld noch gebleken is dat hij dat heeft gedaan. Hij heeft daarmee niet de zorg betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de overtreding. 10.3.  Voor zover [appellant] zich op het standpunt stelt dat het college zich niet heeft mogen baseren op de verklaringen die in het rapport zijn opgenomen, omdat dit geen juiste weergave is van de afgelegde verklaringen, of omdat deze niet overeenkomen met wat er daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, volgt de Afdeling dat niet. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor dergelijke twijfel of aanleiding voor het oordeel dat de bewoners valse verklaringen hebben afgelegd. Het college mocht dan ook uitgaan van de juistheid van de in het rapport neergelegde verklaringen. 10.4.  Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college [appellant] als overtreder mocht aanmerken. Het betoog slaagt in zoverre niet. Evenredigheid boetestelsel 11.     Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Hw, gelezen in samenhang met artikel 26, eerste lid, onder c, van de Hw en artikel 4.2.1, eerste lid, van de Hv 2020, kan het college een boete opleggen wegens overtreding van het omzettingsverbod, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw, en wegens schending van de voorwaarden en voorschriften die het college aan een omzettingsvergunning heeft verbonden, als bedoeld in artikel 24 van de Hw. Het college heeft ervoor gekozen om bij constatering van deze overtreding of schending van bovengenoemde bevoegdheid gebruik te maken, zonder voorafgaande waarschuwing of oplegging van een last onder dwangsom. Uit artikel 4.2.1, tweede lid, van de Hv 2020 volgt dat het college hierbij een boete oplegt overeenkomstig tabel 3 in bijlage 3 van de Hv 2020, zoals gold ten tijde van de constatering van de overtreding op 6 oktober 2020. Daarin is bepaald dat de boete voor het omzetten zonder vergunning € 12.000,00 bedraagt bij omzetting in maximaal vier onzelfstandige woonruimten en € 21.750,00 bedraagt bij omzetting in vijf of meer onzelfstandige woonruimten. Verder zijn in deze tabel lagere boetebedragen, € 8.000,00 en € 4.000,00, vastgesteld voor omzetting met vergunning, waarbij bepaalde voorwaarden of voorschriften zijn geschonden. 11.1.  Volgens de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.2.1 en bijlage 3 van de Hv 2020 zijn deze hoge boetebedragen gelegitimeerd vanwege de schaarse en bedreigde woningvoorraad en de leefbaarheid in Amsterdam.

17.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 15 maart 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het besluit van 18 januari 2021 moet worden herroepen, voor zover het de hoogte van de boete betreft. De Afdeling zal de boete zelf vaststellen op € 5.000,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 15 maart 2022. 18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 maart 2023 in zaak nr. 22/2277; III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 maart 2022 gegrond; IV.     vernietigt dat besluit; V.      herroept het besluit van 18 januari 2021, voor zover het de hoogte van de boete betreft; VI.     stelt de hoogte van de boete vast op € 5.000,00; VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 maart 2022; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.532,59, waarvan € 3.500,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.194,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. Van de Riet griffier Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024 994   BIJLAGE   Juridisch kader Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 […] 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 5:46 […] 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. […] Huisvestingswet 2014 Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […] 1. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; […] Artikel 24 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen. Artikel 26 1. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 intrekken indien: […] c. de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24, niet worden nageleefd. […] Artikel 35 1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. […] 3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 Artikel 4.2.1 1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, 21, van de Huisvestingswet of bij handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 en artikel 26 van de Huisvestingswet. 2. Indien burgemeester en wethouders gebruikmaken van de bevoegdheid uit het eerste lid leggen zij een boete op: […] b. voor overtredingen in de zin van artikel 21, onderdelen a tot en met d van de Huisvestingswet, of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften verbonden aan een vergunning als bedoeld in artikel 24 en 26 van de Huisvestingswet overeenkomstig tabellen 2 tot en met 4 in bijlage 3. Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete […]

202303409/1/A2. Datum uitspraak: 23 oktober 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 maart 2023 in zaak nr. 22/2277 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 18 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd. Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 31 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.B.M. Swart, advocaat te Almere, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       [appellant] is eigenaar van de woning aan het [locatie A] in Amsterdam (hierna: de woning). 3.       Naar aanleiding van verschillende meldingen over de woning, waaronder een melding van overlast, is onderzoek verricht naar het gebruik van de woning. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning op 6 oktober 2020 bezocht. Hun bevindingen zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport). Daarin staat dat de toezichthouders drie personen in de woning hebben aangetroffen, [persoon A], [persoon B] en [persoon C]. 3.1.    Uit de verklaringen van deze drie personen, zoals opgenomen in het rapport, volgt dat er zes personen in de woning woonden, maar dat drie van hen, Italianen, de dag voorafgaand aan het bezoek van de toezichthouders zijn vertrokken vanwege onenigheid met [appellant]. [persoon A] en [persoon B], een stel, en [persoon C] hebben destijds de sleutel van de woning gekregen van [persoon D], die volgens hen voor [appellant] werkt. Zij kennen [appellant] ook. Hij komt wekelijks in de woning en hij weet dat [persoon A], [persoon B] en [persoon C] in de woning wonen. Zij hebben geen huurcontract en zij betalen de huur aan [persoon D]. [persoon A], [persoon B] en [persoon C] hebben aan [appellant] gevraagd of zij zich op het adres van de woning kunnen inschrijven in de basisregistratie personen (hierna: de brp) en [persoon C] heeft ook gevraagd naar een huurcontract en een slot voor zijn kamer. [appellant] heeft daarop verwezen naar [persoon D]. Datzelfde geldt voor klachten over het onderhoud van de woning, volgens de verklaringen die in het rapport zijn opgenomen. 4.       Het college heeft op basis van de bevindingen van het onderzoek geconcludeerd dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte is omgezet of omgezet gehouden is, doordat deze aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik is gegeven, die de wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren, zonder de benodigde vergunning. Er is daarbij geen sprake van inwoning volgens het college. Het college heeft [appellant] aangemerkt als overtreder. Het college heeft toegelicht dat de woning werd bewoond door drie personen die geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren en dat daarnaast drie bewoners zijn vertrokken die ook in de woning woonden. Volgens het college wist [appellant] van de onrechtmatige situatie in de woning en heeft hij hierin ook een actieve hand gehad. Het college heeft gewezen op de verklaringen van de bewoners, waaruit volgt dat [appellant] met regelmaat in de woning is geweest en dat de bewoners [appellant] onder meer hebben gevraagd naar het sluiten van een huurovereenkomst. Zij zijn door [appellant] vervolgens doorverwezen naar [persoon D]. Dat geldt ook voor klachten met betrekking tot het onderhoud van de woning. Volgens het college zou [appellant] op grond daarvan kunnen weten dat het gebruik van de woning niet in overeenstemming met de huurovereenkomst plaatsvond. Aangevallen uitspraak 5.       De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw is overtreden. Het college heeft daarbij [appellant] als overtreder mogen aanmerken volgens de rechtbank. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college terecht een boete van € 12.000,00 aan [appellant] heeft opgelegd. Hoger beroep 6.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. 7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hem als overtreder van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw heeft mogen aanmerken. [appellant] heeft de omzetting namelijk niet aanvaard. [appellant] voert aan dat in de huurovereenkomst die hij met [persoon D] heeft gesloten is opgenomen dat er maximaal zes personen in de woning mogen wonen. Het moet daarbij gaan om personen die met [persoon D] een gemeenschappelijke huishouding voeren. Onderverhuur is volgens [appellant] niet toegestaan op grond van de huurovereenkomst en de bijbehorende voorwaarden. Verder is niet gebleken dat [appellant] wist of kon weten dat geen sprake was van een gemeenschappelijke huishouding. Enige samenwerking tussen [persoon D] en [appellant] met betrekking tot de kamerverhuur is niet aangetoond. Ook heeft [appellant] geen huur ontvangen van de onderhuurders. De rechtbank heeft ten onrechte veel gewicht toegekend aan de verklaringen van de bewoners. Deze zijn onvoldoende om [appellant] als overtreder aan te merken. [appellant] heeft regelmatig de woning bezocht en deze geïnspecteerd. Hem is nooit opgevallen dat de woning in gebruik is gegeven aan personen die niet tot het huishouden van [persoon D] behoorden. Verder werd de huur tijdig door [persoon D] voldaan en ontving [appellant] geen signalen van onrechtmatig gebruik van de woning. De rechtbank heeft niet onderkend dat [appellant] concreet toezicht heeft gehouden op het gebruik van de woning. Het college heeft gesteld dat uit het vooronderzoek is gebleken dat verschillende Italianen in de woning hebben gewoond. Dat [appellant] met deze personen heeft gesproken, betekent nog niet dat hij daaruit moest afleiden dat van een gemeenschappelijke huishouding geen sprake was. [persoon D] is immers Italiaan, waardoor de schijn van een gezamenlijke huishouding ontstond. Dat de medebewoners ook Italiaans zijn, beperkt in zekere mate de onderzoeksplicht van [appellant]. Verder is [appellant] nooit gevraagd om een huurovereenkomst op te stellen door de bewoners. 8.       [appellant] betoogt verder dat de boete te hoog is. De boeteoplegging is volgens [appellant] in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat de hoogte van de boete niet is afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate van de verwijtbaarheid. Het college heeft erkend dat [appellant] de overtreding niet feitelijk heeft begaan en volgens [appellant] kan hij ook niet als functioneel overtreder worden aangemerkt. Verder wordt in het boetestelsel geen onderscheid gemaakt tussen omzetting tot en met vier onzelfstandige woonruimten, maar wordt enkel onderscheid gemaakt tussen omzetting in vier of minder en vijf of meer onzelfstandige woonruimten. In het geval van [appellant] zijn twee onzelfstandige woonruimten aangetroffen. Toch wordt aan hem een boete van € 12.000,00 opgelegd, die ook wordt opgelegd bij omzetting in vier onzelfstandige woonruimten. De boete is naar het oordeel van [appellant] dan ook disproportioneel hoog in verhouding met het aantal kamers die onderverhuurd zouden zijn. [appellant] voert verder aan dat het college al in 2019 op de hoogte was van het strijdige gebruik van de woning. Het had dan ook op de weg van het college gelegen om in 2019 een boete op te leggen. Op basis van de toen geldende Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 zou dan een boete van € 6.000,00 zijn opgelegd, in plaats van € 12.000,00. Voor de hoogte van de boete moet worden gekeken naar het moment van de overtreding en de regels die toen golden, aldus [appellant].

Toepasselijk recht 9.       Partijen zijn het erover eens dat sprake was van overtreding van het verbod om zonder benodigde vergunning zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. De Afdeling stelt vast dat op 6 oktober 2020 is geconstateerd dat de woning op dat moment was omgezet in onzelfstandige woonruimte. Dat betekent dat ten tijde van die constatering sprake was van het omgezet houden in onzelfstandige woonruimte, wat zonder de daarvoor benodigde vergunning in strijd is met bovengenoemde bepaling. Het college is in zoverre dan ook terecht uitgegaan van de regelgeving die op dat moment gold. De Afdeling ziet in de omstandigheid dat het college volgens [appellant] al eerder op de hoogte was van de onrechtmatige omzetting van de woning, geen aanleiding voor het oordeel dat het college daarom het toen geldende recht had moeten toepassen. 9.1.    Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre niet. Overtreder 10.     Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11. 10.1.  [appellant] had als eigenaar beschikkingsmacht over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimten, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Deze overtreding houdt namelijk direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:730, ov. 10.3). Omstandigheden die tot een ander oordeel leiden, zijn niet aangevoerd. 10.2.  [appellant] heeft daarnaast de overtreding aanvaard. Niet in geschil is dat [appellant] voorafgaand aan het moment dat de overtreding werd geconstateerd, op 6 oktober 2020, de woning regelmatig bezocht. Verder heeft [appellant] niet betwist dat hij tijdens deze huisbezoeken met de bewoners heeft gesproken. Uit de verklaringen van [persoon A], [persoon B] en [persoon C], die zijn neergelegd in het rapport, volgt dat zij aan [appellant] hebben gevraagd of zij zich op het adres van de woning kunnen inschrijven in de brp en dat [persoon C] heeft gevraagd om een huurcontract en een slot voor een van de kamers. Onder deze omstandigheden had [appellant] moeten aannemen dat [persoon A], [persoon B] en [persoon C] niet een gemeenschappelijk huishouden voerden met [persoon D] en dat de woning was omgezet in onzelfstandige woonruimten. Dat deze bewoners, dan wel de drie andere bewoners die eerder uit de woning waren vertrokken, Italiaans zijn of leken te zijn doet daaraan niet af. Datzelfde geldt voor de omstandigheden dat [appellant] [persoon D] niet heeft toegestaan om de woning in gebruik te geven aan personen buiten het huishouden van [persoon D], dat hij nooit huur van de onderhuurders heeft ontvangen, dat er volgens hem geen signalen waren van onrechtmatig gebruik en dat samenwerking tussen [appellant] en [persoon D] met betrekking tot kamerverhuur niet is aangetoond. Het lag onder de bovengenoemde omstandigheden dan ook op de weg van [appellant] om zich ervoor in te spannen de omzetting ongedaan te maken of om hiervoor een vergunning aan te vragen. Gesteld noch gebleken is dat hij dat heeft gedaan. Hij heeft daarmee niet de zorg betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de overtreding. 10.3.  Voor zover [appellant] zich op het standpunt stelt dat het college zich niet heeft mogen baseren op de verklaringen die in het rapport zijn opgenomen, omdat dit geen juiste weergave is van de afgelegde verklaringen, of omdat deze niet overeenkomen met wat er daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, volgt de Afdeling dat niet. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor dergelijke twijfel of aanleiding voor het oordeel dat de bewoners valse verklaringen hebben afgelegd. Het college mocht dan ook uitgaan van de juistheid van de in het rapport neergelegde verklaringen. 10.4.  Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college [appellant] als overtreder mocht aanmerken. Het betoog slaagt in zoverre niet. Evenredigheid boetestelsel 11.     Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Hw, gelezen in samenhang met artikel 26, eerste lid, onder c, van de Hw en artikel 4.2.1, eerste lid, van de Hv 2020, kan het college een boete opleggen wegens overtreding van het omzettingsverbod, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw, en wegens schending van de voorwaarden en voorschriften die het college aan een omzettingsvergunning heeft verbonden, als bedoeld in artikel 24 van de Hw. Het college heeft ervoor gekozen om bij constatering van deze overtreding of schending van bovengenoemde bevoegdheid gebruik te maken, zonder voorafgaande waarschuwing of oplegging van een last onder dwangsom. Uit artikel 4.2.1, tweede lid, van de Hv 2020 volgt dat het college hierbij een boete oplegt overeenkomstig tabel 3 in bijlage 3 van de Hv 2020, zoals gold ten tijde van de constatering van de overtreding op 6 oktober 2020. Daarin is bepaald dat de boete voor het omzetten zonder vergunning € 12.000,00 bedraagt bij omzetting in maximaal vier onzelfstandige woonruimten en € 21.750,00 bedraagt bij omzetting in vijf of meer onzelfstandige woonruimten. Verder zijn in deze tabel lagere boetebedragen, € 8.000,00 en € 4.000,00, vastgesteld voor omzetting met vergunning, waarbij bepaalde voorwaarden of voorschriften zijn geschonden. 11.1.  Volgens de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.2.1 en bijlage 3 van de Hv 2020 zijn deze hoge boetebedragen gelegitimeerd vanwege de schaarse en bedreigde woningvoorraad en de leefbaarheid in Amsterdam.

17.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 15 maart 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het besluit van 18 januari 2021 moet worden herroepen, voor zover het de hoogte van de boete betreft. De Afdeling zal de boete zelf vaststellen op € 5.000,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 15 maart 2022. 18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 maart 2023 in zaak nr. 22/2277; III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 maart 2022 gegrond; IV.     vernietigt dat besluit; V.      herroept het besluit van 18 januari 2021, voor zover het de hoogte van de boete betreft; VI.     stelt de hoogte van de boete vast op € 5.000,00; VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 maart 2022; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.532,59, waarvan € 3.500,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.194,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. Van de Riet griffier Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024 994   BIJLAGE   Juridisch kader Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 […] 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 5:46 […] 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. […] Huisvestingswet 2014 Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […] 1. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; […] Artikel 24 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen. Artikel 26 1. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 intrekken indien: […] c. de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24, niet worden nageleefd. […] Artikel 35 1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. […] 3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 Artikel 4.2.1 1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, 21, van de Huisvestingswet of bij handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 en artikel 26 van de Huisvestingswet. 2. Indien burgemeester en wethouders gebruikmaken van de bevoegdheid uit het eerste lid leggen zij een boete op: […] b. voor overtredingen in de zin van artikel 21, onderdelen a tot en met d van de Huisvestingswet, of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften verbonden aan een vergunning als bedoeld in artikel 24 en 26 van de Huisvestingswet overeenkomstig tabellen 2 tot en met 4 in bijlage 3. Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete […]

Hierbij is nader toegelicht dat de bestuurlijke boete doorgaans tot doel heeft om (nieuwe) overtredingen te voorkomen, zowel bij de individuele dader als bij de rest van de doelgroep, en dat burgers en bedrijven moeten worden afgeschrikt van het plegen van overtredingen. In de toelichting is verder opgenomen dat het profijt dat in Amsterdam kan worden behaald met overtredingen zoals onder andere illegale kamerverhuur dermate hoog is, dat alleen hoge boetes effect zullen hebben. Bij omzetting van vijf of meer onzelfstandige woonruimten, geldt de hoogste boete omdat hiermee meer profijt kan worden behaald en omdat dit een grotere impact heeft op de leefbaarheid ten opzichte van omzetting in minder onzelfstandige woonruimten. Hiervoor gelden ook strengere eisen op grond van andere wetgeving. Verder is er onderscheid gemaakt tussen omzetting zonder vergunning en omzetting met vergunning, waarbij de voorwaarden zijn geschonden, omdat dat laatste minder ernstig is dan omzetting zonder vergunning, aldus de toelichting. 12.     Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) legt het college indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgelegd niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, ov. 6), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in die bepaling, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in zijn geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. 13.     In haar uitspraken van 2 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851) heeft de Afdeling overwogen dat uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). 14.     De Afdeling is van oordeel dat in het boetestelsel van de Hv 2020 bij omzetting in onzelfstandige woonruimten onvoldoende onderscheid wordt gemaakt tussen feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn. 14.1.  Weliswaar is tot op zekere hoogte gedifferentieerd naar het aantal omgezette onzelfstandige woonruimten zonder vergunning en zijn voor het schenden van voorwaarden en voorschriften bij de omzettingsvergunning lagere boetebedragen vastgesteld dan de boetebedragen voor de omzetting zonder vergunning, maar er is bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen het al dan niet bedrijfsmatig exploiteren van woonruimte. In de memorie van toelichting bij de Hw (Kamerstukken II 2009-2010, 32 271, nr. 3, blz. 55) heeft de wetgever dit onder meer aangedragen als voorbeeld van een feit of omstandigheid waarvan de hoogte van de boete afhankelijk kan worden gemaakt. Verder is bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen een eerste overtreding en recidive binnen een bepaalde periode (vergelijk ook de hierboven genoemde uitspraken van 2 december 2020 en de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3416). 14.2.  Toepassing van het boetestelsel heeft onder andere als gevolg dat particulieren die niet bedrijfsmatig handelen en die voor de eerste keer zonder vergunning een zelfstandige woonruimte in Amsterdam in maximaal vier onzelfstandige woonruimten omzetten of omgezet houden, zoals [appellant], zonder voorafgaande waarschuwing geconfronteerd worden met een boete van € 12.000,00 als geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hoewel de Afdeling onderkent dat deze overtreding een boete met een voldoende afschrikwekkende werking rechtvaardigt, staat het zonder meer opleggen van deze boete in een dergelijk geval niet in redelijke verhouding tot dit doel (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4087). 14.3.  Dat betekent dat het boetestelsel dat is neergelegd in tabel 3 in bijlage 3 van de Hv (zoals weergegeven in de bijlage van deze uitspraak), in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en dus onverbindend is. Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre. Boete [appellant] 15.     Dat tabel 3 van bijlage 3 van de Hv 2020 onverbindend is, betekent niet dat aan [appellant] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Hij is immers terecht aangemerkt als overtreder van het verbod om woonruimte zonder de benodigde vergunning om te zetten of omgezet te houden, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. De Afdeling zal daarom zelf de hoogte van de boete vaststellen. Zij acht in dit geval een boete van € 5.000,00 passend en geboden. 16.     In wat [appellant] heeft aangevoerd, zoals weergegeven onder 7, ziet de Afdeling geen grond voor matiging van dit boetebedrag. Daarbij merkt zij nog op dat [appellant] op de zitting erop heeft gewezen dat hem de kans is geboden een omzettingsvergunning aan te vragen, dat hij dat niet wilde en dat het college hem vervolgens een boete heeft opgelegd. Voor zover [appellant] zich daarmee op het standpunt stelt dat de boeteoplegging (mede) gegrond is op de omstandigheid dat hij na constatering van de overtreding geen vergunning wilde aanvragen, volgt de Afdeling dat niet. Dat volgt namelijk niet uit de besluitvorming van het college. Het college heeft bij brief van 16 oktober 2020 [appellant] geïnformeerd over de geconstateerde overtreding en hem erop gewezen dat hij kan onderzoeken of alsnog een vergunning verleend kan worden voor de kamergewijze verhuur. In deze brief is ook het volgende opgenomen: "Ten overvloede laten wij u weten dat een aanvraag voor een vergunning los staat van de geconstateerde overtreding en het voornemen een boete op te leggen." Vervolgens heeft het college bij brief van 26 november 2020 zijn voornemen om een boete op te leggen kenbaar gemaakt en heeft het bij het besluit van 18 januari 2021, gehandhaafd bij het besluit van 15 maart 2022, een boete opgelegd omdat ten tijde van de constatering van de omzetting op 6 oktober 2020, daarvoor geen vergunning was verleend.

Hierbij is nader toegelicht dat de bestuurlijke boete doorgaans tot doel heeft om (nieuwe) overtredingen te voorkomen, zowel bij de individuele dader als bij de rest van de doelgroep, en dat burgers en bedrijven moeten worden afgeschrikt van het plegen van overtredingen. In de toelichting is verder opgenomen dat het profijt dat in Amsterdam kan worden behaald met overtredingen zoals onder andere illegale kamerverhuur dermate hoog is, dat alleen hoge boetes effect zullen hebben. Bij omzetting van vijf of meer onzelfstandige woonruimten, geldt de hoogste boete omdat hiermee meer profijt kan worden behaald en omdat dit een grotere impact heeft op de leefbaarheid ten opzichte van omzetting in minder onzelfstandige woonruimten. Hiervoor gelden ook strengere eisen op grond van andere wetgeving. Verder is er onderscheid gemaakt tussen omzetting zonder vergunning en omzetting met vergunning, waarbij de voorwaarden zijn geschonden, omdat dat laatste minder ernstig is dan omzetting zonder vergunning, aldus de toelichting. 12.     Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) legt het college indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgelegd niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, ov. 6), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in die bepaling, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in zijn geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. 13.     In haar uitspraken van 2 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851) heeft de Afdeling overwogen dat uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). 14.     De Afdeling is van oordeel dat in het boetestelsel van de Hv 2020 bij omzetting in onzelfstandige woonruimten onvoldoende onderscheid wordt gemaakt tussen feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn. 14.1.  Weliswaar is tot op zekere hoogte gedifferentieerd naar het aantal omgezette onzelfstandige woonruimten zonder vergunning en zijn voor het schenden van voorwaarden en voorschriften bij de omzettingsvergunning lagere boetebedragen vastgesteld dan de boetebedragen voor de omzetting zonder vergunning, maar er is bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen het al dan niet bedrijfsmatig exploiteren van woonruimte. In de memorie van toelichting bij de Hw (Kamerstukken II 2009-2010, 32 271, nr. 3, blz. 55) heeft de wetgever dit onder meer aangedragen als voorbeeld van een feit of omstandigheid waarvan de hoogte van de boete afhankelijk kan worden gemaakt. Verder is bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen een eerste overtreding en recidive binnen een bepaalde periode (vergelijk ook de hierboven genoemde uitspraken van 2 december 2020 en de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3416). 14.2.  Toepassing van het boetestelsel heeft onder andere als gevolg dat particulieren die niet bedrijfsmatig handelen en die voor de eerste keer zonder vergunning een zelfstandige woonruimte in Amsterdam in maximaal vier onzelfstandige woonruimten omzetten of omgezet houden, zoals [appellant], zonder voorafgaande waarschuwing geconfronteerd worden met een boete van € 12.000,00 als geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hoewel de Afdeling onderkent dat deze overtreding een boete met een voldoende afschrikwekkende werking rechtvaardigt, staat het zonder meer opleggen van deze boete in een dergelijk geval niet in redelijke verhouding tot dit doel (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4087). 14.3.  Dat betekent dat het boetestelsel dat is neergelegd in tabel 3 in bijlage 3 van de Hv (zoals weergegeven in de bijlage van deze uitspraak), in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en dus onverbindend is. Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre. Boete [appellant] 15.     Dat tabel 3 van bijlage 3 van de Hv 2020 onverbindend is, betekent niet dat aan [appellant] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Hij is immers terecht aangemerkt als overtreder van het verbod om woonruimte zonder de benodigde vergunning om te zetten of omgezet te houden, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. De Afdeling zal daarom zelf de hoogte van de boete vaststellen. Zij acht in dit geval een boete van € 5.000,00 passend en geboden. 16.     In wat [appellant] heeft aangevoerd, zoals weergegeven onder 7, ziet de Afdeling geen grond voor matiging van dit boetebedrag. Daarbij merkt zij nog op dat [appellant] op de zitting erop heeft gewezen dat hem de kans is geboden een omzettingsvergunning aan te vragen, dat hij dat niet wilde en dat het college hem vervolgens een boete heeft opgelegd. Voor zover [appellant] zich daarmee op het standpunt stelt dat de boeteoplegging (mede) gegrond is op de omstandigheid dat hij na constatering van de overtreding geen vergunning wilde aanvragen, volgt de Afdeling dat niet. Dat volgt namelijk niet uit de besluitvorming van het college. Het college heeft bij brief van 16 oktober 2020 [appellant] geïnformeerd over de geconstateerde overtreding en hem erop gewezen dat hij kan onderzoeken of alsnog een vergunning verleend kan worden voor de kamergewijze verhuur. In deze brief is ook het volgende opgenomen: "Ten overvloede laten wij u weten dat een aanvraag voor een vergunning los staat van de geconstateerde overtreding en het voornemen een boete op te leggen." Vervolgens heeft het college bij brief van 26 november 2020 zijn voornemen om een boete op te leggen kenbaar gemaakt en heeft het bij het besluit van 18 januari 2021, gehandhaafd bij het besluit van 15 maart 2022, een boete opgelegd omdat ten tijde van de constatering van de omzetting op 6 oktober 2020, daarvoor geen vergunning was verleend.