ECLI:NL:RVS:2024:3752

202204971/1/R3 Datum uitspraak: 18 september 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen: [appellant] en anderen, allen wonend in Westmaas, gemeente Hoeksche waard, appellanten, en de raad van de gemeente Hoeksche Waard, verweerder.

Bij besluit van 5 juli 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Hofstraat Westmaas" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De raad en [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 juli 2024, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.C. van Wamel, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door P. Kaiser, A. Rotscheid-Terlaak en A. Lagerwaard, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. D.N.J. van Horssen, rechtsbijstandverlener te Oud-Beijerland, en mr. M. Trouwborst, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 3 april 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. Inleiding 2.       Het plan voorziet in een bestemmingswijziging voor het schiereiland aan de westoever van het meer de Binnenbedijkte Maas. Dit schiereiland kent onder het geldende plan "Mijnsheerenland/Westmaas" de bestemmingen "Bedrijf" en "Recreatie". In het nieuwe plan krijgt een groot deel van het schiereiland de bestemming "Wonen". Daarmee wordt de bouw van vijf vrijstaande eengezinswoningen mogelijk gemaakt, op de plaatsen waar nu een bedrijventerrein en een kampeerterrein aanwezig zijn. [appellant] en anderen wonen in de Nieuwstraat, een straat aan de dijk aan de westkant van het schiereiland. Zij kijken over de camping uit op de Binnenmaas. Zij vinden dat de raad het plan onvoldoende heeft gemotiveerd, de belangen onjuist zijn afgewogen en dat de door de raad beoogde uitzichtplaats op het meer vanaf het schiereiland onvoldoende is geborgd. Daarom zijn zij het oneens met het plan. Toetsingskader 3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. 4.       De relevante wettelijke bepalingen in deze zaak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. De gronden van het beroep Strijd met provinciale regelgeving en beleid 5.       [appellant] en anderen betogen dat de ontwikkeling in strijd is met de provinciale "omgevingsverordening Zuid-Holland" (hierna: de omgevingsverordening) en de provinciale omgevingsvisie "Omgevingsvisie Zuid-Holland" (hierna: de provinciale omgevingsvisie), beiden vastgesteld op 20 februari 2019. Uit de provinciale omgevingsverordening en -visie, die in de toelichting van het plan worden aangehaald, volgt namelijk dat stedelijke ontwikkelingen moeten plaatsvinden binnen bestaand stedelijk gebied in de zin van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). In het nieuwe plan gaat de raad er onterecht van uit dat op het schiereiland sprake is van een "bestaand stedelijk gebied" in de zin van artikel 1.1.1 van het Bro. Het schiereiland had in het voorgaande bestemmingsplan grotendeels een recreatieve bestemming en er was ter plaatse van de camping op het noordelijke deel van het schiereiland geen bouwvlak opgenomen, zo stellen [appellant] en anderen. Er is daarom, anders dan de raad in de toelichting onder verwijzing naar de gemeentelijke omgevingsvisie stelt, geen sprake van een inbreidings- of herontwikkelingslocatie maar een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied. 5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met de provinciale omgevingsverordening en -visie. De raad stelt hiertoe dat er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, aangezien er met het plan minder dan 11 woningen worden gerealiseerd. Ook als wel zou worden aangenomen dat er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, stelt de raad zich echter op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met de provinciale omgevingsverordening en -visie, omdat het schiereiland volgens hem valt onder bestaand stads- en dorpsgebied. Het gehele plangebied is namelijk op 20 februari 2019 als zodanig aangewezen door de provincie Zuid-Holland. Bovendien is in het geldende bestemmingsplan onder de bestemming "Recreatie" al een kampeerterrein toegestaan met meer bebouwing en een intensiever gebruik dan feitelijk op dit moment het geval is. Er is daarom volgens de raad wél sprake van een inbreidingslocatie. Hoewel het klopt dat er geen bouwvlak aanwezig is ter plaatse van de camping, is het volgens de raad wel toegestaan om vergunningvrij andere bouwwerken en voorzieningen ten behoeve van recreatief nachtverblijf te realiseren, met een maximale bouwhoogte van 5 m. Deze vergunningvrije bouwwerken kennen daarmee een hogere maximale hoogte dan in het nieuwe plan is toegestaan voor de woning op het noordelijke uiteinde van het schiereiland (hierna: de kopwoning). Het nieuwe plan leidt daarom volgens de raad tot een minder intensief gebruik van het noordelijke deel van het schiereiland dan het geldende plan mogelijk maakt: de bouwmogelijkheden worden beperkt. 5.2.    Op bladzijde 11 van de toelichting bij de planregels staat: "Stedelijke ontwikkelingen moeten binnen bestaand stads- en dorpsgebied (BSD) plaatsvinden. Het perceel Hofstraat ligt binnen dit bestaand stads- en dorpsgebied." 5.3.    In de provinciale omgevingsverordening en -visie is bepaald dat als er sprake is van een stedelijke ontwikkeling in een bestaand dorps- en stadsgebied, er voldaan moet worden aan de ladder van artikel 3.1.6 van het Bro. Voor de begrippen "stedelijke ontwikkeling" en "bestaand stads- en dorpsgebied" is in de provinciale omgevingsverordening aangesloten bij de definities voor "stedelijke ontwikkeling" en "bestaand stedelijk gebied" van het Bro. De Afdeling zal het betoog daarom beoordelen aan de hand van artikel 3.1.6 van het Bro. Naar het oordeel van de Afdeling is er geen sprake van een stedelijke ontwikkeling, aangezien het gaat om een ontwikkeling van 5 woningen. Zoals de Afdeling eerder in haar uitspraak van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724), onder 6.3, heeft overwogen, kan een ontwikkeling van minder dan 11 woningen die door een bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt, in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt. De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Aan de vraag of sprake is van een ontwikkeling in bestaand stedelijk gebied, komt de Afdeling daarom niet toe. Uit de systematiek van het Bro volgt namelijk dat deze vraag pas gesteld wordt als vaststaat dat er sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Het betoog slaagt niet. Wijziging van de gebiedskenmerken 6.       [appellant] en anderen betogen dat de wijziging van belangrijke gebiedskenmerken van het plangebied in het plan door de raad onvoldoende is gemotiveerd. Het plan verandert namelijk het groene, recreatieve karakter van het noordelijke deel van het schiereiland, de zogenoemde groene punt, door woningbouw toe te staan. Dit karakter blijkt volgens [appellant] en anderen onder meer uit het voorgaande bestemmingsplan, de toelichting daarbij en de gemeentelijke omgevingsvisie "Kom waardmaken", vastgesteld op 17 december 2019 (hierna: de gemeentelijke omgevingsvisie). In deze gemeentelijke omgevingsvisie wordt voor het deelgebied "binnenpret", waar het schiereiland volgens [appellant] en anderen onder valt, benadrukt dat het recreatieve karakter van het gebied ontwikkeld dient te worden. Door met dit plan woningbouw toe te staan op het schiereiland, wordt hier volgens hen niet aan voldaan, zonder dat dit door de raad gemotiveerd is. 6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een ingrijpende wijziging van de gebiedskenmerken in het plangebied, waardoor er ook geen sprake is van een motiveringsgebrek.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt de raad van de gemeente Hoeksche Waard op om: - binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 8.2 en 9 het daar omschreven gebrek in het besluit van de raad van de gemeente Hoeksche Waard van 5 juli 2022 te herstellen, en - de Afdeling, [appellant] en anderen, en [partij] de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier. w.g. De Moor-van Vugt lid van de enkelvoudige kamer w.g. Van der Heijden Griffier Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2024 884-1103   Bijlage   Besluit ruimtelijke ordening Artikel 1.1.1 "[…]; h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur; i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen; […]." Artikel 3.1.6 "[…]. 2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. […]." Bestemmingsplan "Hofstraat Westmaas" Artikel 1 "In deze regels wordt verstaan onder: […] (straat)peil a. voor een bouwwerk, waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst of ten hoogste 5 m uit de weggrens is gelegen: de hoogte van de kruin van die weg ter plaatse van de hoofdtoegang; b. in alle andere gevallen: de gemiddelde hoogte van het afgewerkte maaiveld maar niet hoger dan de kruin van de weg het meest nabij het bouwwerk gelegen; c. indien in of op het water wordt gebouwd: de hoogte van het terrein ter plaatse van het meest nabij gelegen punt waar het water, in het peilbesluit vastgestelde peil, grenst aan het vaste land; […]" Artikel 6.4 "Als voorwaardelijke verplichting wordt bepaald, dat de inrichting van het plangebied, inclusief aan te brengen beplanting op erfafscheidingen en/of andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, moet geschieden overeenkomstig het Document stedenbouw/ beeldkwaliteit (Roest Architectuur, 17 februari 2021, ll gew. 16 mei 2022) dat als bijlage bij deze regels is gevoegd;" Bestemmingsplan "Mijnsheerenland/Westmaas" Artikel 13.1.1 "De voor Recreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. dagrecreatie; b. de bedrijfsmatige exploitatie van een kampeerterrein ter plaatse van de aanduiding kampeerterrein; c. een watersportvereniging ter plaatse van de aanduiding jachthaven; met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en paden, sanitaire voorzieningen, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven." Artikel 13.2.3 "Bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde maximaal: a. erf- en terreinafscheidingen vóór (het verlengde van) de voorgevel van het gebouw 1 m; b. erf- en terreinafscheidingen achter (het verlengde van) de voorgevel van het gebouw 2 m; c. lichtmasten, speelvoorzieningen, vlaggenmasten 6 m; d. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde 2 m."

De raad stelt dat het plangebied in de gemeentelijke omgevingsvisie in het deelgebied "Dorpse Trots" ligt en niet in het deelgebied "binnenpret" waar appellanten van uitgaan. Het recreatieve karakter en de te ontwikkelen recreatieve en natuurlijke waarden die worden beschreven voor het deelgebied "binnenpret", zijn dus niet van toepassing op het plangebied. 6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan niet voorziet in een ingrijpende wijziging van de gebiedskenmerken in het plangebied. De Afdeling stelt vast dat het schiereiland in de gemeentelijke omgevingsvisie in het deelgebied "Dorpse Trots" ligt, en niet in het gebied "Binnenpret". Op de zitting is verder niet door [appellant] en anderen uitgelegd waarom het plan desondanks in strijd zou zijn met de gemeentelijke omgevingsvisie, of waarom de raad het besluit in dit kader onvoldoende heeft gemotiveerd. Het betoog slaagt niet. Onjuiste belangenafweging 7.       [appellant] en anderen betogen dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende gewicht heeft toegekend aan hun belangen. Zij voeren hiertoe aan dat het plan voor hen een grote verandering betekent, waar het belang bij de bouw van vijf woningen niet tegenop weegt: de camping op het schiereiland verdwijnt en hun woningen worden verder verwijderd van de recreatieve en natuurlijke elementen in de omgeving. Door de grootte van de woningen, voornamelijk de kopwoning, wordt de relatie tussen de woningen in de Nieuwstraat en de Binnenbedijkte Maas volgens [appellant] en anderen verbroken. Dit komt onder andere omdat hun uitzicht op de Binnenbedijkte Maas door de geprojecteerde woningbouw verloren gaat. Bovendien vinden zij het onbegrijpelijk dat er vanuit de kopwoning volledig uitzicht op de Binnenbedijkte Maas zal zijn, maar het uitzicht vanuit hun woningen niet alleen gehalveerd wordt, maar ook beperkt wordt tot de zijkanten van de zichtlijnen. Dit probleem wordt volgens hen verergerd door het feit dat de raad in het plan geen vaste peilhoogte, zoals het Normaal Amsterdams Peil (hierna: het NAP), ten opzichte van de Binnenbedijkte Maas heeft opgenomen. In het plan is de peilhoogte voornamelijk afhankelijk gesteld van de hoogte van de kruin van de toekomstige weg op het schiereiland, waardoor de daadwerkelijke peilhoogte op dit moment onzeker is. Op de zitting hebben [appellant] en anderen toegelicht dat dit zou kunnen betekenen dat de woningen uiteindelijk feitelijk 50 cm hoger worden dan in het plan is bepaald. Dit zou zorgen voor een verdere aantasting van hun uitzicht. De stelling van de raad dat de bebouwingsdichtheid op het schiereiland als gevolg van het plan niet hoger wordt dan de bebouwingsdichtheid in andere dorpswijken in de buurt, maakt volgens [appellant] en anderen niet dat het plan geen grote verandering teweeg brengt in hun leefomgeving. Het noordelijke deel van het schiereiland is nu groen. De geprojecteerde woningbouw, voornamelijk de kopwoning, past daar niet goed bij. De raad had daarom volgens hen niet meer gewicht aan het belang van woningbouw mogen toekennen dan aan hun belang bij het behoud van deze leefomgeving. In plaats daarvan had de raad de bouwmogelijkheden verder moeten beperken door middel van andere maatvoering, een groene of natuurbestemming bij de oevers en een verbod op gebouwen bij de oevers, aldus [appellant] en anderen. 7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat voldoende gewicht is toegekend aan de belangen van [appellant] en anderen. Hiertoe stelt de raad dat de vijf geplande woningen bij de stedenbouwkundige en landschappelijke karakteristieken van de omgeving passen, waardoor de bestaande woningen, het silhouet van het dorp en het landschap niet worden aangetast. De bebouwingsdichtheid is laag en de goot- en bouwhoogten van vier van de woningen zijn gelijk aan of kleiner dan woningen in de omgeving. De hoogte van de kopwoning is 4,5 m en kent één bouwlaag met een plat dak. Daarbij liggen de woningen van [appellant] en anderen op dijkhoogte, waardoor ze hoger liggen dan de geprojecteerde woningen. Ook de afstanden tussen de woningen van [appellant] en anderen, tussen de 28,5 en 60 m, zijn volgens de raad ruim. Andere woningen in de omgeving staan dichter op elkaar. Het uitzicht vanuit de woningen van [appellant] en anderen wordt daarom niet onaanvaardbaar aangetast door de geprojecteerde woningen. De raad heeft daarbij toegelicht dat voor de definitie van het begrip "peil" is aangesloten bij de definitie in het voorgaande bestemmingsplan. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning bij het college binnenkomt, wordt er in dat kader een civieltechnisch plan opgesteld waarin de peilhoogten op worden genomen. Daarbij wordt aandacht besteed aan de aanleghoogte. Daarnaast is het plan, naar aanleiding van overleg en de zienswijzen van [appellant] en anderen, op verschillende punten aangepast. Zo is de openbare plaats vergroot en aangepast zodat er meer zicht is op de Binnenbedijkte Maas. Ook is het perceel van de kopwoning verkleind, de buitenvloer van deze woning verplaatst om het uitzicht te verbeteren en zijn de goot- en bouwhoogten van de woningen verlaagd. De waarde van de Binnenbedijkte Maas wordt volgens de raad bovendien niet zodanig aangetast door het plan, dat het plan niet vastgesteld had mogen worden. 7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat bij de vaststelling genoeg gewicht is toegekend aan de belangen van [appellant] en anderen en dat de nadelige gevolgen voor hen niet leiden tot een onaanvaardbare aantasting van hun woon- en leefklimaat. Uitgangspunt is dat geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat. De Afdeling verwijst als voorbeeld naar haar uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2861. Op de zitting hebben [appellant] en anderen een toelichting gegeven over de aantasting van de zichtlijnen op de Binnenbedijkte Maas vanuit hun woningen als gevolg van de geprojecteerde woningen. Het feit dat deze zichtlijnen worden beperkt, geeft echter onvoldoende aanleiding om van het genoemde uitgangspunt af te wijken. Hierbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat de raad rekening heeft gehouden met het uitzicht van [appellant] en anderen, door, in het bijzonder met betrekking tot de kopwoning, verschillende aanpassingen aan het plan te maken ter verbetering van hun uitzicht. Gelet op het uitgangspunt dat er geen recht is op een blijvend vrij uitzicht, laat de Afdeling een bespreking van de argumentatie over het uitzicht en de bebouwingsmogelijkheden in het voorgaande bestemmingsplan achterwege. Wat betreft het peil, ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het peil niet mocht definiëren zoals in artikel 1 van de planregels is gedaan, zonder verwijzing naar het NAP. Het feit dat de hoogte van de woningen hierdoor hoger kan uitvallen, betekent niet dat de raad de belangen van [appellant] en anderen, door geen vaste peilhoogte in het plan op te nemen, onvoldoende heeft meegewogen bij de vaststelling van het plan. De raad heeft genoegzaam toegelicht dat bij het beoordelen van de omgevingsvergunning voor de woningen bij het bepalen van de peilhoogte rekening wordt gehouden met de aanleghoogte. Over de stedenbouwkundige inpassing van de woningen overweegt de Afdeling dat de raad voldoende heeft gemotiveerd dat de woningen passend zijn in de omgeving. Hierbij heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat voldoende gewicht is toegekend aan de belangen van [appellant] en anderen. De bebouwingsdichtheid is niet hoger dan in omliggende buurten, en de hoogte van de woningen sluit ook aan op de omgeving. Het betoog slaagt niet. Uitzichtplaats niet geborgd 8.       [appellant] en anderen betogen dat de uitzichtplaats, waar in de nota van beantwoording zienswijzen naar wordt verwezen, niet in de planregels is geborgd. Deze uitzichtplaats heeft namelijk de bestemming "Groen", waarmee niet is gewaarborgd dat er een uitzichtplaats zal worden aangelegd en in stand gehouden.